蘇 杰

北京師范大學(xué)基建處 北京 100875

近年來，國(guó)家不斷加大財(cái)政投入，大力推進(jìn)教育現(xiàn)代化。為保障學(xué)校正常辦學(xué)需求，促進(jìn)教學(xué)科研水平的提高，我國(guó)高等教育事業(yè)取得了顯著成績(jī)，但也面臨著諸多發(fā)展困境。例如，隨著高等教育規(guī)模擴(kuò)大，部分高校存在資金短缺的問題，導(dǎo)致一些重點(diǎn)工程難以順利開展，嚴(yán)重影響了學(xué)校的整體發(fā)展；同時(shí)，由于部分學(xué)校缺乏科學(xué)有效的投資決策機(jī)制，導(dǎo)致在項(xiàng)目選擇、招標(biāo)代理等方面出現(xiàn)較大風(fēng)險(xiǎn)。此外，隨著國(guó)家對(duì)高等教育的重視程度越來越高，各校也加大了對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，但目前很多項(xiàng)目的建設(shè)仍處于粗放式階段。因此，加強(qiáng)高等學(xué)校的基本建設(shè)，對(duì)于改善學(xué)校的硬件設(shè)施，提升學(xué)校的綜合競(jìng)爭(zhēng)力具有重要的意義。而要保證各項(xiàng)工程的質(zhì)量，必須建立一套科學(xué)合理且符合實(shí)際的內(nèi)控管理制度，通過規(guī)范各個(gè)環(huán)節(jié)，確保各項(xiàng)工程有序進(jìn)行。

1 高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目全流程內(nèi)控管理

1.1 含義

高?；窘ㄔO(shè)全流程是指從前期工作到項(xiàng)目竣工交付使用整個(gè)過程的全部過程。包括：項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、采購(gòu)(含招標(biāo))、施工(含監(jiān)理)、試運(yùn)行及竣工驗(yàn)收等。高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目全流程內(nèi)控管理是運(yùn)用現(xiàn)代企業(yè)制度，按照相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)定，在全面預(yù)算的框架下對(duì)各環(huán)節(jié)實(shí)施有效監(jiān)督和管理，確保資金安全完整[1]，提高經(jīng)濟(jì)效益的管理活動(dòng)，其核心是對(duì)項(xiàng)目的資金進(jìn)行全過程跟蹤控制。

1.2 目標(biāo)

實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)成本的有效控制。通過對(duì)建設(shè)成本實(shí)行全過程跟蹤控制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正可能出現(xiàn)的偏差，保證各項(xiàng)支出合理合法，防止浪費(fèi)，減少損失，使投資效益達(dá)到最優(yōu)。實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)質(zhì)量的全程監(jiān)控。通過加強(qiáng)工程質(zhì)量的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正可能出現(xiàn)的偏差，確保工程質(zhì)量和進(jìn)度符合要求。實(shí)現(xiàn)工程項(xiàng)目進(jìn)度的全程管控。通過建立科學(xué)合理的計(jì)劃體系，明確責(zé)任分工，嚴(yán)格按時(shí)間進(jìn)度要求完成各項(xiàng)任務(wù)，確保項(xiàng)目按時(shí)完工。

1.3 特點(diǎn)

項(xiàng)目審批階段。在項(xiàng)目前期，學(xué)校根據(jù)《教育部直屬高?；窘ㄔO(shè)管理辦法》《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項(xiàng)目管理辦法》等上位文件精神，制定相關(guān)制度文件。同時(shí)，按照“誰審批、誰負(fù)責(zé)”的原則，明確責(zé)任主體，落實(shí)工作職責(zé)，建立完善的項(xiàng)目審批機(jī)制。在項(xiàng)目建設(shè)過程中，學(xué)校將嚴(yán)格履行項(xiàng)目法人職責(zé)，對(duì)各環(huán)節(jié)進(jìn)行全程監(jiān)督，制定全過程跟蹤審計(jì)介入，確保各項(xiàng)建設(shè)資金安全。

施工圖設(shè)計(jì)階段。在施工圖設(shè)計(jì)階段，建設(shè)單位組織勘察、設(shè)計(jì)單位開展現(xiàn)場(chǎng)踏勘，并依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合工程實(shí)際，提出初步設(shè)計(jì)方案。經(jīng)校黨委常委會(huì)或校長(zhǎng)辦公會(huì)議研究后，報(bào)請(qǐng)主管部門審核。對(duì)于涉及重大變更的，需由學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)簽字同意。對(duì)于不符合要求的方案，及時(shí)修改調(diào)整。同時(shí)，施工單位應(yīng)嚴(yán)格按照審查意見進(jìn)行修改，確保圖紙符合要求，滿足工程建設(shè)需要。

招標(biāo)采購(gòu)及實(shí)施階段。招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)由建設(shè)單位統(tǒng)一組織，實(shí)行集中統(tǒng)一發(fā)包。中標(biāo)人須按合同約定完成全部建設(shè)工作。對(duì)于不合格的材料，不得用于工程；未經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得改變工程用途。此外，為保證工程質(zhì)量，學(xué)校將定期檢查，督促整改，嚴(yán)防出現(xiàn)偷工減料行為。

驗(yàn)收移交及運(yùn)行維護(hù)階段。為保障校園資產(chǎn)的安全，竣工驗(yàn)收合格后，應(yīng)及時(shí)向有關(guān)部門辦理竣工備案手續(xù)以及產(chǎn)權(quán)登記。

2 高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目全流程內(nèi)控管理現(xiàn)狀

2.1 內(nèi)部控制制度體系不健全

目前，各單位尚未制定全面系統(tǒng)的內(nèi)部控制制度，缺乏對(duì)建設(shè)程序、采購(gòu)程序、驗(yàn)收程序等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的控制要求，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施過程中存在較多風(fēng)險(xiǎn)隱患。比如設(shè)計(jì)變更過程中，僅限于事后核算，缺少及時(shí)上報(bào)商務(wù)部門審核變更費(fèi)用，全過程跟蹤審計(jì)的預(yù)算報(bào)價(jià)審核，以及前期管理部門的規(guī)劃備案等程序的有效程序管理，很容易導(dǎo)致項(xiàng)目費(fèi)用增加、驗(yàn)收無法通過等嚴(yán)重后果的產(chǎn)生[2]。此外，由于相關(guān)制度的缺失，導(dǎo)致部分項(xiàng)目執(zhí)行不到位，程序上脫節(jié)，造成管理和監(jiān)督不到位。

2.2 資金使用效率低，成本管控力度弱

一是對(duì)建設(shè)資金的支出缺乏有效監(jiān)控。二是未能有效落實(shí)各項(xiàng)費(fèi)用支出的預(yù)算，導(dǎo)致超標(biāo)準(zhǔn)支出或虛列開支，進(jìn)而增加建設(shè)成本。資金使用效率低帶來的主要問題是成本投入過高，如果成本投入超過了預(yù)算，可能對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)度和質(zhì)量產(chǎn)生影響。導(dǎo)致資金使用率變低的主要原因與項(xiàng)目管理設(shè)計(jì)方案存在不足有關(guān)，很多高校項(xiàng)目管理人并未結(jié)合實(shí)際需求制定管理措施，項(xiàng)目開展過程中出現(xiàn)了額外投入，從而增加了預(yù)算支出。

2.3 基本建設(shè)項(xiàng)目檔案資料不全，無法有效發(fā)揮其作用

目前，大多數(shù)高校均已建立了基本的檔案制度，但在具體工作中，因重視程度不夠，致使許多單位的檔案工作流于形式，未能真正發(fā)揮出應(yīng)有的作用。例如，有些項(xiàng)目管理部門沒有按照要求及時(shí)收集整理相關(guān)的技術(shù)資料，導(dǎo)致很多重要的原始材料丟失；還有些單位雖建立了相應(yīng)的檔案制度，但卻沒有形成完善的歸檔體系，使本應(yīng)保存的相關(guān)文件不能得到妥善保管，難以實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的價(jià)值。

3 高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目全流程內(nèi)控管理的必要性

3.1 內(nèi)部控制是提高企業(yè)效率和經(jīng)營(yíng)效益的重要途徑

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，企業(yè)要實(shí)現(xiàn)高效益，必須加強(qiáng)內(nèi)部控制，通過建立有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，將企業(yè)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)置于有效監(jiān)控之下。而高校的基本建設(shè)活動(dòng)具有投資額大、涉及面廣的特點(diǎn)，其過程復(fù)雜且存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，因此，需要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全程管控。

3.2 內(nèi)部控制是促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要保障

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化進(jìn)程的加快，國(guó)家間的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈。為應(yīng)對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境變化帶來的挑戰(zhàn)，我國(guó)積極推動(dòng)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。作為社會(huì)重要組成部門的高校，其發(fā)展?fàn)顩r直接關(guān)系著國(guó)家的整體利益[3]，因而，做好學(xué)校基本建設(shè)工作，對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展具有重要的意義。

3.3 內(nèi)部控制在增強(qiáng)政府公信力方面的重要作用

目前，我國(guó)政府正大力推進(jìn)政務(wù)公開，努力提升政府公信力。其中，加強(qiáng)行政監(jiān)督，強(qiáng)化行政問責(zé)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，確保政令暢通等，都是增強(qiáng)政府公信力的重要舉措。而在這些工作中，加強(qiáng)學(xué)?；?xiàng)目的監(jiān)管，嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)制度，完善相關(guān)措施，對(duì)于保證項(xiàng)目質(zhì)量，提高資金使用效益，切實(shí)保障師生合法權(quán)益，進(jìn)而提升政府的公眾形象，有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

4 高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目全流程內(nèi)控管理的意義

4.1 有利于提高資金的使用效益，促進(jìn)建設(shè)事業(yè)健康有序發(fā)展

通過加強(qiáng)內(nèi)部控制，規(guī)范建設(shè)程序，強(qiáng)化對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督和管理，可以有效防范和化解風(fēng)險(xiǎn)，提高資金使用效率，實(shí)現(xiàn)投資效益最大化的目標(biāo)，促進(jìn)學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展。

4.2 有利于增強(qiáng)學(xué)校抵御外部經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的能力

隨著我國(guó)加入世貿(mào)組織后，各種不確定性和不可預(yù)測(cè)性因素增加。通過加強(qiáng)內(nèi)部控制，規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)程序，強(qiáng)化對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督和管理，可以提高學(xué)校抵御外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化能力，確保工程建設(shè)的順利進(jìn)行[4]。

4.3 有助于建立科學(xué)、高效的建設(shè)管理模式，提升整體辦學(xué)水平

通過加強(qiáng)內(nèi)部控制，規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)程序，強(qiáng)化對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督和管理，可以使工程建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)形成有機(jī)聯(lián)系的整體，從而形成科學(xué)的管理模式，為全面提升學(xué)校的辦學(xué)水平奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。有利于維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公眾的利益。甚至損害國(guó)家利益，造成重大損失。而實(shí)行全過程內(nèi)部控制，就可以有效地避免這種問題的發(fā)生。

4.4 有助于提高全體員工的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，保障單位安全與穩(wěn)定

由于工程項(xiàng)目具有周期長(zhǎng)、技術(shù)復(fù)雜等特點(diǎn)，因此，在實(shí)施過程中難免會(huì)遇到各種各樣的問題。如：設(shè)計(jì)變更，施工質(zhì)量等。如果缺乏相應(yīng)的制度約束，很容易導(dǎo)致出現(xiàn)事故或糾紛，影響單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。實(shí)行全過程內(nèi)部控制，就可以有效地規(guī)避這類問題的發(fā)生[5]。有利于培養(yǎng)一支高素質(zhì)的人才隊(duì)伍。實(shí)行全過程內(nèi)部控制的根本目的，是為了更好地發(fā)揮人的作用。只有不斷加強(qiáng)對(duì)工作人員的教育培訓(xùn)，才能不斷提高工作人員素質(zhì)，從而保證整個(gè)工程的安全與質(zhì)量。

4.5 有利于提高決策科學(xué)性和民主化水平

現(xiàn)代大學(xué)治理模式要求，在學(xué)校重大決策中充分體現(xiàn)廣大教師和學(xué)生的意見。由于受信息獲取渠道限制，部分教師和學(xué)生無法全面了解學(xué)校的真實(shí)情況，從而影響其參與學(xué)校重大決策的積極性，導(dǎo)致決策的科學(xué)性和民主化程度不高。通過實(shí)行項(xiàng)目建設(shè)的全過程監(jiān)管，可以及時(shí)掌握各單位工作進(jìn)展情況，并收集到有關(guān)數(shù)據(jù)和信息。同時(shí)，還可以利用這些數(shù)據(jù)信息，結(jié)合實(shí)際情況，制定出更加符合實(shí)際需求的方案，進(jìn)而有助于提高學(xué)校重大事項(xiàng)的民主化程度。

5 內(nèi)控管理原則

一是要堅(jiān)持依法合規(guī)的原則。高校的基本建設(shè)活動(dòng)應(yīng)嚴(yán)格按照國(guó)家法律法規(guī)及政策要求開展。各單位應(yīng)嚴(yán)格遵守相關(guān)法律、法規(guī)，按照有關(guān)制度規(guī)定進(jìn)行決策、實(shí)施和管理，確保項(xiàng)目合法合規(guī)。二是要強(qiáng)化事前審批的原則。各單位應(yīng)在充分考慮項(xiàng)目前期論證的基礎(chǔ)上，對(duì)新建或改擴(kuò)建工程進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，并做好相應(yīng)的規(guī)劃，明確項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模，合理安排建設(shè)工期；同時(shí)，要認(rèn)真履行各項(xiàng)審批手續(xù)，嚴(yán)把立項(xiàng)關(guān)口[6]。三是要落實(shí)主體責(zé)任的原則。各單位應(yīng)建立由主要負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，各部門相互配合，全體人員共同參與的項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)制，形成一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)的工作格局，切實(shí)做到守土有責(zé)，守土盡責(zé)。四是要完善監(jiān)督約束機(jī)制。學(xué)校審計(jì)部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門將加大對(duì)基建領(lǐng)域違規(guī)違紀(jì)問題的查處力度，對(duì)于違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為，一經(jīng)查實(shí)，堅(jiān)決予以糾正，并對(duì)有關(guān)責(zé)任人和主管人員依法依規(guī)給予相應(yīng)處理。

6 措施

6.1 加強(qiáng)內(nèi)控管理，健全完善制度體系

學(xué)校應(yīng)按照《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)高等學(xué)?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目管理的意見》《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)教育基建項(xiàng)目管理的通知》等相關(guān)文件要求，結(jié)合本單位的實(shí)際情況制定相應(yīng)的內(nèi)部控制規(guī)章制度，并建立與相關(guān)制度的銜接機(jī)制。同時(shí)，要定期檢查各項(xiàng)制度執(zhí)行的情況，及時(shí)修訂或完善，切實(shí)做到用制度管人管事。此外，還要做好日常監(jiān)督檢查工作，重點(diǎn)檢查是否按要求編制年度預(yù)算方案，是否有完善的財(cái)務(wù)管理制度，是否按程序辦理報(bào)建手續(xù)，是否存在違規(guī)操作等問題。一旦發(fā)現(xiàn)問題，要及時(shí)進(jìn)行整改，并將整改情況上報(bào)至上級(jí)主管部門。

6.2 明確職責(zé)分工，落實(shí)崗位責(zé)任

各單位應(yīng)明確各環(huán)節(jié)的崗位職責(zé)，將涉及到的部門及人員進(jìn)行合理配置，確保每個(gè)崗位有明確的責(zé)任，形成相互監(jiān)督的工作機(jī)制。對(duì)于需要多個(gè)部門協(xié)調(diào)配合的工作，應(yīng)明確各部門之間的權(quán)責(zé)，避免出現(xiàn)推脫扯皮現(xiàn)象。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制，通過開展專項(xiàng)審計(jì)，對(duì)工程招投標(biāo)過程進(jìn)行跟蹤，防止出現(xiàn)暗箱操作。在工程建設(shè)中，若發(fā)現(xiàn)存在違法違規(guī)問題，應(yīng)及時(shí)向有關(guān)方面報(bào)告。

6.3 強(qiáng)化過程管控，嚴(yán)守項(xiàng)目投資底線

各單位在組織項(xiàng)目建設(shè)過程中，必須嚴(yán)格按照規(guī)定程序，依法依規(guī)開展各項(xiàng)工作，不得擅自改變?cè)O(shè)計(jì)內(nèi)容或者降低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于可能影響工程造價(jià)的關(guān)鍵性指標(biāo)，應(yīng)當(dāng)由具有相應(yīng)資質(zhì)的第三方檢測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，按照科學(xué)合理的評(píng)價(jià)方法，出具專業(yè)報(bào)告，作為確定造價(jià)的重要依據(jù)，嚴(yán)禁未經(jīng)評(píng)估直接確定造價(jià)。此外，還應(yīng)積極引入信息化管理系統(tǒng)，利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，實(shí)現(xiàn)全過程監(jiān)控，有效規(guī)避各種風(fēng)險(xiǎn)。

6.4 強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)

牢固確立風(fēng)險(xiǎn)防控理念，堅(jiān)持從嚴(yán)治校，把防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)擺在突出位置，將風(fēng)險(xiǎn)防控作為一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，常抓不懈。要認(rèn)真分析研判可能存在的安全隱患，及時(shí)采取有效防范和處置舉措，堅(jiān)決杜絕各類事故的發(fā)生；要定期組織召開會(huì)議，針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域開展專項(xiàng)檢查，督促各單位落實(shí)整改；要對(duì)已發(fā)生安全事故的項(xiàng)目，舉一反三，深入剖析原因，提出針對(duì)性整改意見，確保同類問題不重復(fù)出現(xiàn)。

6.5 加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督

積極配合上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開展內(nèi)部審計(jì)工作，通過財(cái)務(wù)收支情況專項(xiàng)檢查等方式，對(duì)基建資金使用情況進(jìn)行全面監(jiān)督。每年至少組織開展一次自查自糾活動(dòng)，及時(shí)排查并糾正違規(guī)行為。對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)要求有關(guān)單位和人員限期改正，逾期未改正或造成嚴(yán)重后果的，依法追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

6.6 做好信息報(bào)送

嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家秘密事項(xiàng)管理規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)，嚴(yán)禁向任何第三方提供涉密資料，不得擅自對(duì)外公開涉及國(guó)家秘密的相關(guān)信息，確需對(duì)外公開的，須按有關(guān)規(guī)定履行審批程序。

7 結(jié)束語

基本建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施過程是項(xiàng)目從決策到完成的全過程，包括前期準(zhǔn)備、施工階段和后期竣工驗(yàn)收三個(gè)主要環(huán)節(jié)。其中，前期準(zhǔn)備環(huán)節(jié)涉及項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃選址、用地審批、規(guī)劃設(shè)計(jì)等手續(xù)的辦理；施工階段則涉及招標(biāo)采購(gòu)、圖紙審核、變更洽商等程序；后期的竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)則涉及工程驗(yàn)收交付、竣工備案及資產(chǎn)移交等工作，這三個(gè)關(guān)鍵步驟都涉及到大量的內(nèi)部控制活動(dòng)。高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目的實(shí)施過程中存在諸多風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，需要通過有效的內(nèi)部控制來降低或消除風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。