姜 敏

上海市節(jié)能減排中心有限公司

0 前言

我國總量控制制度自“九五”時期提出，擔任著污染物減排、改善環(huán)境質量的重要責任，尤其是“十一五”以來，總量控制作為約束性指標在我國環(huán)境管理中的地位不斷加強。自2016 年開始，我國構建形成了以排污許可制為核心的固定污染源環(huán)境管理制度?！犊刂莆廴疚锱欧旁S可制實施方案》提出排污許可須融合總量控制，為排污收費、環(huán)境統(tǒng)計、排污權交易等工作提供統(tǒng)一的污染物排放數據。相關研究分別針對總量控制或排污許可進行了政策評估、指標體系設計、管理策略分析等工作［1-3］，未能體現“融合”兩種制度的要求。本文在分析重點工程減排量、建設項目總量指標，以及排污許可排放量之間關系的基礎上，闡述總量控制制度、排污許可制度融合的難點，相應提出排污許可進一步對排污企業(yè)全覆蓋等建議。

1 總量控制制度

現有總量控制制度是自上而下分解總量指標的行政區(qū)域總量控制制度，分宏觀層面、微觀層面兩個層級實現污染物排放總量控制。

1.1 宏觀層面

根據五年規(guī)劃的節(jié)能減排工作方案，總量控制以主要污染物重點工程減排量的形式下達至各省級人民政府及集團企業(yè)。隨后省級人民政府通過結構減排、工程減排等手段來實現污染物排放削減目標［4］。

1.2 建設項目微觀層面

建設項目執(zhí)行“批項目，核總量”制度。《建設項目主要污染物排放總量指標審核及管理暫行辦法》明確主要污染物排放總量指標作為建設項目環(huán)境影響評價審批的前置條件。項目主要污染物排放新增量與減排量通過確認總量指標、明確總量來源的方式銜接和落實。項目總量指標應來源于建成投運的企事業(yè)單位采取減排措施并穩(wěn)定達到排放標準后的“可替代總量指標”。

2 排污許可制度

排污許可制是企事業(yè)單位生產運營期排污的法律依據，是確保環(huán)境影響評價提出的污染防治設施和措施落實落地的重要保障［5-6］。排污許可實行分類管理。屬于排污登記的單位，登記信息包括污染物排放去向、執(zhí)行標準、采取的防治措施等，登記內容不含許可排放量。屬于重點管理和簡化管理的排污單位填報排污許可申請表，向審批部門申請取得排污許可證。排污許可證除了載明排污單位基本信息、產生和排放污染物環(huán)節(jié)、污染防治設施、排放口信息、許可排放濃度、許可排放量之外，還明確取得排污許可證后應當遵守的環(huán)境管理要求，如污染防治設施運行和維護、無組織排放控制、自行監(jiān)測要求、臺賬、執(zhí)行報告、信息公開等要求［5-6］。

3 重點工程減排量、建設項目總量指標與許可排放量之間的關系

3.1 從管控行業(yè)范圍看

重點工程減排量包含了工業(yè)源、生活源、交通運輸、農業(yè)源、電力等，總量指標則適用于除城鎮(zhèn)生活污水處理廠、垃圾處理場、危險廢物和醫(yī)療廢物處置廠外的工業(yè)類建設項目（具體執(zhí)行范圍，各地區(qū)略有差異）。而許可排放量僅涉及工業(yè)源中的固定污染源。總體上管控范圍重點工程減排量＞總量指標＞許可排放量。

3.2 從管控對象來看

污染物減排的管控對象為重點減排工程，考核的是地方政府。建設項目總量指標管控對象則是企業(yè)的單個建設項目，主要為編制報告書或者報告表的項目。排污許可責任主體為企業(yè)，排污許可目標覆蓋所有固定污染源，其中登記管理類別由于管控抓手不足，實際管控對象主要為大中型污染影響類企業(yè)。

3.3 從受管控污染物種類看

重點工程減排隨管控要求變化而變化，實施之初主要污染物為化學需氧量、氨氮、SO2、NOX，“十四五”期間則為化學需氧量、氨氮、NOX、揮發(fā)性有機物。建設項目總量指標因地而異，一般跟重點工程減排控制要求銜接，并增加地區(qū)性主要污染物，如重點重金屬、煙粉塵等。排污許可管控因子包含環(huán)境影響評價、排污許可申請與核發(fā)技術規(guī)范和總量控制因子，其對污染物的管控范圍大于總量控制。

3.4 從數據內涵看

重點工程減排對現有污染物排放量削減的手段為工程減排。建設項目總量指標是新改擴建項目新增污染物排放量的控制手段，依據環(huán)境影響評價預估量，“等量削減”或“倍量削減”后的指標。排污許可證載明的許可排放量即為企業(yè)污染物排放的天花板，一般由環(huán)評文件和績效法從嚴取值。

4 總量控制與排污許可制度融合的難點問題

現行總量制度存在現狀基數不清、減排核算體系有待完善、企業(yè)主體責任落實難等問題，從而導致重點工程減排量、區(qū)域/流域實際排放量、環(huán)境質量之間的關系模糊，無法有效指導落實環(huán)境質量改善的目標［7-8］。總量控制與排污許可融合，可彌補總量控制上述不足。

排污許可與總量控制制度的融合，在于利用排污許可制厘清工業(yè)污染物底賬數據，并將污染物減排主體責任落實到企業(yè)。同時，建設項目總量指標控制新增污染物排放量，將其落實到排污許可中。因此，難點在于厘清污染物排放底數，將減排量與新增量掛鉤，共同服務環(huán)境質量。

4.1 工業(yè)源污染物實際排放情況底數不清

現行總量控制的基數以生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計為依據。生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計與許可排放量的污染物核算方法體系、核算源項范圍和納入統(tǒng)計企業(yè)范圍不同，導致兩者計算的區(qū)域污染物排放底數不同。

1）兩者基于的污染物核算方法體系不同

排污許可基于“排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范”，方法一是根據企業(yè)執(zhí)行的行業(yè)排放標準來核算企事業(yè)單位的許可排放量，方法二是根據環(huán)境影響評價及其批復文件來確定企事業(yè)單位的許可排放量，兩者取其嚴。部分地區(qū)還增加實際排放量的核算方法，三者取嚴。生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計無具體的行業(yè)技術規(guī)范，通常參照《生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計技術要求》采取重點調查單位逐個調查與非重點調查單位整體核算相結合的方式調查。重點調查單位污染物產生排放量采用監(jiān)測數據法、產排污系數法和物料衡算法進行核算。非重點調查單位采用比率估算法估算。

2）兩者核算范圍不同

許可排放量核算源項包括主要排放口廢氣、廢水（直接、間接排放）。生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計主要包括有組織廢氣，廢水（直接、間接排放）。廢水核算范圍基本一致，廢氣核算范圍為生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計＞許可排放量。雖根據不同規(guī)范、標準，三者核算因子范圍各不相同，但從總量控制角度，三者均核算主要污染物排放情況。

3）兩者納入統(tǒng)計企業(yè)的范圍不同

由《固定污染源排污許可分類管理名錄》確定的重點管理和簡化管理排污單位，給予許可排放量。生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計中工業(yè)源的調查對象為《國民經濟行業(yè)分類》（GB/T 4754-2017）3個門類中41個行業(yè)的全部工業(yè)企業(yè)（不含軍隊企業(yè)），即行業(yè)代碼前兩位06-45的工業(yè)企業(yè)。

綜上，排污許可在核算方法上較生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計更為精細，但并未對所有工業(yè)污染源全覆蓋，核算源項也僅限于固定源。因此，基于排污許可的數據也很難反映實際排放底數。

4.2 減排量與建設項目總量指標不掛鉤

重點工程減排量為相應治理措施實施前后減排能力的差值，主要依據治理前排放情況和有關工藝參數、工程設計值、平均運行負荷等進行測算，與實際減排量有差距。

新增污染物排放總量指標是以環(huán)評文件中源強核算方法、結合污染治理措施收集、處理效率所預估的建設項目污染物排放量為依據，審批部門給予的指標值。新增污染物排放總量理論上應來源于減排量，方可確保區(qū)域污染物總量不新增。

重點工程減排量、新增污染物排放總量指標兩者如何聯動，如何分配，確保區(qū)域環(huán)境質量不下降是銜接的關鍵問題。在完成污染物減排任務的前提下，可以提供多少污染物排放量用于新（改擴）建項目的發(fā)展，確保經濟穩(wěn)增長，這是一個系統(tǒng)性的問題。提供的新增量大了，可能對環(huán)境質量產生不利影響。提供的新增量過小，則不符合項目建設的實際需求甚至導致項目排污量的弄虛作假。

5 建議優(yōu)化方向

1）排污許可進一步對排污企業(yè)全覆蓋

建議從行業(yè)、工藝、排污量等角度，完善《固定污染源排污許可分類管理名錄》，并與《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄（2021 年版）》充分銜接，對編制報告書的項目實行重點管理，報告表簡化管理，兩個名錄管理級別基本對等，為獲得排污量基數作進一步支撐。

2）加強基礎研究，探索建立更科學、全面、精細的污染源核算系數

建議在排放源統(tǒng)計調查產、排、污核算系數的基礎上，針對各行業(yè)、工藝、原輔料等開展產、排、污特點的研究，細化行業(yè)產、排、污系數。針對不同類型、不同設計參數的污染物收集措施及處理措施開展效果研究，為收集效率、處理效率的取值依據提供理論基礎。通過以上研究，規(guī)范環(huán)評及排污許可源強估算的技術方法，減少理論值與實際值的偏差。

3）優(yōu)化主要污染物重點工程減排量核算方法，同時夯實企業(yè)責任，將相關減排量落實到企業(yè)排污許可中

尤其是通過工程減排方式的項目，其主要污染物重點工程減排量計算方法建議與環(huán)評文件或排污許可中測算方法相銜接，確保該項工作可追溯、可復核、可落實。

4）主要污染物重點工程減排量與建設項目總量指標之間進行量化聯動

研究區(qū)域現有污染源排放量、環(huán)境質量目標、區(qū)域污染物允許排放量三者之間的關系，確保在環(huán)境質量目標完成下，區(qū)域減排量越多，可用于新項目發(fā)展的建設項目總量指標則越多。