文/鄧孝燦

【案例】

2014 年9 月9 日，某建設(shè)公司(以下簡稱被申請人）依法成立。

2018 年7 月，被申請人承建某易地扶貧搬遷集中安置建設(shè)項(xiàng)目。2018 年7 月19 日，被申請人與自然人張某簽訂了《勞務(wù)合同》，由被申請人將該項(xiàng)目主體工程轉(zhuǎn)包給張某，張某再雇用譚某施工（以下簡稱申請人）。

2018 年7 月30 日，申請人受張某安排，駕駛正三輪載貨摩托車裝模板材料時，因車輛剎車失靈墜落坎下受傷。

2019 年6 月24 日，申請人向勞動保障行政部門提出申請，要求認(rèn)定工傷，但得到了一張不予受理通知書，要求申請人先到勞動仲裁部門確認(rèn)勞動關(guān)系。

2019 年6 月25 日，申請人在勞動仲裁機(jī)構(gòu)立案，并在期間內(nèi)審理完結(jié)，當(dāng)申請人滿懷信心領(lǐng)取仲裁文書時，卻被告知仲裁請求被駁回。申請人不服，向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟，一審法院認(rèn)為申請人與被申請人不存在勞動關(guān)系，但被申請人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)用工主體責(zé)任。申請人再次向中級人民法院提起上訴，中級人民法院維持了一審法院的判決。

申請人2020 年10 月20 日再次提起工傷認(rèn)定申請后，工傷認(rèn)定部門認(rèn)為被申請人應(yīng)承擔(dān)申請人所受傷害的工傷保險責(zé)任，并對申請人所受傷害認(rèn)定為工傷。此期間，當(dāng)?shù)貏趧幽芰﹁b定委員會對申請人所受傷害勞動能力鑒定為九級傷殘，停工留薪期確認(rèn)為8 個月。

被申請人不服，提起行政復(fù)議，行政復(fù)議維持了人力資源和社會保障局的決定。2021 年6 月24 日，一審法院作出了行政判決：駁回被申請人請求撤銷縣人力資源和社會保障局作出的《認(rèn)定工傷決定書》的訴訟請求。之后，被申請人又對該院作出的行政判決不服，向中級人民法院提起了上訴。2021 年11 月23 日，中級人民法院作出駁回被申請人上訴的判決。

2021 年5 月10 日，申請人向仲裁部門提起勞動仲裁申請，請求被申請人承擔(dān)工傷保險賠付責(zé)任。仲裁部門裁決以后，被申請人不服，又向人民法院提起訴訟。一審人民法院判決后，被申請人又向中級人民法院提起上訴，中級人民法院認(rèn)為一審判決事實(shí)不清，發(fā)回重審。2022 年11 月16 日，一審法院再次開庭審理。

2022 年11 月19 日，申請人意外死亡，案件審理被迫中斷。

2022 年11 月30 日，4 名繼承人作為當(dāng)事人參與訴訟。目前，該案仍在審理中。

結(jié)合上述案例，在現(xiàn)有程序規(guī)制中，有哪些程序是可以簡化的呢？

筆者認(rèn)為，從申請人2018年7月30日受傷，至2020 年10 月20 日第二次申請工傷認(rèn)定的兩年多時間內(nèi)，在屬于申請人工傷賠付程序規(guī)制中，存在可以簡化的流程。理由如下：

工傷認(rèn)定程序涵蓋確認(rèn)是否存在勞動關(guān)系

很多讀者可能會問，人力資源和社會保障行政部門不具有確認(rèn)勞動關(guān)系的職權(quán)嗎？要回答這個問題，先要從行政法規(guī)、規(guī)范性文件和最高人民法院的答復(fù)中找答案。

首先，從行政法規(guī)看，《工傷保險條例》第十八條第二項(xiàng)規(guī)定，提出工傷認(rèn)定申請應(yīng)當(dāng)提交下列材料與用人單位存在勞動關(guān)系（包括事實(shí)勞動關(guān)系）的證明材料?？梢?，人力資源和社會保障行政部門在行政確認(rèn)程序規(guī)制中，已經(jīng)涵蓋了認(rèn)定雙方是否存在勞動關(guān)系。

其次，從規(guī)范性文件看，為了做好建筑行業(yè)的工傷保險工作，人力資源和社會保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、中華全國總工會聯(lián)合發(fā)出了指導(dǎo)意見（人社部發(fā)〔2014〕103 號)，從該意見第五條可以看出，人力資源和社會保障部門應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)原始證據(jù)，對雙方是否存在勞動關(guān)系進(jìn)行準(zhǔn)確界定。該意見同時規(guī)定了用人單位應(yīng)承擔(dān)的舉證責(zé)任、應(yīng)舉證而不提供的后果?？梢姡瑖也课衙鞔_了人力資源和社會保障行政部門認(rèn)定勞動關(guān)系的意見，旨在減少勞動者的維權(quán)成本，可謂用心良苦。

最后，從最高法意見看，最高人民法院行政審判庭于2009 年7 月20 日對該問題答復(fù)了湖北省高級人民法院，在認(rèn)定工傷的程序中，對雙方是否存在勞動關(guān)系具有法定職權(quán)，依據(jù)的是《勞動法》第九條和《工傷保險條例》第五條、第十八條的規(guī)定。

由此可見，勞動關(guān)系存在與否，人力資源和社會保障行政部門職權(quán)有授，認(rèn)定有據(jù)。確認(rèn)勞動關(guān)系確實(shí)是勞動仲裁機(jī)構(gòu)的受理范圍，但不應(yīng)據(jù)此推導(dǎo)出人力資源和社會保障行政部門沒有認(rèn)定勞動關(guān)系的職責(zé)，這不符合法律規(guī)范運(yùn)行邏輯。那么，人力資源和社會保障行政部門如何對勞動關(guān)系進(jìn)行認(rèn)定呢？其實(shí)很簡單，即受理、調(diào)查、審委會討論、確認(rèn)。

綜上，可以得出這樣一個結(jié)論：對雙方之間是否存在勞動關(guān)系這個問題，勞動爭議仲裁并不是唯一途徑，人力資源和社會保障行政部門通過調(diào)查核實(shí)的相關(guān)證據(jù)也是可以直接認(rèn)定的。

誰來裁定用人單位是否承擔(dān)工傷保險責(zé)任

在建筑工人發(fā)生工傷的案例中，廣泛存在雙方不存在勞動關(guān)系，但用人單位應(yīng)承擔(dān)用工主體責(zé)任、工傷保險責(zé)任的情形，本文的案例便是其中之一?？梢?，由人力資源和社會保障行政部門直接認(rèn)定勞動關(guān)系和用工主體責(zé)任，十分必要和緊迫。

《最高人民法院司法解釋》(法釋〔2014〕9 號) 第三條明確了人力資源和社會保障行政部門認(rèn)定用人單位承擔(dān)用工主體責(zé)任的若干適用情形。如本文案例中，被申請人與自然人張某簽訂了《勞務(wù)合同》，被申請人將該項(xiàng)目主體工程轉(zhuǎn)包給張某，張某再雇用譚某施工，系被申請人與張某的違法轉(zhuǎn)包行為，張某雇用的職工因工傷亡的，應(yīng)由被申請人承擔(dān)受傷職工的工傷保險責(zé)任。

實(shí)務(wù)中，由用人單位承擔(dān)工傷保險責(zé)任的尚存在很多情形。如《湖北省工傷認(rèn)定工作規(guī)程(試行)》（鄂人社規(guī)〔2021〕5 號）第十二條規(guī)定的四種情形，均應(yīng)直接由人力資源和社會保障行政部門按照工傷認(rèn)定程序予以受理?？梢钥闯?，承擔(dān)用工主體責(zé)任也遠(yuǎn)不是本文案例唯一情形，還包括多種無法用勞動關(guān)系為前置進(jìn)行工傷認(rèn)定的情況。這些情形如果由仲裁機(jī)構(gòu)立案，大概率會確認(rèn)雙方不存在勞動關(guān)系，勞動者可能會像本文案例中的申請人一樣，經(jīng)過仲裁、一審、二審，最終還是認(rèn)為應(yīng)由被申請人承擔(dān)用工主體責(zé)任，不僅給申請人帶來了巨大的維權(quán)成本，也占用了大量的司法資源。

據(jù)此，用人單位是否承擔(dān)工傷保險責(zé)任，由人力資源和社會保障行政部門在作出工傷認(rèn)定決定時予以明確更為高效、合理。

應(yīng)加大簡化程序規(guī)制

和本文案例一樣，工傷認(rèn)定部門最先不予受理工傷認(rèn)定申請的理由，大多數(shù)出自人力資源和社會保障部2013 年34 號文件中的規(guī)定，即：無法確認(rèn)→告知可以申請仲裁→仲裁確認(rèn)→不服可“兩審”→工傷認(rèn)定。按照這一規(guī)定，本文案例中的申請人已經(jīng)完整地履行過了全套認(rèn)定程序。

但應(yīng)該看到，該文規(guī)定人力資源和社會保障行政部門履行告知業(yè)務(wù)的前提是“無法進(jìn)行確認(rèn)”，而不是存在爭議就直接告知其他救濟(jì)途徑。建筑行業(yè)的受傷工人屬于特殊群體，用人單位既可能屬于工傷保險責(zé)任的承擔(dān)方，也可能屬于勞動關(guān)系的相對方，究竟屬于何種責(zé)任類型，人力資源和社會保障行政部門應(yīng)當(dāng)直接作出決定，從而最大限度地降低勞動者的維權(quán)成本。

當(dāng)然，在建筑工人發(fā)生工傷的認(rèn)定程序中，可以簡化的空間還有很多，本文僅從勞動關(guān)系確認(rèn)方面進(jìn)行探討，期待困擾用人單位和勞動者雙方的訴訟之累能夠早日得到緩解。