重慶市墊江縣民政局課題組

人口老齡化是社會發(fā)展的趨勢，對經(jīng)濟社會全局、城市綜合實力和國際競爭力具有深遠影響。黨的十九屆五中全會明確提出實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略。近年來，重慶市老齡化程度加深，需要準確把握人口發(fā)展趨勢和老齡化規(guī)律，加快健全社會保障體系和養(yǎng)老服務(wù)體系，推動經(jīng)濟社會發(fā)展始終與人口老齡化進程相適應(yīng)。

一、重慶市人口老齡化現(xiàn)狀及特點

(一)老年人口規(guī)模較大

“七普”數(shù)據(jù)顯示，截至2020年，全市常住人口3205萬人。其中，60歲以上人口701.04萬人，占比21.87%，居西部第一、全國第五；65歲以上人口547.36萬人，較2010年增加213.95萬人，占比17.08%，居西部第一、全國第二。全市老年人口撫養(yǎng)比25.48%，較“六普”提高9.03個百分點，高于全國平均水平5.79個百分點。

(二)老齡化進程明顯加快

與“六普”數(shù)據(jù)相比，全市60歲以上人口、65歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎胤謩e上升4.45個百分點、5.36個百分點。較上個十年，上升幅度分別提高了1.32個百分點、2.48個百分點，人口老齡化進程加快。“十四五”期間，受60年代出生人口高峰影響，預(yù)計全市將進入一個更加快速的人口老齡化期，2023年前后將迎來新進入人口老年期的高峰(約68.5萬人)。

(三)低齡老年人口占比過半

全市60歲以上人口中，60～69歲的低齡老年人口360.87萬人，占比51.15%，70～79歲老年人239.78萬人，占比34.2%，80歲以上老年人100.39萬人，占比14.65%?！笆奈濉逼陂g，全市低齡老年人口占比會進一步擴大。

(四)老齡化發(fā)展不均衡

主要表現(xiàn)為：一是區(qū)域之間不均衡。主城都市區(qū)65歲以上人口占比16.29%，低于全市平均水平0.79個百分點；渝東南三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群65歲以上人口占比19.02%，高于全市平均水平2.04個百分點；渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群65歲以上人口占比17.07%，與全市平均水平基本持平。二是城鄉(xiāng)之間不均衡。城鎮(zhèn)人口中65歲以上人口占比13.12%，較2010年提高3.87個百分點；農(nóng)村65歲以上人口占比26.07%，較2010年提高11.56個百分點。農(nóng)村地區(qū)老齡化程度和速度都大于城鎮(zhèn)地區(qū)。

二、重慶市人口老齡化成因分析

追根溯源，老齡化現(xiàn)象的出現(xiàn)是由于人們生活條件、生活方式、生育行為、人口流動等方面的變化所引發(fā)的人口結(jié)構(gòu)變化，主要受人口出生率、死亡率、人均壽命和人口遷移等因素影響。

(一)少子化是發(fā)生老齡化的重要原因

在計劃生育國策影響下，重慶市人口長期呈現(xiàn)“低出生、低死亡、低增長”的人口再生產(chǎn)類型，人口出生率和自然增長率長期低于全國平均水平，出生人口相對減少，老年人口相對增加、比重提高。

一是生育觀念變化，導(dǎo)致人民群眾不愿意生。受計劃生育政策影響，重慶市總和生育率長期低于2.1～2.4的更替水平(全國總和生育率為1.3)。出生人口由2010年的62.83萬人，下降到2020年的28.7萬人，降幅54.32%(全國24.3%)。2020年，全市0～14歲人口509.84萬人，占比15.91%，與2010年相比下降1.09個百分點，與全國上升1.35個百分點形成較大反差。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，以往“多子多?！薄梆B(yǎng)兒防老”的觀念逐漸被“少生優(yōu)生”的現(xiàn)代生育觀念取代，群眾生育意愿低，人口出生率低。同時，重慶市女性晚婚率達到76%左右，初育年齡推遲到26歲左右，生育時間延遲。

二是生育養(yǎng)育成本高，導(dǎo)致部分群體不敢生。根據(jù)市衛(wèi)生健康委抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，中等收入家庭養(yǎng)育一個子女成年將花費60萬元以上，育兒成本占到家庭平均收入的近50%?？紤]養(yǎng)育子女成本偏高，為提高子女的養(yǎng)育質(zhì)量，大多數(shù)家庭不愿意生育多個子女。同時，當(dāng)前社會對女性就業(yè)保障不足，生育、養(yǎng)育子女將極大壓縮女性個人職業(yè)發(fā)展空間，導(dǎo)致女性的社會價值和勞動收入顯著下降，降低了生育意愿。

三是育齡婦女總量減少，導(dǎo)致潛在生育能力下降。從數(shù)量來看，全市育齡婦女人數(shù)在2012年達到峰值(787萬人)，逐年下降到2020年的717萬人，平均每年減少8.75萬人。已婚育齡婦女在2013年達到峰值(503.86萬人)，逐年下降到2020年的478.66萬人，平均每年減少3.15萬人。“十四五”時期，全市20～34歲生育旺盛期婦女規(guī)模將從315萬人快速降至2025年的278萬人，年均減少7.4萬人左右。育齡婦女總量減少，出生人口將保持較低水平。

(二)人口預(yù)期壽命延長增加了老年人口數(shù)量

近年來，重慶市高度重視衛(wèi)生、養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展，極大改善了人口健康素質(zhì)，增加了老年人口數(shù)量。全市醫(yī)療機構(gòu)2.1萬個，每千常住人口擁有編制床位、執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師、注冊護士分別達到5.99張、2.77名、3.41名。同時，養(yǎng)老服務(wù)條件逐步改善，全市養(yǎng)老機構(gòu)1451所，養(yǎng)老服務(wù)床位達23萬張，護理型床位占比超過30%，城鄉(xiāng)醫(yī)養(yǎng)服務(wù)能力達到87%，居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系基本建立。

受醫(yī)療服務(wù)水平提升、生活條件改善等影響，全市人口預(yù)期壽命由2010年的75.7歲提高到2020年的78.15歲(2019年，全國77.3歲)。60歲以上人口、65歲以上人口占比分別較全國平均水平高出3.17和3.58個百分點。特別是80歲以上人口占比達到3.13%，高于全國平均水平0.56個百分點；人口數(shù)量較2010年增加43萬人，增幅80.54%。人口預(yù)期壽命的提高使老齡人口在總?cè)丝谥械谋戎厣仙?，客觀上推動了全市人口老齡化進程。

(三)人口外流降低了勞動年齡人口占比

近年來，全市經(jīng)濟社會發(fā)展態(tài)勢持續(xù)向好，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)加速優(yōu)化，就業(yè)機會不斷增加，對人口的吸附能力不斷增強，全市外出人口不斷回流。但整體上，離渝外出人口的規(guī)模依然龐大。2020年，全市離渝外出人口達到417.65萬人，占比13.02%。國家衛(wèi)生健康委數(shù)據(jù)顯示，新生代流動人口正逐漸成為流動人口的主力軍，占比近2/3。其中，16～59歲勞動年齡流動人口中，“80后”“90后”流動人口規(guī)模呈現(xiàn)穩(wěn)步增長趨勢。勞動年齡人口大量外出，降低了勞動年齡人口占比，間接提升了老齡人口比重。

三、應(yīng)對人口老齡化對策建議

當(dāng)前，重慶市人口發(fā)展正經(jīng)歷從數(shù)量壓力向結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)的歷史性轉(zhuǎn)變，社會負擔(dān)重、保障壓力大，但是老齡產(chǎn)業(yè)也是一個巨大的朝陽產(chǎn)業(yè)?！笆奈濉睍r期是積極應(yīng)對人口老齡化重要過渡期和寶貴窗口期，要按照黨中央、國務(wù)院的決策部署，立足當(dāng)下、著眼長遠，堅持積極應(yīng)對、共建共享、量力適度、創(chuàng)新開放，構(gòu)建管長遠的制度框架，制定見實效的重大政策，逐步擴大適老產(chǎn)品和服務(wù)供給，加快構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老的政策體系和社會環(huán)境。

(一)推動實現(xiàn)適度生育水平

一是完善生育支持政策體系。落實黨中央、國務(wù)院《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》，加快構(gòu)建積極生育支持政策體系，實施三孩生育政策及配套支持措施，提倡適齡婚育、優(yōu)生優(yōu)育。增強政策的包容性，推動生育政策與經(jīng)濟社會政策配套銜接，減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負擔(dān)，釋放生育政策潛力。

二是建立健全人口服務(wù)體系。以“一老一小”為重點，建立健全覆蓋全生命周期的人口服務(wù)體系。改善優(yōu)生優(yōu)育全程服務(wù)，加強孕前預(yù)產(chǎn)期健康服務(wù)，提高出生人口質(zhì)量。完善基層養(yǎng)老托育服務(wù)設(shè)施，增強養(yǎng)老撫幼功能。以滿足老年人生活需求和營造嬰幼兒健康成長環(huán)境為導(dǎo)向，推進活力發(fā)展城市創(chuàng)建。加快完善居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，增強家庭養(yǎng)老支持功能。

三是強化人口決策支持。落實國家生命登記管理制度，健全覆蓋全人群、全生命周期的人口監(jiān)測體系，密切監(jiān)測生育形勢和人口變動趨勢。深化人口戰(zhàn)略研究，健全人口與發(fā)展綜合決策機制。推進人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，建立健全人口預(yù)測預(yù)警制度。

(二)健全嬰幼兒發(fā)展政策

一是增加家庭照護能力。依法保障育兒家庭假期相關(guān)合法權(quán)益，逐步健全假期用工成本分擔(dān)機制。繼續(xù)做好生育保險對參保女職工生育醫(yī)療費用、生育津貼待遇等的保障。鼓勵用人單位制定有利于職工平衡工作和家庭關(guān)系的措施。落實國家家庭托育點管理辦法，推進家庭托育服務(wù)發(fā)展。深入社區(qū)、家庭開展嬰幼兒健康管理、科學(xué)育兒知識普及和指導(dǎo)等普惠性服務(wù)。

二是擴大托育服務(wù)供給。規(guī)劃建設(shè)與人口規(guī)模相適應(yīng)的托育服務(wù)設(shè)施及配套安全設(shè)施。實施公辦托育服務(wù)能力建設(shè)項目和普惠托育服務(wù)專項行動，支持承擔(dān)指導(dǎo)功能的示范性、綜合性托育服務(wù)中心建設(shè)。推進托幼一體化發(fā)展。落實主體責(zé)任，建立綜合監(jiān)管機制，不斷提高托育服務(wù)質(zhì)量。

三是推進教育公平與資源供給。實施學(xué)前教育三年行動計劃，持續(xù)提升普惠性幼兒園覆蓋率。擴大義務(wù)教育學(xué)校學(xué)位供給，推進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，有效解決“擇校熱”難題。妥善安排流動人口隨遷子女接受義務(wù)教育。全面開展課后服務(wù)，嚴格規(guī)范校外培訓(xùn)。

四是建設(shè)兒童友好型城市。支持一批基礎(chǔ)好、改革意愿強的城市，試點建設(shè)兒童友好城市，保障兒童參與公共事務(wù)和城市發(fā)展權(quán)利，在發(fā)展規(guī)劃制定和公共資源配置上，優(yōu)先考慮兒童需求。分類制定指引，合理改造公園、學(xué)校、醫(yī)院等，為兒童提供更多安全和相對獨立的室內(nèi)外公共空間。

(三)完善養(yǎng)老服務(wù)體系

一是健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系。加快建立基本公共養(yǎng)老服務(wù)清單，合理增加普惠型養(yǎng)老服務(wù)供給，構(gòu)建以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)充分發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。加快農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施提檔升級，發(fā)展城鄉(xiāng)互助養(yǎng)老。深化公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革，完善共建民營管理機制。加強對公辦養(yǎng)老機構(gòu)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院改造力度，提升失能老年人照護服務(wù)水平。逐步提高老年人服務(wù)水平，強化老年人權(quán)益保障。

二是提高養(yǎng)老服務(wù)供給水平。支持家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能。大力發(fā)展普惠性養(yǎng)老服務(wù)，開展普惠養(yǎng)老城企聯(lián)動專項行動。完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推動公共設(shè)施適老化改造，推動發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老。加強老年健康服務(wù)，深入推進醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展。做好擴大長期護理保險試點工作，逐步將低保戶、低收入群體中的失能失智老年人納入保障范圍。積極引入社會力量，鼓勵發(fā)展商業(yè)護理保險，探索商業(yè)保險公司與老年護理服務(wù)機構(gòu)的合作機制。擴大護理型床位供給，更好滿足失能失智老年人護理服務(wù)需求。健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度。

三是推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟，開發(fā)適老化技術(shù)和產(chǎn)品，解決老年人運用技術(shù)困難，培育智慧養(yǎng)老等新業(yè)態(tài)。建立老年用品產(chǎn)品目錄，試行購買康復(fù)訓(xùn)練及健康促進類輔具的補助辦法。支持政府、金融機構(gòu)、企業(yè)共建特色養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園區(qū)。加快互聯(lián)網(wǎng)與養(yǎng)老服務(wù)的深度融合，構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”和智慧養(yǎng)老模式。按照國家統(tǒng)一部署，逐步延遲法定退休年齡，促進人力資源充分利用。

四是構(gòu)建老年友好型社會環(huán)境。踐行社會主義核心價值觀，傳承弘揚中華民族傳統(tǒng)美德，在全社會開展人口老齡化國情教育，大力倡導(dǎo)尊敬老人、關(guān)愛老人、贍養(yǎng)老人。聚焦全民意識提高和全社會自覺參與，創(chuàng)建示范性“老年友好型”城市和“老年友好型”城鄉(xiāng)社區(qū)。加大普法宣傳力度，完善老年人法律服務(wù)和法律援助，加強老年人權(quán)益保障。優(yōu)化家庭發(fā)展環(huán)境，推進幸福家庭創(chuàng)建，完善家庭贍養(yǎng)老人的支持體系。打造老年宜居環(huán)境，豐富老有所樂的精神文化，健全老年人社會優(yōu)待制度體系。

(四)有序擴大人口規(guī)模

一是增強城市對人口吸引力。深入推進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)和主城都市區(qū)發(fā)展，持續(xù)提升城市品質(zhì)，全面放開城鎮(zhèn)落戶限制，著力打造近悅遠來的美好城市。深入實施城市提升行動計劃，創(chuàng)造宜業(yè)宜居宜樂宜游的良好環(huán)境。

二是推進離渝務(wù)工人員回流。深化戶籍制度改革，取消穩(wěn)定就業(yè)居住3年以上農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等重點群體落戶限制，加快實現(xiàn)全面取消城鎮(zhèn)落戶限制。完善財政轉(zhuǎn)移支付和城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。建立城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)均等化機制，盡快實現(xiàn)公共資源按照常住人口規(guī)模配置。結(jié)合推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，加強返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園區(qū)和孵化基地建設(shè)，創(chuàng)造更多適合農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的機會。穩(wěn)步實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，探索實施農(nóng)村集體經(jīng)濟組織人才加入機制，吸引城市人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，激發(fā)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)內(nèi)生活力。

三是加快外來人口安居。深化勞動力要素市場化配置改革，加快破除妨礙勞動力和人才市場化配置和自由流動的障礙，構(gòu)建合理、公正、暢通、有序的社會性流動格局。建立勞動者平等參與市場競爭的就業(yè)機制，營造公平的市場環(huán)境實施重慶英才計劃，辦好重慶英才大會，持續(xù)開展“百萬英才興重慶”系列活動。深入實施“人才安居”工程，落實人才住房的土地、建設(shè)、稅費等支持政策，通過配建、新建等方式籌集可租可售的人才住房。穩(wěn)步推進青年人才驛站建設(shè)，為青年人提供定向配租住房。實施人才服務(wù)“快辦”行動，發(fā)布人才服務(wù)標準，建立容缺辦理機制，實行信息化受理、督導(dǎo)和反饋。加快建設(shè)國際社區(qū)、外籍人員子女學(xué)校、國際醫(yī)院。優(yōu)化外籍科技人才辦理簽證、社保、資格認定等服務(wù)。

四是讓在渝畢業(yè)生留下來。結(jié)合在渝大中專畢業(yè)生實際情況，有針對性加強相關(guān)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)，出臺扶持政策，建立在渝就業(yè)激勵機制，讓更多在渝畢業(yè)生留渝就業(yè)。(執(zhí)筆人：向靈科)