廣西船舶檢驗(yàn)體制提升轉(zhuǎn)型探討

韋日利

(廣西壯族自治區(qū)柳州船舶檢驗(yàn)中心,廣西 柳州 545001)

0 引言

船舶檢驗(yàn)是交通強(qiáng)國建設(shè)的重要組成部分,對保障水上交通安全、保護(hù)水域環(huán)境發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用。廣西船舶檢驗(yàn)體制目前是自治區(qū)港航發(fā)展中心管理的公益一類全額撥款事業(yè)單位,實(shí)行自治區(qū)、市、縣三級垂直管理,組成以城市為中心的輻射性管理網(wǎng)絡(luò),確保了重點(diǎn)檢驗(yàn)工作的有效供給,有效履行轄區(qū)船舶法定檢驗(yàn)工作職責(zé)[1]。廣西船舶檢驗(yàn)體制雖然經(jīng)過多次改革,但都是“托管式”的單位內(nèi)部處室改革轉(zhuǎn)型,沒有能以政府序列獨(dú)立機(jī)構(gòu)身份開展工作,決定了船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)行政級別偏低、業(yè)務(wù)處室不健全、直屬機(jī)構(gòu)數(shù)量少、編制人員數(shù)量不足等局限,出現(xiàn)了船舶檢驗(yàn)履職服務(wù)不順暢、不充分、不及時等問題,限制了船舶檢驗(yàn)工作高質(zhì)量發(fā)展。

1 廣西船舶檢驗(yàn)體制的改革歷程和現(xiàn)狀

船舶檢驗(yàn)是一個古老的國際性職業(yè),最早可以追溯到1760年成立的英國勞埃德船級社。廣西船舶檢驗(yàn)中心前身最早可追溯至1927年在廣西梧州成立的廣西航政局,至1987年,水路運(yùn)輸安全監(jiān)督歸口廣西壯族自治區(qū)航務(wù)管理局統(tǒng)一管理,另掛“廣西壯族自治區(qū)港航監(jiān)督局”牌子,內(nèi)設(shè)船檢科行使船舶檢驗(yàn)職能,直屬二層機(jī)構(gòu)行政級別為正處級。2000年2月水監(jiān)體制改革,港航監(jiān)督職能從原廣西航務(wù)管理局劃分出去,只保留船舶檢驗(yàn)職能,成立廣西壯族自治區(qū)船舶檢驗(yàn)局,廣西壯族自治區(qū)港航管理局、廣西壯族自治區(qū)船舶檢驗(yàn)局實(shí)行一個機(jī)構(gòu)、二塊牌子,直屬二層機(jī)構(gòu)行政級別降為副處級。2015年7月,廣西壯族自治區(qū)北部灣港口管理局正式掛牌成立,廣西壯族自治區(qū)港航管理局(廣西壯族自治區(qū)船舶檢驗(yàn)局)成建制并入廣西壯族自治區(qū)北部灣港口管理局,實(shí)行一個機(jī)構(gòu)、三塊牌子,直屬二層機(jī)構(gòu)行政級別維持副處級。2019年10月,自治區(qū)北部灣港口管理局(自治區(qū)港航管理局、自治區(qū)船舶檢驗(yàn)局)更名為廣西壯族自治區(qū)港航發(fā)展中心(廣西壯族自治區(qū)船舶檢驗(yàn)中心),實(shí)行一個機(jī)構(gòu)、兩塊牌子,為廣西壯族自治區(qū)交通運(yùn)輸廳管理的公益一類全額撥款事業(yè)單位;原自治區(qū)海洋和漁業(yè)廳所屬事業(yè)單位中華人民共和國廣西漁港監(jiān)督局(中華人民共和國廣西漁船檢驗(yàn)局)承擔(dān)的漁船檢驗(yàn)相關(guān)職責(zé),劃歸自治區(qū)港航發(fā)展中心(自治區(qū)船舶檢驗(yàn)中心),船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的行政職能收歸交通運(yùn)輸廳,直屬二層機(jī)構(gòu)行政級別仍為副處級,機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員編制維持不變,本次改革“三定方案”落地。

2 廣西船舶檢驗(yàn)工作的現(xiàn)實(shí)困境

廣西船檢肩負(fù)貫徹落實(shí)國家海事局船檢法規(guī)和促進(jìn)廣西造船業(yè)、航運(yùn)業(yè)發(fā)展的重任,在維護(hù)水上交通安全、防止水域環(huán)境污染中起到不可替代的基礎(chǔ)性作用。廣西河流眾多,水運(yùn)資源豐富,是中國河流密度較高的省區(qū)之一,共有通航河流53條,航道里程5 873 km,海岸線長1 629 km,擁有船舶修造廠90多家,跨省運(yùn)輸船舶公司200多家,各類營運(yùn)船舶13 000多艘。隨著內(nèi)河航道建設(shè)升級、平陸運(yùn)河開工,廣西必將成為中國大西南的最佳出海省區(qū),將帶動船舶制造業(yè)、水運(yùn)業(yè)等高速發(fā)展,也將帶動向海經(jīng)濟(jì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。國家和社會對船舶檢驗(yàn)的要求不斷提高,隨著船舶檢驗(yàn)業(yè)務(wù)以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,目前廣西船檢的行政級別、機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制人數(shù)情況,很難完成履職任務(wù),廣西船檢將面臨更大的挑戰(zhàn)、履職更加艱難。

2.1 廣西船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)地位有待明晰和完善

根據(jù)《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》《船舶檢驗(yàn)管理規(guī)定》《交通運(yùn)輸部海事局關(guān)于廣西壯族自治區(qū)船舶檢驗(yàn)整體業(yè)務(wù)范圍的批復(fù)》《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣西壯族自治區(qū)交通運(yùn)輸廳主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》等法規(guī)文件精神,船舶檢驗(yàn)管理工作歸口廣西交通運(yùn)輸廳水運(yùn)管理處,廣西船舶檢驗(yàn)中心應(yīng)代表廣西交通運(yùn)輸廳履行廣西范圍船舶法定檢驗(yàn)工作及簽發(fā)船舶檢驗(yàn)證書職責(zé),而不是代表廳二層機(jī)構(gòu)廣西港航發(fā)展中心履行相關(guān)職責(zé)[2-5]。廣西船檢由廣西港航發(fā)展中心(廣西船舶檢驗(yàn)中心)內(nèi)設(shè)船舶檢驗(yàn)管理處履職,不具備獨(dú)立機(jī)構(gòu)地位,不利于廣西船檢與廣西海事、廣西工信等單位對等開展相關(guān)工作,很難實(shí)現(xiàn)“廣西船檢走出去”“履行漁船檢驗(yàn)、指導(dǎo)工作”等改革目標(biāo)。

2.2 廣西船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的履職界限沒有明確到位

根據(jù)《自治區(qū)黨委編辦關(guān)于調(diào)整自治區(qū)交通運(yùn)輸廳所屬事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)的批復(fù)》(桂編辦復(fù)〔2019〕114號)精神,自治區(qū)北部灣港口管理局(自治區(qū)港航管理局、自治區(qū)船舶檢驗(yàn)局)的行政職能劃歸交通運(yùn)輸廳,原來承擔(dān)的行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等執(zhí)法職能,納入交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革統(tǒng)籌考慮。綜合行政執(zhí)法改革到位前,上述執(zhí)法職能繼續(xù)由原單位承擔(dān)。本次改革后,廣西船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)不具有行政職能,改為“公益一類事業(yè)單位”,更名為廣西船舶檢驗(yàn)中心,只履行為造船業(yè)、航運(yùn)業(yè)等提供技術(shù)服務(wù)支撐職能[6]。船舶檢驗(yàn)的行政審批特性和技術(shù)服務(wù)支撐特性如何拆分,如何開展“漁船檢驗(yàn)工作”的指導(dǎo)(本次改革新增加的機(jī)構(gòu)職能),驗(yàn)船人員怎樣做才是履職而不瀆職、依規(guī)而不違規(guī)、行權(quán)而不越權(quán),亟須船舶檢驗(yàn)管理工作主管部門明確完善船檢機(jī)構(gòu)的歸屬、性質(zhì)、職責(zé)以及工作程序。

2.3 廣西船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)直屬二層三層機(jī)構(gòu)少、人員編制數(shù)少

廣西共有14個地級市,40個市轄區(qū),10個縣級市,61個縣,而廣西船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)直屬的市級機(jī)構(gòu)有6個船舶檢驗(yàn)中心(內(nèi)設(shè)縣級機(jī)構(gòu)/非法人機(jī)構(gòu)10個分中心)、1個漁船檢驗(yàn)處,實(shí)行跨地市級、跨縣區(qū)級執(zhí)行船舶檢驗(yàn)管理模式,顯然無法實(shí)現(xiàn)社會及時檢驗(yàn)發(fā)證需求。在2000年自治區(qū)水監(jiān)體制改革前,海事機(jī)構(gòu)與船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置是對等的,有海事機(jī)構(gòu)的地方就有船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu);現(xiàn)在廣西海事直屬市級機(jī)構(gòu)有11個海事局(內(nèi)設(shè)縣級機(jī)構(gòu)39個海事處),直屬船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)數(shù)量大大少于海事機(jī)構(gòu),人員編制數(shù)量更少,船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)社會影響力和服務(wù)能力明顯弱化,見表1。

表1 部分涉水單位機(jī)構(gòu)及人員編制數(shù)對比表

2.4 直屬二層機(jī)構(gòu)行政級別偏低

廣西船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)省級行政級別相當(dāng)為副廳級,內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)船舶檢驗(yàn)管理處為正處級,直屬二層(地市級)機(jī)構(gòu)為副處級;二層船檢機(jī)構(gòu)具體實(shí)施國家賦予的法定檢驗(yàn)職責(zé),既要在檢驗(yàn)工作中發(fā)現(xiàn)設(shè)計公司、建造廠、船舶存在不符合國家船檢法規(guī)的問題,又要負(fù)責(zé)這些問題的整改落實(shí),從而確保船檢法規(guī)的落到實(shí)處。廣西海事機(jī)構(gòu)省級行政級別為正廳級內(nèi)設(shè)處室為正處級,直屬二層(地市級)機(jī)構(gòu)為正處級;地市級人民政府直屬各職能局大多為正處級,內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為副處級;廣西船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)直屬二層(地市級)機(jī)構(gòu)行政級別相對偏低,機(jī)構(gòu)數(shù)量少,缺少社會影響力,工作上無法與相關(guān)部門對等溝通協(xié)調(diào),只能做其他單位的從屬,在一些地方的政府工作中,船舶檢驗(yàn)工作甚至被邊沿化、空洞化。以直屬二層(地市級)機(jī)構(gòu)柳州船舶檢驗(yàn)中心為例,該中心負(fù)責(zé)柳州市、河池市和來賓市三個市轄區(qū)范圍內(nèi)船舶檢驗(yàn)工作,單位機(jī)關(guān)駐地在柳州市;由于船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)行政級別底、人員編制少,船舶檢驗(yàn)工作無法列入柳州市政府的工作中。柳州市政府把船舶檢驗(yàn)歸口到市交通運(yùn)輸局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的港航管理(發(fā)展)中心管理,致使柳州船舶檢驗(yàn)中心的船舶檢驗(yàn)工作開展不利。

2.5 廣西船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)直屬二層機(jī)構(gòu)資源少

(1)缺少縣、鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)行政資源。直屬二層(地市級)機(jī)構(gòu)行政級別低、缺乏三級、四層機(jī)構(gòu)支撐,沒有縣、鄉(xiāng)人民政府重視和支持,很難組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶、短途運(yùn)輸作業(yè)船舶的檢驗(yàn)工作,檢驗(yàn)管理工作一直處于被動狀態(tài)。

(2)缺少交通工具。廣西水網(wǎng)發(fā)達(dá),船舶航行、停靠在全區(qū)各河流、水庫,尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)客渡船、工程船舶大多?？吭跊]有公共交通的邊遠(yuǎn)地區(qū)渡口碼頭,這些地方距離縣城有一兩百公里,工作面呈點(diǎn)多、面廣、線長的狀況,沒有足夠的交通工具,很難前往這些地方執(zhí)行船舶檢驗(yàn)工作。

(3)缺少省級船檢機(jī)構(gòu)的支持。廣西省級船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)處室不健全、人員編制少,只有一個船舶檢驗(yàn)管理處(漁船檢驗(yàn)處,現(xiàn)只有5個人),沒有內(nèi)設(shè)職能結(jié)構(gòu),就沒有相關(guān)業(yè)務(wù)專職機(jī)構(gòu)、專職人員研究推廣現(xiàn)代化檢驗(yàn)手段、應(yīng)用現(xiàn)代化檢驗(yàn)工具、搭建現(xiàn)代化檢驗(yàn)平臺。無論是質(zhì)量管理體系運(yùn)行、船舶設(shè)計圖紙審查、船用產(chǎn)品檢驗(yàn)、船舶建造檢驗(yàn),還是船舶營運(yùn)檢驗(yàn),二層機(jī)構(gòu)依然是通過眼看、耳聽、動手等傳統(tǒng)的檢驗(yàn)?zāi)Ｊ絹砼袛嗍欠窈细?缺乏大數(shù)據(jù)電腦比對、遠(yuǎn)程檢測等現(xiàn)代化手段。

3 廣西船舶檢驗(yàn)體制提升轉(zhuǎn)型空間

按照新修訂的《中華人民共和國海上交通安全法》(2021年中華人民共和國主席令第七十九號)確定的管理思路,對船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)實(shí)施許可管理,強(qiáng)調(diào)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的技術(shù)條件和檢驗(yàn)?zāi)芰?對船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的屬性沒有專門的規(guī)定。船舶法定檢驗(yàn)在法規(guī)中有明確規(guī)定,是指船旗國政府或者其認(rèn)可的船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)按照法律、行政法規(guī)、規(guī)章和法定檢驗(yàn)技術(shù)規(guī)范,對船舶、水上設(shè)施、船用產(chǎn)品和船運(yùn)貨物集裝箱的安全技術(shù)狀況進(jìn)行的強(qiáng)制性檢驗(yàn)。船舶法定檢驗(yàn)區(qū)別于一般的政府行政管理,是對船舶技術(shù)狀況和法律規(guī)范的符合性進(jìn)行檢驗(yàn),具有較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)屬性。船舶法定檢驗(yàn)具有行政屬性和技術(shù)屬性并存的特點(diǎn),根據(jù)船舶法定檢驗(yàn)的屬性,具體檢驗(yàn)行為既可以由政府實(shí)施,也可以由政府委托的專門機(jī)構(gòu)實(shí)施。

3.1 廣西船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)及其直屬機(jī)構(gòu)成建制收回自治區(qū)交通運(yùn)輸廳直接領(lǐng)導(dǎo)和管理,為廣西船舶檢驗(yàn)工作高質(zhì)量發(fā)展提升組織保障

船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)是指實(shí)施船舶檢驗(yàn)的機(jī)構(gòu),包括交通運(yùn)輸部和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府設(shè)置的船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)。廣西船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的行政職能已收歸自治區(qū)交通運(yùn)輸廳,技術(shù)檢驗(yàn)職能則保留在自治區(qū)港航發(fā)展中心(自治區(qū)船舶檢驗(yàn)中心),實(shí)行“行政職能”和“技術(shù)檢驗(yàn)”分開。廣西的造船業(yè)、航運(yùn)業(yè)個體化經(jīng)營程度比例很高,社會期待水運(yùn)行業(yè)歸口管理,方便群眾;在長期的檢驗(yàn)工作實(shí)踐中,廣西船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的履職行為是行政職能與技術(shù)檢驗(yàn)職能同時實(shí)施,在履行船舶設(shè)計圖紙審查時,既要審查圖紙的法律法規(guī)的符合性,也要做出審核是否通過的結(jié)論;在履行船舶檢驗(yàn)時,既要檢驗(yàn)船舶的法律法規(guī)的符合性,又要做出檢驗(yàn)是否合格的結(jié)論。廣西船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)履職行為不宜把行政職能與技術(shù)檢驗(yàn)職能簡單分開,應(yīng)成建制收歸自治區(qū)交通運(yùn)輸廳,提升行政級別、增加機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員編制,至少應(yīng)設(shè)置船檢法規(guī)處、船檢圖紙管理處、建造船舶管理處、船用產(chǎn)品管理處、營運(yùn)船舶管理處、漁船管理處、綜合管理處等6個處室;按船體、輪機(jī)、電氣專業(yè)配比,每個處室至少是3人。

3.2 廣西船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)及其直屬機(jī)構(gòu)成建制劃轉(zhuǎn)給國家船級社,引領(lǐng)廣西船舶檢驗(yàn)工作高質(zhì)量發(fā)展

國家船級社獲得國家海事局授權(quán),既開展國內(nèi)外船舶的入級檢驗(yàn)工作,也開展國內(nèi)船舶的法定檢驗(yàn)工作,在國內(nèi)外的船舶檢驗(yàn)工作中具有崇高的地位和聲望,完全有條件、有能力做好廣西船舶檢驗(yàn)工作,引領(lǐng)廣西船舶檢驗(yàn)工作高質(zhì)量發(fā)展。國家船級社在廣西北海市設(shè)立了船舶檢驗(yàn)辦事處,下一步計劃在廣西梧州市也設(shè)立船舶檢驗(yàn)辦事處,已經(jīng)為廣西的船舶檢驗(yàn)工作提供大力支持和幫助;可以參考廣東省經(jīng)驗(yàn),將廣西船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)及其直屬機(jī)構(gòu)成建制劃轉(zhuǎn)給國家船級社,成立廣西分社,履行廣西轄區(qū)船舶檢驗(yàn)職能。

3.3 廣西船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)實(shí)行專業(yè)化、企業(yè)化管理

廣西的船舶修造業(yè)、運(yùn)輸業(yè)個體經(jīng)營化程度高,擁有個體經(jīng)營船舶修造廠90多家、跨省運(yùn)輸船舶公司200多家、各類商業(yè)船舶13 000多艘、漁業(yè)船舶將近30 000艘,需要船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)強(qiáng)大的技術(shù)條件和檢驗(yàn)?zāi)芰Ψ?wù)支撐。廣西現(xiàn)有的船舶檢驗(yàn)體制的行政資源很難滿足社會對船舶及時檢驗(yàn)、及時發(fā)證的期望,但可以通過船舶檢驗(yàn)工作社會化、公司化、專業(yè)化服務(wù)轉(zhuǎn)型來實(shí)現(xiàn)。廣西船舶檢驗(yàn)體制改革可以考慮參照車輛檢驗(yàn)管理模式,實(shí)行證、檢分離,將廣西船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的行政職能與技術(shù)檢驗(yàn)職能實(shí)行機(jī)構(gòu)、人、財、物完全剝離獨(dú)立,行政職能由自治區(qū)交通運(yùn)輸廳或授權(quán)各市縣交通運(yùn)輸部門執(zhí)行,技術(shù)檢驗(yàn)職能委托給自治區(qū)船舶檢驗(yàn)中心執(zhí)行,自治區(qū)船舶檢驗(yàn)中心作為專業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)行企業(yè)法人管理,掛靠在廣西交通運(yùn)輸廳管理,實(shí)施社會化、企業(yè)化、市場化管理,最大限度滿足社會對船舶檢驗(yàn)工作需求,助力船舶檢驗(yàn)高質(zhì)量發(fā)展。

4 結(jié)語

國家水監(jiān)體制改革是一盤大棋,是一個不斷提升完善的長期過程。1998年國家水監(jiān)體制改革后,廣西全部水域由交通部直屬海事機(jī)構(gòu)管理,船舶檢驗(yàn)則分離出來由廣西交通主管部門管理。船舶檢驗(yàn)發(fā)揮著保障水上交通安全、保護(hù)水域環(huán)境清潔的基礎(chǔ)性作用,是造船、航運(yùn)、漁業(yè)和相關(guān)制造領(lǐng)域發(fā)展的重要支撐,要深入理解新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局的深刻內(nèi)涵,進(jìn)一步凝聚發(fā)展共識,明確目標(biāo)方向,為船舶檢驗(yàn)高質(zhì)量發(fā)展注入新動能,服務(wù)加快建設(shè)交通強(qiáng)區(qū),廣西船舶檢驗(yàn)體制改革仍將是任重而道遠(yuǎn)。