“楓橋式檢察室”與基層預防式法律監(jiān)督之構(gòu)建

余釗飛

摘 要：基層預防式法律監(jiān)督是推進預防性法律制度實施的重要舉措，是檢察機關全面貫徹新時代“楓橋經(jīng)驗”的重要司法實踐。新時代“楓橋經(jīng)驗”以“人民至上”為引領，其重視“預警預測預防”的理念對基層預防式法律監(jiān)督之構(gòu)建意義重大。基層檢察室作為檢察機關服務基層、服務群眾的重要工作平臺，其建立健全對基層治理現(xiàn)代化、基層法治建設意義重大?！皸鳂蚴綑z察室”之創(chuàng)建有助于檢察機關全面踐行群眾路線、有助于豐富基層全過程人民民主實踐、有助于完善基層社會治理體系。

關鍵詞：新時代“楓橋經(jīng)驗” “楓橋式檢察室” 預防式法律監(jiān)督

基層預防式法律監(jiān)督是人民檢察踐行新時代“楓橋經(jīng)驗”的重要舉措，可以在社會治理進程中充分履行法律監(jiān)督職責，通過職能延伸，做實做細基層檢察室推動基礎建設，為鞏固黨的執(zhí)政根基作出重要貢獻。黨的十八大以來，在堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”的過程中，浙江等地檢察機關以創(chuàng)建“楓橋式檢察室”為抓手，在基層不斷化解矛盾、促進和諧、引領風尚、保障發(fā)展，為基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了重要的檢察貢獻。

一、構(gòu)建基層預防式法律監(jiān)督之必要性

（一）構(gòu)建基層預防式法律監(jiān)督的時代背景

毛澤東同志在《矛盾論》中指出，矛盾具有區(qū)別于其他事物的特殊性，而這種矛盾特殊性不僅存在于“各種物質(zhì)運動形式”中，也存在于“每一個物質(zhì)運動形式在其發(fā)展長途中的每一個過程”［1］。矛盾的普遍性也預示著風險的客觀存在和普遍發(fā)生。黨的二十大報告指出，“黨中央團結(jié)帶領全黨全軍全國各族人民有效應對嚴峻復雜的國際形勢和接踵而至的巨大風險挑戰(zhàn)，以奮發(fā)有為的精神把新時代中國特色社會主義不斷推向前進?！北橛^報告全文，共16次提及風險，正視風險、防范化解重大風險已然成為時代要求。

在工業(yè)化和現(xiàn)代性發(fā)展的背景下，人類的決策和行動一定程度上克服了長久以來所面臨的自然風險，但決策本身的不確定性帶來了人為的系統(tǒng)性風險。德國社會學家烏爾里?！へ惪藢⒑蠊I(yè)時代人類生活生存面臨的困境及有可能潛藏生存威脅的狀況用“風險社會”一詞概括。風險社會理論認為：“工業(yè)社會在為人類創(chuàng)造了巨大財富的同時，也為人類帶來了巨大的風險，人為制造的風險開始充斥著整個世界，在工業(yè)社會以后，人類已經(jīng)進入一個以風險為本質(zhì)特征的風險社會?！保?］在風險社會中，人類自身創(chuàng)造的風險成為主流，各種決策在制造風險的同時又試圖掩蓋它們。換而言之，現(xiàn)代性的高度發(fā)展所帶來的副作用摧毀了現(xiàn)代性自身的根基，使得人類失去了安全的保證處于風險之中。

“風險社會”的一個主要表征就是其中孕育產(chǎn)生了各式社會風險。在風險的種類上，以“小微”非系統(tǒng)性風險為主，主要是某些特殊群體或局部社會的不穩(wěn)定狀態(tài)。但在住房、教育、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等資源供給側(cè)，仍存在著發(fā)生系統(tǒng)性社會風險的隱患。從風險的分布來看，城市和農(nóng)村地區(qū)的風險隔離正在被打破，土地、住房、養(yǎng)老等風險正逐步在區(qū)域間流動、轉(zhuǎn)移和疊加，區(qū)域間的風險分布呈現(xiàn)出“扁平”的態(tài)勢。易遭受風險沖擊的群體以外來流動人口、老年人口和貧困人口為主，這些群體的風險管理能力相對較差，且更容易選擇不合理的方式表達意見。同時，伴隨著移動終端、新媒體等技術的廣泛應用，也使得新出現(xiàn)的社會風險常在線上與線下的交互作用下廣泛傳播。同時，網(wǎng)絡謠言、虛假信息和不正確的預期也會引起社會公眾的心理波動和恐慌，從而進一步加大了現(xiàn)實社會中風險發(fā)生的可能性。

正是由于社會風險所表現(xiàn)出的上述典型特征，傳統(tǒng)法律監(jiān)督制度體系在面對突發(fā)性嚴重社會危害風險時難以有效應對。通過事后處置的方式應對風險，一則是對風險造成的既成損害難以恢復至未侵害前，消耗社會成本和檢察力量。二則是無法有效維護社會秩序，保護社會公眾免受公共危險。因此主動采取措施對風險進行事先預防所具有的現(xiàn)實意義不言而喻。

（二）基層預防式法律監(jiān)督的基本內(nèi)涵

1.基層預防式法律監(jiān)督是能動檢察理念的體現(xiàn)?；鶎宇A防式法律監(jiān)督是以基層治理為實踐場域，在能動檢察理念的指導下，圍繞輕微刑事案件、公益訴訟案件、民事、行政檢察工作、基層執(zhí)法司法活動監(jiān)督等基層檢察機關履職重點，以預防為主，依法履職化解檢察環(huán)節(jié)社會矛盾、維護人民群眾合法權(quán)益的一種法律監(jiān)督形式。能動檢察的理念源于司法能動主義的提出與發(fā)展。應該說，能動檢察是能動司法的重要組成部分，研究能動檢察，需要從能動司法的角度切入。能動司法在我國首先于法院系統(tǒng)中提出，并將能動司法的特征概括為“服務性、主動性、高效性”，“要求法官面對新型權(quán)益糾紛，在司法過程中秉承正義的法律價值和理念，遵循法律原則，并充分運用司法經(jīng)驗，正確地適用法律，在理性地對案件的事實問題和法律問題作出判斷的基礎上行使裁判權(quán)，以解決糾紛，維護社會公平正義和秩序”［3］。

隨著能動司法在實踐中的不斷豐富和完善，如何在能動司法進程中充分發(fā)揮人民檢察法律監(jiān)督職能，是新時代檢察工作的重要發(fā)展方向。從歷史看，能動司法是人民檢察的重要特征，在革命、建設、改革年代都有鮮明體現(xiàn)。從現(xiàn)實看，能動司法是人民群眾對新時代司法檢察的更高要求。從發(fā)展看，能動司法是世界司法制度發(fā)展的重要歷史趨勢。從傳統(tǒng)文化看，在中華法系里，司法一直被賦予能動積極的作用。基層預防式法律監(jiān)督是檢察機關在融入國家基層社會治理的進程中依法能動履職，推動源頭治理實現(xiàn)法律目標、社會目標和政治目標三者間的協(xié)調(diào)適應，促進治罪與治理的并重。

2.基層預防式法律監(jiān)督是法律監(jiān)督的本元價值。預防式法律監(jiān)督強調(diào)的預防性，即是以法律監(jiān)督預先防范法益侵害或者危險的發(fā)生，是具有預先防范性質(zhì)的法律監(jiān)督體制機制。但預防式法律監(jiān)督并非檢察權(quán)的擴張，而是對法律監(jiān)督本元價值的循本溯源。

1982年憲法首次確認檢察機關為“國家的法律監(jiān)督機關”。此后，關于檢察機關性質(zhì)和定位的規(guī)定在憲法中始終保持不變。根據(jù)對法律監(jiān)督一詞的詞義詮釋，“監(jiān)”意味著監(jiān)視、督查；“督”則有查看、督促之意。兩者互為補充，都包含著對權(quán)力的監(jiān)視、督促和管理之意。隨著法律監(jiān)督作為專門術語的推及，前者被引申為了解權(quán)、觀察權(quán)，后者發(fā)展為督促權(quán)、糾正權(quán)，從而構(gòu)成了以觀察糾正為主要內(nèi)容和特征的法律監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)。［4］法律監(jiān)督的詞義即表明，其是一個需要積極主動履職的概念。

從檢察機關行使檢察權(quán)的運行軌跡來看，不管是刑事檢察中對刑事案件的活動監(jiān)督和督促糾正，還是公益訴訟檢察中督促相關行政部門履職，對損害社會公共利益的行為提起公益訴訟等，其主動性都是顯而易見的。法律監(jiān)督是維護國家法律統(tǒng)一正確實施的主動行為，其手段不是消極等案，而必須積極進行檢查督促。簡言之，法律監(jiān)督不可能靠消極被動來完成，積極預防是法律監(jiān)督的本元價值。

3.基層預防式法律監(jiān)督以基層社會為實踐場域?！叭嫱七M依法治國，基礎在基層，工作重點在基層”［5］，基層預防式法律監(jiān)督以基層社會為實踐場域?；鶎邮侵竾医Y(jié)構(gòu)體系中的基礎性部分?；鶎由鐣奶匦员憩F(xiàn)為兩個維度：一是作為國家大廈底座的基層，處于國家政權(quán)組織系統(tǒng)的上下結(jié)構(gòu)中；二是作為國家大廈支撐的基層，是國家與社會的結(jié)合部位。［6］鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國憲法規(guī)定的最低一級行政區(qū)劃，設置有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。街道辦事處則是市轄區(qū)和不設區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準后設立的派出機關?；鶎宇A防式法律監(jiān)督是在基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道配套的法律監(jiān)督體系，是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層權(quán)力結(jié)構(gòu)的進一步完善。

（三）構(gòu)建基層預防式法律監(jiān)督的現(xiàn)實意義

黨的二十大報告提出，“統(tǒng)籌維護和塑造國家安全”“提高公共安全治理水平”“推動公共安全治理模式向事前預防轉(zhuǎn)型”?；鶎宇A防式法律監(jiān)督正是人民檢察應對“風險社會”而作出的回應。其一，基層預防式法律監(jiān)督能夠防止社會風險由量變而轉(zhuǎn)化為質(zhì)變。管理學中的“海恩法則”認為，在事關飛行安全的每一起嚴重事故背后有約29次輕微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隱患。［7］“海恩法則”解釋了許多重大事故的背后都是諸多微小隱患的不斷積累，這也從側(cè)面指出：預防在平時，重大事故是可能避免的，只要足夠謹慎做好事先預防?；鶎宇A防式法律監(jiān)督通過加強基層執(zhí)法司法規(guī)范法律監(jiān)督、化解基層群眾涉法涉訴矛盾糾紛、落實個人權(quán)益和公共利益源頭保護等預防性措施，避免重大法益侵害和危害公共安全事件的發(fā)生。其二，基層預防式法律監(jiān)督能夠助力建設更高水平的平安中國?！吨泄仓醒腙P于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新階段“建設更高水平的平安中國”的奮斗目標。在這一全局性綱領規(guī)劃目標中，采取制度性的預防措施是其重要的價值理念?；鶎宇A防式法律監(jiān)督積極抓住法治、預防、協(xié)同三個關鍵詞，即在法治框架下，以主動介入風險預防和矛盾化解為理念，充分調(diào)動人民群眾、基層黨委政府、基層群眾自治組織等多元主體共同推動基層平安建設。

二、新時代“楓橋經(jīng)驗”與預防式法律監(jiān)督理念

（一）新時代“楓橋經(jīng)驗”的核心要義與檢察實踐

“預防性法律制度，主要是為防范各類矛盾糾紛發(fā)生而制定的一系列法律規(guī)范和制度。新時代‘楓橋經(jīng)驗’就是注重運用多種社會矛盾糾紛化解機制，將矛盾糾紛消弭在事前、化解在基層。”［8］基層預防式法律監(jiān)督作為預防性法律制度的具體實踐，其與“楓橋經(jīng)驗”的核心要義高度關聯(lián)?！皸鳂蚪?jīng)驗”源自20世紀60年代浙江省諸暨縣楓橋鎮(zhèn)在社會主義教育活動中對于“四類分子”教育改造的經(jīng)驗和做法，其典型做法就是發(fā)動群眾、依靠群眾，做到“矛盾不上交、就地解決”。改革開放以后，“楓橋經(jīng)驗”仍然保持了旺盛的生命力，在矛盾糾紛化解、違法人員教育改造、社會治安防范、加強犯罪預防等諸多方面仍然發(fā)揮著不可替代的作用，促進了捕人少、治安好、經(jīng)濟發(fā)展快的良好局面形成。2003年11月，時任浙江省委書記的習近平同志在浙江紀念毛澤東同志批示“楓橋經(jīng)驗”40周年大會上明確提出，要牢固樹立“發(fā)展是硬道理、穩(wěn)定是硬任務”的政治意識，充分珍惜“楓橋經(jīng)驗”，大力推廣“楓橋經(jīng)驗”，不斷創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗”，切實維護社會穩(wěn)定。［9］2022年，新時代“楓橋經(jīng)驗”載入黨的二十大報告，已成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機組成部分。

“楓橋經(jīng)驗”誕生60年，其從“依靠和發(fā)動群眾，堅持矛盾不上交”，到創(chuàng)建“多元矛盾糾紛解決機制”，再到推動“共建共治共享社會治理新格局”，其精神實質(zhì)是“人民至上”，即強調(diào)“一切為了群眾，一切依靠群眾；從群眾中來，到群眾中去”“要以人民至上為原則、確立人民主體地位; 以人民福祉為宗旨，維護人民合法權(quán)利; 以人民關切為導向，回應人民的利益期待”［10］?；鶎宇A防式法律監(jiān)督要堅持為了群眾、依靠群眾，群防群治、綜合治理。基層預防式法律監(jiān)督體系之建設，需要充分吸收新時代“楓橋經(jīng)驗”的重要理念，即要求人民檢察在基層工作實踐中貫徹以下理念構(gòu)建以防范為目的的基層法律監(jiān)督制度，必須在新時期積極借鑒“楓橋經(jīng)驗”的思想。一要持續(xù)創(chuàng)新群眾工作方式，主動深入基層、深入一線，聆聽群眾的聲音，預防等案上門、坐堂辦案等群眾分離的現(xiàn)象。二要堅持以人民為中心，把矛盾和糾紛解決好。檢察機關在切實履行法律監(jiān)督職責的同時，要密切依靠群眾，充分規(guī)范發(fā)揮基層檢察室的功能，與基層治理網(wǎng)格協(xié)作，積極參與到矛盾糾紛和不穩(wěn)定因素的排查、化解、調(diào)處工作中。三要廣泛動員和宣傳，推動法治進步。檢察機關通過“四進”，將法律送到農(nóng)村、社區(qū)、企業(yè)和學校，通過發(fā)放宣傳資料，提供法律咨詢，進行普法講座，為人民群眾提供更多的法律服務，以增強人民群眾的法律意識，為構(gòu)建法治社會打下堅實的基礎。

（二）基層檢察室在預防式法律監(jiān)督體系下的職能履行

1.基層檢察室是人民檢察做好調(diào)查研究工作的前沿陣地。早在中華人民共和國成立初期，時任最高人民檢察院檢察長張鼎丞同志就多次發(fā)出關于加強檢察機關調(diào)查研究工作的指示，在全系統(tǒng)大力倡導調(diào)査研究之風，要求把調(diào)查研究、熟悉情況、掌握政策作為一項基本的工作方法。［11］依靠群眾辦案，是依靠群眾專政的方針在檢察工作上的體現(xiàn)。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視調(diào)查研究工作，中共中央辦公廳印發(fā)的《關于在全黨大興調(diào)查研究的工作方案》，其中“處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾和強化社會治安整體防控的主要情況和重點問題”便是主要的調(diào)研內(nèi)容之一。諸暨市人民檢察院“楓橋式檢察室”在2010年初建之時即提出“四項對接”工作：職務犯罪監(jiān)督與村務監(jiān)督的對接；涉檢信訪工作與鎮(zhèn)鄉(xiāng)綜治工作的對接；檢察綜治工作與地方平安建設對接；檢察執(zhí)法活動與地方民主法治建設對接。新時代人民檢察職能發(fā)生重大變化，但現(xiàn)有基層檢察室作為人民檢察調(diào)查研究前沿陣地，依然得到規(guī)范化發(fā)展。如浙江檢察全面打造“楓橋式檢察室”，實事求是、因地制宜，推動基層檢察室針對基層實際情況向基層黨政遞交涉檢專題報告，有力助推基層平安建設、法治建設。如基層檢察室在參與社會治理的過程中，立足自身履職展開調(diào)查研究。實踐中，基層檢察室圍繞黨委政府中心工作與地方經(jīng)濟發(fā)展需求，全面加強基層調(diào)研，主動建言獻策，注重統(tǒng)計、分析轄區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年刑事犯罪案件、治安案件數(shù)量、特點及案發(fā)趨勢，提出針對性的預防措施，以專題報告的形式報送鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委政府，及時反映基層治理中存在的不規(guī)范問題，嚴格制度執(zhí)行并防范風險，推動基層政府依法、科學、民主決策。

2.基層檢察室是基層群眾依法自治的重要保障。源自基層的、來自群眾的“楓橋經(jīng)驗”貼近人民群眾日常生產(chǎn)生活。檢察機關主動地參與社會治理，轉(zhuǎn)變表達體系，將檢察專業(yè)名詞轉(zhuǎn)化為老百姓聽得懂的群眾語言，指導基層法治實踐，結(jié)合基層實際情況銜接、轉(zhuǎn)化、落實全過程人民民主。如在浙江省永康市人民檢察院龍山檢察室以“村務合規(guī)”為抓手，幫助村干部化“被動”為“主動”，促進矛盾糾紛源頭治理，積極能動參與基層治理，形成基層治理合力。［12］

此外，現(xiàn)有基層檢察室為專業(yè)化市場發(fā)展和法治化營商環(huán)境建設提供有力保障。如海寧市人民檢察院斜橋檢察室毗鄰中國皮革城，轄區(qū)內(nèi)有海寧皮革時尚產(chǎn)業(yè)園，針對轄區(qū)服裝、鞋包等領域制假售假行為多發(fā)，企業(yè)在知識產(chǎn)權(quán)維權(quán)過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，如服裝仿版問題有別于平面設計圖紙的著作權(quán)、產(chǎn)品的外觀專利等，斜橋檢察室著力構(gòu)建“海寧時尚+檢察”知識產(chǎn)權(quán)綜合監(jiān)督保護模式，加強與轄區(qū)派出所、法庭、行政監(jiān)管部門協(xié)作，將行政監(jiān)管和刑事打擊相結(jié)合，以特色法律服務保障特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如桐鄉(xiāng)市人民檢察院濮院檢察室立足世界互聯(lián)網(wǎng)大會永久舉辦地烏鎮(zhèn)和全國最大的羊毛衫集散地濮院鎮(zhèn)，針對桐鄉(xiāng)市外來人口較多的實際情況，積極開展新居民“小候鳥”慰問、外來務工人員勞動權(quán)益保障等“小專項”行動，做到檢察履職讓人民群眾可感可知，有力保障濮院毛衫市場依法健康有序發(fā)展。

三、“楓橋式檢察室”助推基層預防式法律監(jiān)督體系建設

“楓橋式檢察室”要逐漸形成系統(tǒng)參與基層社會治理的方式方法渠道平臺?；鶎訖z察室是基層檢察院派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道履行法律監(jiān)督職責的一線機構(gòu)，其設置檢察室本身即是踐行“楓橋經(jīng)驗”的充分彰顯。在基層治理實踐中，基層檢察室通過與村民委員會、居民委員會進行對接，推動檢察權(quán)與自治權(quán)良性互動，對于保障基層群眾自治，推動基層法治建設意義重大。早在2010年楓橋檢察室成立后，就把密切聯(lián)系群眾作為推動各項工作的突破口。一是建章立制，強化意識。建立檢察長工作日與聯(lián)村檢察官機制，每月由值班檢察長接待群訪、急訪，走訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)了解司法需求。二是檢務公開，強化溝通。在重點聯(lián)系村中設置檢務專欄，懸掛聯(lián)村檢察官、村檢察聯(lián)絡員公開欄，定期走訪檢察聯(lián)絡員，公開聯(lián)系方式，宣傳檢察職能，便利群眾聯(lián)系監(jiān)督。三是深入一線，力求公正。對于受理的信訪案件，及時前往爭議地實地勘察，聽取當事人、群眾及村兩委會干部的意見，全面了解事實，杜絕坐堂辦案、閉門辦案，避免因脫離群眾而出現(xiàn)工作偏差。實踐中，基層檢察室能夠及時了解社情民意，動態(tài)把握當?shù)厣鐣芗m紛狀況，深刻認識矛盾產(chǎn)生的原因，從而有針對性地提出解決矛盾的辦法。通過及時有效地滿足群眾的合理訴求，消除一些嚴重的誤解和錯誤的認識，扎實做好息訴息訪工作，通過“檢調(diào)對接”做好檢察環(huán)節(jié)的訴源治理。如基層檢察室的檢察官在辦理輕微刑事案件時，充分運用專業(yè)法律知識通過源頭分析、綜合評估，不但可以靈活調(diào)解方式、消除案外矛盾、促成刑事和解，而且還可以實現(xiàn)調(diào)解的實效性和規(guī)范性，從源頭上消除各方矛盾，夯實法治鄉(xiāng)村的平安根基。

檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關，構(gòu)建起預防式法律監(jiān)督，深入基層化解社會矛盾，將問題解決在當?shù)亍⒒庠诿妊?，是堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”的必由之路，對推動中國式社會治理現(xiàn)代化意義重大。60年來，人民檢察不斷堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”，堅持走群眾路線，堅持人民司法立場，為鞏固黨的執(zhí)政根基、維護社會公平正義作出了重要貢獻。