以人為核心的商丘市新型城鎮(zhèn)化路徑

李衛(wèi)霞

[摘要]? 城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，對(duì)于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。河南省商丘市在推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化中，面對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程緩慢、土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、人才支撐不足等問題，要優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高基本公共服務(wù)水平，提升城鎮(zhèn)品質(zhì)，完善土地流轉(zhuǎn)制度，大力發(fā)展富民產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)就業(yè)吸納能力，做強(qiáng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。

[關(guān)鍵詞]? 中國(guó)式現(xiàn)代化；新型城鎮(zhèn)化；商丘市

[作者單位]? 商丘學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院

黨的二十大報(bào)告提出，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。對(duì)于河南省商丘市而言，必須堅(jiān)持以高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)攬全局，堅(jiān)定不移實(shí)施以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化概念界定

新型城鎮(zhèn)化是對(duì)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化理論的補(bǔ)充、創(chuàng)新和延伸。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化更偏向于城市的發(fā)展，過度劃分城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的界限，導(dǎo)致城市發(fā)展、人口資源和環(huán)境發(fā)展失衡。而新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)的是城市和鄉(xiāng)村統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，城市、人口和環(huán)境間協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，城市發(fā)展與信息化發(fā)展同步進(jìn)行，更好地促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

以人為核心的新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)在實(shí)施城鎮(zhèn)化的過程中重點(diǎn)關(guān)注人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，從而推動(dòng)城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)人口素質(zhì)、人居環(huán)境等從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化不僅關(guān)注居民生活水平的提高，更關(guān)注生活質(zhì)量的提升。通過城鎮(zhèn)化完善居民生活的配套設(shè)施，改善居民的生活條件，提升居民的科學(xué)文化素質(zhì)，不斷滿足居民更多的精神文化需求，最終實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。

商丘市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

截至2021年底，河南省城鎮(zhèn)人口為5510萬(wàn)，城鎮(zhèn)化率為55.43%。商丘市城鎮(zhèn)人口為365萬(wàn)，城鎮(zhèn)化率為47.2%、低于全省平均水平8.2個(gè)百分點(diǎn)。

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015—2022年，商丘市常住人口呈現(xiàn)總體上升的趨勢(shì)，從2015年的766萬(wàn)人增加到2022年的773萬(wàn)人，共增長(zhǎng)7萬(wàn)人。2015年以來，由于新型城鎮(zhèn)化的實(shí)施，商丘市城鎮(zhèn)人口從2015年的291萬(wàn)增加到2022年369.6萬(wàn)，共增加78.6萬(wàn)人，增長(zhǎng)率達(dá)到27%；鄉(xiāng)村人口從2015年的475萬(wàn)減少到2022年的403.4萬(wàn)，共減少71.6萬(wàn)人。全市城鎮(zhèn)化率從2015年的38.0%提高到2022年的47.81%，共計(jì)提高9.81個(gè)百分點(diǎn)。但2022年的城鎮(zhèn)化率僅比2021年提高0.60個(gè)百分點(diǎn)。分析數(shù)據(jù)變化發(fā)現(xiàn)，商丘市整體城鎮(zhèn)化率雖然逐年上升，但是提高幅度較慢，且遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全省平均水平，與豫東地區(qū)其他5個(gè)城市（開封市、周口市和永城市等）相比，商丘市城鎮(zhèn)化率最低，城鎮(zhèn)化水平落后于同處于豫東地區(qū)的其他城市。

具體從人口結(jié)構(gòu)來看，近年來商丘市0—14歲人口以及65歲以上人口占全市常住總?cè)丝诘谋戎卦谥鹉晟仙?，?5—64歲人口占全市常住總?cè)丝诘谋戎爻尸F(xiàn)逐年遞減的趨勢(shì)。商丘市15—64歲人口所占比重由2015年的68.8%下降到2021年的60.6%，共計(jì)下降了8.2個(gè)百分點(diǎn)；65歲以上人口所占比重由2015年的10.3%上升至2021年的14.7%，共計(jì)上升了4.4個(gè)百分點(diǎn)。眾所周知，15—64歲人口具有較大的活力，是一個(gè)城市能否長(zhǎng)期蓬勃發(fā)展的重要決定因素，也是一個(gè)城市經(jīng)濟(jì)價(jià)值的主要?jiǎng)?chuàng)造者，其人口數(shù)量的下降將會(huì)影響商丘市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及城市建設(shè)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，人口紅利減少不利于商丘市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

從城鄉(xiāng)居民收入情況來看， 2021年商丘市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)到34758元，與2015年的23572元相比，增長(zhǎng)47.45%，年均增長(zhǎng)率達(dá)到6.82%，表明商丘市城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了較大的成績(jī)。雖然城鎮(zhèn)居民人均可支配收入在逐年上升，但是城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長(zhǎng)率卻呈現(xiàn)波動(dòng)變化的趨勢(shì)，相較于2014年，2015年增長(zhǎng)率為8.4%，到了2021年，增長(zhǎng)率卻下降到5.8%，7年間共計(jì)下降了2.6個(gè)百分點(diǎn)。這表明商丘市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入逐年增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)居民生活質(zhì)量提升，但是增長(zhǎng)速度緩慢，也說明商丘市城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)展慢，城鎮(zhèn)化水平低。

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展動(dòng)力。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，商丘市近7年第一產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)緩慢下降的趨勢(shì)，第二產(chǎn)業(yè)下降趨勢(shì)較為明顯，占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例由2015年的19.7%下降到2021年的18.7%，下降了1個(gè)百分點(diǎn)，與此同時(shí)，第三產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)，由2015年的37.3%上升到2021年的43.9%，且近3年穩(wěn)定維持在44%，低于河南省平均值49.1%。作為交通極為便利的商丘市來說，第三產(chǎn)業(yè)占比偏低，表明其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還有調(diào)整和優(yōu)化的空間。

從建成區(qū)面積來看，2015—2021年，商丘市城鎮(zhèn)人口總體呈現(xiàn)逐年增加的趨勢(shì)，而建成區(qū)面積在2015年和2016年保持不變，2017—2021年呈現(xiàn)遞增的趨勢(shì)，由134平方公里增加到163平方公里，增長(zhǎng)率達(dá)到21.64%。具體來看，2021年商丘市建成區(qū)面積增長(zhǎng)率為7.24%，而城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)率僅為1.11%，建成區(qū)面積增長(zhǎng)率遠(yuǎn)大于城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)率。這一現(xiàn)象表明商丘市人口城鎮(zhèn)化慢于土地城鎮(zhèn)化，人口與土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程極不協(xié)調(diào)，存在城市空間盲目擴(kuò)張和無序蔓延問題，導(dǎo)致大量土地沒有得到合理的利用。

新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)機(jī)制。在財(cái)政支持方面，從各項(xiàng)支出來看，教育方面的財(cái)政支出在2015—2020年間逐年遞增，由70.55億元增加到99.23億元，增幅達(dá)到40.65%，而在2021年教育支出減少至90.61億元，但仍高于2015年的70.55億元。社會(huì)保障和就業(yè)公共財(cái)政支出雖然在整體上呈現(xiàn)增加趨勢(shì)，但在某些年份都出現(xiàn)了不同程度的波動(dòng)。整體上由2015年的56.54億元增加至2021年的78.50億元，增長(zhǎng)了38.84%。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因是由于大量的農(nóng)村居民涌入城市，加之疫情影響，失業(yè)人數(shù)增多，需要解決的就業(yè)問題變得越來越棘手。2015年住房保障公共財(cái)政支出為22.49億元，2021年的支出為19.83億元，共計(jì)下降了2.66億元，下降率達(dá)到了11.83%，在城鎮(zhèn)人口增加的情況下，住房保障財(cái)政支出減少，這表明一方面居民生活質(zhì)量提高，另一方面住房保障對(duì)象減少，人們對(duì)政府接濟(jì)的依賴程度下降。

在科技創(chuàng)新方面，根據(jù)商丘市統(tǒng)計(jì)公報(bào)，自2015年以來，商丘市申請(qǐng)的專利數(shù)量由2015年的1360件上升到2021年的6524件，其中，獲得授權(quán)的專利數(shù)量由2015年的977件上升至2021年的5040件，簽訂的技術(shù)合同數(shù)量由2015年的7份上升至2021年的516份，成交金額由1480萬(wàn)元增加至5.63億元。除此之外，2021年商丘市獲得省級(jí)科技進(jìn)步獎(jiǎng)4項(xiàng)，全年研創(chuàng)市級(jí)科技成果47項(xiàng)。這些數(shù)據(jù)表明隨著城鎮(zhèn)化的實(shí)施，商丘市科技創(chuàng)新能力在逐漸提升，而不斷提升的科技創(chuàng)新能力又推動(dòng)了新型城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展。

商丘市新型城鎮(zhèn)化面臨的主要問題

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程滯后。對(duì)于農(nóng)村人口而言，進(jìn)城容易落戶難。首先，由于進(jìn)城落戶農(nóng)民的“三權(quán)”退出機(jī)制目前并不完善，所以導(dǎo)致大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿意放棄農(nóng)業(yè)相關(guān)利益，而且大量農(nóng)業(yè)人口涌入城市，容易出現(xiàn)耕地荒廢的現(xiàn)象，造成土地資源的浪費(fèi)。其次，落戶要求高，農(nóng)業(yè)人口很多難以滿足政策要求。最后，農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城市后受制于學(xué)歷等條件的限制，往往從事最底層且工資收入較低的工作，可能會(huì)導(dǎo)致其無法負(fù)擔(dān)日常生活開銷，迫使其最終回到農(nóng)村，繼而增加城鎮(zhèn)化的難度。

土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是農(nóng)業(yè)人口的市民化，但是商丘市建成區(qū)面積增長(zhǎng)率近幾年穩(wěn)定維持在4%左右，而城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)率近幾年卻只有2%左右，建成區(qū)面積增長(zhǎng)率大于城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)率。這表明商丘市土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，在某種程度上出現(xiàn)了城市化建設(shè)的熱潮，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展更多地偏向于土地的城鎮(zhèn)化，背離了新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)。盲目追求城鎮(zhèn)化使建成區(qū)面積迅速擴(kuò)大，可能會(huì)占用大片良田而導(dǎo)致耕地減少，在一定程度上損害了糧食安全。同時(shí)，在建成區(qū)內(nèi)大搞房地產(chǎn)開發(fā)，如果開發(fā)商資金鏈斷裂則會(huì)出現(xiàn)爛尾樓，從而損害購(gòu)房者的合法權(quán)益，成為社會(huì)不穩(wěn)定因素。這會(huì)讓更多的農(nóng)業(yè)人口動(dòng)搖轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)人口的信心，使其轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)人口變得難上加難，從而制約了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

人力資源支撐不足。統(tǒng)計(jì)顯示，商丘市65歲以上人口所占比重由2015年的10.3%上升至2021年的14.7%，共計(jì)上升了4.4個(gè)百分點(diǎn)，65歲以上人口比重已經(jīng)超過國(guó)際老齡化社會(huì)線10%，老齡化的加劇在一定程度上減緩了商丘市新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)展。根據(jù)商丘市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的分析可知，商丘市農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占農(nóng)村勞動(dòng)力的比重常年維持在45%以上。農(nóng)村勞動(dòng)力當(dāng)中大部分的人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)人口流出大于人口流入，造成空巢老人居多。且商丘市地處中原，對(duì)人才的吸引力遠(yuǎn)不如沿海地區(qū)，大量勞動(dòng)力的流失影響了商丘產(chǎn)業(yè)發(fā)展，造成發(fā)展動(dòng)能不足，最終影響城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

商丘市新型城鎮(zhèn)化優(yōu)化對(duì)策建議

提升基本公共服務(wù)水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化需要不斷加強(qiáng)基本的公共服務(wù)建設(shè)，以提高城市對(duì)農(nóng)業(yè)人口的吸引力。一方面要努力擴(kuò)大基本公共政策的覆蓋面。例如擴(kuò)大義務(wù)教育對(duì)進(jìn)城農(nóng)業(yè)人口的覆蓋面，深化戶籍制度改革，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的分類，發(fā)揮商丘市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)的作用，總結(jié)其工作中的經(jīng)驗(yàn)，并逐步將戶籍改革制度推廣到全市，爭(zhēng)取早日完善城鄉(xiāng)一體的戶籍登記管理制度。另一方面要不斷提升公共服務(wù)的水平，將辦事流程簡(jiǎn)單化、便捷化，可以增加設(shè)置便民服務(wù)點(diǎn)，以方便人民群眾，使人民群眾享有高水平的生活質(zhì)量。雙管齊下，這樣有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化，進(jìn)一步提升新型城鎮(zhèn)化水平。

完善土地流轉(zhuǎn)制度。在宏觀層面，首先要逐步建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，保障城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，進(jìn)一步提高土地的利用效率。其次要建立并完善城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，簡(jiǎn)化操作流程。最后要堅(jiān)持保護(hù)耕地的基本國(guó)策，守住耕地紅線，在土地流轉(zhuǎn)中，要禁止破壞耕地，要避免人為原因造成的耕地荒廢現(xiàn)象。在微觀層面，首先要在農(nóng)村建立統(tǒng)一的宅基地流轉(zhuǎn)制度，盡量避免宅基地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)問題。其次要完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度，明晰集體土地的產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)集體土地的保護(hù)和管理，處理好村民與集體的利益關(guān)系，做好征地補(bǔ)償工作，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。最后要建立并完善土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，及時(shí)傳遞信息，減少因信息不對(duì)稱而出現(xiàn)的爭(zhēng)執(zhí)，維護(hù)交易雙方的利益。

大力發(fā)展富民產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系。在以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，要大力發(fā)展富民產(chǎn)業(yè)，做到以人為本，產(chǎn)城人相融互促。要以富民為核心目標(biāo)，立足當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)，著力發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)。商丘市地處中原，可以著重培育壯大特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，并延伸加工鏈條，升級(jí)“農(nóng)業(yè)+”多元新業(yè)態(tài)，將產(chǎn)業(yè)鏈主體留在城市、價(jià)值鏈留給農(nóng)民。讓農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)移人員在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)，實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)雙棲”和“工農(nóng)兼業(yè)”。同時(shí)，要利用商丘市便利的陸運(yùn)交通條件，加大改革開放力度，大力發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，打造現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系。