北京市農產品質量安全的問題與改進

■王紹飛 北京農業(yè)職業(yè)學院

一、北京市農產品質量安全狀況

北京市作為首都，其農產品生產的質量安全在全國具有一定先進性。自20 世紀90 年代起，北京市就開始積極發(fā)展服務于首都的技術先進的現(xiàn)代化農業(yè)。21 世紀初，北京市以設施農業(yè)作為重點，將農業(yè)生產轉向集工程技術、信息技術、生物技術、環(huán)境技術于一體的現(xiàn)代農業(yè)生產方式。在此之后，北京市的農業(yè)生產實行區(qū)域性發(fā)展，逐步形成了蔬菜、食用菌、水產、畜禽、設施農業(yè)等集中生產區(qū)。

北京市農產品生產還在生產組織、品種選育、生產技術上有較大發(fā)展。在生產組織上，北京市突出以集體組織為主的生產經營形式，企業(yè)和合作社不斷提高專業(yè)標準化、集約化程度。在品種選育上，北京市通過引進新優(yōu)品種，使良種覆蓋率大大提高，品種和質量安全有了更好的保障。在生產技術上，北京市通過機械化育苗、新型土壤和棚室消毒、綠色生態(tài)防控、生產周期控制等，有效地提高了生產品質和農產品質量安全。

近兩年，北京市把標準化生產作為提升農產品生產質量安全的重點，其目的是以優(yōu)質農產品為核心，完善農業(yè)標準體系建設，提升農產品生產主體的質量安全自控能力。2021 年北京市制定了《北京市農業(yè)全程標準化基地建設和驗收標準》，2022 年北京市的標準化農產品生產基地已經達到總數的60%。

北京市的農產品流通以批發(fā)市場為中心，其對農產品質量安全的控制也主要依托批發(fā)市場得以實現(xiàn)。這些農產品質量安全控制措施包括交易主體管理、實行可追溯制度、進場管理、流通方式等。2013 年北京市開始對外埠進京蔬菜實行市場準入制度，并對獲得進京資格的蔬菜基地進行動態(tài)管理。2005 年北京市開始嘗試農產品追溯，2022 年通過農產品追溯平臺建設，基本實現(xiàn)了對產地環(huán)境、農業(yè)投入品、農業(yè)生產過程、質量檢測、加工儲運等質量安全的全程可追溯。

北京市農產品質量安全宣傳涉及農業(yè)生產、農產品質量安全管理、農產品流通和消費者。針對農民，管理部門負責農產品生產的質量安全檢測與管理，以及農產品質量安全的宣傳和技術指導。針對農產品生產企業(yè)、合作社、生產大戶、加工配送企業(yè)、大型農貿市場、農藥農資經營企業(yè)，管理部門主要是進行經常性培訓。在流通環(huán)節(jié)，管理部門會組織管理人員和經銷商學習農產品質量安全知識，主要包括農產品質量安全法規(guī)、市場管理制度、農產品質量安全違規(guī)處置等。近年來，北京市逐步加強了對市民的農產品質量安全宣傳，這些宣傳的主要內容包括普及農產品安全消費知識，展示農產品質量安全工作進展及成效，營造全社會共同關注、推動農產品質量安全工作的和諧氛圍。

北京市的農產品質量認證工作包括無公害農產品、綠色食品、有機農產品和地理標志農產品，統(tǒng)稱“三品一標”?！叭芬粯恕笔潜本┦姓鲗七M的農產品質量安全工作，目的是通過標準化生產，使農產品生產規(guī)?；?、基地化，保障農產品質量安全和創(chuàng)立安全優(yōu)質農產品品牌。北京市的農產品質量安全認證主要通過農產品質量安全信息系統(tǒng)、農產品質量安全檢查手冊、優(yōu)質農產品銷售渠道等方式進行。2022 年北京市的“三品”認證主體有1406 家，認證產品有5788 個，認證產品產量超過182 萬噸，菜籃子產品的“三品”產量覆蓋率達到86.9%，地理標志農產品有14 個，北京農業(yè)好品牌有100 多個。

北京市農產品質量安全監(jiān)測主要包括流通環(huán)節(jié)監(jiān)測和生產環(huán)節(jié)監(jiān)測。北京市農產品市場通過多年建設，已經形成了一套農產品質量安全監(jiān)測方式，主要包括政府部門抽檢、市場自檢和經銷商自律。2019 年北京市的大中型農產品批發(fā)市場、零售市場、商場、連鎖超市和社區(qū)菜市場建設完成了具有法定資質的檢測站或快速檢測室。北京市及京郊區(qū)縣的農產品檢測體系于2004 年前后開始建設，目前這一體系采用市級、區(qū)級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級檢測機構和企業(yè)自檢實驗室相結合的模式。2020 年年初，北京市已經建設完成7 個市級、13 個區(qū)級、100 余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級和200余個企業(yè)的農產品質量安全專業(yè)檢測機構或站室。

北京市農產品質量安全整治的運行方式采用每年部署、組織牽頭、部門聯(lián)動、拉網式檢查和依法查處等措施。北京市每年制定《北京市農產品質量安全專項整治方案》，對全年農產品質量安全整治工作進行整體部署。根據農產品質量安全的整治任務的不同，由相關主管部門進行牽頭組織。部門聯(lián)動是指農業(yè)、公安、工商、質檢等多部門聯(lián)合工作，從多方面合力查處違法案件。北京市農產品質量安全整治工作覆蓋全部區(qū)縣的全部批發(fā)市場、農產品經營企業(yè)和單位，特別是整治重點區(qū)域和農產品種類。

二、北京市農產品質量安全問題

目前，參與農產品質量安全管理的部門有農業(yè)部門、衛(wèi)生部門、商業(yè)部門、質量監(jiān)督檢驗檢疫部門、食品藥品監(jiān)督管理部門、環(huán)境保護部門、工商管理部門等。這些部門的職能交叉，各自制定自己的農產品質量安全標準，頒布自己的農產品質量安全管理規(guī)章政策，從而形成了多頭管理的局面。面對多頭管理，農產品生產者、流通者和消費者常常感到無所適從，也變相增加了管理難度。

我國農產品質量安全法規(guī)體系包括國家法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章、地方法規(guī)和政府規(guī)章等，其中國家法律涉及農產品質量安全、農業(yè)、畜牧、動物防疫、清潔生產、環(huán)境保護等，行政法規(guī)和部門規(guī)章涉及食品安全、農藥、獸藥、飼料、肥料、水產養(yǎng)殖、無公害食品、綠色食品、有機食品等，地方法規(guī)和政府規(guī)章涉及農產品質量安全實施辦法、市場準入等。在現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章體系中，多數從各部門角度制定，對農產品質量安全在農產品生產、流通和消費過程中的協(xié)調不夠。現(xiàn)行體系中，國家法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章較多，地方法規(guī)和政府規(guī)章仍顯不足。

農產品質量安全認證更多地強調提高農產品的品牌形象，尚不能完全保障農產品的質量安全?！叭贰彼?guī)定的標準與現(xiàn)階段市場上的不同層次需求相脫離；多數情況下市場無法接受高品質、高價格的農產品，這使得“三品”的覆蓋面僅占少數的市場份額，等同于認可非“三品”農產品在市場中的合法性?！叭贰逼毡榇嬖谥卣J證、輕管理的問題，農業(yè)生產部門希望更多農產品通過認證，但對生產過程中技術、成本和管理認識不足，“三品”的質量安全水平難以持續(xù)保持。

農產品質量安全證明的可信度不高。北京市已經實行了市場準入制度，禁止未經認證、認定或檢測、檢疫不合格的農產品上市銷售。但是，北京市及外地的農產品生產者的生產模式和經營模式決定了不可能所有上市交易的農產品都經過認證。農戶和產地經銷商為了滿足市場銷售的要求，想盡各種方法獲得農產品證明，地方政府和協(xié)會組織也會出于對當地經濟發(fā)展和自身利益的考慮而放松監(jiān)管，這使得進京農產品證明存在著大量虛假成分。

北京市農產品批發(fā)市場和生產企業(yè)按照國家要求配備有檢驗室和檢驗設施，但這些檢驗室和檢驗設施的規(guī)模、設備、人員差異很大。不少檢驗室和檢驗設施的規(guī)模和檢驗能力不能滿足實際需要；由于檢驗需要發(fā)生成本，因而這些設備的使用率不高，有些設備處于閑置狀態(tài)；多數企業(yè)聘用的檢驗人員不是專業(yè)人員，人員的技術水平較低。

目前，北京市農產品質量安全監(jiān)督管理的方法主要是搞行動、大檢查，缺乏管理的系統(tǒng)性和連貫性。管理部門以專項整治為手段，一定時期對出現(xiàn)問題較多的農產品質量安全領域進行突擊性檢查和處理，但是專項整治的后續(xù)措施常常不足。不法分子每年躲過幾次檢查，就進入安全期，仍然可以進行違法生產和流通；這種整治覆蓋面不全，總會存在一些死角，問題不是最嚴重的地方常常被忽視。

流通環(huán)節(jié)對農產品質量安全違法行為處罰力度不足。農產品市場常常認為出現(xiàn)農產品質量安全問題對自身形象影響不好，對問題農產品的處理做不到將其徹底消滅。目前，多數農產品批發(fā)市場都有自己的網站，但在其網站上很少能找到對本市場食品安全抽檢的結果和問題產品的退市公告。在地方媒體上，一般消費者也很難了解到農產品質量安全狀況，以及對問題農產品的查處信息。與農產品質量安全相關的是農產品質量安全的責任機制，這種機制目前仍未真正建立起來。

農產品質量安全宣傳的對象主要包括農產品生產者和流通者、農產品質量安全管理者、農產品消費者。目前在這些對象中，宣傳最有效果的是針對農產品質量安全管理者。對于農產品生產者和流通者的宣傳雖然是農產品質量安全宣傳的工作重點，但效果并不盡如人意；這方面的宣傳內容主要集中在提高生產者和流通者的農產品質量安全意識，但由于利益沖突而導致生產者和流通者在提高農產品質量安全方面處于消極和被動狀態(tài)。針對消費者的農產品質量安全宣傳普遍缺乏的，因而導致消費者群體缺乏發(fā)現(xiàn)農產品質量安全缺陷和抵制農產品質量安全違法行為的能力。

三、北京市農產品質量安全改進策略

農產品質量安全問題之所以難以解決，其主要原因是目前對農產品質量安全的管理主要側重于行政手段。因此，改善農產品質量安全狀況的重要出路是將農產品生產者、流通者和消費者聯(lián)系起來，將農產品質量安全狀況直接傳遞到消費者，并由消費者對農產品質量安全存在問題的生產者、流通者施加壓力。這一過程的核心環(huán)節(jié)是農產品質量安全的檢驗檢疫，將其所獲得的數據向公眾、農產品市場管理者、農產品質量安全管理部門、農產品生產者和流通者進行傳遞。對于不安全農產品，公眾可以拒絕消費，農產品市場實現(xiàn)禁入，管理部門進行查處。這樣通過影響不安全農產品生產者、流通者的生存空間，來最終減少不安全農產品的存在，國家在這一過程中通過立法、宣傳、建立機制等方式，扶持和引導農產品質量安全活動。

農產品檢驗檢疫是辨別農產品質量安全狀況的關鍵環(huán)節(jié)，因此建立農產品質量安全強制收費檢驗檢疫制度是必要的。所有在京銷售的農產品都必須通過檢驗檢疫過程，檢驗檢疫機構設在批發(fā)市場、超市等農產品流通關口。農產品檢驗檢疫結果是允許農產品在京銷售的憑證，這種憑證伴隨農產品在京流通過程，直至最終到達消費者手中。農產品檢驗檢疫需要收費，費用由銷售方進行支付。建立相應的農產品質量安全免檢制度，對于獲得“三品”認證以及國家認可的農產品質量認證的農產品予以免檢。

與農產品質量安全強制收費檢驗檢疫制度配套，建立農產品質量安全憑證制度。由國家統(tǒng)一制定各類農產品的質量安全檢驗檢疫標準，這種標準應適應農產品的常規(guī)質量安全水平，并能進行快速檢驗。農產品質量安全憑證由專業(yè)檢驗檢疫機構進行發(fā)放。農產品質量安全憑證應跟隨農產品批次，并設有有效時間限制。農產品具有保鮮期，以此防止生產者在獲得某種認證時疏于管理、弄虛作假。建立農產品質量安全憑證聯(lián)網查詢系統(tǒng)，通過該系統(tǒng)，可以了解農產品質量安全憑證的發(fā)放、流通情況，并使該憑證作為農產品可追溯系統(tǒng)的代碼。

進一步完善農產品質量安全信息公開制度。農產品質量安全信息公開制度是將農產品質量安全檢驗檢疫所產生的信息通過公開渠道向社會公眾發(fā)布，為公眾對農產品質量安全進行監(jiān)督和判別、選擇農產品提供條件。國家或地方政府建設農產品質量安全信息平臺，這些平臺包括廣播、電視、報紙等媒體，專業(yè)和非專業(yè)信息網站，農產品市場的信息發(fā)布窗口等。由農產品質量安全檢驗檢疫機構收集信息，經過整理后向農產品質量安全信息平臺發(fā)布。通過農產品質量安全教育，引導消費者了解和使用農產品質量安全信息。農產品質量安全信息與農產品質量安全責任、農產品可追溯系統(tǒng)、農產品質量安全違法處罰等相關聯(lián)，為農產品質量安全管理機構提供實時信息。

農產品質量安全與公眾的關系最為密切，公眾和農產品生產者、銷售商之間才是最重要的利害關系方。加強農產品質量安全意識，重點是普及農產品質量安全知識，揭示農產品質量不安全因素，說明不安全農產品對公眾的危害。使公眾了解農產品質量安全狀況，重點是通過公開農產品檢驗檢疫信息，展示現(xiàn)實市場上的農產品質量，以及農產品經銷商的信譽狀況，幫助公眾分辨農產品質量。解決農產品質量問題，重點是教育公眾通過合法渠道對農產品質量安全所造成的危害進行追溯，維護公眾自身的合法權益。

農產品質量安全可追溯體系是尋找農產品質量安全問題的源頭，打擊農產品質量安全違法行為的重要手段。建立健全農產品可追溯法律法規(guī)，對農產品生產、流通、檢驗、消費、責任、違法查處等一系列活動進行規(guī)范，從而使農產品可追溯具有法律依據。制定完整的農產品可追溯標準體系，這一標準體系涉及體系、標準和應用指南，以使各個系統(tǒng)兼容、信息資源共享。加強系統(tǒng)研發(fā)，利用先進的信息技術開發(fā)農產品可追溯系統(tǒng)，實現(xiàn)各地、各單位農產品可追溯系統(tǒng)的聯(lián)網，并使農產品可追溯系統(tǒng)納入其他農產品生產、流通等系統(tǒng)中。加快推廣普及速度，通過降低農產品可追溯系統(tǒng)的應用成本，提高社會對農產品可追溯系統(tǒng)的認知程度，使農產品可追溯系統(tǒng)更廣泛地應用。

對質量不安全農產品的處置直接涉及農產品質量違法事件和相關責任人，是最能夠解決農產品質量安全問題的環(huán)節(jié)。應建立專門的農產品質量安全查處機構，避免多部門共管、職能交叉、責任不清、查處能力不強的問題。以農產品質量安全檢驗檢疫數據為依據，通過常規(guī)提供的數據發(fā)現(xiàn)農產品質量安全問題。將多種處置方式相結合，其中主要的方式是曝光、禁止入市、追蹤責任源頭、行政和法律懲處。對不安全農產品進行曝光，要借助信息公開，在公眾容易獲得信息的渠道延長曝光時間。禁止入市要針對不合格農產品的批次，可以嘗試對嚴重危害人們健康的農產品進行扣留或銷毀。結合農產品可追溯系統(tǒng)，追蹤不合格農產品的源頭和責任人。對危害人們健康的農產品事件和責任人按其性質進行行政處罰和追究法律責任。