任紅光

(銅仁市邑安建筑工程有限公司，貴州 銅仁 554300)

自1978年改革開放以來，我國(guó)城市規(guī)劃經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)再到生態(tài)文明社會(huì)的轉(zhuǎn)型，在改革開放40多年的時(shí)間里，城市規(guī)劃在城市建設(shè)與發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，并逐步形成了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以城市為載體，以產(chǎn)業(yè)為支撐的新型城鄉(xiāng)體系。新中國(guó)成立后，為了加強(qiáng)城鄉(xiāng)管理和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)家在各個(gè)領(lǐng)域不斷地進(jìn)行改革創(chuàng)新和探索實(shí)踐。黨的十一屆三中全會(huì)后，農(nóng)村實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。隨著土地制度改革與城市化進(jìn)程的加快，城市規(guī)劃也進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。從20世紀(jì)80年代末開始，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革拉開序幕，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步建立并發(fā)展起來。為了滿足不斷增長(zhǎng)的城市建設(shè)用地需求，我國(guó)對(duì)城市規(guī)劃體系進(jìn)行了一系列改革：首先是從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型；其次是在城鄉(xiāng)二元化社會(huì)中將國(guó)家和地方政府之間的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴笆忻瘛睘橹黧w的“國(guó)家—地方”新型行政關(guān)系；最后是建立了新時(shí)期城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃體系及相關(guān)法規(guī)制度。

1 國(guó)土空間規(guī)劃體系內(nèi)涵

國(guó)土空間規(guī)劃是指對(duì)陸地國(guó)土及其生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等各部分空間進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，通過各類規(guī)劃將國(guó)家的地理信息、生態(tài)環(huán)境和自然資源以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大需求和關(guān)鍵問題統(tǒng)一起來，并對(duì)其實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)。從本質(zhì)上講，國(guó)土空間是指在一定的自然地理?xiàng)l件下存在的地域范圍，是國(guó)土主體功能分區(qū)中的一個(gè)部分。國(guó)土空間作為最小自然單元，是國(guó)家生產(chǎn)生活活動(dòng)開展的基本單元。由于自然地理環(huán)境本身具有一定的動(dòng)態(tài)性、不確定性和復(fù)雜性以及人地關(guān)系不確定因素，在自然資源、生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面表現(xiàn)出強(qiáng)烈的非線性、時(shí)變性及不確定性特點(diǎn)[1]。因此，對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行系統(tǒng)整合并統(tǒng)籌考慮各種因素之間影響關(guān)系，既要保障國(guó)家糧食安全（耕地與農(nóng)業(yè)資源）、生態(tài)安全（生態(tài)環(huán)境）以及經(jīng)濟(jì)安全（社會(huì)民生需求及發(fā)展動(dòng)力）等重要資源要素，又要兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人地關(guān)系協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展等多方面內(nèi)容。根據(jù)上述邏輯，可以將國(guó)土空間分為三大類，即陸地水域區(qū)域（陸地和海洋）的自然生態(tài)空間、陸地水域與陸域生態(tài)空間相結(jié)合、多維一體的國(guó)土空間總體格局。目前我國(guó)以三大類為核心內(nèi)容的國(guó)土空間總體格局已經(jīng)基本形成。

2 城市規(guī)劃內(nèi)容

第一，規(guī)劃范圍。一般包括城市基本情況與發(fā)展戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)關(guān)系、土地利用結(jié)構(gòu)、空間布局安排等。第二，編制原則。應(yīng)遵循國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)、方針政策和相關(guān)技術(shù)規(guī)范；遵循國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃；遵循保護(hù)優(yōu)先，合理利用；統(tǒng)籌資源保護(hù)，協(xié)調(diào)城市發(fā)展，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量平衡，充分利用現(xiàn)有資源和土地條件，綜合平衡各種關(guān)系，因地制宜地安排開發(fā)建設(shè)活動(dòng)。第三，規(guī)劃內(nèi)容。主要包括建設(shè)用地規(guī)模控制、城市綜合交通規(guī)劃、城市環(huán)境與公共服務(wù)設(shè)施等。第四，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。主要指各類規(guī)劃的技術(shù)指標(biāo)和相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)等。第五，組織實(shí)施。主要包括土地利用規(guī)劃及其他專項(xiàng)規(guī)劃；控制性詳細(xì)設(shè)計(jì)；重要地段控制建筑高度及體量、容積率等。第六，協(xié)調(diào)管理。主要包括建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施管理（投資）、項(xiàng)目實(shí)施的綜合評(píng)估及協(xié)調(diào)等。第七，技術(shù)咨詢與服務(wù)。主要為公眾參與決策提供支持[2]。

3 國(guó)土空間規(guī)劃體系下的城市規(guī)劃傳承與融合工作策略

3.1 實(shí)現(xiàn)人與自然之間的和諧共存

國(guó)土空間規(guī)劃體系下的城市規(guī)劃傳承與融合是一個(gè)綜合性的系統(tǒng)工程，涉及“人”的核心問題，包括對(duì)城市發(fā)展過程中人與人之間、人與自然之間關(guān)系的考慮。在這樣一個(gè)系統(tǒng)中，要處理好“山水林田湖草”之間、“山水林田湖草”和建筑之間、人與自然之間的關(guān)系，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的相關(guān)關(guān)系。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要把握兩個(gè)重要原則：其一，從人角度出發(fā)，在處理和協(xié)調(diào)好兩者關(guān)系時(shí)必須從整體上考慮資源環(huán)境承載力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鄉(xiāng)布局結(jié)構(gòu)。其二，必須尊重自然地理特征、文化傳統(tǒng)和地域特色。從歷史角度看，當(dāng)前城市規(guī)劃面臨最大的問題是如何傳承歷史文脈。要做到這些，就需要在尊重歷史文化傳統(tǒng)和延續(xù)地域特色前提下進(jìn)行合理安排[3]。

3.2 完善城市規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

目前我國(guó)還沒有一套統(tǒng)一的城市規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，城市作為一個(gè)獨(dú)立于國(guó)家空間系統(tǒng)之外、由社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所形成和推動(dòng)的復(fù)雜系統(tǒng)，既需要考慮城市自身發(fā)展過程中存在各種自然條件及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素的影響，又要統(tǒng)籌好各類資源要素關(guān)系。因此在國(guó)土空間規(guī)劃體系下對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行傳承與融合，就需要以“山水林田湖草”為一個(gè)生命共同體作為研究對(duì)象，并從整體上對(duì)其進(jìn)行研究和規(guī)劃。要想實(shí)現(xiàn)這一工作目標(biāo)可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行落實(shí)。第一，新老傳承。指對(duì)于舊有城市規(guī)劃中不適用于國(guó)土空間規(guī)劃的部分，進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整或改造。其中，主要包括兩方面內(nèi)容，一是對(duì)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)空間形態(tài)的改造創(chuàng)新，二是對(duì)傳統(tǒng)文化的傳承。第二，融合發(fā)展。指對(duì)于已經(jīng)形成、具有一定影響力的城市規(guī)劃成果，通過合理安排來進(jìn)行融合創(chuàng)新與發(fā)展。第三，協(xié)調(diào)發(fā)展。在國(guó)土空間規(guī)劃體系下，協(xié)調(diào)發(fā)展指在尊重城市原有肌理的基礎(chǔ)上，通過新技術(shù)、新方法的運(yùn)用來進(jìn)行提升。第四，融合發(fā)展城市規(guī)劃。指對(duì)城市歷史文化的傳承。在現(xiàn)代城市設(shè)計(jì)中，最根本的也是最核心的內(nèi)容就是對(duì)地域文化精神與傳統(tǒng)風(fēng)貌的保護(hù)與延續(xù)。這也是國(guó)土空間規(guī)劃體系下，我國(guó)城市規(guī)劃所面臨的最根本內(nèi)容之一。

3.3 新老傳承問題的解決策略

國(guó)土空間規(guī)劃體系下的城市規(guī)劃是國(guó)土空間開發(fā)、利用、保護(hù)和治理活動(dòng)的主要依據(jù)，其核心是對(duì)城市用地進(jìn)行有效的管控，使其能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。新老傳承過程中出現(xiàn)了一些問題，如對(duì)保護(hù)傳承要求不高、歷史文化街區(qū)和城市肌理被破壞、建設(shè)用地布局被改變等。解決新老傳承問題需要遵循以下原則：（1）堅(jiān)持生態(tài)系統(tǒng)整體思維，注重資源環(huán)境承載力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，統(tǒng)籌考慮資源環(huán)境承載力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；（2）在保護(hù)好自然和歷史風(fēng)貌的基礎(chǔ)上開展城市規(guī)劃建設(shè)和治理活動(dòng)。此外，要注意新舊保護(hù)傳承中對(duì)傳統(tǒng)城市形態(tài)特色進(jìn)行保留，通過建筑類型、空間形態(tài)、街道景觀等方面的延續(xù)與創(chuàng)新，使其能夠成為一個(gè)具有文化特色的現(xiàn)代城市。同時(shí)要注意不能因一味保持傳統(tǒng)城市形態(tài)而導(dǎo)致歷史建筑被破壞。在城市規(guī)劃建設(shè)和治理中要堅(jiān)持“以人為本”和“綠色發(fā)展”兩大原則進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。在注重生態(tài)保護(hù)的前提下，可結(jié)合歷史文化名城、特色小鎮(zhèn)等項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，以滿足人民群眾對(duì)美好生活的需求[4]。

4 結(jié)語

總之，城市規(guī)劃在國(guó)土空間規(guī)劃體系下，面臨新老傳承等一系列問題時(shí)，可以從以下幾個(gè)方面展開工作：要注重“以人為本”思維，注重對(duì)人的生活方式、行為方式及心理的保護(hù)與尊重。隨著國(guó)土空間規(guī)劃制度實(shí)施范圍從縣級(jí)以上城市向縣級(jí)以下城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域和城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村拓展，“以市為主”的城市規(guī)劃建設(shè)管理體制逐步建立，而“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”下國(guó)土空間規(guī)劃體系將作為國(guó)家意志得以實(shí)施。城市發(fā)展理念也由傳統(tǒng)的注重物質(zhì)環(huán)境條件向更加注重人與自然生態(tài)、文化融合、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等精神環(huán)境方面轉(zhuǎn)變。因此在新時(shí)期城市規(guī)劃面臨著新老傳承和融合發(fā)展兩大問題，同時(shí)在新時(shí)期，如何以生態(tài)文明建設(shè)為抓手促進(jìn)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展也成為一個(gè)值得關(guān)注的問題。