龔宏齡，代滿玉

（重慶大學公共管理學院，重慶 400000）

一、引 言

《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》關于“中國共產黨是領導我們事業(yè)的核心力量”的論述，既是對現(xiàn)代化轉型過程中中國經驗的高度凝練，也是未來中國之治繼續(xù)有效推進的指南（人民日報出版社，2021）。在“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一戰(zhàn)略進程中，基層是聯(lián)系群眾、服務群眾的“最后一公里”，而農村又是當前基層治理的重中之重（中共中央，2019）?；赝倌臧l(fā)展歷程，為做好農村工作，鞏固好“農民”這一重要主體，我們黨進行了一系列探索。其中，農村“一肩挑”是黨領導農村工作實踐的獨特創(chuàng)造，蘊含了黨建與鄉(xiāng)村治理融合互嵌的結構及其演進，其實踐應用具有多重現(xiàn)實價值。回溯黨領導鄉(xiāng)村建設的發(fā)展和演變軌跡，總結其歷史經驗和基本邏輯，能夠為新時期鄉(xiāng)村治理提供重要參考和借鑒?；诖耍狙芯繌狞h建引領鄉(xiāng)村治理的視角出發(fā)，圍繞農村“一肩挑”這一獨特舉措，分析黨建元素如何通過“一肩挑”嵌入鄉(xiāng)村建設，塑造鄉(xiāng)村治理格局進而優(yōu)化鄉(xiāng)村治理效能。

“一肩挑”的產生有著復雜的時代背景和社會形勢，但在社會主義現(xiàn)代化建設過程中，“一肩挑”始終圍繞治理主題，是基層治理中對“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的創(chuàng)新探索。本文聚焦農村基層治理，對“一肩挑”在不同歷史情境下的流變進行梳理，在此基礎上考察當下黨建引領鄉(xiāng)村治理的方式方法及其現(xiàn)實價值。具體而言，首先從“一肩挑”的生成邏輯出發(fā)，通過對新中國成立后和改革開放以來兩個歷史階段的梳理，探討黨建元素對基層治理工作的嵌入；其次，以“一肩挑”的結構邏輯為切入點，從“挑”的主體、“挑”的方式和“挑”的內容三個角度梳理新世紀以來“一肩挑”的主體內容，分析“一肩挑”所蘊含的黨建元素及其對基層尤其是鄉(xiāng)村社會治理的引領作用；在此基礎上，從實踐邏輯角度，進一步探究在農村“一肩挑”的實踐應用中，基層黨建對治理民主和社會民生以及黨的基層領導力提升的作用機理。

二、“一肩挑”的歷史回溯：黨建引領鄉(xiāng)村治理的生成邏輯

“一肩挑”發(fā)軔于中國，傳統(tǒng)意義上指用肩膀挑起東西，引申為一個人承擔起兩項責任或多項責任，喻指責任重大。現(xiàn)代意義上的“一肩挑”則是企業(yè)改革和村民自治實踐中的深刻總結和理論創(chuàng)造，其發(fā)展呈現(xiàn)出繼承性與發(fā)展性、歷史性與創(chuàng)造性的統(tǒng)一，蘊含著黨建引領鄉(xiāng)村治理的生成邏輯。

（一）新中國成立后對“一肩挑”的引申沿用

中國共產黨自成立以來一直高度重視發(fā)揮黨在各個領域的領導核心作用，重視將黨的組織嵌入到基層組織當中。新中國成立后，中國共產黨作為執(zhí)政黨，面臨著鞏固新生政權和提高黨在群眾中的影響力的雙重任務?；謴秃椭亟ɑ鶎狱h支部，加強黨的基層組織建設成為黨在這一時期的重點任務。

此后，黨的第一次全國組織工作會議（1951）提出用三年時間對黨的基層組織進行大規(guī)模整頓，黨的第一次全國農村基層組織工作會議（1954）總體安排和部署了農村基層組織建設。1956年，社會主義改造勝利完成，毛澤東在《論十大關系》報告中提出以蘇為鑒，探索一條建設社會主義的中國道路。同年9月，中共八大召開，明確了中國社會的基本矛盾，自此，黨和國家的主要任務從解放生產力變?yōu)楸Ｗo和發(fā)展生產力。在此背景下，逐漸出現(xiàn)增產改造“一肩挑”、新聞評論“一肩挑”、工作學習生活“一肩挑”等用法，甚至在更高層面也開始使用這一概念，如鄧中夏（1983）在對工人運動的論述中提出：“我可敬畏的青年啊！中國革命的重擔，只有由我們一肩挑著”；朱德在論述國防建設與經濟建設的關系時，也使用了“一肩挑”這一說法，“全軍堅持保衛(wèi)祖國，建設祖國雙重任務一肩挑。（中共中央文獻研究室，1986）”這些說法和應用主要沿用了傳統(tǒng)意義上關于“一肩挑”的第二種用法，即承擔起兩項責任或多項責任，而承擔責任的主體不固定，可以是單個的個體，也可以是某一群體或組織。

（二）改革開放以來“一肩挑”的現(xiàn)代轉換

改革開放后，社會形勢與社會結構的變遷使得人口流動加快，就業(yè)形式不斷豐富，在基層社會出現(xiàn)了“黨建空白點”（楊新紅等，2021），黨組織的領導地位受到挑戰(zhàn)，對基層社會治理的領導能力式微。對此，鄧小平提出“我們要堅持黨的領導，不能放棄這一條，但是黨要善于領導。（中共中央文獻編輯委員會，1993）”為加強和改善黨的領導，經過多次醞釀，黨中央對黨和國家領導制度的改革做出了一系列重要部署，“有準備有步驟地改變黨委領導下的廠長負責制、經理負責制”成為其中的重要內容（中共中央文獻編輯委員會，1994）。

伴隨著改革開放的推進和社會主義現(xiàn)代化建設的向前發(fā)展，“一肩挑”的意涵出現(xiàn)了新舊混雜的現(xiàn)象，發(fā)展出基層實踐當中的“一肩挑”做法。構成“堅持黨的領導”這一原則在企業(yè)、基層政府和農村等層面的具體體現(xiàn)。

較早出現(xiàn)的是企業(yè)當中的“黨政一肩挑”。這一做法源于20世紀末企業(yè)領導體制的改革，目的是在堅持黨的領導的同時盤活企業(yè)經營。80年代中期，各地逐步推行廠長（經理）負責制，由廠長（經理）統(tǒng)一指揮企業(yè)生產經營活動，黨組織負責支持和監(jiān)督，但在實際運行中出現(xiàn)了黨組織權威下降、廠長書記互相推諉、廠長書記矛盾不斷等問題，亟需對企業(yè)領導體制進行改革。為正確處理好“黨、政、工”三者之間關系，建立符合社會主義市場經濟需求的企業(yè)領導體制，各企業(yè)在實踐中積極探索，尋求突破。在此背景下，國有企業(yè)率先在加強黨組織領導班子建設方面進行探索和創(chuàng)新，如在深圳、上海、遼寧等地國有企業(yè)的領導體制改革中，出現(xiàn)企業(yè)黨政一把手兼職化，“一肩挑”是其中一種具體形式，“即由企業(yè)法人代表一身兼任廠長（經理）、書記兩職，或董事長兼書記，或書記兼廠長（經理）兩職。（林漢川，1993）”根據當時的調查，“就總體情況看，大多數(shù)企業(yè)家主張在企業(yè)實行黨政合一，廠長書記一肩挑，比例高達70.2%。（張玉川等，1993）”除國有企業(yè)以外，非公有制企業(yè)也在黨組織班子建設方面進行新的嘗試，出現(xiàn)黨員企業(yè)主兼任本企業(yè)或本村黨組織負責人的“黨政一肩挑”模式，這種模式主要包括三種具體情況：一是因企業(yè)整體改制，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為非公有制企業(yè)，原黨支部書記則相應地成為企業(yè)主；二是部分村黨支部書記創(chuàng)辦非公有制企業(yè)并繼續(xù)擔任黨支部書記；三是部分黨員企業(yè)主在企業(yè)黨支部選舉或村黨支部選舉中當選黨支部書記（傅桃生，2003）。

在企業(yè)之外，基層黨政機構的“一肩挑”模式也逐漸發(fā)展起來。如80年代中后期，以吉林省白城市大安市舍利鎮(zhèn)為代表的一些地方探索出鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委書記和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長由一人擔任的模式（逯獻青，1991）。廣東省在2001年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革中實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的“一肩挑”模式①廣東省人大常委會主任張幗英在全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大換屆選舉工作會議上發(fā)表講話，要求按照精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導職數(shù)的原則實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席，廣東省編制委員會2001 年35 號文件對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職數(shù)作出“剛性”規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和黨委書記“一肩挑”在全省范圍內得到普遍實現(xiàn)。。根據各地特征發(fā)現(xiàn)，基層實踐中的“一肩挑”主要指的是書記和行政長官由一人擔任，班子內只有一個主心骨。在當時的社會情境下，這些創(chuàng)新探索主要是由于縣鎮(zhèn)黨政正職分設導致責權不清、內耗嚴重、決策低效等問題凸顯，實行“一肩挑”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和作為行政一把手的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由一人擔任則一定程度上能較好地緩解這些問題。

在企業(yè)“廠長書記一肩挑”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職“一肩挑”的影響下，80年代末，村級層面也萌生了“一肩挑”模式。根據《憲法》規(guī)定（1982年修訂，第111條第1款），“村民委員會是基層群眾自治性組織”，再加上《村民委員會組織法（試行）》（1988）在全國試行，村民自治作為一種新型群眾自治制度被確立。但由于缺乏統(tǒng)一管理和規(guī)范統(tǒng)籌，村民自治在實踐中出現(xiàn)一系列問題，其中，“兩委”矛盾成為村民自治推行的一大障礙②民政部信訪辦公室1999年的統(tǒng)計數(shù)據顯示，民政部當年受理的村民自治問題來信來訪中，超過三分之一反映的是村黨支部和村委會關系緊張的問題。，農村基層黨組織的領導地位也遭受到嚴重挑戰(zhàn)。為緩解“兩委”沖突，各地在實踐中探索了包括“兩票制”“兩推一選”“公推直選”“一肩挑”等在內的一系列創(chuàng)新機制，其中，“一肩挑”從變革領導體制的角度出發(fā)，采用村支書和村主任集于一人的形式，從結構上化解“兩委”矛盾，鞏固基層黨組織的領導核心地位。

三、“一肩挑”的內容重構：黨建引領鄉(xiāng)村治理的結構邏輯

黨的二十大報告強調：“全面推進鄉(xiāng)村振興。全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。（習近平，2022）”推進鄉(xiāng)村振興，塑造鄉(xiāng)村治理的有力結構是前提要義。在鄉(xiāng)村治理實踐中，以“一肩挑”為鏈接，遵循“黨建引領，多元共治”的結構邏輯，能夠破解鄉(xiāng)村治理中的主體分歧、促進資源整合、優(yōu)化治理方式，激活鄉(xiāng)村治理的多元動力。

（一）“一肩挑”主體的分歧：誰來挑？

進入21世紀以來，優(yōu)化基層組織建設成為提升黨的執(zhí)政能力的重要內容。黨的十四屆四中全會明確提出:“黨的基層組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎……必須適應新的形式和任務，下大功夫把黨的基層組織建設好。（中共中央文獻研究室，2008）”在此背景下，“一肩挑”的做法得到大力“提倡”和“支持”。伴隨著《中華人民共和國村民委員會組織法》（1998）的正式施行，村民自治在全國范圍內推開。作為加強和改善黨在基層的領導，提升基層社會治理效能的重要舉措，“一肩挑”在村級層面得到廣泛應用。在山東、廣東、海南等地，村黨組織書記和村委會主任由一人兼任的做法得到推廣，形成“從村支書到村主任”的山東威海模式和“從村主任到村支書”的廣東順德模式。

人民公社時期，黨是農村治理的一元主體，隨著農村改革向縱深推進，資金、人員大量流動，農村發(fā)展的不確定性和復雜性增加，農村治理主體由一元向多元轉變。除村民個體、農村基層黨組織、村民委員會以外，還涌現(xiàn)大量現(xiàn)代政治經濟社會組織，包括農民合作社經濟組織，社會服務組織。不同治理主體有其自身的利益訴求，異質性大，組織化程度低，各類矛盾與沖突不斷。在缺乏統(tǒng)一領導和協(xié)調的情況下，各主體之間各行其是，導致資源浪費，出現(xiàn)基層治理的“碎片化”問題。對于農村發(fā)展而言，尤其是鄉(xiāng)村振興的目標下，農村發(fā)展需要一個權威的領導核心，需要一個強有力的組織者帶領村民發(fā)展農村公共事業(yè)，推進鄉(xiāng)村振興目標的實現(xiàn)?！包h委領導”是破解多主體矛盾的重要手段。2019年6月，中共中央、國務院辦公廳發(fā)布的《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》明確表明在鄉(xiāng)村治理中健全“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的治理機制（中共中央辦公廳、國務院辦公廳，2019）?！包h委領導”的鄉(xiāng)村治理機制具有兩方面的天然優(yōu)勢，一方面，相較于其他組織，基層黨組織更具公信力。對于鄉(xiāng)村社會而言，歷史的積淀決定了黨與鄉(xiāng)村有著更為深厚的聯(lián)系，多主體對政黨有著更深的信任。另一方面，基層黨組織覆蓋面廣，具備統(tǒng)合各主體的組織優(yōu)勢。數(shù)據顯示，截至2021 年12 月31 日，中國共產黨有基層組織493.6 萬個，全國行政村黨組織覆蓋率超過99.9%（中共中央組織部，2022）。以“黨委領導”破解多元主體桎梏，引領鄉(xiāng)村社會建立和諧有序的發(fā)展機制，是應對鄉(xiāng)村治理新情境的現(xiàn)實抉擇。村黨組織書記“一肩挑”是推進“黨委領導”下的多元主體共治機制的具象化的實用模式。數(shù)據顯示，截至2016年底，在全國范圍，村黨組織書記和村委會主任由一人擔任的約占村委會主任人數(shù)的34.23%，社區(qū)黨組織書記和民委會主任由一人擔任的約占到居委會主任人數(shù)的41.05%（馬麗，2020）。在有的地區(qū)，村、社區(qū)“兩委”換屆選舉中“一肩挑”率甚至實現(xiàn)了100%（喻云林，2022）。

研究顯示，“一肩挑”能夠通過集體行動機制、組織動員機制和政治關聯(lián)機制影響鄉(xiāng)村治理效能（崔寶玉等，2022）。依托于村黨組織書記“一肩挑”“賦予村黨組織對村莊內部的集體經濟資源統(tǒng)籌和調度的能力”，能夠發(fā)揮基層黨組織的統(tǒng)籌和組織作用，協(xié)調基層黨組織和各類村級組織的資源配置，將包括村委會、村集體經濟組織和農民合作經濟組織等各類村級組織聯(lián)結為一整體，構建黨組織為核心，多元主體共同參與的“一核多元”基層治理體系，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理由“單打獨斗”向“整體推進”的轉變（曹海軍等，2020）。

（二）“一肩挑”內容的整合：挑什么？

以黨建引領基層治理，旨在通過發(fā)揮基層黨組織的引領作用促進基層治理體系完善和基層治理質量水平的提升。在實踐中，這種功能目標分解為多個維度，并通過“一肩挑”的方式整合。

政治引領與聯(lián)系群眾的整合?；鶎邮侵卫眢w系的最末梢，基層治理中的問題復雜且具體。群眾路線是黨的生命線，核心是保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系。但在實際工作中，一些村干部存在“脫離群眾”的傾向，如不愿接觸群眾、漠視群眾需求、無視群眾意見等，這些問題嚴重影響了基層黨組織在群眾中的威信?！耙患缣簟钡膶嵺`有利于強化基層黨組織與群眾的聯(lián)系，夯實黨在基層領導的民意基礎。無論是采用“從村支書到村主任”還是“從村主任到村支書”的路徑，最終要承擔村級組織“一肩挑”負責人這一職位都要經過村民“民主投票”的環(huán)節(jié)，這就要求讓村干部真正“下沉”到群眾中，聽群眾之聲、思群眾之需、解群眾之憂，做好聯(lián)系群眾的“最后一公里”工作，形成“組織聯(lián)系黨員、黨員聯(lián)系群眾”的議事協(xié)調機制，通過機制完善和凝聚力、向心力的提升培養(yǎng)群眾的主體意識和參與熱情。

組織引領與權責關系的整合。在農村，黨的基層組織與村民自治組織并存，二者的權責劃定是關系鄉(xiāng)村治理的要害。《中國共產黨農村基層組織工作條例》（2018修訂）規(guī)定，村黨組織的主要職責包括“討論和決定本村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設和黨的建設以及鄉(xiāng)村振興中的重要問題”（第十條），而《中華人民共和國村民委員會組織法》（2018）規(guī)定村民委員會在促進建設和發(fā)展、保護環(huán)境、開展社會主義精神文明建設活動、推動農村社區(qū)建設等多方面的職責（第八條、第九條、第十條）。雖然對各自職責作了大致規(guī)定，但并未對二者的權責作出明確劃分，在實際操作過程中容易出現(xiàn)“兩委”爭權奪利、相互推諉的問題。基層治理是一個系統(tǒng)工程，“一肩挑”的制度設計將村級事務的責任“合二為一”，通過強化“一把手”的責任意識，破解“兩委”之間權責歸屬不明的難題。真正發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，推進基層治理提質增效。

示范作用與人員隊伍的整合?；鶎狱h組織中存在黨員人數(shù)不足、文化水平不高及年齡結構老化等問題，嚴重影響其隊伍建設。擔當村級組織的“一肩挑”負責人應當是黨員，進而有利于吸引各類村級組織中的先進分子和優(yōu)秀分子加入黨組織，充實黨員隊伍、提高黨員發(fā)展的質量。在村委會、村集體經濟組織和農民合作經濟組織等各類村級組織中發(fā)展黨員，能夠推動黨組織有效嵌入各類村級組織，實現(xiàn)基層黨組織全覆蓋。同時，發(fā)揮黨員干部帶頭參與村民自治、帶頭維護鄉(xiāng)村秩序、帶頭遵守村莊規(guī)范的模范引領作用，有助于促進健全黨組織引領的“三治”結合的基層治理體系。

（三）“一肩挑”方式的更新：怎么挑？

新時代以來，“把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環(huán)節(jié)”這一方略被反復強調（中共中央，2019）。黨的十九大報告就明確提出“完善堅持黨的領導的體制機制，……確保黨始終總覽全局、協(xié)調各方”（人民出版社，2017）。

黨的領導體制機制的完善在治理實踐中常常通過一系列具體方式方法的更新來實現(xiàn)。鄉(xiāng)村治理中各種現(xiàn)實問題的凸顯急切需要充分發(fā)揮黨的核心引領作用。這兩者合力作用進一步推動各地對“一肩挑”的創(chuàng)新性應用，使其在方式方法上不斷更新，并在實踐層面和政策層面獲得雙重合法性。

在實踐層面，各地在動員村黨組織書記競選兼任村主任的基礎上，積極鼓勵將村“兩委”負責人推選為村經濟組織負責人，由“黨政一肩挑”發(fā)展為“黨政經一肩挑”，由“一肩挑兩擔”發(fā)展為“一肩挑多擔”。如襄陽等地探索出組織架構上的“三位一體”制，即在組織架構上黨組織、自治組織和集體經濟組織融為一體（張愛民，2016）。在實際運行中，鄉(xiāng)村振興背景下的“一肩挑”已超出傳統(tǒng)“一肩雙挑”的范圍，進入到“一肩三挑”“一肩多挑”的場景，即村黨組織書記兼任村委會主任、村集體經濟組織和農民合作組織等村級組織的負責人（董江愛等，2021）。在這一發(fā)展應用過程中，“一肩挑”機制與黨建的引領作用耦合的更加緊密，實踐表明，村黨組織書記在所“兼任”的職務和“肩挑”的責任當中往往處于核心領導地位。

在政策層面，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》（中辦發(fā)[2002]14號）明確“提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認以后，再推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選”，以正式文件形式肯定了農村治理實踐中“一肩挑”模式的運行路徑，明晰了該怎么挑的問題（按照“選舉”，或“推選”→“選舉”，或“推薦”→“選舉”的方式）（程同順等，2019）。隨著鄉(xiāng)村振興的推進，“大力推進村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任和集體經濟組織、農民合作組織負責人”被進一步強調，且村黨組織書記兼村委會主任的占比被納入治理有效性的主要指標當中予以評價（中共中央，2018）。

從政策文件的內容來看，“一肩挑”主要有“從村主任到村書記”（或村委成員到支部成員）和“從村書記到村主任”（或支部成員到村委成員）兩種路徑形式，而由“村黨支部書記”兼任“村民委員會主任”是主要的路徑傾向，在“一肩挑”的主體角色當中“村黨支部書記”“黨支部領導班子成員”“黨支部委員成員”等是最為突出的主體角色。而且，對“挑”的程序規(guī)定也不斷被強化，不論是何種路徑形式的“肩挑”都必須“通過法定程序”實現(xiàn)③《中國共產黨農村基層組織工作條例》（2018）第十九條規(guī)定：“村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織 、合作經濟組織負責人”；《中共中央國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》強調“全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人”。。

四、“一肩挑”的現(xiàn)實應用：黨建引領鄉(xiāng)村治理的實踐邏輯

在社會生活中，民主和民生是兩大核心主題，前者彰顯政治領域的權利，后者涵蓋經濟社會文化等其他領域的權利。從關系上看，前者是在特定情況促進、實現(xiàn)和維護后者的前提。如何充分發(fā)揮民主促進、實現(xiàn)和維護民生的功能是當前社會治理的重要議題。在鄉(xiāng)村治理中，“一肩挑”在實踐中的豐富和發(fā)展，使其成為分析和探究上述議題的生動樣本，內嵌了鄉(xiāng)村治理多重實踐邏輯。

（一）以黨建引領促治理民主

在治理實踐中，中國的治理模式以統(tǒng)一的公共治理主體為主要特征，而“堅持黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用”是根本原則（中共中央，2009）。這一原則在鄉(xiāng)村社會治理中突出體現(xiàn)為“黨政一肩挑”及其衍生機制。這種體系結構設置旨在通過黨對全局的把握和核心引領作用促進實現(xiàn)治理民主。

在鄉(xiāng)村治理民主實踐中，黨的引領促進作用首先體現(xiàn)在聯(lián)結基層政權和鄉(xiāng)村基層社會中的作用。在基層農村，村主任與村黨支部書記的“一肩挑”是重要的聯(lián)結中介，這種聯(lián)結中介起著將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府乃至更上級政府的方針政策傳遞擴散至基層群眾，同時又起著整合基層群眾的意見訴求并將其向上傳遞的作用。這種制度安排使基層黨組織擁有“國家”和“社會”雙重人格，賦予其“基層政府代表”和“村民群眾代表”的雙重特性和“雙邊代表”“雙重代理”的職能。

基層黨組織在基層政權與村民群眾支架的聯(lián)結紐帶作用的最終指向是促進鄉(xiāng)村有效和優(yōu)效治理。這一終極目標的實現(xiàn)還有賴于黨組織的溝通、協(xié)商和吸納能力。在鄉(xiāng)村治理中，通過“一肩挑”將基層黨組織以外的個體吸納進入組織，這一方面能夠充實黨員干部隊伍，增強黨組織整合和表達村民群眾權利要求和利益主張的能力；同時，“有效建立起了鄉(xiāng)村兩級之間的責任聯(lián)帶關系，有利于提高政策動員效率”（金江峰，2020）。由此而言，“一肩挑”這種以人員吸納促進話語表達，以及構建責任鏈條的方式不僅有助于促進資源整合、提高動員效率和政策執(zhí)行效能，也有利于增強基層政權對基層社會問題的信息捕捉能力和對基層群眾意見訴求的回應性。

在村民自治中引領方向、把握大局是基層黨建的又一重要功能。在“鄉(xiāng)政村治”的模式下，農村基層社會普遍推行村民自治，在選舉、決策、管理和監(jiān)督等核心環(huán)節(jié)賦予村民充分的民主權利，有力提升基層活力。但同時也使得“鄉(xiāng)政村治”面臨一系列現(xiàn)實挑戰(zhàn)，如隨著個私經濟的發(fā)展，村委會地位下降，社會凝聚力弱化；對民主權利尤其更多“直接民權”的要求使得村級事務管理效率低下；過度拘泥于村集體利益的爭取，忽略了村莊自治與基層政權、社會民主之間的有效連接等。此類問題的顯現(xiàn)，進一步凸顯出“堅持黨的領導”的重要性和基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的引領作用。村級層面的“一肩挑”將黨的領導與村民自主治理相結合，通過“從村主任到村書記”（村委成員到支部成員）或“從村書記到村主任”（支部成員到村委成員）的方式實現(xiàn)人員的權責整合，在依靠黨組織把握大局的前提下，積極調動自治組織成員的積極性，從而為促進鄉(xiāng)村有效治理奠定合力基礎。安徽省在村“兩委”換屆前開展廣泛的黨員和群眾協(xié)商會議，摸排各項意見情況，黨員選舉出的代表在村委會選舉中高票當選村委會主任，民情民意在“一肩挑”干部的選拔過程中得到充分表達與實現(xiàn)（王杰等，2022）。

（二）以治理民主促社會民生

民生實現(xiàn)有多種可供選擇的機制，如政治機制、市場或社會機制等。不過，“當社會民生需要通過政治機制實現(xiàn)時，只有政治機制的民主運行，才能真正保障社會民生的充分實現(xiàn)。由此可見，通過民主實現(xiàn)民生，是通過公共權力實現(xiàn)公民私人權利的一種方式，而通過治理民主實現(xiàn)社會民生，則是這種方式中的特定路徑（王浦劬，2011）”。與西方話語中的選票至上主義不同，治理民主以有效實現(xiàn)公共利益為首要目標，注重治理效能與民主要求之間的均衡性。

在鄉(xiāng)村治理中，中國探索的正是一條優(yōu)化社會治理效能與發(fā)展治理民主相結合的道路。經過長時間的實踐摸索，以黨政“一肩挑”為核心的“村兩委一肩挑”“村黨組織書記一肩挑”以及“一肩雙挑”“一肩三挑”甚至“一肩多挑”等舉措從村集體利益實現(xiàn)、利益實現(xiàn)效率、村務協(xié)商、村民參與、對參與的有效回應、村務公開和監(jiān)督問責等諸多方面推動著鄉(xiāng)村治理民主的發(fā)展。

如前所述，民生與民主息息相關，治理民主的發(fā)展從多個維度傳導至民生領域，推動鄉(xiāng)村社會民生需求的實現(xiàn)。其中最為核心的是通過調節(jié)“兩委”關系，整合資源共謀發(fā)展。在傳統(tǒng)村級治理體系中，由于各種原因，“兩委”在對待村務問題上很容易出現(xiàn)分歧、摩擦，遇事互相推諉扯皮，過多的內耗甚至導致村黨支部書記或村委會主任“無人勝任”的尷尬局面?！耙患缣簟痹诶碚撋暇哂芯徑獯迩f內部矛盾沖突尤其村“兩委”之間分歧的作用。它將黨支部的選舉和村民意愿掛鉤，不僅能夠化解村書記和村主任在個體層面的矛盾，而且能夠減少村黨支部和村委會在職能方面的摩擦，從而在體制上化解“兩委”之間的矛盾。人員的整合不僅減少了兩套班子相互之間的分歧和摩擦，以及因爭權奪利、推諉扯皮帶來的內部損耗，還能夠促進村“兩委”之間有效對話與協(xié)商，通過人財物資源的有效整合，使雙方心往一處想、勁往一處使，形成基于共識的民主治理和合力共促發(fā)展的局面。

此外，值得一提的是，“一肩挑”看似簡單的職務兼任，但實質卻是對村級層面治理體系結構的重整和治理能力的優(yōu)化提升。這種體系結構的整合意味著對權責關系的整合，村“兩委”班子成員從原來的各自為政變?yōu)槁毮苷?，在黨組織引領、集體分工負責的體制機制下，更有助于將工作責任落實到崗、精確到人，從而極大提升對村莊事務的治理效率。而且，相比于村規(guī)民約，黨規(guī)黨紀具有更強的剛性和對成員的約束力，因此，在黨建元素的加持下，村干部權力的行使被戴上“雙重枷鎖”，受到雙邊約束，村務工作被置身于黨員和群眾的雙重監(jiān)督之下，而權力濫用行為則將受到雙邊追責。由此，實現(xiàn)黨的引領與社會監(jiān)督的雙邊互動，從而強化村干部以民眾所授之權謀民眾所期之利的意識。

實踐表明，村“兩委”關系的調節(jié)、權責的有機整合能有效促進群眾民生需要的實現(xiàn)。在推行“一肩挑”后，一些地方依靠黨組織的豐富資源，分類開展基層黨建、政策分析解讀、集體經濟發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化、產業(yè)融合等專項活動，或者依托黨的實訓基地，對村干部以及村民代表進行示范性和實戰(zhàn)化的培訓，將理論知識和實踐經驗更好地擴散至基層，使基層群眾獲得自身發(fā)展所需的更豐富的知識和技能，同時也促進村干部在實現(xiàn)和增進群眾民生需求滿足方面的理論和實踐能力的雙提升。而且，經驗表明，“一肩挑”的推進在綠色發(fā)展、鄉(xiāng)風文明、民主管村、產業(yè)轉型、依法治村、科技創(chuàng)新、人才引流等諸多領域為鄉(xiāng)村發(fā)展開出良方。陜西太白縣在全縣范圍內率先推行村黨組織書記、村委會主任和村級集體經濟組織負責人“一肩挑”，2019年9月實現(xiàn)全縣44個村內實現(xiàn)“一肩挑”全覆蓋，推行后村級班子更團結，共謀產業(yè)發(fā)展之路，村集體經濟發(fā)展壯大，村民收入提高，2019年全村人均純收入12 880 元（陽光網，2020）。陜西石泉明星村以書記主任“一肩挑”為契機，對村內各班子重新分工定位，保障全體人員同心謀劃經濟發(fā)展大旗，將村莊由貧困村建設為網紅打卡旅游村。

（三）以民生實現(xiàn)促黨的領導力提升

黨的領導是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化總目標的根本保障，黨的領導力的提升是將制度優(yōu)勢轉化為實際治理效能的必要前提。從中國的治理實踐來看，黨的領導力貫穿在各層級的治理體系，貫通于各種治理機制，并彰顯于各領域的治理效能之中。對于鄉(xiāng)村治理而言，“一肩挑”是一個充分融合黨的領導的具有中國特色的治理機制。該機制通過理順鄉(xiāng)村治理結構體系、整合鄉(xiāng)村治理主體權責、凝聚鄉(xiāng)村治理資源等方式有效促進基層社會民生要求的實現(xiàn)。

社會民生要求的實現(xiàn)則進一步提升基層黨組織在鄉(xiāng)村社會治理中的領導力。黨的領導力既非從來就有，也非恒久不變，是在社會主義事業(yè)建設中不斷汲取和提高。在鄉(xiāng)村治理實踐中，通過推進“一肩挑”做法，促進村民群眾權利主張和經濟社會文化需求的實現(xiàn)，因此使得“肩挑”的班子及其成員在基層社會獲得更為廣泛的群眾支持。這種來自群眾的支持是堅持黨的領導在社會治理中的引領作用的合法性來源。群眾越是大力擁護，合法性支持程度越高，就意味著黨在社會治理中的引導力和號召力越強，概言之，就是黨的領導力更高。

鑒于“一肩挑”對村“兩委”人員、權責以及資源的有力整合，鄉(xiāng)村治理體系結構不斷完善、治理能力得到增強、治理績效明顯提升，尤其治理效能的提升使基層民眾的民生要求得到很大程度的滿足。群眾民生要求的實現(xiàn)除了增強治理主體的合法性支持之外，也給治理體系的完善和治理能力的提升奠定了進一步基礎。對于黨的領導力的提升而言，“一肩挑”通過村民群眾的民生實現(xiàn)為基層黨組織發(fā)揮引領作用創(chuàng)設目標牽引，激勵其成員在此牽引下以更大的決心投入鄉(xiāng)村治理實踐；村民群眾過往民生要求的實現(xiàn)同時又為基層黨組織領導力的提升提供標準對照，迫使黨員干部以此為參照投入更多的精力到鄉(xiāng)村建設事業(yè)當中；與此同時，群眾民生要求的實現(xiàn)在客觀上提高了整體的物質水平和精神素養(yǎng)，從而為基層黨組織領導力的提升奠定了新的有利條件。

在“一肩挑”的實踐應用中，由于身份的雙重性，“肩挑”主體獲得雙重合法性支持，其榮譽感和責任意識隨之增強，從而有效激發(fā)其高效履職和身先示范的積極性，以及不斷提高自身理論水平和能力素質，為群眾辦事、辦好事、辦實事的自覺性。同時，人員的“兼任”在客觀上實現(xiàn)了黨務和村務的整合，這使得村干部對于各項農村工作有了更為全面具體的接觸，有利于促進其熟練掌握相應的工作思路、工作流程、方式方法等技能。也就是說，在促進村民群眾民生實現(xiàn)的過程中，“一肩挑”這一機制的運用能夠促進基層干部在理論水平、服務意識、能力素養(yǎng)等層面得到增強。而這正是從自我角度提升黨的領導力的基本要素。而且，將村委會中的能人吸引到黨組織中，充實農村黨組織隊伍，顯然有利于農村基層黨組織的執(zhí)政能力建設。福建長樂區(qū)拓寬“一肩挑”選拔路徑，全區(qū)村黨組織書記“一肩挑”比例達100%。實行“一肩挑”后，農村“兩委”主干年齡結構和學歷結構均得以改進，“一肩挑”主干平均年齡降到44.5歲，大專及以上學歷占比54.2%；村“兩委”平均年齡降到41.6歲，中專高中及以上學歷占比76.5%（中國共產黨新聞網，2022）。

綜上而言，農村基層社會的“一肩挑”形式“為如何實現(xiàn)黨內民主與村民自治的對接提供了重要思路”（佟德志，2008）；同時，通過體系結構、權責和資源整合為鄉(xiāng)村發(fā)展開出良方，有效促進群眾民生要求的實現(xiàn)；在此基礎上，通過新的目標牽引、新的標準對照和新的有利條件激勵和促進基層干部努力提升能力素養(yǎng)，以此不斷強化黨在基層社會治理中的引領作用，確保鄉(xiāng)村建設朝著“實現(xiàn)公共利益”目標的治理民主方向前行。換言之，中國鄉(xiāng)村治理遵循以黨建引領促進治理民主，以治理民主促進社會民生，以民生實現(xiàn)促進黨的領導力提升的邏輯主線，而這一邏輯主線在“一肩挑”這一本土化的創(chuàng)新舉措中得到充分體現(xiàn)。

五、結論與討論

農村“一肩挑”揭示了黨建引領鄉(xiāng)村治理的生成邏輯、結構邏輯和實踐邏輯。在生成邏輯維度，“一肩挑”這一本土化做法在不同歷史語境中發(fā)生了演化變遷，在中國產黨成立后歷經了對古代用法的延伸引用、改革開放以來的現(xiàn)代轉換。衍生出“黨政一肩挑”“村兩委一肩挑”“村黨組織書記一肩挑”“兩委合一”“一人兼”“一肩雙挑”“一肩三挑”“一肩多挑”等諸多用法并不斷豐富和發(fā)展，從起初模糊指代“一肩”“挑”起兩副擔子，承擔兩種責任，逐漸演變?yōu)椤包h政一肩挑”，再延伸至村級層面的“村兩委一肩挑”，發(fā)展至“村黨組織書記一肩挑”；由“一肩雙挑”演變?yōu)椤耙患缛簟?，再到“一肩多挑”。由此可見，“一肩挑”的史學鏡像呈現(xiàn)出繼承性與發(fā)展性、歷史性與創(chuàng)造性的統(tǒng)一；在結構邏輯維度，從對“一肩挑”的梳理發(fā)現(xiàn)，這一歷史繼承與創(chuàng)造發(fā)展的過程內嵌了基層社會治理尤其是鄉(xiāng)村治理中黨組織的“領航掌舵”的關鍵作用；在實踐邏輯維度，農村“一肩挑”的實際應用則體現(xiàn)出黨建引領下的鄉(xiāng)村治理遵循的以黨建引領促治理民主，以治理民主促社會民生，以民生實現(xiàn)促黨的領導力提升的實踐指引。

在基層社會，黨的基層組織虛化、弱化、邊緣化的問題，是提升黨的組織力和領導力的痼疾，堅持黨對基層社會的領導和實現(xiàn)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化相輔相成、相互促進：一方面，“一肩挑”的實踐有利于吸納能人、整合資源，提升黨在基層社會的權威和領導力；另一方面，黨所具有的“把方向，控大局”的領導優(yōu)勢可通過“一肩挑”轉化為基層治理效能。因此，以“一肩挑”為撬動點，發(fā)揮“龍頭作用”，把黨組織的“神經末梢”延伸到基層社會的方方面面，是推動基層社會治理體系與治理能力現(xiàn)代化的有效舉措。不過，有學者指出，“一肩挑”并未觸及“兩委”矛盾的深層原因。“一肩挑”的模式“擱置了兩委的權力范圍和職能界限這一根本問題”，因此，它所能發(fā)揮的實際效用有限（陽信生，2012）。而且，村支書與村主任之間的矛盾并不等于“兩委”矛盾，“村支書與村主任的矛盾的主要根源是村莊政治中的派系斗爭”，“一肩挑”并未觸及兩者矛盾的根源（陳濤等，2007）。甚至，從表面上看，村主任和村黨支部書記“一肩挑”是為緩解“兩委”矛盾所進行的嘗試，但其結果卻強化了村級組織的行政色彩，消減了村民自治，有悖于基層民主的邏輯內涵。而且，從實際應用來看，“一肩挑”往往伴隨著基層權力的相對集中。如果缺乏完善的監(jiān)督制約，集中起來的權力就面臨失控風險。而且，“一肩挑”打破了村委會和村黨支部“二元權力結構”之間的制衡，“難免造成權力任性的危險和人治取代法治的態(tài)勢”（李鑫誠，2017）。對權力的最有效約束方式就是將其關進制度的籠子里，但就目前而言，尚未形成關于“一肩挑”的完備的法律法規(guī)體系，而且，它在一些問題上與現(xiàn)行法律法規(guī)之間存在張力，如根據法律規(guī)定，村委會主任候選人的資格具有普遍性，而實踐中的做法暗含了村委會主任候選人必須是黨員這一限制性條件；再者，“一肩挑”的實踐與黨內法規(guī)也存在一些不相符合的地方，如在村委會主任不符合入黨條件的情況下如果出于“一肩挑”的考慮硬性將其發(fā)展入黨，則是將黨的成員選拔異化為了基層群眾的選舉，但二者之間顯然存在根本性差異（唐曉清等，2010）。

因此，無論是從理論上還是從實際運行情況來看，仍然有必要對“一肩挑”這一實踐做法給予充分關注，關注如何能夠充分發(fā)揮這一機制設計的預期效能，并對其效能發(fā)揮受到哪些因素的影響、實際運行中面臨怎樣的風險及障礙，怎樣通過它來實現(xiàn)黨的領導與人民民主在基層的合力互促等問題予以進一步探討。這不僅有助于農村工作的創(chuàng)新推進以及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在基層落地，也有助于豐富黨建引領鄉(xiāng)村治理的研究內容以及鄉(xiāng)村振興本土化理論話語的建構。