張馨予

多位專家認(rèn)為，因村莊建設(shè)導(dǎo)致的建設(shè)性債務(wù)是新村級(jí)債務(wù)的主要來(lái)源。圖/視覺(jué)中國(guó)

2022年過(guò)年期間，馬學(xué)梅和一位當(dāng)村支書的親戚聚餐，注意到“村級(jí)債務(wù)”的概念。作為民盟寧夏區(qū)委會(huì)參政議政處副處長(zhǎng)，馬學(xué)梅從2017年至2022年到上百個(gè)村莊參與扶貧工作，但之前未曾特別留意過(guò)這個(gè)問(wèn)題。

回家之后，馬學(xué)梅收集并閱讀了大量資料，又對(duì)從前扶貧去過(guò)的二十多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部做調(diào)查，形成了一篇以社情民意形式撰寫的文章，遞送到民盟中央。出乎她的意料，這篇文章不僅被民盟采用，并最終在2023年的全國(guó)兩會(huì)成為民盟中央的集體提案之一。

“小村大債”已經(jīng)成為一個(gè)不容忽視的問(wèn)題。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部抽樣調(diào)查顯示，截至2019年上半年，在全國(guó)70萬(wàn)個(gè)行政村中，村級(jí)債務(wù)總額已達(dá)到9000億元，村級(jí)組織平均負(fù)債達(dá)130萬(wàn)元。

幾位近年來(lái)到多地村莊進(jìn)行過(guò)調(diào)研的專家均對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，村級(jí)債務(wù)分布范圍極廣，從南到北，從西到東，無(wú)論是發(fā)達(dá)地區(qū)，還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，他們所調(diào)研的村莊幾乎都有村級(jí)債務(wù)。不少村莊債務(wù)近百萬(wàn)，而負(fù)債最嚴(yán)重的村莊，只有一兩千人，負(fù)債卻高達(dá)幾千萬(wàn)。他們指出，“小村大債”已經(jīng)是我國(guó)實(shí)施鄉(xiāng)村振興的“攔路虎”，抑制村級(jí)債務(wù)增長(zhǎng)迫在眉睫。

周向前是中部某省份的一位村副書記，在村子里工作接近15年。在他的記憶中，村子一直都有負(fù)債。2020年下半年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展全國(guó)村級(jí)債務(wù)摸底調(diào)查的通知》，要求各地切實(shí)摸清村級(jí)債務(wù)情況。根據(jù)周向前所在村的統(tǒng)計(jì)，其村級(jí)債務(wù)超過(guò)200萬(wàn)元。

在該村超過(guò)200萬(wàn)元的債務(wù)中，有幾十萬(wàn)元是“舊債”，也就是1990年代至2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅之間村集體形成的債務(wù)，這被學(xué)界稱為“傳統(tǒng)村級(jí)債務(wù)”或“舊村級(jí)債務(wù)”。

“原來(lái)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)任務(wù)重，不少農(nóng)戶無(wú)法上繳稅費(fèi)，只能是村集體為農(nóng)戶墊付稅費(fèi)，借款完成稅費(fèi)上繳任務(wù)?！敝芟蚯案嬖V《中國(guó)新聞周刊》，幾十年來(lái)，有一些農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)狀況好了，就把錢還給了村集體，抵了債務(wù)，還有一些農(nóng)戶直到現(xiàn)在還沒(méi)有還上，因此債務(wù)延續(xù)至今。

舊村級(jí)債務(wù)在農(nóng)村是普遍存在的。武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授、中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究員呂德文曾到多地農(nóng)村調(diào)研村級(jí)債務(wù)，他對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)，目前村級(jí)債務(wù)總額中，有相當(dāng)一部分是稅費(fèi)改革前形成的舊村級(jí)債務(wù)。

舊村級(jí)債務(wù)中，除了因收繳稅費(fèi)導(dǎo)致的債務(wù)，還有一部分是村集體為完成上級(jí)的經(jīng)濟(jì)考核任務(wù)而舉債興辦集體企業(yè)形成的。

華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授黃巖在2019年曾到湖北省某村進(jìn)行了為期20天的田野調(diào)查，據(jù)他了解，該村1990年代接到上級(jí)要求，必須興辦桑樹(shù)基地等三個(gè)產(chǎn)業(yè)，但在投入大量資金后，三個(gè)項(xiàng)目?jī)H持續(xù)1年時(shí)間就在1996年全部破產(chǎn)，并留下了21萬(wàn)余元的村級(jí)債務(wù)。

舊村級(jí)債務(wù)的債權(quán)方構(gòu)成較為復(fù)雜，呂德文說(shuō)，村集體除了會(huì)向銀行、農(nóng)村信用社以及民間金融機(jī)構(gòu)借貸，也會(huì)以較高的利息向村干部和村民借款。

根據(jù)武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授桂華所著《村級(jí)債務(wù)的“堵”與“疏”》一文，農(nóng)村稅費(fèi)改革前，全國(guó)村級(jí)債務(wù)規(guī)模約為3600億元。當(dāng)時(shí)，學(xué)界一度將村級(jí)債務(wù)視為基層治理中的最大難題之一。

稅費(fèi)改革后，舊村級(jí)債務(wù)被“鎖定”，債務(wù)利息不再增長(zhǎng)，留著逐年化解。一些村子的債務(wù)在稅費(fèi)改革后的十余年內(nèi)已逐漸還清，但在呂德文調(diào)研的村子里，有些村直到現(xiàn)在還在償還二三十年前的舊債。

王麗惠是南京師范大學(xué)法學(xué)院副教授、中國(guó)法治現(xiàn)代化研究院研究員，近幾年來(lái)每年暑假都會(huì)到農(nóng)村進(jìn)行調(diào)研。在她調(diào)研的一個(gè)村莊，一位退休村干部曾在幾十年前借款給村集體，后來(lái)他罹患癌癥，缺錢醫(yī)治，但手中的白條始終沒(méi)有兌現(xiàn)，直到他去世，村集體欠他的債都沒(méi)有還清。

在周向前所在的村子，村級(jí)債務(wù)更多還是來(lái)源于2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅之后形成的新村級(jí)債務(wù)。

走進(jìn)村口的仿古門廊，道路兩旁綠樹(shù)成蔭，曾經(jīng)雜草叢生的堰塘，經(jīng)過(guò)整治已經(jīng)成為點(diǎn)綴村莊的風(fēng)景，新建的村民廣場(chǎng)也是全鎮(zhèn)最大的。而在整潔的村容和嶄新的樓房背后，是多年累積的村級(jí)債務(wù)。

多位專家對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表達(dá)了類似的觀點(diǎn)——因村莊建設(shè)導(dǎo)致的建設(shè)性債務(wù)是新村級(jí)債務(wù)的主要來(lái)源，項(xiàng)目制則是新村級(jí)債務(wù)產(chǎn)生的制度背景。

取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家公共財(cái)政資源是以項(xiàng)目制為主要形式向農(nóng)村輸送的。黃巖指出，中央政府為了保障專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體現(xiàn)政策目標(biāo)，往往要求地方提供30％～60％比例不等的配套資金，村莊在承接項(xiàng)目時(shí)也需要一定資金投入，其目的之一在于對(duì)基層政府或地方社會(huì)產(chǎn)生激勵(lì)作用。但是，很多村子沒(méi)有能力籌集相應(yīng)的配套資金，只能采取借債、欠款等方式，因而形成村級(jí)債務(wù)。

以周向前所在的村子為例，該村從2006年到2018年陸續(xù)實(shí)施了通村公路硬化項(xiàng)目，目前硬化公路總公里數(shù)接近19公里，總投資額達(dá)到600萬(wàn)元左右。周向前說(shuō)，前些年，按照3.5米寬的鄉(xiāng)村公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，上級(jí)補(bǔ)助資金為每公里10萬(wàn)元，2018年補(bǔ)助資金標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)至每公里20萬(wàn)元，總體計(jì)算下來(lái)，該村的通村公路硬化項(xiàng)目約有一半資金是村里配套的，因此形成了一定的村級(jí)債務(wù)。

還有一些村莊建設(shè)的項(xiàng)目是在項(xiàng)目驗(yàn)收之后，通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的形式獲得資金，前期需要村里墊資。浙江省麗水市縉云縣的黃碧街村在2019年開(kāi)展了小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治，麗水市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局工作人員吳玉平對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)，該村的小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治項(xiàng)目先后投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金3024.24萬(wàn)元，其中“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的財(cái)政資金支持204萬(wàn)元，占比僅6.7％，其余的資金由村級(jí)向村民籌建，導(dǎo)致大量債務(wù)產(chǎn)生。

在建設(shè)性債務(wù)之外，新村級(jí)債務(wù)中還有一種因集體經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)性債務(wù)。

不過(guò)，多位專家指出，經(jīng)營(yíng)性債務(wù)在村莊并不多見(jiàn)。在王麗惠調(diào)研過(guò)的村子里，還沒(méi)有產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)性負(fù)債的。呂德文也幾乎沒(méi)有調(diào)研過(guò)存在經(jīng)營(yíng)性負(fù)債的村子，在他看來(lái)，許多村莊在2000年左右已經(jīng)因?yàn)榕e債發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)得到教訓(xùn)，因此不會(huì)輕易因發(fā)展集體經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目而欠債，“極少數(shù)村莊有經(jīng)營(yíng)性債務(wù)，要么是村莊有得天獨(dú)厚的條件，例如適合開(kāi)發(fā)旅游，要么是村干部比較自信”。

據(jù)《中國(guó)新聞周刊》了解，村級(jí)債務(wù)中經(jīng)營(yíng)性債務(wù)占比高的村子大多位于長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)。浙江省麗水市的村莊就有這樣的例子。吳玉平對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)，截至2022年6月底，麗水市有986個(gè)村子有村級(jí)債務(wù)，負(fù)債金額共計(jì)5.93億元，其中集體經(jīng)營(yíng)性負(fù)債約為3.73億元，占比接近63％。

值得注意的是，麗水市諸多村莊的經(jīng)營(yíng)性負(fù)債體現(xiàn)為投資，具有一定的清償能力。2017年，麗水市青田縣出資在平湖經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)建工業(yè)廠房，產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目首期投資1.47億元。據(jù)青田發(fā)布報(bào)道，該產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目建成后每年可為青田縣的村集體經(jīng)濟(jì)增加收益1470萬(wàn)元。吳玉平提供的數(shù)據(jù)顯示，麗水市村級(jí)債務(wù)中，3.73億元的集體經(jīng)營(yíng)性負(fù)債推動(dòng)形成資產(chǎn)6.09億元，年度收益4722.45萬(wàn)元，平均收益率達(dá)12.64％。

但是，不是所有經(jīng)營(yíng)性債務(wù)都能取得收益。當(dāng)村莊自身?xiàng)l件一般或是村集體經(jīng)營(yíng)能力有限，經(jīng)營(yíng)性債務(wù)可能會(huì)成為難以填滿的窟窿。黃巖在廣東調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，一些城市周邊的村莊為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，向銀行借貸在村里建了工業(yè)園，期望工業(yè)園建成后租給企業(yè)，形成穩(wěn)定收益，但是一部分工業(yè)園的設(shè)計(jì)不科學(xué)、招商不順利，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)失敗，因此形成村級(jí)負(fù)債。

新村級(jí)債務(wù)中，建設(shè)性債務(wù)由于主要是各類拖欠的工程尾款，是無(wú)息債務(wù)，債權(quán)人主要是工程隊(duì)老板，具有私人性。王麗惠發(fā)現(xiàn)，許多鄉(xiāng)村工程在招標(biāo)時(shí)就要求老板帶資建設(shè)。老板同意行政村的欠債也有經(jīng)濟(jì)理性考量，例如工程項(xiàng)目有一定利潤(rùn)空間，即便被村子欠了幾萬(wàn)元債務(wù)仍可盈利，并且這些債務(wù)相當(dāng)于純利，每年還一些就可以。

經(jīng)營(yíng)性債務(wù)則主要是向當(dāng)?shù)剞r(nóng)商行、信用社的貸款，還有一些是向“先富起來(lái)的村級(jí)精英”的借款，往往是有息債務(wù)。

經(jīng)營(yíng)性債務(wù)可能會(huì)比建設(shè)性債務(wù)更棘手。呂德文指出，建設(shè)性債務(wù)形成后其實(shí)就鎖定了，不會(huì)增長(zhǎng)，但經(jīng)營(yíng)性債務(wù)可能會(huì)造成一系列連鎖反應(yīng)，當(dāng)?shù)貫榱吮P活經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目有可能持續(xù)投入，使得債務(wù)越滾越大。

在黃巖看來(lái)，如果說(shuō)舊村級(jí)負(fù)債是一種資源擠壓型負(fù)債，新村級(jí)負(fù)債則是一種資源輸入型負(fù)債，形成于21世紀(jì)以來(lái)國(guó)家大規(guī)模自上而下向農(nóng)村輸入資源的過(guò)程中，是資源下鄉(xiāng)的一種異化結(jié)果，“產(chǎn)生巨額新村級(jí)債務(wù)的原因當(dāng)然不在于資源本身，而是在于資源落地的操作方式”。

項(xiàng)目制對(duì)于配套資金的硬性要求往往是導(dǎo)致新村級(jí)債務(wù)產(chǎn)生的直接原因，但新村級(jí)債務(wù)形成的根源并不能完全歸結(jié)于此。

呂德文在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些歷史上是“好村”的村莊，后來(lái)反而成了“差村”，是因?yàn)樗麄兂袚?dān)了地方的示范任務(wù)，包括美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、旅游開(kāi)發(fā)、人居環(huán)境整治等，他們必須要推進(jìn)政策硬性要求的建設(shè)項(xiàng)目。這其中，有很多工程是不那么必要的，“我調(diào)研的村子里，債務(wù)比較龐大的，都是因?yàn)楦阈问街髁x工程欠了債”。

黃巖曾經(jīng)調(diào)研的湖北省某村是一座傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)村莊，共有村民1476人，約一半村民常年外出務(wù)工，空心化嚴(yán)重，該村所屬鎮(zhèn)在縣域GDP排名倒數(shù)第二。在這樣一座村莊，截至2019年底的負(fù)債高達(dá)270萬(wàn)元，最主要的原因是村辦公大樓建設(shè)及其周邊環(huán)境整治。黃巖說(shuō)，該村的整治工程從一進(jìn)村莊就可看到的“村辦公大樓”開(kāi)始，因?yàn)樗粌H承載著公共辦公職能，而且在一定程度上是看得見(jiàn)的“亮點(diǎn)”，是“需要的成績(jī)”。

黃巖指出，政績(jī)工程下的利益合謀，是新村級(jí)債務(wù)形成的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。“資源在下鄉(xiāng)工程中，不單單要發(fā)揮供給農(nóng)村公共品的作用，它同樣承載著各個(gè)行為主體多種意圖。工程就是一塊‘肥肉’，是各種利益主體參與到這些項(xiàng)目的建設(shè)中，上級(jí)政府要政績(jī)，村集體要面子，村干部要利益。”

在新村級(jí)債務(wù)形成的過(guò)程中，部分村干部的“活躍”確實(shí)不容忽視。王麗惠說(shuō)，堰塘、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)關(guān)乎村民對(duì)村干部的評(píng)價(jià)，關(guān)乎村干部是否能夠連任，也是村干部在任期間有所作為的體現(xiàn)，因而，即使借債某些村干部也必須推進(jìn)。另外，王麗惠發(fā)現(xiàn)，在項(xiàng)目工程建設(shè)上，某些村干部多抱著“要么不建，要建就要建好”的想法去建設(shè)，所以支出常超出預(yù)算。

需要指出的是，造成新村級(jí)債務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中也有相當(dāng)一部分并非不合理的“臉面工程”，而是必要的村莊建設(shè)。

周向前說(shuō)，這些年來(lái)，他所在的村子對(duì)于爭(zhēng)取各項(xiàng)項(xiàng)目很積極，因?yàn)榘ㄩ_(kāi)挖清洗堰塘、維修整治渠道等在內(nèi)的工程是農(nóng)戶真正需要的，“改善了農(nóng)戶的生活環(huán)境，也提升了他們的生活幸福感”，所以雖然這些建設(shè)帶來(lái)了負(fù)債，但周向前認(rèn)為，利益大于負(fù)擔(dān)。

“新村級(jí)債務(wù)形成的另一個(gè)根源，就是村級(jí)‘造血’能力薄弱，而農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施欠賬太多。”黃巖說(shuō)，1990年代，村里可能有一條土路就夠了，但現(xiàn)在農(nóng)村需要更好的基礎(chǔ)設(shè)施，村集體只能硬著頭皮建設(shè)。

新村級(jí)債務(wù)對(duì)村莊社會(huì)帶來(lái)的影響是多方面的。

周向前直言，這幾年因?yàn)榇遄佑袀鶆?wù)，在開(kāi)展各項(xiàng)工作時(shí)總是放不開(kāi)，顧慮很多。呂德文也認(rèn)為，債務(wù)對(duì)村級(jí)組織影響很大，相當(dāng)于村干部的主要任務(wù)不再是搞建設(shè)和服務(wù)群眾，整天為怎么化解債務(wù)焦頭爛額，“債務(wù)不化解掉，等于整個(gè)村就僵死在這里了，幾乎不可能把村莊發(fā)展好”。

經(jīng)過(guò)在湖北某村的調(diào)研，黃巖發(fā)現(xiàn)，新村級(jí)債務(wù)困局還會(huì)造成基層權(quán)力僵化和固化，多數(shù)村民和村干部不愿意接替巨額村級(jí)債務(wù)的“爛攤子”。

還有一種更為極端的情況——盡管工程隊(duì)老板作為債權(quán)人，通常希望與村級(jí)保持良好的關(guān)系，但近年來(lái)工程隊(duì)老板將村委會(huì)告上法庭的案件變得越來(lái)越多。

以山西省高平市為例，該市常住人口45萬(wàn)余人，轄15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道、304個(gè)村民委員會(huì)或居民委員會(huì)。最近幾年，高平市涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府（辦事處）和農(nóng)村（社區(qū)）組織債權(quán)債務(wù)案件數(shù)量飆升，2016年1件，2017年52件，2018年114件。高平市人民法院副院長(zhǎng)吳玲玉在一篇調(diào)研報(bào)告中指出，高平市基本上所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）都涉及債權(quán)債務(wù)案件，債務(wù)金額達(dá)數(shù)千萬(wàn)元，而且作為被告的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）、村委（居委）基本上全部敗訴。

當(dāng)村集體資產(chǎn)有限，村委會(huì)不配合執(zhí)行，不僅影響村委會(huì)及其組成人員，也會(huì)拖累整個(gè)村莊的發(fā)展。

2019年，河南某村委會(huì)的法定代表人因?yàn)榫芙^履行法院支付工程款的判決而被強(qiáng)制拘留。還有一些村委會(huì)成為了“老賴”，被法院納入“失信被執(zhí)行人”名單。根據(jù)《關(guān)于加快推進(jìn)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機(jī)制建設(shè)的意見(jiàn)》，成為失信被執(zhí)行人的村委會(huì)將在參與政府投資項(xiàng)目、獲取補(bǔ)貼和政策支持、獲評(píng)文明村鎮(zhèn)獎(jiǎng)項(xiàng)等方面受到限制。

馬學(xué)梅說(shuō)，當(dāng)村干部成為“老賴”，整個(gè)村子的運(yùn)行會(huì)更困難，除了在參與項(xiàng)目、獲取補(bǔ)貼時(shí)受限制，村干部所有的培訓(xùn)活動(dòng)、外出學(xué)習(xí)也會(huì)受影響，因?yàn)樽涣烁哞F、飛機(jī)，“往往就得換人，但這一波人下去之后，債務(wù)依舊沒(méi)解決，（施工隊(duì)）再告，（新的村委會(huì)）再變成‘老賴’”。馬學(xué)梅指出，一定程度上，村級(jí)債務(wù)會(huì)對(duì)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化帶來(lái)很大的負(fù)面影響。

如今，對(duì)于存在村級(jí)欠債的村莊，化解債務(wù)已經(jīng)成為頭等大事。

但在村集體經(jīng)濟(jì)收入較低的村莊，化解債務(wù)并不容易。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)，截至2019年底，浙江省已全面消除集體經(jīng)濟(jì)年收入低于10萬(wàn)元、經(jīng)營(yíng)性收入低于5萬(wàn)元的薄弱村。但是王麗惠指出，排除江浙滬、珠三角的省份，全國(guó)很多村子的集體經(jīng)濟(jì)年收入仍不超過(guò)10萬(wàn)元，甚至在她調(diào)研的村子中，絕大多數(shù)的村集體年收入在5萬(wàn)元左右。

周向前說(shuō)，其所在村子的村集體年收入就不超過(guò)10萬(wàn)元，對(duì)于償還村級(jí)債務(wù)作用輕微。前幾年，該村有一大部分債務(wù)得到化解，主要靠地方政府征收該村集體土地得到的收入。

很多村子都像周向前所在的村子一樣，通過(guò)尋找外部資金化解村級(jí)債務(wù)。王麗惠舉例說(shuō)，比如通過(guò)土地增減掛鉤，“在土地上找錢”，她還調(diào)研過(guò)一些村子，會(huì)通過(guò)接受水庫(kù)移民、獲取移民扶持資金的方式化解村級(jí)債務(wù)。

周向前提到了一個(gè)詞語(yǔ)，“化緣”，當(dāng)村集體經(jīng)濟(jì)很難增收，村干部只能到對(duì)口幫扶單位去多溝通，或者去找一些有能力的人，先“化緣”一些資金渡過(guò)難關(guān)。

為了化解債務(wù)，周向前所在的村子還在繼續(xù)“跑項(xiàng)目”。呂德文說(shuō)，這是很多村子的選擇，因?yàn)檫@些村莊沒(méi)有能力賺錢化解債務(wù)，只能通過(guò)不斷跑新項(xiàng)目，用新項(xiàng)目的資金去還舊項(xiàng)目的債。而申請(qǐng)?jiān)蕉?，就意味著村子要配套的資金越多，于是陷入一個(gè)怪圈：往往是國(guó)家投入得越多，專項(xiàng)資金下達(dá)得越多，村級(jí)債務(wù)就會(huì)越多。

“其實(shí)就是拆東墻補(bǔ)西墻”，王麗惠發(fā)現(xiàn)，當(dāng)村莊以“跑項(xiàng)目”作為填補(bǔ)債務(wù)的主渠道，往往會(huì)造成“滾雪球”困局，這中間會(huì)充滿了關(guān)系運(yùn)作，產(chǎn)生資源損耗和權(quán)力尋租。

王麗惠還指出，“跑項(xiàng)目”的債務(wù)化解方式也會(huì)導(dǎo)致村與村的建設(shè)能力失衡?！绊?xiàng)目資源越多的村，村干部聲望越高，越容易得到上級(jí)政府的認(rèn)可，能爭(zhēng)取到更多項(xiàng)目，且項(xiàng)目越多的村，村莊建設(shè)越好，上級(jí)政府也越認(rèn)為村干部能做事，項(xiàng)目批給這樣的村，也更放心，因而債務(wù)可以持續(xù)化解，但也在持續(xù)積累；而資源少、建設(shè)少的村越來(lái)越缺項(xiàng)目資金，村莊建設(shè)越發(fā)停滯，債務(wù)也無(wú)法化解?！?/p>

“小村大債”的化解難題已經(jīng)引起了各方關(guān)注。民盟中央在今年兩會(huì)期間提交的提案中提出了一種倒逼機(jī)制，建議建立和落實(shí)“第一責(zé)任人”制度，明確各鎮(zhèn)（街）鎮(zhèn)長(zhǎng)（主任）和各村民委員會(huì)主任是化解村級(jí)債務(wù)的第一責(zé)任人，把村級(jí)債權(quán)的回收率、債務(wù)償還率、資產(chǎn)增長(zhǎng)率和是否出現(xiàn)新增債務(wù)作為鎮(zhèn)村干部工作考核的重要內(nèi)容，同時(shí)把考核結(jié)果與干部的報(bào)酬、評(píng)優(yōu)、提拔等掛鉤。

目前，已經(jīng)有一些地方在推進(jìn)村級(jí)債務(wù)化解時(shí)引入類似機(jī)制。2023年1月，中共麗水市委組織部和麗水市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局印發(fā)了《村級(jí)債務(wù)化解工作指引（試行）》，其中指出對(duì)負(fù)債100萬(wàn)元以上的村，由縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包村化解債務(wù)，逐村制定方案。

除了探索化解已有村級(jí)債務(wù)，如何從源頭防范新增村級(jí)債務(wù)，也是亟待探索的。周向前說(shuō)，其所在村莊上級(jí)政府從2021年強(qiáng)調(diào)不允許舉債搞建設(shè)，所有項(xiàng)目在動(dòng)工之前要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)把關(guān)資金籌措情況，“卡得很嚴(yán)”，如果想新增債務(wù)，幾乎不會(huì)通過(guò)審批。

上述麗水市的《村級(jí)債務(wù)化解工作指引（試行）》也強(qiáng)調(diào)要從源頭上遏制債務(wù)，包括要建立新增債務(wù)負(fù)面清單和加強(qiáng)新增債務(wù)審批管理。

除此之外，多位專家提到，村一級(jí)項(xiàng)目施工的方式還可以優(yōu)化，以避免村級(jí)債務(wù)的產(chǎn)生。

呂德文在北京平谷區(qū)羅營(yíng)鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，該地正在探索村民自施項(xiàng)目，部分工程從項(xiàng)目前期工作、項(xiàng)目建設(shè)、竣工驗(yàn)收到建成維護(hù)，全程由村民共同參與，相較于找施工隊(duì)，工程成本顯著降低。王麗惠在中部某省調(diào)研時(shí)則發(fā)現(xiàn)，一些地方的項(xiàng)目制度也在變化，以前項(xiàng)目資金是直接撥到村里，現(xiàn)在則是 60萬(wàn)元以下項(xiàng)目鎮(zhèn)里招標(biāo)，60萬(wàn)元以上項(xiàng)目縣里招投標(biāo)，把項(xiàng)目資金直接打給施工方，“甲方變了，不再是村兩委，而是縣級(jí)政府，村級(jí)欠債的空間也就越來(lái)越小了”。

當(dāng)然，更重要的是減少不必要的項(xiàng)目。呂德文指出，“形式主義的工程就不要再搞了，經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目，村級(jí)組織也盡量少介入。要是能做到，可以大大減輕村子的負(fù)擔(dān)，減少債務(wù)”。

（應(yīng)采訪對(duì)象要求，文中周向前為化名；實(shí)習(xí)生陳袁對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）