發(fā)揮重點口岸優(yōu)勢打造向北開放重要橋頭堡戰(zhàn)略支點

韓麗梅 金英 高鴻雁 滿都拉

摘? 要：口岸是內(nèi)蒙古自治區(qū)推進(jìn)建設(shè)國家向北開放重要橋頭堡的有力支撐。為推動習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想主題教育走深走實，有序破解開放發(fā)展中存在的困境，推動口岸地區(qū)將開放優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢，著力將經(jīng)濟(jì)通道轉(zhuǎn)變?yōu)橥ǖ澜?jīng)濟(jì)、落地經(jīng)濟(jì)，切實以高水平開放促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。內(nèi)蒙古自治區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心堅持問題導(dǎo)向，把解決問題、破解難題作為提升對外開放水平的突破口，選取重點口岸開展實地調(diào)研，并對存在的問題，結(jié)合實際提出對策建議。

關(guān)鍵詞：向北開放? ? ?橋頭堡? ? ?口岸

一、滿洲里和二連浩特口岸發(fā)展基本情況

（一）著力發(fā)揮口岸樞紐作用

滿洲里作為陸上邊境口岸型國家物流樞紐，口岸功能不斷完善，已經(jīng)成為我國沿邊口岸中唯一的公、鐵、空三位一體的國際口岸，承擔(dān)著中俄貿(mào)易60%以上的陸路運輸任務(wù)，成功培育開通了“蘇滿歐”等57條中歐班列線路，輻射國內(nèi)60余座城市，通達(dá)歐洲13個國家。2022年，滿洲里口岸進(jìn)出境中歐班列4818列，同比增長40.7%。鐵路口岸年綜合換裝能力4500萬噸，公路口岸年過貨能力1000萬噸、旅客人員通關(guān)能力1000萬人次、車輛通關(guān)能力100萬輛次。航空口岸開通了滿洲里至俄赤塔、烏蘭烏德、伊爾庫茨克等多條國際航線，同時還開通了滿洲里至蒙古國烏蘭巴托、喬巴山的國際航班。二連浩特積極打造對內(nèi)對外開放大通道。加快推進(jìn)二連公路、鐵路等重點口岸擴(kuò)能改造，重點實施口岸通道、基礎(chǔ)設(shè)施智能設(shè)備等補強工作，深化物流樞紐節(jié)點建設(shè)，作為中歐班列唯一中通道，通行數(shù)量逐年大幅增長，2022年達(dá)到2519列，貨運量303.2萬噸，增長6.1%?？诎豆δ艹掷m(xù)完善，產(chǎn)業(yè)承載能力、口岸通關(guān)能力不斷提升。被列為陸上邊境口岸型國家物流樞紐承載城市。鐵路口岸年換裝能力約1600萬噸左右，公路口岸通關(guān)過貨能力達(dá)1000萬噸，年旅客通關(guān)能力達(dá)500萬人次。國際航空口岸已于2021年9月被國務(wù)院批復(fù)，目前，已啟動提標(biāo)改造工程，將在年內(nèi)通過驗收并實現(xiàn)對外開放。

（二）著力夯實產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

滿洲里產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)日益夯實，形成了國際貿(mào)易、跨境旅游、進(jìn)出口加工、能源開發(fā)轉(zhuǎn)化等口岸特色產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展步伐加快，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的后發(fā)優(yōu)勢凸顯。落地加工方面，已形成以木材加工業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)集群，加工企業(yè)100余家，木材年加工能力600萬立方米。進(jìn)口糧食落地加工方面，積極引進(jìn)進(jìn)口糧油加工企業(yè)，目前已竣工投產(chǎn)企業(yè)6家，年加工能力138萬噸。二連浩特充分發(fā)揮“兩種資源、兩個市場”優(yōu)勢，扎實推進(jìn)國際貿(mào)易物流業(yè)提質(zhì)增效、進(jìn)出口加工產(chǎn)業(yè)延伸、邊境文旅業(yè)提檔升級、清潔能源業(yè)規(guī)模化發(fā)展，口岸由單一“通道經(jīng)濟(jì)”向“綜合經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)有外貿(mào)企業(yè)超2000家，專業(yè)市場7家、規(guī)模較大的物流園8個。圍繞推動木材、糧油、飼料、畜產(chǎn)品等進(jìn)口資源落地加工、轉(zhuǎn)化增值，狠抓工業(yè)項目引進(jìn)和實施，以木材、鐵礦石、農(nóng)畜產(chǎn)品、建材等為主的多產(chǎn)業(yè)加工格局基本形成。成功創(chuàng)建國家全域旅游示范區(qū)，國門旅游景區(qū)晉升國家4A級景區(qū)，文旅投集團(tuán)掛牌運營，旅游接待服務(wù)能力顯著提升。加快發(fā)展清潔能源產(chǎn)業(yè)，建成可再生能源微電網(wǎng)示范項目9萬千瓦光伏、13萬千瓦風(fēng)電項目，全市風(fēng)光電裝機容量達(dá)到57.9萬千瓦，清潔能源產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷壯大，新能源產(chǎn)業(yè)鏈條進(jìn)一步延伸。

（三）著力提升開放平臺建設(shè)水平

滿洲里開放平臺建設(shè)方面。中俄互市貿(mào)易區(qū)自成立以來累計接待國內(nèi)外旅客3000萬余人次，進(jìn)出口商品交易額近200億元人民幣。區(qū)內(nèi)邊民貿(mào)易、金融服務(wù)、旅游觀光、餐飲娛樂、國際會展、跨境電商、口岸物流等產(chǎn)業(yè)競相發(fā)展。綜合保稅區(qū)外貿(mào)發(fā)展取得初步成效。今年前４個月，完成進(jìn)出口值50.7億元，前４個月貿(mào)易值占全市外貿(mào)總額的54.99%，在全國153個綜合保稅區(qū)中排名78位，增速排名第6位，貿(mào)易額再創(chuàng)歷史新高。二連浩特開放平臺建設(shè)方面。中蒙經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)加速推進(jìn)。目前已累計籌資近10億元完成核心區(qū)3平方公里路網(wǎng)建設(shè)及給水、供熱、電力、電信等工程建設(shè)，建成2.2公里地下綜合管廊、3.9萬平方米倉儲廠房和綜合查驗樓主體工程等，初步具備封關(guān)運行條件。邊民互市貿(mào)易區(qū)穩(wěn)步發(fā)展。2020年獲批成為全區(qū)唯一的互市貿(mào)易進(jìn)口商品落地加工試點。自2023年1月恢復(fù)常態(tài)化運營以來，先后成立8個合作社、35個互助組，備案12家進(jìn)口商品落地加工企業(yè)，在邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)掛牌成立“邊民互市貿(mào)易進(jìn)口商品落地加工產(chǎn)業(yè)園”。邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施更加完善。累計投資約3.99億元建設(shè)完成道路、供水、排水、電路、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，基本實現(xiàn)“五通一平”。

二、存在的問題

（一）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與口岸樞紐定位不匹配

口岸所在地區(qū)地方政府財力不足，口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，通關(guān)能力難以滿足貿(mào)易需求。口岸運輸、承載、接卸能力不足，機械化程度低，造成車輛滯留、口岸擁堵。境內(nèi)集二線鐵路局部最大通過能力1000萬噸，二連鐵路站場設(shè)計接卸能力僅800萬噸，實際接運能力1700萬噸，已至臨界，發(fā)展空間有限。加之近年來中歐班列逐年大幅增長，蒙方接運能力不匹配，導(dǎo)致二連站“梗阻”問題較突出，鐵路口岸已超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，既有站規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、效率已不能適應(yīng)日益增長的口岸進(jìn)出口需求，亟待整體擴(kuò)能改造。

（二）境內(nèi)外互聯(lián)互通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平差異大

近年來，內(nèi)蒙古加強與俄蒙毗鄰口岸中方一側(cè)的互聯(lián)互通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但大通道境外基礎(chǔ)設(shè)施滯后，蒙方公路口岸后方通道運輸不暢，鐵路口岸接發(fā)運能力不足。扎門烏德公路口岸后方公路運輸大宗礦產(chǎn)品通道不暢，導(dǎo)致焦煤、動力煤、螢石等無法通過公路口岸大規(guī)模進(jìn)口；境外穿越蒙古國全境直達(dá)二連浩特的鐵路雖是干線，但單線運行，年運輸設(shè)計能力僅為1600萬噸，且牽引機車和車皮數(shù)量明顯不足；鐵路口岸接發(fā)運能力無法實現(xiàn)雙方約定目標(biāo)。俄方公路口岸與中方公路口岸的客、貨聯(lián)接通道各只有一條，嚴(yán)重制約了口岸通關(guān)效率和能力，是滿洲里公路口岸與后貝加爾公路口岸的通道瓶頸，致使?jié)M洲里公路口岸出境車輛滯留嚴(yán)重，擴(kuò)大通道勢在必行。

（三）產(chǎn)業(yè)布局分散無法支撐長足發(fā)展

受口岸地區(qū)自然條件、交通運輸、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、配套能力等因素影響，口岸招商引資難度較大，口岸地區(qū)產(chǎn)品和服務(wù)、產(chǎn)業(yè)鏈的供給無法滿足國內(nèi)外市場需求，產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限。進(jìn)出口加工業(yè)方面，口岸進(jìn)口資源和加工企業(yè)原材料流失嚴(yán)重，進(jìn)口資源大部分“穿岸而過”，返程貨物集散、落地加工功能被嚴(yán)重弱化，加工型企業(yè)向其他省區(qū)轉(zhuǎn)移趨勢明顯，影響了邊境小額貿(mào)易和進(jìn)口資源加工業(yè)的發(fā)展。邊境特色文化旅游業(yè)方面，旅游業(yè)與其他相關(guān)行業(yè)有機融合程度不深。清潔能源產(chǎn)業(yè)方面，新能源外送通道建設(shè)滯后，就地消納能力低。國際貿(mào)易物流業(yè)方面，貨代公司多、自主經(jīng)營少。過境中歐班列迅速增長并沒有給口岸地區(qū)帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益。

（四）外部因素嚴(yán)重制約外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展

產(chǎn)業(yè)對外依存度高，外貿(mào)發(fā)展受俄蒙政策調(diào)整，市場波動影響較大。滿洲里市受俄羅斯禁止出口原木禁令影響，進(jìn)口木材落地加工產(chǎn)業(yè)沖擊明顯，同時受國內(nèi)木材市場低迷等綜合因素影響，木材加工園區(qū)加工企業(yè)普遍面臨經(jīng)營吃力、訂單減少、投資收緊、生產(chǎn)周期不穩(wěn)定、客戶流失等問題，貿(mào)易額下滑明顯。受季節(jié)性和國內(nèi)需求量不穩(wěn)定等影響，原有的７家俄鉀肥進(jìn)口加工企業(yè)中，已有３家處于待遷址停業(yè)狀態(tài)。受俄羅斯禁止出口油菜籽政策影響，進(jìn)口油菜籽及落地加工發(fā)展明顯受限。自疫情以來，俄羅斯持續(xù)上調(diào)了糧食出口關(guān)稅。2022年5月至8月期間，亞麻籽的關(guān)稅為20%，葵花籽出口關(guān)稅高達(dá)70％，內(nèi)蒙古企業(yè)沒有分配到糧食進(jìn)口關(guān)稅配額，糧食進(jìn)口貿(mào)易利潤空間小，制約了糧食進(jìn)口加工產(chǎn)業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展。二連浩特受國內(nèi)外疫情影響，貿(mào)易公司、大型商貿(mào)市場面臨重新恢復(fù)、重新洗牌的局面，原有采購方式、采購渠道、通關(guān)方式均在發(fā)生變革，對外貿(mào)易受到不同程度影響。

（五）支持口岸發(fā)展政策舉措未能有效落地

“互貿(mào)加”政策未落地，影響滿洲里市糧油加工產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展。利用邊民互市貿(mào)易商品落地加工政策開展進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品落地加工，能夠有效降低進(jìn)口成本，提升企業(yè)利潤空間，是提升農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的重要途徑。但目前國家尚未恢復(fù)“互貿(mào)加”試點批復(fù)工作，影響農(nóng)產(chǎn)品落地加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展。滿洲里市肉類進(jìn)口指定監(jiān)管場所尚未批復(fù)，同樣影響肉類進(jìn)口落地加工產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。二連浩特作為全國第四個國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)，先行先試政策措施沒有真正落地；作為自治區(qū)唯一邊民互市貿(mào)易商品落地加工試點，受疫情、商品準(zhǔn)入等困擾，互貿(mào)商品落地加工始終沒能突破，糧油作物進(jìn)口資源在向其他口岸流失；而中蒙經(jīng)濟(jì)合作區(qū)因雙邊問題推進(jìn)緩慢，先行引領(lǐng)蒙方協(xié)同發(fā)展的舉措不明朗。

三、對策建議

（一）形成合力加快口岸基礎(chǔ)設(shè)施升級建設(shè)

協(xié)調(diào)國家、自治區(qū)相關(guān)部門，給予口岸基礎(chǔ)設(shè)施工程項目傾斜支持，核準(zhǔn)項目實施；加快推動集寧至二連浩特鐵路雙幅電氣化改造工程。建議自治區(qū)政府協(xié)調(diào)交通運輸部、國鐵集團(tuán)統(tǒng)籌考慮，在核準(zhǔn)立項、投資建設(shè)方面給予支持幫助。加強口岸通關(guān)、保稅物流、冷藏倉庫、集疏運鐵路等設(shè)施建設(shè)，完善滿洲里、二連浩特口岸功能，提升通道能力建設(shè)工程，提高口岸過貨和通關(guān)服務(wù)能力。加快推動滿洲里鐵路口岸的機械化、信息化、智能化改造升級工程納入國家鐵路站場建設(shè)改造計劃。加快推動大宗散裝貨物專用換裝堆場和儲存?zhèn)}庫建設(shè)，改善口岸查驗基礎(chǔ)設(shè)施，增配機械化裝卸設(shè)施設(shè)備，提高接發(fā)、換裝能力。

（二）加快推動境內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施平衡發(fā)展

目前，《建設(shè)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊規(guī)劃綱要》提出的跨境公路、鐵路等重點工程尚未取得實質(zhì)性進(jìn)展。亟需自治區(qū)政府協(xié)調(diào)交通運輸部、國家鐵路局、國鐵集團(tuán)公司幫助推動二連浩特—烏蘭巴托—烏蘭烏德間的鐵路雙幅電氣化改造、中蒙俄跨境高速公路、中蒙俄油氣管道等重大項目加快前期工作并靠前實施，同時協(xié)調(diào)蒙方，同意通過外資等方式加快喬伊爾—賽音山達(dá)—扎門烏德—二連浩特重載公路建設(shè)，為煤炭等大宗礦產(chǎn)品進(jìn)口拓展新渠道。協(xié)調(diào)推進(jìn)《中俄總理定期會晤委員會運輸合作分委會汽車運輸和公路工作組第二十一次會議紀(jì)要》，擬在中國滿洲里口岸-俄羅斯后貝加爾斯克口岸開展國際道路甩掛運輸試點工作。推動實現(xiàn)境內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、平衡發(fā)展。

（三）制定政策機制穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈

優(yōu)化穩(wěn)定口岸產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。在國內(nèi)循環(huán)方面，研究制定“穩(wěn)生產(chǎn)、促發(fā)展”的措施辦法，加大支持力度，緩解企業(yè)經(jīng)營困難，及時幫助企業(yè)，特別是中小微企業(yè)解決進(jìn)出口中遇到的問題。指導(dǎo)企業(yè)規(guī)范管理。加強對主要企業(yè)的監(jiān)測預(yù)警服務(wù)，及時做好生產(chǎn)連續(xù)下降企業(yè)的監(jiān)測，了解企業(yè)困難，制定幫扶政策。在國內(nèi)國際雙循環(huán)方面，對標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)，通過標(biāo)準(zhǔn)“走出去”，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)“走出去”，發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)對流通方式變革的引領(lǐng)和規(guī)范作用，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建起方便、快捷、安全的流通網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮流通的橋梁紐帶作用，有效實現(xiàn)供需平衡。

（四）創(chuàng)新發(fā)展模式促進(jìn)口岸與腹地優(yōu)勢互補

培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)口岸經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。立足兩個市場兩種資源，大力發(fā)展進(jìn)口產(chǎn)品落地加工、跨境電子商務(wù)、國際倉儲物流產(chǎn)業(yè)，通過邊腹地區(qū)物流帶貿(mào)易，貿(mào)易帶產(chǎn)業(yè)，進(jìn)口資源在內(nèi)蒙古口岸和腹地園區(qū)落地加工，形成口岸+腹地聯(lián)動發(fā)展模式。聚力產(chǎn)業(yè)鏈條融合發(fā)展，堅持“貿(mào)工一體、產(chǎn)旅融合”，打造跨境產(chǎn)業(yè)合作集群，實施“產(chǎn)業(yè)鏈長制+重點項目領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制+重點企業(yè)部門包聯(lián)制”，形成產(chǎn)業(yè)鏈有人抓、重點項目有人管、龍頭企業(yè)有人服務(wù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。對標(biāo)國際先進(jìn)規(guī)則優(yōu)化營商環(huán)境，在確保有效監(jiān)管的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提升跨境貿(mào)易便利化水平，降低進(jìn)出口環(huán)節(jié)合規(guī)成本。積極引進(jìn)區(qū)域內(nèi)資金、人才，加大參與國際標(biāo)準(zhǔn)對接力度，進(jìn)一步深化“放管服”改革，激發(fā)市場主體活力，鼓勵企業(yè)加大研發(fā)投入，促進(jìn)各類創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚，增強口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展動能。

（五）政府主導(dǎo)加快推動政策落地生效

由自治區(qū)政府主導(dǎo)，壓實各層級責(zé)任，確保國家各項支持政策落實落細(xì)落到位，以完善的口岸功能定位和布局，推動口岸經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展。著力協(xié)調(diào)財政部、海關(guān)總署、稅務(wù)總局同意地方提出的政策需求，同時加快推動向國務(wù)院報批進(jìn)程，實現(xiàn)中蒙經(jīng)濟(jì)合作區(qū)帶政策獲批。基于口岸財力有限，自治區(qū)還需在園區(qū)項目建設(shè)及資金方面給予支持，推動中蒙經(jīng)濟(jì)合作區(qū)盡快達(dá)到封關(guān)運營條件。在邊民互市貿(mào)易發(fā)展方面，亟需對接國家部委，加快頂層設(shè)計，完善配套措施，并同步推動自治區(qū)層面出臺支持邊民互市貿(mào)易的創(chuàng)新舉措。以明確的責(zé)任、完善的舉措，有效提升口岸發(fā)展水平，著力把開放優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢，切實以高水平開放促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心）

責(zé)任編輯：康偉