文/常德市城市建設(shè)投資集團有限公司 賀晶晶

早在2015年，中共中央、國務(wù)院就制定了八部規(guī)范性文件，構(gòu)建起特定的國家治理黨政責(zé)任制度，而黨政責(zé)任立規(guī)就是對這類規(guī)范性制度的統(tǒng)稱。黨政責(zé)任制立規(guī)能夠?qū)崿F(xiàn)中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，推進中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的法治化以及黨政關(guān)系的規(guī)范化發(fā)展。同時，黨政責(zé)任制立規(guī)有助于建設(shè)責(zé)任制政黨和責(zé)任型政府，黨政責(zé)任制立規(guī)是法治邏輯、實踐邏輯和政治邏輯聯(lián)合之后的一種制度創(chuàng)新。

一、黨政責(zé)任制立規(guī)內(nèi)涵分析

（一）黨政意識的表達。黨政責(zé)任制立規(guī)能夠?qū)h政主體的制定權(quán)限進行明確規(guī)定，同時能夠表達黨政的共同意志。通過黨政責(zé)任制立規(guī)，能夠?qū)Ⅻh政內(nèi)部的共同意志轉(zhuǎn)化為具有明確文字的規(guī)范條款。同時，立規(guī)工作是表達黨政意志的工作過程，不僅要將中共中央辦公廳作為黨政責(zé)任制立規(guī)的工作主體，展現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一性和完整性，也要根據(jù)民主集中制原則形成黨內(nèi)的統(tǒng)一意志，這并非對中國共產(chǎn)黨內(nèi)黨員個體意志進行簡單相加，也不是對中國共產(chǎn)黨組織意識進行簡單折中。除此之外，在黨政責(zé)任制立規(guī)工作當(dāng)中加入政府主體之后，也能夠表達特定事項當(dāng)中國家的統(tǒng)一意志。因此，在黨政責(zé)任制立規(guī)工作當(dāng)中，由政黨推動立規(guī)活動的展開，為了能夠使中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)向國家治理領(lǐng)域發(fā)展，則不可避免地要行使政府權(quán)力。

（二）規(guī)范黨政系統(tǒng)人員行為。黨政責(zé)任制立規(guī)主要是通過責(zé)任的要素，對相關(guān)責(zé)任主體進行規(guī)范黨政責(zé)任制立規(guī)。構(gòu)建了各種不同領(lǐng)域的專項責(zé)任制度，這一責(zé)任制當(dāng)中的責(zé)任不僅包括必須做的積極責(zé)任，還包括不可為的消極責(zé)任，不僅涵蓋了黨組織、黨員以及非黨組織所應(yīng)主動承擔(dān)的責(zé)任以及違反立規(guī)所設(shè)定的義務(wù)和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的后果。

二、黨政責(zé)任制立規(guī)特點分析

（一）蘊含豐富的政治內(nèi)涵。不管是各類政黨還是國家作為黨政責(zé)任制立規(guī)的制定主體，都能夠在一定程度蘊含豐富的政治內(nèi)涵，比如國家立法體現(xiàn)的是執(zhí)政階級或是階級層的共同意志，而其政治性則主要是從其立規(guī)工作和執(zhí)行工作當(dāng)中所體現(xiàn)出來的。從立規(guī)角度來看黨政責(zé)任制立規(guī)，主要是對黨的政治目標(biāo)進行服務(wù)，將加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和保證人民利益作為主要立規(guī)工作目的，突出其政治屬性。

（二）實現(xiàn)黨政工作責(zé)任的綜合管理。黨政責(zé)任制立規(guī)的創(chuàng)新之處，并不在于其黨內(nèi)制度的創(chuàng)新性，而在于其創(chuàng)設(shè)了成熟的制度體系，將黨政主體的責(zé)任整合于同一部規(guī)范體系當(dāng)中，并將這一體系運用至特殊的國家治理領(lǐng)域當(dāng)中。黨政責(zé)任制立規(guī)的綜合性主要體現(xiàn)在其所涉及的范圍環(huán)節(jié)和程序是全面的、綜合的，同時也需要借助其他規(guī)章制度，促進整體黨政責(zé)任制有效運轉(zhuǎn)。

（三）依據(jù)各領(lǐng)域工作特點靈活制定責(zé)任條規(guī)。黨政責(zé)任制立規(guī)是對各種不同的文件制定工作的統(tǒng)稱，其規(guī)范的具體形態(tài)并沒有特殊規(guī)定，可以根據(jù)相應(yīng)的治理環(huán)境和需求進行調(diào)整，因此具有一定的靈活性。一般來說，黨政責(zé)任制立規(guī)工作靈活性主要體現(xiàn)在可以根據(jù)本地區(qū)、本領(lǐng)域、本層級工作內(nèi)容以及治理特征，選擇相應(yīng)的適用對象，而不同領(lǐng)域的黨政責(zé)任制立規(guī)適用對象可以根據(jù)工作內(nèi)容和特定的省份和層級進行調(diào)試。除此之外，黨政責(zé)任制立規(guī)的靈活性，還表現(xiàn)在其可以根據(jù)適用對象的特征利用不同的體例形式進行規(guī)范。

三、黨政責(zé)任制立規(guī)作用機理分析

（一）實現(xiàn)黨政系統(tǒng)內(nèi)主體責(zé)任職責(zé)的分配。黨政責(zé)任制度運行的組織化媒介主要是由黨政組織結(jié)構(gòu)構(gòu)成的，不管是黨政權(quán)力銜接還是責(zé)任劃分，都需要黨政組織的工作來實現(xiàn)。第一，黨政組織的工作主體結(jié)構(gòu)是以一種縱向延伸的體系展現(xiàn)出來的，比如行政機關(guān)是一種自上而下的延伸式體系，涵蓋了從中央政府到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各級政府層級。第二，具有中國特色的黨政組織結(jié)構(gòu)中，以科層制的治理縫隙為主，進而推動治理領(lǐng)域內(nèi)部的責(zé)任覆蓋。在建設(shè)科層制的層級體系基礎(chǔ)上，我國政府組織機構(gòu)還包括垂直性的管理體系，這一體系將業(yè)務(wù)管理作為主要工作原則，與屬地市管理形成了縱橫交織的條塊性網(wǎng)絡(luò)體系，同時也因為職能的分割而產(chǎn)生治理空隙，這些治理空隙主要由基層組織黨員黨組織進行補充。中國共產(chǎn)黨基層組織主要是在農(nóng)村、機關(guān)、企業(yè)、科研院所、學(xué)校等基層單位出現(xiàn)。第三，黨政組織形態(tài)是一種復(fù)合式結(jié)構(gòu)，屬于立體化狀態(tài)，能夠幫助黨政組織以及成員進行責(zé)任劃分。這一黨政組織形態(tài)是以黨的執(zhí)政地位作為基礎(chǔ)，在行使具體的公權(quán)力方面，黨組織主要負責(zé)重大政治決策，而國家組織則根據(jù)黨組織的決策及內(nèi)容，推動相關(guān)的實施活動，將黨的關(guān)鍵意志通過國家組織和執(zhí)行的行為推行到全社會范圍當(dāng)中。由此可見，黨組織屬于引領(lǐng)者，相對于國家組織而言位置較高，而國家組織則位于黨組織下方，處于一種立體化形態(tài)。

（二）黨政責(zé)任制立規(guī)中的權(quán)力銜接。在黨政責(zé)任制當(dāng)中，不僅體現(xiàn)了權(quán)力的具體運行過程，同時還體現(xiàn)為黨政職責(zé)的設(shè)定以及銜接工作。第一，黨政責(zé)任制立規(guī)將決策權(quán)作為中心，對特定的國家事項的具體領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力進行固化，形成國家意志表達、黨行使行政決策權(quán)、國家具體實施的銜接體系。比如各級行政機關(guān)在立法工作當(dāng)中表達國家意志之后，在制定法律并執(zhí)行法律的中間部分，則是由行政當(dāng)中的政治進行銜接。所謂行政當(dāng)中的政治，則是中國共產(chǎn)黨對其政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)進行行使，并針對某些重大問題和重大部署實施政治決策。相關(guān)黨章規(guī)定在討論某些區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)的重大問題并作出決策是黨組織所擁有的一項重要職責(zé)和權(quán)利，這也是決策權(quán)行使過程當(dāng)中最核心的體現(xiàn)，但是所謂的重大問題以及重大事項并沒有絕對的標(biāo)準(zhǔn)和劃分范圍，而是要結(jié)合具體的政治實踐活動實踐環(huán)境進行判斷。第二，黨政責(zé)任制立法當(dāng)中，權(quán)力配置主要是向黨政主要負責(zé)人傾斜。在個體層面將黨政責(zé)任制立規(guī)的重點放置在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部身上，從其身份倫理的角度來看待黨政領(lǐng)導(dǎo)干部與立規(guī)重點的雙重身份，能夠得知黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不僅是普通的黨員和公民，享有全體黨員公民所享有的權(quán)利，并應(yīng)當(dāng)履行其義務(wù)，同時也成為治國理政的重要組成部分。

（三）黨政權(quán)利與職責(zé)劃分機理。在黨政責(zé)任制立規(guī)工作中，如果出現(xiàn)黨政責(zé)任主體無法履行相應(yīng)職責(zé)時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其所產(chǎn)生的事實行為的內(nèi)容以及事實性質(zhì)承擔(dān)相應(yīng)的后果。在這一過程當(dāng)中，對其黨政責(zé)任進行劃分，并非傳統(tǒng)意義上在權(quán)力配置的角度進行責(zé)任分配，而是在否定性結(jié)果的角度探討如何與主體相適配的問題。在黨政責(zé)任制度當(dāng)中，對其黨政責(zé)任進行劃分，不僅體現(xiàn)在立規(guī)所形成的規(guī)范性文件當(dāng)中，更要利用各類條例對問責(zé)和追責(zé)工作進行考量。第一，黨政責(zé)任制度立規(guī)強調(diào)在黨政職責(zé)行使過程當(dāng)中的主動性和強制性。黨政責(zé)任主體違反國家法律規(guī)定而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的情況主要分為以下兩類：一是違反了國家規(guī)定的禁止性條款受到紀(jì)律處分或是刑罰法處分；二是沒有達到法律法規(guī)所規(guī)定的義務(wù)性要求，導(dǎo)致在主體責(zé)任范圍內(nèi)出現(xiàn)了嚴(yán)重的后果，因此應(yīng)當(dāng)受到責(zé)任追究。黨政責(zé)任制明確了黨政主體，必須承擔(dān)相應(yīng)的國家治理責(zé)任，不僅體現(xiàn)在其強制性方面，更體現(xiàn)在對責(zé)任主體不作為情形下的處罰。第二，黨政責(zé)任制立規(guī)構(gòu)建了全面的責(zé)任劃分體系。在政治工作中，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是關(guān)鍵組成部分，而責(zé)任追究的手段十分嚴(yán)格，并且黨政責(zé)任制立規(guī)的責(zé)任追究工作，十分重視對領(lǐng)導(dǎo)干部全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任以及重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的追究。

（四）制定了多項黨政責(zé)任重點制度。在黨政責(zé)任制立規(guī)工作當(dāng)中，主要通過立規(guī)形成了多項重點制度，比如獎懲制度、監(jiān)督制度和評議考核制度，這些重點制度在某種程度上具有交叉關(guān)系，同時也具有并列關(guān)系。在制度形成的過程當(dāng)中，有一部分是由黨政責(zé)任制立規(guī)進行首創(chuàng)，并拓展至國家治理領(lǐng)域以及中國共產(chǎn)黨的治理領(lǐng)域；有一部分則是由目前已有的國家制度更新轉(zhuǎn)化而來，但是這些制度都是黨政責(zé)任制有效運行的重要組成部分。在黨政責(zé)任制立規(guī)當(dāng)中所制訂的多項重點制度，主要有以下幾個制度構(gòu)成。第一，第一責(zé)任人制度是指按照相關(guān)規(guī)定由特定的黨委以及政府主要負責(zé)人作為其所在區(qū)域具體黨政責(zé)任制立規(guī)工作的第一負責(zé)人，并對所需要負責(zé)的責(zé)任承擔(dān)相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)，并推動相關(guān)工作實際開展。在政治實踐工作當(dāng)中，第一責(zé)任人的制度可以被描述為黨政工作的主要負責(zé)人，不僅要對重大工作進行部署，同時也要對于重要任務(wù)進行督辦。當(dāng)前大部分安全生產(chǎn)、食品安全和社會治安治理等立規(guī)領(lǐng)域內(nèi)均采用第一責(zé)任人制度。這一制度之所以能夠被廣泛應(yīng)用于黨政責(zé)任制立規(guī)工作當(dāng)中，與我國特殊的政治體制有著分不開的關(guān)系。第二，責(zé)任清單制度在黨政責(zé)任制立規(guī)當(dāng)中，主要是對具有特定事項領(lǐng)導(dǎo)職能的黨政組織以及組織內(nèi)成員制訂責(zé)任清單，并列舉這一組織和成員所需要承擔(dān)的具體責(zé)任義務(wù)，對其所需要承擔(dān)的事項進行列舉，進而實現(xiàn)黨內(nèi)權(quán)力行使的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，這一制度是從我國已有的行政領(lǐng)域制度進行創(chuàng)新轉(zhuǎn)化而來。責(zé)任清單制度在黨政責(zé)任制立規(guī)當(dāng)中的應(yīng)用，主要是以漸進式的形式發(fā)展的。一方面，能夠減少黨政主體權(quán)利任意行使的問題，避免黨政主體出現(xiàn)越權(quán)履職和消極履責(zé)的行為；另一方面，能夠為社會主體在社會治理領(lǐng)域當(dāng)中提供更多的制度空間。比如安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定同樣是應(yīng)用責(zé)任清單制度進行定期檢查和考核，對安全生產(chǎn)的重點工作責(zé)任進行列舉，同時還被拓展應(yīng)用至與安全管理相關(guān)的政黨領(lǐng)域當(dāng)中。第三，一票否決制度指的是在黨政組織成員以及相關(guān)部門的考核工作當(dāng)中對于某些具體事項實行一票否決的制度，如果被考核者或被考核部門沒有完成相應(yīng)的指標(biāo)或任務(wù)，則其全部的工作成績就會被否決，不論其他工作成績?nèi)绾?，所在部門以及成員會被取消評優(yōu)資格。而公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)人員在規(guī)定期限內(nèi)，不可得到提拔，甚至?xí)艿浇导壧幏?。一票否決制不僅能夠提高政令分量，進而保證政令通道，還能夠有效提高地方執(zhí)行黨中央意志的能力。第四，掛牌督辦制度指的是各級地方黨委以及政府對其所管理的下級職能部門辦理工作當(dāng)中造成重大社會影響的案件以及處理重大事故工作提出明確的規(guī)定和要求，接受全社會和全公眾的監(jiān)督。第五，問責(zé)制度主要表現(xiàn)在對特定的問責(zé)主體，針對其所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況進行問責(zé)。在政黨內(nèi)部，要求相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部以及領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)對其職責(zé)的履行情況進行闡述。同時，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和干部對其違反職責(zé)要求的行為要承擔(dān)相應(yīng)的黨內(nèi)責(zé)任（詳見圖1）。

四、結(jié)語

在黨政責(zé)任制體系當(dāng)中，政黨是真正的領(lǐng)導(dǎo)者和決策者，因此應(yīng)當(dāng)承擔(dān)體系當(dāng)中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任。但是長期以來，我國黨政責(zé)任制體系當(dāng)中制度建設(shè)落后于行政領(lǐng)域，因此權(quán)責(zé)失衡直接影響了整體治理成效。而黨政責(zé)任制立規(guī)工作能夠?qū)ω?zé)任制度的建設(shè)進行完善，進而避免出現(xiàn)權(quán)責(zé)失衡的問題，改變了傳統(tǒng)黨組織以及黨員用權(quán)不擔(dān)責(zé)的問題，進而使政黨權(quán)力運用規(guī)律更加完善。