潘迎春　張楠

摘 要： 19世紀(jì)末“電氣革命”與水電技術(shù)的發(fā)展，使尼亞加拉瀑布成為美國與加拿大重要的電力來源。與此同時(shí)，工業(yè)化進(jìn)程中瀑布水電開發(fā)的快速發(fā)展帶來了經(jīng)濟(jì)與環(huán)境問題，引起兩國的共同關(guān)注。圍繞尼亞加拉瀑布的開發(fā)與保護(hù)問題，美國和加拿大兩國都進(jìn)行了治理改革。由于兩國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，在此問題上的側(cè)重點(diǎn)也存在差異：美國關(guān)注尼亞加拉瀑布的景觀保護(hù)，而加拿大呼吁由政府主導(dǎo)大瀑布的水力開發(fā)，反對(duì)私人壟斷。圍繞尼亞加拉瀑布的諸多社會(huì)運(yùn)動(dòng)，推動(dòng)了美加兩國政府調(diào)整其環(huán)境與資源政策，并最終促使兩國就整個(gè)邊界水域的管理進(jìn)行合作談判，促成了美國和加拿大《邊界水域條約》的簽訂，同時(shí)有助于打破先前較為僵化的美加關(guān)系，為兩國關(guān)系的回暖創(chuàng)造了契機(jī)。關(guān)鍵詞： 尼亞加拉瀑布；美加關(guān)系；水電開發(fā)；環(huán)境保護(hù)；《邊界水域條約》

尼亞加拉瀑布是美國與加拿大共有的跨國瀑布，因宏偉壯麗而聞名遐邇，是北美著名旅游勝地。19世紀(jì)“電氣革命”后，尼亞加拉瀑布所蘊(yùn)含的豐富水電資源不斷得到開發(fā)，助力于美國與加拿大的工業(yè)化發(fā)展。然而，瀑布周邊水力發(fā)電站等設(shè)施的建設(shè)，不可避免地有損瀑布景觀。瀑布的水力價(jià)值與景觀價(jià)值應(yīng)該如何共存？尼亞加拉瀑布的開發(fā)與治理有賴于美國與加拿大的合作，但由于兩國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，在有關(guān)瀑布問題的立場(chǎng)上存在較大差異。20世紀(jì)初，圍繞開發(fā)與保護(hù)尼亞加拉瀑布的一系列問題同時(shí)擺在了美國與加拿大面前，橫跨兩國且聲勢(shì)浩大的尼亞加拉瀑布治理改革運(yùn)動(dòng)由此展開。

這一時(shí)期與尼亞加拉瀑布相關(guān)的開發(fā)與保護(hù)運(yùn)動(dòng)，學(xué)界多將其視作美國和加拿大工業(yè)化發(fā)展的結(jié)果，或作為1909年美加《邊界水域條約》（The Boundary Waters Treaty）簽訂的背景因素等加以分析，對(duì)這一運(yùn)動(dòng)本身的論述較為有限。①

美國與加拿大自建國始，政府的權(quán)力與定位就有所不同，后續(xù)歷史中兩國政府對(duì)待環(huán)境與自然資源的態(tài)度也有明顯區(qū)別。此外，美國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的領(lǐng)先與加拿大工業(yè)發(fā)展的相對(duì)滯后也影響了兩國在尼亞加拉瀑布問題上的態(tài)度。20世紀(jì)初，美國與加拿大關(guān)系發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新的階段，尼亞加拉瀑布也成為兩國共同關(guān)注的重點(diǎn)問題，其影響已經(jīng)不僅僅限于自然資源管理問題，而成為改變兩國關(guān)系的契機(jī)。美國和加拿大政府各自如何應(yīng)對(duì)尼亞加拉瀑布的開發(fā)與保護(hù)問題，圍繞尼亞加拉瀑布的博弈最終如何影響美加兩國關(guān)系的走向？這些問題都值得進(jìn)一步研究。

一

尼亞加拉瀑布位于加拿大的安大略省南部和美國的紐約州西部，連接五大湖中的伊利湖和安大略湖。瀑布?xì)鈩?shì)磅礴，水聲震撼如雷，被譽(yù)為世界三大跨國瀑布之一。早在19世紀(jì)初，尼亞加拉瀑布就已成為北美的旅游勝地。在美國與歐洲貴族人士的共同推崇下，尼亞加拉瀑布“蜜月圣地”的聲名流傳開來。起初，去尼亞加拉瀑布觀光僅限于富人階層，到19世紀(jì)二三十年代，美國的伊利運(yùn)河、加拿大的韋蘭運(yùn)河及美國布法羅市和洛克波特市的鐵路開通后，普通民眾也有更多機(jī)會(huì)去欣賞尼亞加拉瀑布，大瀑布逐漸成為美國最為著名的景點(diǎn)之一。

為了提高旅游業(yè)質(zhì)量，防止無序開發(fā)對(duì)尼亞加拉瀑布地區(qū)環(huán)境的破壞，1885年美國紐約州率先通過相關(guān)法案，成立了州立尼亞加拉瀑布公園（Niagara Falls State Park），也被稱為紐約州尼亞加拉大瀑布保護(hù)區(qū)（The New York State Reservation at Niagara）。該公園由此成為美國最早的州立公園。（尼亞加拉瀑布公園的建成被認(rèn)為是19世紀(jì)70年代美國“自由尼亞加拉”（Free Niagara）保護(hù)運(yùn)動(dòng)的成果。弗雷德里克·埃德溫·丘奇（Frederic Edwin Church）與被譽(yù)為美國景觀設(shè)計(jì)之父的弗雷德里克·勞·奧姆斯特德（Frederick Law Olmsted）都曾參與過尼亞加拉瀑布公園的建設(shè)。參見Thomas V.Welch，How Niagara Was Made Free： The Passage of Niagara Reservation Act in 1885，Buffalo，N.Y.： Press Union and Times，1903.）加拿大也緊隨其后，于1888年由安大略省出資，在瀑布景觀區(qū)建成了維多利亞女王公園（Queen Victoria Park）。

美加兩國都為尼亞加拉瀑布建設(shè)了公園，但兩國開發(fā)瀑布景觀的側(cè)重點(diǎn)不同。一方面，兩國尼亞加拉瀑布公園的運(yùn)作方式存在差異。美國尼亞加拉瀑布州立公園屬于公共公園，紐約州政府負(fù)責(zé)部分運(yùn)營資金。加拿大的維多利亞女王公園則更像普通的商業(yè)公園，需獨(dú)立運(yùn)行，自負(fù)盈虧。資金壓力促使維多利亞公園采取大力吸引游客以增加利潤的運(yùn)營策略，旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力強(qiáng)勁。加之尼亞加拉大瀑布的最佳觀景點(diǎn)位于加拿大一側(cè)，到19世紀(jì)末，旅游業(yè)已經(jīng)成為加拿大一側(cè)大瀑布地區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

另一方面，美國更注重開發(fā)尼亞加拉瀑布所蘊(yùn)含的文化價(jià)值，視大瀑布為本國的文化符號(hào)之一。尼亞加拉瀑布的壯麗景色聲名鵲起之際，恰逢美國本土文化的快速發(fā)展時(shí)期。美國藝術(shù)家們捕捉到了大瀑布雄偉又狂野的氣質(zhì)，將其作為19世紀(jì)美國浪漫主義與自然主義的重要主題：把本土自然環(huán)境與宗教、美學(xué)、民族認(rèn)同聯(lián)系起來，塑造美國自身的文化特色，1857年美國浪漫主義風(fēng)景畫家、哈德遜河畫派代表人物弗雷德里克·埃德溫·丘奇的名畫《尼亞加拉瀑布》即為一例。尼亞加拉瀑布與白頭鷹、美國國旗一樣，成為美國國家形象的代表，展現(xiàn)了美國的力量和取之不盡的資源，成為美國集體文化和理想的象征。

尼亞加拉瀑布不僅提供了豐富的旅游資源，瀑布的巨大落差與豐沛水量也蘊(yùn)含著巨大的水力資源。在使用機(jī)械水能時(shí)期，尼亞加拉瀑布的充沛水力為周邊工廠的發(fā)展提供了重要?jiǎng)恿?，?shù)十家水力面粉加工廠和制革廠依河而建，一派繁忙景象。電力革命之后，發(fā)電技術(shù)與電力遠(yuǎn)距離傳輸技術(shù)突飛猛進(jìn)，加速了瀑布的水力開發(fā)。發(fā)電公司迫不及待地將最新的電力技術(shù)運(yùn)用到水電站建設(shè)當(dāng)中。1881年，美國在尼亞加拉瀑布上建設(shè)了第一座水電站，即一號(hào)水電站（Station No.1）。截至1894年，美國紐約州政府先后授予8家公司開發(fā)尼亞加拉瀑布水力資源的許可。（Evans Gail Edith Hallett，“Storm Over Niagara： A Catalyst in Reshaping Government in the United States and Canada During the Progressive Era，” Natural Resources Journal，Vol.32，No.1（1992），pp.27-54.）為了促進(jìn)水電開發(fā)，州政府并沒有向這些公司收取任何費(fèi)用。加拿大對(duì)尼亞加拉瀑布的水電開發(fā)則略為落后于美國。維多利亞公園建成后，為增加園區(qū)收入并提高景觀質(zhì)量，加拿大在園區(qū)內(nèi)建設(shè)了尼亞加拉河與瀑布公園鐵路（Niagara Falls Park and River Railway）及配套的水電站。這是加拿大在瀑布上建立的第一座水電站。1903年，瀑布的加拿大一側(cè)共有3家私人電力公司向維多利亞公園付費(fèi)使用尼亞加拉河的水力資源，其中兩家為美國公司，一家為加拿大公司。（K.Froschauer，“Ontarios Niagara Falls，1887-1929： Reversing the privatization of hydro，”p.60.）

尼亞加拉瀑布上的水電開發(fā)工程很快便對(duì)瀑布景觀造成了影響。以美國的尼亞加拉水力發(fā)電和制造公司（The Niagara Falls Hydraulic Power and Manufacturing Company）為例，其在1896年建造的中央發(fā)電站系統(tǒng)，擁有當(dāng)時(shí)號(hào)稱世界上最大的直徑8.5英尺的鋼制管道。通過粗壯的鋼鐵管道，河水源源不斷地從上游輸送到位于峽谷懸崖底部的發(fā)電站，下方電站中的渦輪機(jī)擁有170英尺長(zhǎng)的混凝土結(jié)構(gòu)。1901年，僅這一座水電站完工時(shí)就配有16臺(tái)渦輪機(jī)，驅(qū)動(dòng)著31臺(tái)發(fā)電機(jī)。（Evans Gail Edith Hallett，Storm Over Niagara： A Study of the Interplay of Cultural Values，Resource Politics，And Environmental Policy，in an International Setting，1670s-1950， p.244.）這些人造的龐然大物密密麻麻地圍繞在大瀑布周邊。不僅如此，政府授予這些發(fā)電公司開發(fā)許可證時(shí)，并沒有對(duì)發(fā)電站的取水量進(jìn)行限制。水電站的運(yùn)行攔截了瀑布的部分水流，據(jù)一份1906年的報(bào)告估算，已經(jīng)完成或正在建設(shè)中的水力發(fā)電工程將減少瀑布23%的流量，且周邊其他工廠又截流了尼亞加拉河近7%的流量。（Orrin E.Dunlap，“The Crime Against Niagara，” Harpers Weekly，Vol.50（1906），p.476.）顯而易見，這些環(huán)尼亞加拉瀑布而建的水電站與工廠對(duì)瀑布造成了不可忽視的影響，減少了瀑布流量，破壞了尼亞加拉瀑布的景觀。

工業(yè)建設(shè)對(duì)加拿大一側(cè)瀑布景觀的破壞程度不及美國，但私人電廠與美國資本的問題更令加拿大人擔(dān)憂。由于美國在資金與技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)，到1905年，加拿大一側(cè)的尼亞加拉大瀑布周圍共建設(shè)了5家水力發(fā)電廠， 其中4家屬于美資，另有1家加拿大電力發(fā)展公司（The Electrical Development Company）的資本來自多倫多的私人投資。這些電力巨頭傾向于將電力優(yōu)先輸送至美國。1892年，安大略省政府同意授予美國投資的加拿大尼亞加拉電力公司（Canadian Niagara Power Company）壟斷性開發(fā)許可證，同意只要該公司在1899年11月以前開發(fā)不少于10 000馬力的電能，便可以將在加拿大一側(cè)生產(chǎn)的半數(shù)電力出口至美國。根據(jù)維多利亞公園1892年的年報(bào)來看，加拿大尼亞加拉電力公司支付的租金占公園當(dāng)年年收入的58%。（Commissioners for the Queen Victoria Niagara Falls Park，Sixth Annual Report of the Commissioners for the Queen Victoria Niagara Falls Park of the Province of Ontario，Toronto： Warwick & Sons，1892 ，p.8.）公園同意將瀑布水電開發(fā)權(quán)壟斷性地出租給美國公司，其原因很可能出于公園的經(jīng)濟(jì)利益，而未從加拿大電力發(fā)展的角度加以考慮。加拿大尼亞加拉電力公司后來并未能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成其許諾的發(fā)電額度，導(dǎo)致加拿大一側(cè)瀑布的水電開發(fā)進(jìn)一步落后。安大略省政府與電力公司的這種密切合作，引發(fā)了加拿大民眾的嚴(yán)重不滿。1900年加拿大《環(huán)球報(bào)》言辭激烈地批評(píng)道：“政府推卸責(zé)任，欺騙老百姓，被玩弄于富人的股掌之間。”（ The Globe， February 10，1900，in H.V.Nelles，The Politics of Development： Forests，Mines & Hydro-Electric Power in Ontario 1849-1941，Montreal： McGill-Queens University Press，2005，p.253.）

有關(guān)尼亞加拉瀑布的保護(hù)與管理問題，引發(fā)了美加兩國社會(huì)的共同關(guān)注。這些問題的解決不僅需要兩國政府推動(dòng)，還有賴于跨國合作。但在20世紀(jì)初，美加兩國關(guān)系復(fù)雜且冷淡。英國在這一時(shí)期選擇主動(dòng)尋求改善英美關(guān)系，在國際事務(wù)上與美國相互配合，使英美關(guān)系升溫。（如在1895-1896年委內(nèi)瑞拉與英屬圭亞那的邊界糾紛中，英國對(duì)美國做出讓步；1901年，英美簽訂《海—龐斯福特條約》（Hay-Pauncefote Treaty），也通過英國讓步的方式使美國獲得了對(duì)巴拿馬地峽的控制權(quán)。參見郝國朋：《美國加勒比海地區(qū)政策研究（1901-1921）》，博士學(xué)位論文，黑龍江大學(xué)，2013年。）隨著英美關(guān)系的緩和，英美加的三角關(guān)系不再穩(wěn)固，加拿大面臨著英國為了加強(qiáng)英美關(guān)系而犧牲加拿大利益的風(fēng)險(xiǎn)，而這種情況也確實(shí)發(fā)生了。1903年，英國在美加關(guān)于阿拉斯加邊界問題的仲裁上支持美國，導(dǎo)致仲裁結(jié)果有利于美方。（參見潘迎春：《加拿大爭(zhēng)取獨(dú)立外交的早期努力》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文科學(xué)版），2012年第3期，第97頁；吳克燕、張一民：《加美阿拉斯加邊界沖突》，《社會(huì)科學(xué)論壇》，2005年第9期，第29頁。）這一仲裁引發(fā)了加拿大社會(huì)對(duì)美英兩國的極大憤慨。加拿大人一方面認(rèn)為英國背叛了加拿大，加拿大必須獨(dú)立自主地維護(hù)自身利益；一方面痛恨美國的蠻橫，更加警惕美國日益壯大的國力。在1903年10月的眾議院講話中，加拿大總理威爾弗里德·勞里埃（Wilfrid Laurier）說：“我從沒像現(xiàn)在這么痛心……我們生活在一個(gè)非常貪婪（Grasping）的國家旁邊。”（Robert Bothwell，The Penguin History of Canada，London： Penguin，2008，p.272.）因此，20世紀(jì)最初幾年的美加關(guān)系處于緊張狀態(tài)，而這一狀態(tài)也折射在有關(guān)尼亞加拉瀑布的跨國互動(dòng)中。

二

盡管美國與加拿大共同面臨著尼亞加拉瀑布水力開發(fā)與保護(hù)等問題，但由于國情差異及關(guān)系冷淡，兩國早期合作并不順利。美國國內(nèi)最先對(duì)瀑布開發(fā)問題提出質(zhì)疑的是尼亞加拉瀑布保護(hù)區(qū)委員會(huì)。該委員會(huì)是尼亞加拉瀑布州立公園的主要管理機(jī)構(gòu)，也是瀑布景觀的直接利益相關(guān)方。面對(duì)尼亞加拉大瀑布周邊不斷新建的水力發(fā)電站，尼亞加拉瀑布保護(hù)區(qū)主席安德魯·格林（Andrew Haswell Green，1820—1903）積極為保護(hù)瀑布奔走呼號(hào)。1900年2月，安德魯·格林向國會(huì)提出一項(xiàng)議案，要求成立國際委員會(huì)，與加拿大共同處理邊界水域的相關(guān)問題。（參見Jr.Alvin C.Gluek，“The Lake Carriers Association and the Origins of the International Waterways Commission，” Inland Seas， Vol.36，No.4（1980），pp.241-245.）1902年6月13日，美國國會(huì)通過《河流與港口撥款法案》，其中吸納了成立國際委員會(huì)管理邊界水域的建議。（The River and Harbor Appropriation Act，F(xiàn)ifty-Seventh Congress .Sess.I.Ch.1079§3，32 Stat.372， http：//uscode.house.gov/statviewer.htm？volume=32&page=372，2023-07-15; U.S.Congress，Congressional Record，57th Congress，1st Session，6 February，1902，p.1372，https：//www.govinfo.gov/app/details/GPO-CRECB-1902-pt2-v35/GPO-CRECB-1902-pt2-v35-10/context，2023-07-15.）1902年9月，美國總統(tǒng)西奧多·羅斯福確定了國際委員會(huì)的美方委員，并向加方發(fā)出邀請(qǐng)。（N.F.Dreisziger，“The Campaign to Save Niagara Falls and the Settlement of United States-Canadian Differences，1906-1911，” New York History，Vol.55，No.4（1974），p.443.）但加方對(duì)此反應(yīng)冷淡，雖沒有直接拒絕，但遲遲不肯行動(dòng)，導(dǎo)致國際委員會(huì)建立進(jìn)度遲緩。1903年4月，加拿大回應(yīng)了設(shè)立委員會(huì)的請(qǐng)求，但直到1905年1月，渥太華方面才提名3位加拿大委員。1905年6月，在距離美國發(fā)出邀請(qǐng)近三年后，國際水道委員會(huì)（International Waterway Commission，簡(jiǎn)稱IWC）終于成立。（N.F.Dreisziger，“The Campaign to Save Niagara Falls and the Settlement of United States-Canadian Differences，1906-1911，” p.443; Alan O.Gibbons，“Sir George Gibbons and the Boundary Waters Treaty of 1909，” Canadian Historical Review，No.34（1953），pp.125-126.）

然而，國際水道委員會(huì)并未如預(yù)想中那樣有效推進(jìn)尼亞加拉瀑布的保護(hù)與管理問題。委員會(huì)初步提出議案，要求在對(duì)尼亞加拉瀑布的相關(guān)情況進(jìn)行全面調(diào)查之前，美加雙方政府停止頒發(fā)新的開發(fā)許可證，并呼吁“達(dá)成一些雙邊條約以協(xié)調(diào)整個(gè)問題”。（International Waterways Commission，Progress Report 1905，Washington： Government Printing Office，1905，p.9，https：//catalog.hathitrust.org/Record/100164961，2023-07-15.）議案只建議暫緩對(duì)瀑布水力資源的進(jìn)一步開發(fā)，但并不限制已有的開發(fā)工程，這一做法源于此時(shí)兩國對(duì)水電站的主流評(píng)價(jià)仍非常積極。輿論傾向認(rèn)為水電站是人力征服自然的結(jié)果，美方投資的安大略能源公司的副總裁弗朗西斯·格林（Francis V.Greene）曾為其建設(shè)的發(fā)電站做如下宣傳：“（水電站）符合上帝自己的管理意圖，是僅次于瀑布本身的壯觀景象，是上帝在地球上積極作為的表現(xiàn)。”（H.V.Nelles，The Politics of Development： Forests，Mines & Hydro-Electric Power in Ontario? 1849-1941 ， p.220.）媒體常常用“宏偉的”（magnificent）、“華麗的”（ornate）等積極詞語形容瀑布周邊新建的鋼鐵巨物。但在對(duì)科技成就的一片贊譽(yù)聲之中，美國社會(huì)中還是有一批人率先感知到科技與工業(yè)發(fā)展背后潛藏的生態(tài)保護(hù)與資源開發(fā)之間的矛盾，出現(xiàn)了以霍勒斯·麥克法蘭（J.Horance Mcfarland）為代表的一批有影響力的媒體人，他們重視自然環(huán)境本身的美學(xué)價(jià)值，關(guān)注工業(yè)發(fā)展對(duì)自然環(huán)境帶來的不利影響。

霍勒斯·麥克法蘭是當(dāng)時(shí)美國知名的出版商、記者、園藝家與環(huán)?；顒?dòng)家。1904年，麥克法蘭成立美國城市協(xié)會(huì)（American Civic Association，簡(jiǎn)稱A.C.A），并擔(dān)任主席長(zhǎng)達(dá)20年之久。該協(xié)會(huì)希望通過自然美景與公共景觀來美化城市，減少工業(yè)建設(shè)對(duì)城市的破壞，提高城市居民的精神生活質(zhì)量，促進(jìn)公民教育。這一訴求被他們稱為“城市美化運(yùn)動(dòng)”（Civic Beautification或City Beautiful Movement）。（William H.Wilson，“J.Horace McFarland and the City Beautiful Movement，” Journal of Urban History，Vol.7（1981），p.315; 徐再榮：《20世紀(jì)美國環(huán)保運(yùn)動(dòng)與環(huán)境政策研究》，第60頁。）美國城市協(xié)會(huì)一經(jīng)成立就積極宣傳保護(hù)尼亞加拉瀑布，被認(rèn)為是瀑布保護(hù)運(yùn)動(dòng)的重要宣傳陣地。西奧多·羅斯福總統(tǒng)在討論尼亞加拉瀑布問題時(shí)，曾直接把該協(xié)會(huì)稱為“尼亞加拉瀑布協(xié)會(huì)”（Niagara Falls Association）。（“Roosevelt to George Clinton，9 April，1906，” Roosevelt Letter Books，Series 2，Vol.62，Theodore Roosevelt Papers，Library of Congress，https：//www.loc.gov/item/mss382990402，2023-02-20.）此外，自19世紀(jì)早期起，尼亞加拉瀑布一直是美國最著名的求婚與蜜月圣地之一，因此，有媒體將女性讀者作為宣傳突破口，獲得了廣泛響應(yīng)。1905年9月，麥克法蘭在其主編的《婦女家庭雜志》上撰文，充滿激情地向女性讀者宣傳尼亞加拉瀑布保護(hù)運(yùn)動(dòng)，號(hào)召她們行動(dòng)起來，“用合適的方式向每一個(gè)俱樂部、教堂和社會(huì)組織宣傳我們的拯救計(jì)劃，只要我們行動(dòng)起來，瀑布就可以得救。而如果我們——特別是你——還在猶豫，那么瀑布將注定毀滅”，并鼓勵(lì)婦女們參與游行，向政府施壓來保護(hù)尼亞加拉大瀑布。（J.H.McFarland，“Shall We Make a Coal-Pile of Niagara？” The Ladies Home Journal， Vol.22（1905），p.19.）1905年10月，美國城市協(xié)會(huì)在俄亥俄州的克利夫蘭召開大會(huì)。在麥克法蘭的推動(dòng)下，協(xié)會(huì)通過了一份保護(hù)尼亞加拉大瀑布的決議，并將這份協(xié)議發(fā)給了羅斯?？偨y(tǒng)與加拿大總督格雷。（“Movement To Save Niagara： Persons All Over The Country Ask President Roosevelt To Act，” New York Times， Aug.31，1905，https：//www.proquest.com/historical-newspapers/movement-save-niagara/docview/96514066/se-2，2021-11-07.）

該協(xié)會(huì)還舉辦過一場(chǎng)大型的聲援保護(hù)瀑布的宣傳集會(huì)，并為這次活動(dòng)出版了一本名叫《尼亞加拉瀑布即將毀滅》（The Impending Destruction of Niagara Falls）的小冊(cè)子。（N.F.Dreisziger，“The Campaign to Save Niagara Falls and the Settlement of United States Canadian Differences，1906-1911，”p.446.）這些聲勢(shì)浩大的活動(dòng)標(biāo)志著尼亞加拉瀑布保護(hù)運(yùn)動(dòng)在美國社會(huì)得到支持，民間輿論的熱情有效推動(dòng)了政府層面關(guān)注尼亞加拉瀑布保護(hù)問題。

紐約州是尼亞加拉瀑布保護(hù)運(yùn)動(dòng)最活躍的地區(qū)，紐約州政府也率先為保護(hù)尼亞加拉瀑布采取了一些措施。1904年，紐約州議會(huì)通過一項(xiàng)決議，敦促總統(tǒng)與英國協(xié)商，共同解決尼亞加拉瀑布問題：“無限制地開發(fā)將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害甚至破壞它（瀑布）自然的美景……除非通過美國和英國的聯(lián)合行動(dòng)，否則無法充分保護(hù)瀑布。”這一決議送至華盛頓后又由國務(wù)卿約翰·海（John Hay）交給英國駐美大使莫蒂默·杜蘭特（Mortimer Durand）。（加拿大此時(shí)還沒有獲得獨(dú)立外交權(quán)，其外交事務(wù)歸屬于大英帝國對(duì)外事務(wù)的一部分，由英國代管。參見John Hay，“The Secretary of State to the British Ambassador，May 6，1904，” Foreign Relations of the United States，1905，Great Britain，Document 408，Washington： Government Printing Office，2010，https：//history.state.gov/historicaldocuments/frus1905/d408，2021-11-07.）可惜的是，英方?jīng)]有重視這一提議，也遲遲沒有做出回應(yīng)，以至于一年后代理國務(wù)卿盧米斯（F.B.Loomis）不得不再次在備忘錄中提醒英國大使注意這一問題。（F.B.Loomis.“The Acting Secretary of State to the British Ambassador，September 26，1905，” Foreign Relations of the United States，1905，Great Britain，Document 410，Washington： Government Printing Office，2010，https：//history.state.gov/historicaldocuments/frus1905/d410，2021-11-07.）

羅斯?？偨y(tǒng)也開始關(guān)注尼亞加拉瀑布的保護(hù)問題。他在執(zhí)政期間，一直將保護(hù)環(huán)境與自然資源作為自己任內(nèi)的工作重心之一。1905年11月，當(dāng)紐約州議會(huì)再次支持尼亞加拉瀑布的商業(yè)開發(fā)后，美國城市協(xié)會(huì)開始了新一輪抗議，并致信給羅斯福，要求政府在瀑布保護(hù)上有所作為。羅斯福總統(tǒng)很快回應(yīng)了這些要求，表示支持保護(hù)尼亞加拉瀑布，并且稱如果紐約州不能有所行動(dòng)的話，那么國會(huì)將介入此事。（“Save Niagara Falls，Roosevelt Will Say，” New York Times ，Nov.12，1905，https：//www.proquest.com/historical-newspapers/save-niagara-falls-roosevelt-will-say/docview/96540572/se-2，2021-11-08.）此次回應(yīng)進(jìn)一步提高了美國社會(huì)對(duì)于瀑布保護(hù)問題的關(guān)注度，美國與加拿大的重要媒體都專門報(bào)道了總統(tǒng)對(duì)尼亞加拉瀑布保護(hù)運(yùn)動(dòng)的支持。1905年12月5日，羅斯福在國會(huì)演說中提及瀑布問題，再次明確表示愿意拯救尼亞加拉瀑布的“所有壯麗美景”。（“President Roosevelts Message To Congress，” The Times，6 December，1905，p.5，The Times Digital Archive， https：//link.gale.com/apps/doc/CS84734342/TTDA？u=wuhan&sid=bookmark-TTDA&xid=aec593f3，2021-10-16.）1906年1月3日，紐約州州長(zhǎng)弗蘭克·希金斯（Frank Wayland Higgins）在面向紐約州議會(huì)的講話中回應(yīng)了總統(tǒng)的要求，呼吁停止美國紐約州和加拿大安大略省在授予發(fā)電特許權(quán)方面“不必要的競(jìng)爭(zhēng)”，并要求達(dá)成國際協(xié)議以保護(hù)大瀑布。（“The Message of Gov.Higgins： The Protection of Niagara Falls，” New York Times，Jan.4，1906，https：//www.proquest.com/historical-newspapers/higgins-suggests-reforms-insurance/docview/96621272/se-2，2021-10-16.）羅斯?？偨y(tǒng)的積極參與有力推動(dòng)了美方政府持續(xù)關(guān)注瀑布保護(hù)議題，美國民眾與政府最終形成了保護(hù)尼亞加拉瀑布的共識(shí)。然而改善大瀑布的管理與保護(hù)措施離不開來自加拿大方面的合作，而此時(shí)的加拿大正面臨著開發(fā)尼亞加拉瀑布的另一個(gè)問題。

三

美國社會(huì)已轉(zhuǎn)向關(guān)注尼亞加拉瀑布的景觀保護(hù)，而對(duì)于加拿大來說，電力巨頭公司與美國資本入侵的問題則更加緊要。面對(duì)尼亞加拉瀑布上新建的水力發(fā)電站，加拿大民眾呼吁限制私人電廠，由政府管理并開發(fā)瀑布水力資源。

加拿大民眾希望建立公立水利設(shè)施的訴求，來源于加拿大特殊的環(huán)境與歷史背景。首先，安大略省缺乏煤炭資源，嚴(yán)重依賴美國的煤炭進(jìn)口，能源結(jié)構(gòu)不合理的狀況急需改善。特別是1902年美國賓夕法尼亞州煤炭工人罷工，導(dǎo)致當(dāng)年安大略省煤炭嚴(yán)重短缺，那一年寒冷刺骨的冬季給安大略省人民留下了慘痛的記憶。1902年春天，一噸煤在多倫多僅售5美元，但到7月價(jià)格漲到了6.50美元，到9月又漲到9.50美元。10月份時(shí)當(dāng)?shù)孛禾績(jī)r(jià)格已經(jīng)高達(dá)10美元，但仍供不應(yīng)求。加拿大《環(huán)球報(bào)》對(duì)此諷刺道：“紐約的紳士們知道，在自家客廳里調(diào)整煤炭?jī)r(jià)格就能給多倫多人民造成巨大損失。”（H.V.Nelles，The Politics of Development： Forests，Mines & Hydro-Electric Power in Ontario? 1849-1941，p.218.）因此，尼亞加拉瀑布的水力資源對(duì)安大略省至關(guān)重要。安大略省大力發(fā)展水力發(fā)電與遠(yuǎn)距離輸電技術(shù)，將水電稱為“白煤”（white coal），希望尼亞加拉瀑布的水力資源能夠成為該省重要的電力來源。（W.K.McNaught，Ontarios True National Policy in Regard to Black and White Coal，1910，pp.5-6，https：//www.canadiana.ca/view/oocihm.75172/9，2023-07-16.）但當(dāng)時(shí)加拿大水力發(fā)電產(chǎn)業(yè)的技術(shù)、資金與產(chǎn)能還遠(yuǎn)不及美國。對(duì)于加拿大來說，當(dāng)務(wù)之急是如何更好地開發(fā)尼亞加拉瀑布的水力資源，滿足加拿大工業(yè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要。

其次，加拿大政府實(shí)行保留自然資源產(chǎn)權(quán)的皇家保有政策，與19世紀(jì)美國由私人公司開發(fā)主導(dǎo)的資源開發(fā)政策迥然不同，導(dǎo)致兩國對(duì)私人公司的態(tài)度存在差異。加拿大歷史學(xué)家內(nèi)爾（H.V.Nelles）認(rèn)為，崇尚自由經(jīng)濟(jì)的美國人沒有“國家為了人民福利而保有資源”這種觀念。在19世紀(jì)，美國迅速將公共領(lǐng)域資源轉(zhuǎn)化為不受限制的私人產(chǎn)權(quán)，推動(dòng)私有制下的資源開發(fā)，促進(jìn)了美國的工業(yè)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。（H.V.Nelles，The Politics of Development： Forests，Mines & Hydro-Electric Power in Ontario，1849-1941， pp.39-40.）而在1867年，《英屬北美法案》（British North America Act）授予加拿大政府管理自然資源的權(quán)力，許多自然資源從皇家所有轉(zhuǎn)為政府保有，不開放給私人開發(fā)。同時(shí)，加拿大聯(lián)邦政府賦予各省政府“促進(jìn)和控制工業(yè)增長(zhǎng)，以刺激對(duì)資源的快速利用，并防止壟斷和投機(jī)”的責(zé)任，使政府成為加拿大資源開發(fā)與工業(yè)發(fā)展的主要責(zé)任方。（H.V.Nelles，The Politics of Development： Forests，Mines & Hydro-Electric Power in Ontario，1849-1941 ，p.39.）另一方面，私人資本以逐利為目標(biāo)，較少關(guān)注社會(huì)效益，對(duì)工業(yè)發(fā)展水平相對(duì)薄弱的加拿大來說，由政府管理和主導(dǎo)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，能夠更加合理地平衡經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益之間的關(guān)系。

再次，加拿大和美國對(duì)河岸權(quán)利（Riparian Right）的解釋不同。電力時(shí)代到來之后，加拿大政府進(jìn)一步細(xì)化了對(duì)河岸權(quán)利的解釋，規(guī)定河道沿岸土地所有者有權(quán)以生活或衛(wèi)生為目的使用水資源，但不能利用流經(jīng)的水（Water Passing Over It）開發(fā)水力（Waterpower）。水力資源歸屬政府，只能租賃，不能出售。（H.V.Nelles，The Politics of Development： Forests，Mines & Hydro-Electric Power in Ontario，1849-1941 ，pp.37-39.）美國紐約州則允許個(gè)人擁有對(duì)河岸、河流和河床的所有權(quán)，以及使用流經(jīng)這片土地的水資源的專有權(quán)（The Exclusive Right）。（William H.Farnham，“The Improvement and Modernization of New York Water Law Within the Framework of the Riparian System，” Land & Water Law Review， No.3（1968），p.378.）因此，美國私人可以擁有廣泛的河岸權(quán)利，而加拿大對(duì)于河岸權(quán)利的解釋則將更多水資源開發(fā)權(quán)保留給政府。

在這樣的背景下，建設(shè)公立水利設(shè)施比發(fā)展私營水利工程更加適合當(dāng)時(shí)加拿大的發(fā)展。較為富裕的多倫多市首先提議建立本市的公共電力設(shè)施。19世紀(jì)90年代初，多倫多市就曾對(duì)安大略省政府給加拿大尼亞加拉電力公司授予壟斷性開發(fā)許可證表示不滿，因?yàn)樵摴具t遲不能將電力輸送至多倫多，而壟斷許可又阻礙了其他水電工程的建設(shè)。1900年，加拿大尼亞加拉電力公司因?yàn)闆]能完成政府要求的最低發(fā)電量標(biāo)準(zhǔn)，主動(dòng)放棄了壟斷開發(fā)權(quán)，多倫多市貿(mào)易委員會(huì)隨即開始調(diào)查市政府在尼亞加拉大瀑布發(fā)電的可能性，相關(guān)報(bào)告稱：“廉價(jià)的電力將給我們的城市帶來巨大的益處，對(duì)于較小的制造商。（市政府）應(yīng)該采取合理措施，與在尼亞加拉大瀑布經(jīng)營的公司建立聯(lián)系?！保═oronto Board of Trade，Report of the Special Committee on Electric Power，April 25，1900，pp.7-8，in H.V.Nelles，The Politics of Development： Forests，Mines & Hydro-Electric Power in Ontario，1849-1941 ，p.226.多倫多市貿(mào)易委員會(huì)主席為加拿大最大的農(nóng)用機(jī)械制造商梅西&哈里森公司總裁沃爾特·梅西（Walter Massey），委員會(huì)成員還包括加拿大煤炭業(yè)大亨埃利亞斯·羅杰斯（Elias Rogers）和銀行家愛德華·坎普（Albert Edward Kemp）等。）隨后多倫多市向安大略省議會(huì)請(qǐng)?jiān)?，要求在大瀑布建立自己的市政公用設(shè)施。然而，當(dāng)時(shí)多倫多市的提議遭到了安大略省其他地區(qū)的反對(duì)，因?yàn)槎鄠惗嗍锌赡軕{借自己在經(jīng)濟(jì)與制造業(yè)上的優(yōu)勢(shì)，奪走尼亞加拉所有的水力資源。為了平衡全省發(fā)展，安大略省政府最終拒絕了多倫多的請(qǐng)求。（H.V.Nelles，The Politics of Development： Forests，Mines & Hydro-Electric Power in Ontario? 1849-1941， p.227.）

盡管多倫多市希望單獨(dú)建立公共電力系統(tǒng)的請(qǐng)求被駁回，但建設(shè)公共電力設(shè)施的想法很快被安大略省民眾所接受，尤其受到安大略省其他地區(qū)小制造商與商人的歡迎。在遭受1902年賓夕法尼亞煤炭工人罷工所導(dǎo)致的能源危機(jī)后，安大略省各個(gè)行業(yè)都要求盡快在尼亞加拉瀑布建立公共電力系統(tǒng)，由省政府主管，滿足全省各地區(qū)對(duì)廉價(jià)電力的需求。

1905年初，安大略省的政治形勢(shì)發(fā)生了重大變化，保守黨34年來首次在議會(huì)中擊敗自由黨，獲得了多數(shù)席位。新上臺(tái)的保守黨政府明確支持建立公共電力設(shè)施的提議。1905年，安大略省省長(zhǎng)詹姆斯·普利尼·惠特尼（James Pliny Whitney）表示：“尼亞加拉瀑布的水力應(yīng)該像空氣一樣自由，而不僅僅屬于壟斷者和政府的朋友……它是每個(gè)公民在適當(dāng)?shù)臈l件下都應(yīng)該自由地使用的資源?！保‥vans Gail Edith Hallett，Storm Over Niagara： A Study of the Interplay of Cultural Values，Resource Politics，and Environmental Policy，in an International Setting， 1670s-1950 ，p.343.）

惠特尼政府迅速采取行動(dòng)，規(guī)劃建設(shè)由省政府主導(dǎo)的公共電力系統(tǒng)。1905年7月，安大略省政府成立了“水力發(fā)電調(diào)查委員會(huì)”（The Hydro-Electric Power Commission），全面調(diào)查省內(nèi)的水力發(fā)電狀況，亞當(dāng)·貝克（Adam Beck）被任命為調(diào)查委員會(huì)主席。（Merrill Denison，The Peoples Power： The History of Ontario Hydro，Toronto： McClelland & Stewart，1960，p.47.）貝克一直是安大略省發(fā)展公共電力的積極倡導(dǎo)者。1906年春，在美國為保護(hù)瀑布景觀而舉行聲勢(shì)浩大的瀑布保護(hù)運(yùn)動(dòng)之際，他在加拿大也發(fā)起了一場(chǎng)宣傳運(yùn)動(dòng)，要求由省政府管控尼亞加拉瀑布的水力發(fā)電，抨擊私有的、壟斷性的電力公司，推廣廉價(jià)的市政電力，“政府有責(zé)任確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不應(yīng)允許少數(shù)人犧牲公眾利益”。（H.V.Nelles，The Politics of Development： Forests，Mines & Hydro-Electric Power in Ontario，1849-1941 ， p.258.）在公眾壓力下，正在建設(shè)水電站的電力公司不得不透露其預(yù)定的多倫多市電價(jià)為每馬力35美元。對(duì)比美國安大略電力公司每馬力12.50美元的電價(jià)，以及貝克預(yù)算中17～18美元的公共電價(jià)，該公司的定價(jià)實(shí)在過高。該消息進(jìn)一步加劇了公眾對(duì)私人公司的反感，要求建立公共電力系統(tǒng)的呼聲愈發(fā)高漲。

1906年4月，水力發(fā)電調(diào)查委員會(huì)發(fā)布了調(diào)查結(jié)果。報(bào)告從兩個(gè)方面支持公共水電設(shè)施建設(shè)：從需求上看，尼亞加拉瀑布的水力發(fā)電目前可以滿足5萬馬力的用電需求，但5年后，電力需求預(yù)計(jì)將快速增長(zhǎng)至10萬馬力，安大略省繼續(xù)發(fā)展水力發(fā)電迫在眉睫；從電價(jià)上看，報(bào)告預(yù)估公共電力系統(tǒng)給多倫多的電力報(bào)價(jià)為每馬力16.50美元，遠(yuǎn)低于私人電力公司的電價(jià)。（Hydro-Electric Power Commission of the Province of Ontario，F(xiàn)irst Report： Niagara District， 1906. 轉(zhuǎn)引自Evans Gail Edith Hallett，Storm Over Niagara： A Study of the Interplay of Cultural Values，Resource Politics，and Environmental Policy，in an International Setting，1670s-1950，p.474.）這份報(bào)告結(jié)果給予公共電力建設(shè)重要支撐，1個(gè)月后安大略省議會(huì)迅速通過相關(guān)法案，成立了安大略水利電力委員會(huì)（Hydro Electric Power Commission of Ontario，簡(jiǎn)稱HEPCO），并成為安大略省第一家公共電力公司。（安大略水利電力委員會(huì)由政府任命委員，1974 年后改名為安大略水電公司（Ontario Hydro）。）

安大略水利電力委員會(huì)成立后，逐漸通過合并、收購等方式控制了尼亞加拉瀑布上加拿大一側(cè)的所有水電站，大大增強(qiáng)了政府管理尼亞加拉瀑布水力發(fā)電的能力，也有效增加了日后加方政府與美方進(jìn)行瀑布管理談判的籌碼。

四

如前所述，美國與加拿大國內(nèi)都高度重視尼亞加拉瀑布的開發(fā)與保護(hù)問題，但兩國在具體方向上有明顯分歧。美國為了保護(hù)瀑布景觀，希望限制對(duì)尼亞加拉瀑布的水電開發(fā)，但加拿大更需要發(fā)展水電設(shè)施，而非限制水電開發(fā)。

面對(duì)這樣的僵局，美國政府在國內(nèi)民意的推動(dòng)與總統(tǒng)本人的支持下，主動(dòng)與加拿大進(jìn)行溝通。1906年2月，羅斯?？偨y(tǒng)催促國務(wù)卿伊萊休·魯特（Elihu Root）加快推進(jìn)與加拿大溝通尼亞加拉瀑布問題：“雖然我不知道是否應(yīng)該（與加拿大）簽署一個(gè)協(xié)定，但是談判越快越好?！保≧oosevelt to Root，F(xiàn)eb.14，1906，Theodore Roosevelt Papers： Series 2： Letterpress Copybooks，Vol.61，https：//www.loc.gov/item/mss382990400/，2022-08-21.）當(dāng)時(shí)兩國針對(duì)水資源問題的主要交流平臺(tái)即為上文提到的國際水道委員會(huì)。在1906年3月7日至8日的國際水道委員會(huì)常規(guī)會(huì)議上，美方代表直接提議暫緩其他議題，將尼亞加拉瀑布問題提為首要議程，希望雙方能盡快就此問題達(dá)成一項(xiàng)協(xié)議。但這一突然改變議程的做法遭到了加方的強(qiáng)烈反對(duì)。（IWC.，“Minutes of Proceedings，”Compiled Reports，25 April 1906，p.334; “Niagara Falls，” Times，March 27，1906，The Times Digital Archive，https：//link.gale.com/apps/doc/CS84734587/TTDA？u=wuhan&sid=bookmark-TTDA&xid=946d7263，2021-10-26.）

美方不惜擅改議程，也希望盡快解決尼亞加拉瀑布問題，而加方對(duì)于討論尼亞加拉瀑布問題的強(qiáng)烈反對(duì)也有著多重考量。首先，加拿大一側(cè)的“馬蹄瀑布”幾乎占瀑布總流量的90%，水量遠(yuǎn)高于美國一側(cè)，而當(dāng)時(shí)加拿大的水電設(shè)施建設(shè)尚未對(duì)加拿大一側(cè)的瀑布景觀造成明顯傷害；其次，加方擔(dān)心限制瀑布水電開發(fā)會(huì)影響加拿大未來的水電建設(shè)與工業(yè)發(fā)展。安大略省正在努力建設(shè)公共水電系統(tǒng)，此時(shí)限制尼亞加拉瀑布的水電開發(fā)完全與加拿大社會(huì)的呼聲背道而馳；最后，與美國簽訂一份國際協(xié)定的提案讓加方高度警惕。此時(shí)加拿大還未獲得獨(dú)立外交權(quán)，如果美國想通過簽訂一份國際協(xié)定的方式解決尼亞加拉瀑布問題，那么協(xié)議的締約方是英國，而非加拿大。鑒于當(dāng)時(shí)復(fù)雜的美英加三國關(guān)系，以及此前的領(lǐng)土糾紛問題，加拿大對(duì)于獨(dú)立處理外交問題十分敏感。 基于以上考慮，加方此時(shí)不愿亦步亦趨地根據(jù)美方建議來推進(jìn)在尼亞加拉瀑布問題上的合作。

盡管如此，在1906年3月的國際水道委員會(huì)上，美方代表還是堅(jiān)持單獨(dú)撰寫一份報(bào)告。報(bào)告首先呼吁美國和加拿大就保護(hù)尼亞加拉瀑布簽訂條約，且愿意在尼亞加拉瀑布水資源分配上偏向加方，建議加方可用水流量限額為36 000立方英尺每秒，美方為25 800立方英尺每秒。其次，報(bào)告還建議美國國會(huì)通過國內(nèi)法直接對(duì)尼亞加拉河及其支流上的人為分流行為進(jìn)行限制。（IWC.，“Report of the American Members of the I.W.C.Regarding the Preservation of Niagara Falls，” Compiled Reports，19 March，1906，pp.432-441.）這份報(bào)告向加方傳達(dá)了雙重意向：一方面，美方非常有誠意與加拿大合作管理尼亞加拉瀑布，在水量分配上可以盡量滿足加方要求；另一方面，不論加方是否參與合作，美方都會(huì)對(duì)尼亞加拉瀑布的開發(fā)活動(dòng)加以管控。美方之所以愿意在瀑布流量限額分配上對(duì)加方做出讓步，是考慮到美加工業(yè)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀。委員會(huì)中的美方成員認(rèn)為，流量限額只是給予加方“紙面上的優(yōu)勢(shì)”，加方生產(chǎn)的多余電力還是會(huì)出口到美國。（“Niagara Falls，” Times，March 27，1906，The Times Digital Archive，https：//link.gale.com/apps/doc/CS84734587/TTDA？u=wuhan&sid=bookmark-TTDA&xid=946d7263，2021-10-26.）3月27日，這份報(bào)告被提交給美國國會(huì)。羅斯福對(duì)此作出指示，在與加拿大達(dá)成合作條約之前，美國聯(lián)邦政府可以在河流與港口委員會(huì)的管理下，直接對(duì)瀑布采取保護(hù)行動(dòng)。（ U.S.，Congress，Senate，Congressional Record，27 March 1906，59th Congress，1st Session，Vol.11，Part 5，p.4328，https：//www.govinfo.gov/app/details/GPO-CRECB-1906-pt5-v40/GPO-CRECB-1906-pt5-v40-7/summary，2023-08-05.）

1906年6月，美國尼亞加拉瀑布保護(hù)運(yùn)動(dòng)的倡導(dǎo)者麥克法蘭等人，與河流與港口委員會(huì)主席西奧多·波頓（Theodore Burton）達(dá)成一致，在議會(huì)通過了一項(xiàng)激進(jìn)的尼亞加拉瀑布保護(hù)議案，即《波頓法案》（Burton Bill）。該法案允許撤銷美國已頒發(fā)的尼亞加拉瀑布開發(fā)許可證，規(guī)定瀑布每秒總提取水量不得超過15 600立方英尺，遠(yuǎn)低于之前國際水道委員會(huì)報(bào)告中建議的水量限額，此外還限定美國可以從加拿大進(jìn)口的總電量。（參見United States Congress，House，Committee on Rivers and Harbors，Theodore E.（Theodore Elijah） Burton，“Preservation of Niagara Falls （H.R.18024），”Washington： Govt.Print.Off.，1906.）這份《波頓法案》顯示出美國政府防止尼亞加拉瀑布被過度開發(fā)的決心。但值得注意的是，《波頓法案》并不意味著美國已經(jīng)放棄與加方的合作。這份法案是一個(gè)過渡產(chǎn)物，其中要求美國盡快與加拿大達(dá)成合作管理尼亞加拉瀑布的國際協(xié)定，并規(guī)定《波頓法案》時(shí)限僅為3年，相關(guān)國際協(xié)定一旦達(dá)成，《波頓法案》將自動(dòng)失效。（Evans Gail Edith Hallett，Storm Over Niagara： A Study of The Interplay of Cultural Values，Resource Politics，and Environmental Policy，in An International Setting， 1670s-1950 ，p.529.）

美國國內(nèi)對(duì)于尼亞加拉瀑布采取的一系列措施，引起了加拿大的注意。盡管加拿大對(duì)于美國為保護(hù)尼亞加拉瀑布景觀所表現(xiàn)出的熱忱不感興趣，但加方還是可以借此提出自己的訴求。1906年5月，國際水道委員會(huì)中的加方代表為尼亞加拉瀑布問題編撰了一份報(bào)告。該報(bào)告認(rèn)為，與五大湖航行問題相比，尼亞加拉瀑布的保護(hù)問題是次要的。對(duì)五大湖區(qū)航行利益的損害（如芝加哥運(yùn)河的修建導(dǎo)致湖區(qū)水位大幅下降），才是美加邊境水域“絕對(duì)有必要”需要采取一些“決定性的手段”予以干涉的問題。如果美方希望就尼亞加拉瀑布問題達(dá)成一項(xiàng)國際協(xié)定，那么該協(xié)定的相關(guān)處理原則不僅限于尼亞加拉瀑布問題，也將成為處理美加之間邊界水域上一系列糾紛的基本原則。（Alan O.Gibbons，“Sir George Gibbons and the Boundary Waters Treaty of 1909，” Canadian Historical Review，No.34（1953），pp.125-126.）

此時(shí)美加雙方對(duì)于尼亞加拉大瀑布問題的態(tài)度已趨于明了。美國國內(nèi)的行動(dòng)表明管理并保護(hù)尼亞加拉瀑布勢(shì)在必行；而加方希望不僅僅討論尼亞加拉瀑布問題，而是就整個(gè)美加邊境水域的管理問題簽訂一個(gè)整體性協(xié)定。（“Niagara Falls，” Times，March 27，1906，The Times Digital Archive，https：//link.gale.com/apps/doc/CS84734587/TTDA？u=wuhan&sid=bookmark-TTDA&xid=946d7263，2021-10-26.）面對(duì)加方的訴求，美國最終表示同意。1906年11月，在國際水道委員會(huì)新發(fā)布的聯(lián)合報(bào)告中，美加兩方代表達(dá)成了共識(shí)：不會(huì)單獨(dú)處理尼亞加拉瀑布保護(hù)問題，而將其置于美加兩國邊境水域整體管理的體系之下。兩國將簽訂一個(gè)整體性的邊界水域管理協(xié)定，為兩國所有邊境水域問題設(shè)立規(guī)范。（I.W.C.，“Joint Report of the I.W.C.”，Compiled Reports，15 November，1906，pp.354-368.轉(zhuǎn)引自Evans Gail Edith Hallett，Storm Over Niagara： A Study of the Interplay of Cultural Values，Resource Politics，and Environmental Policy，in an International Setting，1670s-1950， p.529.）至此，尼亞加拉瀑布問題成功推動(dòng)了美國與加拿大就整個(gè)邊界水域的合作管理進(jìn)行談判，但這一目標(biāo)的最終達(dá)成還有待于其他一些邊界水域糾紛得到解決。（主要有米爾克河和圣瑪麗河灌溉與水量分配問題、芝加哥污水排放問題及五大湖航運(yùn)水量管理問題等，詳見Daniel Macfarlane，Murray Clamen，eds.，The First Century of the International Joint Commission，Calgary： University of Calgary Press，2020，pp.35-55.）

僅就尼亞加拉瀑布問題的談判而言，在加拿大國內(nèi)，限定尼亞加拉瀑布用水量的提議還并未被接受。1907年1月，加拿大總理勞里埃在議會(huì)講話時(shí)，堅(jiān)定地表示美方不要再試圖通過商業(yè)補(bǔ)償（Trade Concession）的方式游說加拿大限定尼亞加拉瀑布用水流量，“美國從來沒有履行過真正的補(bǔ)償，他們以前有機(jī)會(huì)，但是錯(cuò)過了”。（“Canadian Affairs，” Times，January 16，1907，The Times Digital Archive，https：//link.gale.com/apps/doc/CS51180592/TTDA？u=wuhan&sid=bookmark-TTDA&xid=fa8eaafc，2021-10-26.）面對(duì)加方的強(qiáng)硬立場(chǎng)，美方再次做出讓步。1907年4月，美國國務(wù)卿魯特表示：建立一個(gè)邊界水域的管理委員會(huì)對(duì)美加雙方都有很大益處，美加雙方?jīng)]有理由不達(dá)成協(xié)定。（“Canada And The United States，” Times，April 9，1907，The Times Digital Archive，https：//link.gale.com/apps/doc/CS85390473/TTDA？u=wuhan&sid=bookmark-TTDA&xid=6e10c01d，2021-10-26.）

加方態(tài)度隨之變化，原因在于加拿大國內(nèi)開始有人主動(dòng)認(rèn)識(shí)到保護(hù)尼亞加拉瀑布的意義。1906年3月，加拿大維多利亞女王公園年度報(bào)告顯示，尼亞加拉瀑布水量（加方一側(cè)）已經(jīng)減少了7%（從每秒222 400立方英尺減少到205 000立方英尺），并認(rèn)為需要控制瀑布的發(fā)電廠數(shù)量。（“The Panther At Asuncion.-The Cologne，” Times，March 14，1906，The Times Digital Archive，https：//link.gale.com/apps/doc/CS235074158/TTDA？u=wuhan&sid=bookmark-TTDA&xid=a9e861a0，2021-10-26.）1908年，加拿大地質(zhì)調(diào)查局（Geological Survey of Canada）的學(xué)者連續(xù)發(fā)表多篇論文，關(guān)注瀑布開發(fā)與保護(hù)問題。他們的研究結(jié)果表明，如果不限制對(duì)瀑布的水力開發(fā)，繼續(xù)目前的發(fā)展規(guī)模，美方一側(cè)的尼亞加拉瀑布將在1～2年內(nèi)徹底消失，加拿大一側(cè)的瀑布也將水量大減。屆時(shí)，河床巖石將暴露出來，不僅影響瀑布美觀，還將對(duì)五大湖區(qū)的航運(yùn)造成巨大損失。（“Niagara Falls，” Times，F(xiàn)ebruary 14，1908，The Times Digital Archive，https：//link.gale.com/apps/doc/CS119731790/TTDA？u=wuhan&sid=bookmark-TTDA&xid=8b3c72e1.）這些研究結(jié)果表明，盡管尼亞加拉瀑布加拿大一側(cè)的水資源遠(yuǎn)比美國豐富，但如不加強(qiáng)管理與保護(hù)，加拿大最終也將失去這一寶貴的資源與美景。加拿大輿論逐漸接受了對(duì)瀑布用水量進(jìn)行適當(dāng)限定，認(rèn)為目前商議的水量配額可以滿足加拿大水電發(fā)展，與美國簽訂協(xié)定也符合加拿大的利益。

最終，經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)3年的等待和談判，美加兩國在1909年1月11號(hào)簽訂了《邊界水域條約》，就兩國邊界水域的使用和管理達(dá)成全面協(xié)議。尼亞加拉瀑布的保護(hù)問題也在這一條約下得到解決。條約第五條規(guī)定了美加雙方在尼亞加拉瀑布上的引水限額，美國一側(cè)的引水限額為每秒2萬立方英尺，加拿大一側(cè)為每秒3.6萬立方英尺，同時(shí)說明這一規(guī)定不適用于以航行、家庭使用或衛(wèi)生為目的之取水。（Foreign Office of the United Kingdom，“Treaty with Great Britain Relating to Boundary Waters，and Questions Arising Between the United States and Canada-Article 5，” Treaty Series，TS 023/1910： Cd5223，https：//treaties.fcdo.gov.uk/awweb/pdfopener？md=1&did=63846，2023-07-16.）

結(jié) 語

《邊界水域條約》的簽訂，標(biāo)志著美國與加拿大成功地在尼亞加拉瀑布的管理與保護(hù)問題上達(dá)成跨國合作。相比美國國內(nèi)的《波頓法案》，這份條約放寬了對(duì)于瀑布取水量的限制，因此，麥克法蘭等環(huán)保主義者曾認(rèn)為這是美國尼亞加拉瀑布保護(hù)運(yùn)動(dòng)的倒退。但考慮到激進(jìn)的《波頓法案》在頒布后遭到美國電力公司與工業(yè)集團(tuán)等利益相關(guān)方的強(qiáng)烈反對(duì)，《邊界水域條約》相比之下更具可行性。《波頓法案》頒行后，雖然麥克法蘭與波頓等人再三努力，但美國國內(nèi)漫長(zhǎng)的議案博弈耗盡了公眾對(duì)尼亞加拉瀑布保護(hù)運(yùn)動(dòng)的關(guān)注，《邊界水域條約》成為尼亞加拉瀑布的最終保障。《邊界水域條約》不僅規(guī)范了當(dāng)下對(duì)尼亞加拉瀑布的取水額度，還制定了美加兩國對(duì)于邊境水資源的使用必須協(xié)商一致、不損害對(duì)方利益的原則。這條原則保證了未來尼亞加拉瀑布用水量限額即使需要調(diào)整，也依然須兼顧美加兩國的不同訴求。1950年，美加兩國更新了尼亞加拉瀑布管理協(xié)定的部分內(nèi)容。新協(xié)定制定了一份瀑布修復(fù)計(jì)劃，同時(shí)規(guī)定通過分時(shí)段與限定最小流量的方式，在不影響瀑布景觀的條件下，最大限度開發(fā)瀑布的水力資源：每年4月1日到9月15日的8時(shí)～22時(shí)之間，以及每年9月16日到10月31日的8時(shí)～20時(shí)之間，瀑布流量不得低于10萬立方英尺每秒。其他時(shí)段瀑布流量不得低于5萬立方英尺每秒。

（“Treaty between Canada and the United States of America Concerning the Diversion of the Niagara River，”E100418-CTS 1950，No.3，https：//www.treaty-accord.gc.ca/text-texte.aspx？id=100418&Lang=eng，2023-02-13.）圍繞尼亞加拉瀑布的開發(fā)與保護(hù)的矛盾得到了一定程度的緩解。

對(duì)加拿大而言，1909 年《邊界水域條約》中規(guī)定的加方取水量，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)滿足了加拿大水電發(fā)展的需要，平衡了保護(hù)瀑布與發(fā)展水電之間的矛盾。安大略省的公共電力系統(tǒng)建設(shè)計(jì)劃也穩(wěn)步推進(jìn)，以至于后來美國都試圖效仿安大略的電力系統(tǒng)。20世紀(jì)20年代，美國進(jìn)步主義者賈德森·金（Judson King）就將安大略模式看作是美國電力發(fā)展模式的范例。（賈德森·金是 20 世紀(jì)美國著名的政治改革家與進(jìn)步主義者，是全國民眾政府聯(lián)盟（National Popular Government League）的主要領(lǐng)導(dǎo)者之一。全國民眾政府聯(lián)盟成立于1912年，旨在促進(jìn)美國的民主制度改革，是20世紀(jì)美國進(jìn)步運(yùn)動(dòng)的主要參與者之一。）據(jù)他估算，美國國內(nèi)消費(fèi)者支付的平均電價(jià)是每千瓦時(shí)7.5美分，而在安大略省每千瓦時(shí)電價(jià)只有1.85美分。（NPGL Bulletin No.109，“Texts for Statesmen，” 24 February，1927，LOC， Judson Kings Papers，Box 95，in Mark Sholdice，The Ontario Experiment： Hydroelectricity，Public Ownership，and Transnational Progressivism，1906-1939， PhD Dissertation，University of Guelph，2019，p.151.）尼亞加拉瀑布充沛的水力資源與安大略水利電力委員會(huì)的成功運(yùn)作，為安大略省提供了潔凈又廉價(jià)的能源。

圍繞尼亞加拉瀑布問題的溝通與談判，成為美國和加拿大在20世紀(jì)初改善雙邊關(guān)系的一個(gè)契機(jī)。當(dāng)時(shí)兩國關(guān)系一度陷入僵局，但美加彼此都迫切需要改善雙邊關(guān)系。美國需要一個(gè)對(duì)美國友好的加拿大，以繼續(xù)將歐洲勢(shì)力排除在美洲之外，而加拿大需要與國力越來越強(qiáng)盛的美國建立獨(dú)立的外交關(guān)系。此時(shí)進(jìn)行邊界水域問題的談判，恰好給予兩國關(guān)系緩和的機(jī)會(huì)。美國國內(nèi)高漲的環(huán)境保護(hù)主義呼聲，為美加兩國關(guān)系的升溫提供了助推力。美國政府不僅多次主動(dòng)聯(lián)系加方商討瀑布問題，還滿足加方要求，將談判范圍擴(kuò)大至整個(gè)美加邊界水域。美國這種積極主動(dòng)的態(tài)度，很好地平復(fù)了先前加拿大在領(lǐng)土問題上遭受的羞辱。圍繞尼亞加拉瀑布問題的談判最終促成了美加兩國關(guān)系破冰，推動(dòng)兩國關(guān)系走向緩和。對(duì)于加拿大而言，關(guān)于尼亞加拉瀑布問題的談判是加拿大發(fā)展獨(dú)立外交能力的一次重要演練。在尼亞加拉瀑布問題上，英國干預(yù)甚少，全程基本由加拿大政府處理。加拿大堅(jiān)持要求擴(kuò)大雙邊協(xié)商范圍，就邊界水域管理達(dá)成的雙邊條約為美加兩國處理相關(guān)糾紛提供了法律依據(jù)，大大減少了日后美國在某些具體問題上利用自身優(yōu)勢(shì)攫取利益的可能性，保護(hù)了加拿大的國家利益。

責(zé)任編輯：鄭廣超

The Development and Conservation of Niagara Falls between the United States and Canada in the Early 20th Century

PAN Ying-chun，ZHANG Nan

（School of History，Wuhan University，Hubei，Wuhan，430072，China）Abstract：At the end of the 19th century，the “Electrical Revolution” and the development of hydropower technology made Niagara Falls an important power source for the United States and Canada.The rapid development of hydropower development in the process of industrialization has caused environmental and economic problems，which attracted the joint attention of the two countries.Thus，the United States and Canada have conducted governance reforms of the conservation and development of Niagara Falls.The United States focused on landscape protection of Niagara Falls，while Canada called for government-led hydropower development of Niagara Falls and opposed monopoly.These reformations helped to change the environmental policies of both governments，and eventually facilitated the negotiation between the governments of the United States and Canada on the management of the entire boundary waters.This negotiation led to the signing of the “Boundary Waters Treaty” and helped to improve US-Canada relationship，creating an opportunity for the reconciliation of the US-Canada relationship.

Key words：Niagara Falls；US-Canada relationship；hydropower development；environmental conservation;the Boundary Waters Treaty

收稿日期：2022－11－23

作者簡(jiǎn)介：潘迎春，武漢大學(xué)歷史學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)槊绹泛图幽么笫?；張楠，武漢大學(xué)歷史學(xué)院博士研究生。

①關(guān)于尼亞加拉瀑布對(duì)美加兩國工業(yè)發(fā)展的價(jià)值及與之相關(guān)的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，威廉·歐文認(rèn)為尼亞加拉瀑布的“自然水力”發(fā)電，使其在美國的國家想象中成為自然美與經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展和諧共處的象征；K.弗羅紹爾關(guān)注加拿大對(duì)于尼亞加拉瀑布的水電開發(fā)，認(rèn)為加拿大私人水電企業(yè)為獲取更多利益而傾向于將電力出口，以至于加拿大政府不得不出面干預(yù)水力發(fā)電私有化并加強(qiáng)電力出口管制；埃文斯·哈莉特以宏觀視角，從尼亞加拉瀑布深厚的文化內(nèi)涵入手，分析了美國與加拿大圍繞瀑布展開的斗爭(zhēng)；N.F.德雷齊格分析了環(huán)保主義者對(duì)于20世紀(jì)初美國的尼亞加拉瀑布改革運(yùn)動(dòng)的影響。參見William Irwin，The New Niagara： Tourism，Technology，and the Landscape of Niagara Falls，1776-1917，University Park： Pennsylvania State University Press，1996; K.Froschauer，“Ontarios Niagara Falls，1887-1929： Reversing the Privatization of Hydro，” Journal of Canadian Studies，Vol.39，No.3（2005）; Evans Gail Edith Hallett，Storm Over Niagara： A Study of the Interplay of Cultural Values，Resource Politics，and Environmental Policy，in an International Setting，1670s-1950，PhD Dissertation，University of California，1991; N.F.Dreisziger，“The Campaign to Save Niagara Falls and the Settlement of United States-Canadian Differences，1906-1911，” New York History，Vol.55，No.4（1974）.國內(nèi)學(xué)者中，徐再榮論及20世紀(jì)初期美國社會(huì)反對(duì)開發(fā)尼亞加拉瀑布的聲音，將其歸納到美國第一次環(huán)保運(yùn)動(dòng)的浪潮中，參見徐再榮：《20世紀(jì)美國環(huán)保運(yùn)動(dòng)與環(huán)境政策研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2013年版。