譚 爽,張曉彤

(1.中國礦業(yè)大學(xué)(北京)文法學(xué)院,北京 100083;2.中國社會科學(xué)院大學(xué) 政府管理學(xué)院,北京 102488)

風(fēng)險社會時代,城市面臨氣候變化、環(huán)境污染、社會沖突等多元危機。作為回應(yīng),打造“韌性城市(resilient city)”成為世界各國關(guān)注的焦點。2020年8月,中共中央、國務(wù)院在對《首都功能核心區(qū)控制性詳細規(guī)劃(街區(qū)層面)(2018年—2035年)》的批復(fù)中首次提到“建設(shè)韌性城市”。同年11月,黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》將“建設(shè)韌性城市”寫入我國戰(zhàn)略規(guī)劃。隨后北京、上海、廣州、深圳等將這一目標(biāo)正式納入發(fā)展藍圖。

城市是一個多要素、多層次的復(fù)雜系統(tǒng),除了地理位置、城市規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施、物資儲備、技術(shù)平臺等“硬實力”,社會心態(tài)、社區(qū)參與、管理體系、文化觀念等“軟實力”同樣發(fā)揮重要作用,有時甚至扮演更關(guān)鍵的角色?，F(xiàn)階段我國雖已在物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測與快速預(yù)警技術(shù)、智慧應(yīng)急一張圖技術(shù)、大數(shù)據(jù)+云平臺體系架構(gòu)等韌性城市的設(shè)施設(shè)備與技術(shù)創(chuàng)新方面加大投入且有所收益,但在社會系統(tǒng)抗逆力培育的思考與實踐方面仍有所欠缺。正如有學(xué)者所言:“我們只重視了量的堆積,而忽視了質(zhì)的轉(zhuǎn)變……‘軟實力’的缺乏,就好比城市只長了單薄的骨骼,卻沒有豐實的肌肉。”[1]

我國城市處在特定的自然環(huán)境和發(fā)展階段中,韌性框架研究不能直接照搬國際經(jīng)驗,必須結(jié)合自身特殊性進行本土化。但國內(nèi)關(guān)于該議題的研究還處在起步階段,尤其是對“軟實力”的探究更為缺乏,仍未形成系統(tǒng)、全面的理論成果和實踐框架?；诖?本文嘗試系統(tǒng)梳理韌性城市“軟實力”的內(nèi)涵體系,并對中國實踐進行考察,探究韌性城市“軟實力”的提升路徑,旨在拋磚引玉,喚起不同學(xué)科學(xué)者對該議題的關(guān)注,以期推動中國城市的轉(zhuǎn)型升級。

一、軟硬失衡:韌性城市的既有研究與實踐

首先,對于如何界定“韌性城市”,學(xué)者們各有側(cè)重。從演進歷程看,韌性城市被理解為對低碳城市、海綿城市、智慧城市的升華與揚棄,是具備動態(tài)平衡、冗余緩沖和自我修復(fù)特征的城市樣態(tài)[2]。從結(jié)構(gòu)要素看,韌性城市被解讀為由物質(zhì)系統(tǒng)和人類社區(qū)二者組成的可持續(xù)網(wǎng)絡(luò)[3]。從規(guī)劃設(shè)計看,韌性城市則被視作通過科學(xué)合理的城市空間設(shè)計和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來提高城市系統(tǒng)的自我適應(yīng)和修復(fù)能力,以達到防災(zāi)減災(zāi)和防控突發(fā)事件的目的[4-5]。如上定義均強調(diào)了城市系統(tǒng)在面臨危機時快速適應(yīng)、自我修復(fù)和正常運轉(zhuǎn)的能力[6],但大多從“技術(shù)”“設(shè)施設(shè)備”“空間設(shè)計”等角度出發(fā),對“社會系統(tǒng)”面向的抗逆力關(guān)注不夠,剖析不深。

其次,城市“是否韌性”“韌性幾何”的評價指標(biāo)體系是近些年的研究增長點。西方學(xué)者構(gòu)建了工程視角的韌性機能曲線評價模型[7]、資本視角的災(zāi)害韌性量化模型[8]、社區(qū)視角的DROP模型[9]、社會生態(tài)視角的RATA框架[10]等類型豐富的評估工具。以之為鑒,國內(nèi)學(xué)者則基于中國國情提出多樣評價指標(biāo)[11-13],具體可以歸納為兩個維度:一是硬環(huán)境評價指標(biāo),涵蓋物理韌性、環(huán)境韌性、技術(shù)韌性、基礎(chǔ)設(shè)施韌性等;二是軟環(huán)境評價指標(biāo),涵蓋組織韌性、社會韌性、經(jīng)濟韌性、文化韌性、制度韌性、管理韌性、形象韌性等。以理論為先導(dǎo),實務(wù)界也開展諸多嘗試:2017年,我國德陽、黃石等城市加入“全球100 韌性城市”項目,用“健康及福祉”“經(jīng)濟及社會”“基礎(chǔ)設(shè)施及環(huán)境”“領(lǐng)導(dǎo)力及策略”4個維度共50個次級因子全面衡量城市應(yīng)對擾動的水平。2019年,國務(wù)院安委會研究制定《國家安全發(fā)展示范城市評價與管理辦法》,并于2020年推出《國家安全發(fā)展示范城市評分標(biāo)準(zhǔn)》,其中包括城市安全規(guī)劃、城市產(chǎn)業(yè)安全改造等47個指標(biāo)。2021年,全國公共安全基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會頒布《安全與韌性:應(yīng)急管理能力評估指南》,對承擔(dān)應(yīng)急管理功能的組織提出 “四個成熟度等級”“八個評估指標(biāo)”和“一個評估流程”的能力評估模型,為我國韌性城市的建構(gòu)提供了可資借鑒的經(jīng)驗。但仔細剖析如上工具可見,雖然韌性城市的綜合性評價已成為普遍共識,但相比發(fā)展較為成熟的硬環(huán)境評價指標(biāo),軟環(huán)境評價指標(biāo)在理論探討和實際應(yīng)用方面仍有待進一步深化。

最后,如何使城市達到如上指標(biāo)?韌性城市的建設(shè)路徑持續(xù)引發(fā)熱議。大部分學(xué)者基于傳統(tǒng)“工程學(xué)”的規(guī)劃思維,提出應(yīng)通過宏觀城市空間格局的區(qū)域協(xié)同[14]和底線約束[15],中觀的灰色(防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施、能源供給設(shè)施等)[16]和綠色(生態(tài)廊道、生態(tài)節(jié)點)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[17],以及微觀的社區(qū)安全[18]和綠色生活營造[19]來優(yōu)化城市布局,應(yīng)對風(fēng)險和危機。偶有公共管理領(lǐng)域?qū)W者從社會科學(xué)視角切入,對如何推動城市抗逆力的“軟件升級”進行剖析,提出如下觀點:首先,以包容性為基石,連接性為運轉(zhuǎn)途徑,能動力為行動機制建構(gòu)社會韌性[20];其次,通過分析城市人群需求特征,增強公共服務(wù)的差異化供給提升經(jīng)濟韌性[21];再次,通過明確政府責(zé)任、規(guī)范行政人員行為等方式提升制度韌性[22]。如上觀點在一定程度上對偏重于“硬件建設(shè)”的工程路徑作出有益補充。實踐場域中,各個城市也在積極尋求對策,如美國紐約為防控洪水和風(fēng)暴潮制定《一個更強大、更有韌性的紐約》建設(shè)計劃;英國倫敦面對洪水、高溫和干旱,出臺《管理風(fēng)險和增強韌性》計劃;日本針對地震和海嘯風(fēng)險頒布《國土強韌性政策大綱》;新加坡政府發(fā)布“ABC水計劃”。在國內(nèi),四川德陽市將“鄉(xiāng)村振興”“水環(huán)境治理”“抗震系統(tǒng)”等作為韌性城市建設(shè)的行動指南;湖北黃石市圍繞經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與多元發(fā)展、水體修復(fù)與環(huán)境改善、品質(zhì)重塑與生活宜居等要點提升城市韌性;北京市則從地震環(huán)境與影響認知、工程韌性等方面推進地震安全韌性城市的建設(shè)。

綜上所述,目前圍繞韌性城市的理論研究和實踐探索已取得顯著進展?！败泴嵙Α睂Τ鞘锌沙掷m(xù)發(fā)展的重要性成為共識,但“重硬輕軟”的現(xiàn)象依然存在,即在硬件設(shè)施、物資儲備、技術(shù)發(fā)展等方面探討較多,對管理體系、法律法規(guī)、社會組織、社會心態(tài)等關(guān)注有限且較為零散,廣度和深度上也有所不及。而城市之“韌”,應(yīng)是“軟硬兼施”下整體反脆弱性的建立。秉持該理念,本研究以中國韌性城市的建設(shè)實踐為窗口,對韌性城市“軟實力”的內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)、得失、對策等做系統(tǒng)梳理。

二、多維面向:韌性城市“軟實力”的內(nèi)涵解析

(一)韌性城市“軟實力”的基本內(nèi)涵

城市是在一定空間內(nèi)承載物理系統(tǒng)與社會系統(tǒng)的巨大容器。城市韌性是城市中個人、社區(qū)和其他組織系統(tǒng)在慢性壓力和急性沖擊下存續(xù)、適應(yīng)和成長的能力,需要兩個系統(tǒng)共同發(fā)力[23]。其中,物理系統(tǒng)是韌性城市的“硬實力”,指城市中有利于應(yīng)對外界沖擊的地理規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、物資儲備、信息平臺等,特別是生命線工程。而社會系統(tǒng)則是本研究所關(guān)注的“軟實力”?！败泴嵙Α边@一概念產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代末,由美國學(xué)者約瑟夫·奈提出,指相對于經(jīng)濟和軍事等硬實力的一種非直接的權(quán)力行使方式,與文化、價值觀以及社會制度等無形資源關(guān)系緊密[24]。在信息時代,“軟實力”正在超越“硬實力”,成為國際交往中的關(guān)鍵要素。經(jīng)過幾十年的發(fā)展,該語匯已跳出傳統(tǒng)的政治范疇,拓展至更廣泛的領(lǐng)域,成為描述一個國家、一個地區(qū)、一座城市綜合實力的重要標(biāo)識。在“韌性城市”這一特定場景下,“硬實力”和“軟實力”如同DNA雙螺旋,相互賦能、相互觸發(fā)、相互牽引。城市的生產(chǎn)要素投入和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等“硬實力”發(fā)展接近飽和狀態(tài)后,邊際效應(yīng)遞減,韌性強弱的決定因素將逐漸由“硬實力”轉(zhuǎn)變?yōu)椤败泴嵙Α薄?/p>

韌性城市的“軟實力”通過“善治”培育而成,涵蓋城市風(fēng)險治理中所有與“人”相關(guān)的部分,專指社會系統(tǒng)在面臨外部干擾時,維持或快速恢復(fù)到所需功能,并快速突破限制因素的能力。它具體體現(xiàn)為市民的風(fēng)險意識與價值觀、社群的協(xié)作關(guān)系與社會資本、城市危機管理制度的張力與活力、風(fēng)險情境中管理體系的學(xué)習(xí)和迭代能力等,可以凝練為心理韌性、社會韌性、管理韌性和文化韌性四大要素。其中,“心理韌性”形成于群體內(nèi)外的互動過程,是成員對環(huán)境、組織、未來、彼此關(guān)系的共同態(tài)度,包括群體效能感、信任、合作等積極心理[25]。城市中市民個體、各類組織面對危機時心理韌性的強弱會影響其應(yīng)對行為,進而影響整個城市的抗災(zāi)能力?！吧鐣g性”指城市社會各部分之間的連接性和黏合度,既涉及正式組織間的合作網(wǎng)絡(luò),也涵蓋非正式的人際關(guān)系紐帶,基層社區(qū)的自治能力和社會組織的嵌入性是其關(guān)鍵要素。社會網(wǎng)絡(luò)中相互信任、互惠、凝聚力越強,韌性也就越好,城市居民也就更容易形成統(tǒng)一的身份認同,建構(gòu)同舟共濟、共克時艱的社會歸屬感和凝聚力?！肮芾眄g性”指城市治理的戰(zhàn)略與策略、城市治理者的能力與素養(yǎng),能夠響應(yīng)外界沖擊并隨之靈活調(diào)適?！拔幕g性”則是指城市社群具有支持危機應(yīng)對的價值觀,如集體主義、奉獻精神、參與文化、公民責(zé)任等。如上以非物質(zhì)形態(tài)存在的四大“軟要素”可以與物質(zhì)系統(tǒng)的“硬要素”滲透融合、剛?cè)岵f(xié)同增效,突破城市硬實力和軟實力各自的發(fā)展瓶頸,最大限度提升城市韌性所要求的多樣性、冗余性、適應(yīng)性和穩(wěn)健性。

(二)韌性城市“軟實力”的多維面向

風(fēng)險在城市規(guī)劃中肇始,在城市建設(shè)中成型,在城市運行中藏匿,在城市發(fā)展中演變[26]?；谶@樣的時間性特征,本文以Fink提出的“危機生命周期理論”為框架,把對韌性城市“軟實力”的觀察置于危機潛伏、爆發(fā)、延續(xù)及痊愈四個階段之中,凝練出“感知與準(zhǔn)備” “應(yīng)對與回彈” “適應(yīng)與共生”和“變革與提升”四個階段性目標(biāo)。同時,吸納《安全與韌性:應(yīng)急管理能力評估指南》中領(lǐng)導(dǎo)力、資源管理、信息和溝通、風(fēng)險管理、協(xié)調(diào)與合作、應(yīng)急管理計劃、演練計劃、事件管理這八個要素,將韌性城市“軟實力”進一步建構(gòu)為圖1所示的多維要素體系。

1.危機潛伏階段:面向“感知與準(zhǔn)備”的“軟實力”

危機潛伏階段具有一定的隱蔽性。將管理關(guān)口前移,及時準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)危機前兆和端倪,采取預(yù)防性手段,有利于變被動為主動,防止危機擴大蔓延。因此,對風(fēng)險的“感知與準(zhǔn)備”能力是韌性城市實現(xiàn)“無急可應(yīng),有急能應(yīng)”目標(biāo)的關(guān)鍵。其中,心理韌性呈現(xiàn)為管理者和市民在面對零星分散的危機信息時,具有充足的警惕性和敏銳性。社會韌性呈現(xiàn)為社區(qū)危機準(zhǔn)備能力和社會組織服務(wù)能力。管理韌性呈現(xiàn)為城市治理者對隱患的快速察覺、準(zhǔn)確識別、預(yù)先準(zhǔn)備和有效溝通。文化韌性則關(guān)注城市是否具備“居安思危、系統(tǒng)防范”的風(fēng)險文化體系。

2.危機爆發(fā)階段:面向“應(yīng)對與回彈”的“軟實力”

危機爆發(fā)時,如何降低其對生命財產(chǎn)的損害是城市治理的要點。這一階段,韌性城市“軟實力”可以解讀為確保系統(tǒng)擁有較低的失敗概率,以及在失敗狀況下能夠迅速恢復(fù)正常運行水準(zhǔn)的能力。因此,“應(yīng)對與回彈”成為決定城市系統(tǒng)恢復(fù)至平衡狀態(tài)的題中之義。具體而言,心理韌性表現(xiàn)為一種“抗逆力”,即盡管個體暴露于負面環(huán)境中并存在負面情緒,但仍能理性認知和評估危機,具備勇氣和堅毅來直面危機,能夠在挑戰(zhàn)中盡快回到常態(tài)。社會韌性包括應(yīng)急狀態(tài)下的城市響應(yīng)能力、社區(qū)危機互救能力、社會組織救災(zāi)能力等,考驗社會各主體具備的應(yīng)急知識與合作網(wǎng)絡(luò)。管理韌性表現(xiàn)為當(dāng)沖擊突至?xí)r,管理的回應(yīng)力和應(yīng)變性能支持城市從常態(tài)化狀態(tài)過渡到非常態(tài)化狀態(tài),具體考察城市治理者在決策領(lǐng)導(dǎo)、資源部署、信息公開、預(yù)案實施方面的表現(xiàn)。文化韌性則關(guān)涉危機處置時城市所共享的價值體系,如集體主義精神、自律精神、奉獻與犧牲精神、積極公民精神等。

3.危機延續(xù)階段:面向“適應(yīng)與共生”的“軟實力”

根據(jù)羅森塔爾的危機類型學(xué),并非每次危機都會在爆發(fā)后迅速終結(jié),“龍卷風(fēng)型”和“文火型”危機將長期存續(xù)。這一階段,城市需要對系統(tǒng)生存能力進行培育并爭取獲得新的平衡狀態(tài)[27]。因此,在漫長的事件延續(xù)期,“適應(yīng)與共生”的緩沖能力顯得至關(guān)重要[28],“軟實力”的特征也相應(yīng)發(fā)生變化。心理韌性要求個體或群體具備與逆境共存的樂觀心態(tài),在面臨高危處境、持續(xù)性壓力或者遭受創(chuàng)傷之后能成功適應(yīng)新的生活狀態(tài)。社會韌性包含城市社區(qū)緊急調(diào)動各種資源的能力、社會組織順利嵌入社區(qū)的能力、個體間人際網(wǎng)絡(luò)重建的能力等。管理韌性表現(xiàn)為逆境中管理方式和方法的迅速調(diào)整,包括城市治理者的危機持續(xù)監(jiān)測能力、應(yīng)急計劃調(diào)試能力、社會資本動員能力等。文化韌性體現(xiàn)為城市居民對不確定性的積極適應(yīng)的精神。

4.危機痊愈階段:面向“變革與提升”的“軟實力”

危機痊愈期,應(yīng)承認環(huán)境不確定性和自身能力有限性,摒棄系統(tǒng)必須達成平衡的偏見,為城市更新做好準(zhǔn)備。相較于“恢復(fù)”與“承受”等被動狀態(tài),這一階段,不僅考察承災(zāi)體如何吸收和適應(yīng)外在沖擊,同時主張復(fù)雜的社會-生態(tài)系統(tǒng)要培育學(xué)習(xí)力和轉(zhuǎn)型力,爭取危中尋機,并且“彈向更好的狀態(tài)”?！白兏锱c提升”理念恰好與之呼應(yīng),其不強求社會生態(tài)系統(tǒng)“回歸常態(tài)”,而旨在培育一種變化、適應(yīng)和改變的能力[29]。此階段,心理韌性聚焦市民的心態(tài)成長能力,關(guān)注人在壓力環(huán)境下仍能保持動力、積極學(xué)習(xí)的個人特質(zhì)。社會韌性指向城市利益相關(guān)方能否在逆境中集合起來,共同行動,進行城市社會資本建設(shè)和社會組織能力建設(shè),以補救災(zāi)難損失并提升抗逆力。管理韌性體現(xiàn)為城市治理者的危機減緩和恢復(fù)能力,以及事后對城市管理的反思力、學(xué)習(xí)力、借鑒力和創(chuàng)新力。文化韌性則涵蓋危機學(xué)習(xí)理念和危中求機的價值觀。

三、得失兼具:中國韌性城市“軟實力”的現(xiàn)實樣態(tài)

近年來,我國自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等危機事件頻發(fā),掀起了韌性城市的研究熱潮。然而,盡管學(xué)術(shù)成果愈發(fā)豐富,卻依然鮮有專門針對“軟實力”的觀察,也缺乏將其納入危機生命周期的精細化剖析。故本部分將以上文搭建的理論框架為指引,危機階段為軸線,對我國韌性城市“軟實力”的表現(xiàn)進行回溯與反思,深挖現(xiàn)象背后存在的理念、主體、機制的不足。

(一)危機潛伏階段

危機潛伏階段的“感知與準(zhǔn)備”是評價韌性城市“軟實力”的重要指標(biāo),及時從源頭上識別和防范危機能夠有效減少危機爆發(fā)階段的危害程度和危機延續(xù)階段的持續(xù)程度。心理層面,面對不為人所知的危險狀態(tài),市民往往因為自身信息閉塞或者重視不足而忽視這一階段的相關(guān)信息。如浙江省溫州市蒼南縣臺風(fēng)災(zāi)害頻繁,氣象部門經(jīng)常發(fā)布臺風(fēng)警報,但當(dāng)?shù)鼐用駞s因長期以來并未發(fā)生嚴重災(zāi)害而滋生出僥幸和麻痹心理,在警報發(fā)布后不愿撤離,導(dǎo)致屢次出現(xiàn)居民滯留災(zāi)區(qū)的危難狀況[30],反映了心理韌性的薄弱無法與“硬實力”相匹配。反觀2012年北京7.21特大暴雨事件,雖然市民處于惶恐和迷茫狀態(tài),但第一反應(yīng)是將遭遇的危機狀況告知并預(yù)警其他市民[31]。其敏銳的風(fēng)險感知得以使零落的風(fēng)險信息通過互聯(lián)網(wǎng)傳播、聚合,進而實現(xiàn)官民雙方的良性互動。社會層面,社區(qū)是城市的神經(jīng)末梢,充分的應(yīng)急準(zhǔn)備使社區(qū)在危機事件發(fā)生時能夠高效應(yīng)對,防止居民健康和安全遭到?jīng)_擊。比如為提升社區(qū)危機準(zhǔn)備能力,中國紅十字會曾在汶川推出“博愛家園”人道公益項目,不僅為項目社區(qū)的硬件建設(shè)投入資金,還在生計發(fā)展、能力培訓(xùn)、志愿服務(wù)方面提供支持,極大提升了社區(qū)韌性的“軟實力”。管理層面,部分城市表現(xiàn)出較強的風(fēng)險防控能力。如2021年北京汛期降水偏多,北京市水務(wù)局專門按照“流域單元、超前準(zhǔn)備、系統(tǒng)安排、固守底線”的原則,充分發(fā)揮流域防洪工程體系“組合拳”作用,提前強化水工程調(diào)度,將工作準(zhǔn)備落實到洪水來臨之前。文化層面,市民的風(fēng)險價值觀會潛移默化地影響應(yīng)災(zāi)行動,故進行城市風(fēng)險文化建設(shè)至關(guān)重要。深圳市作為超大城市,風(fēng)險點密集,對此極為關(guān)注:住房建設(shè)局通過觸屏互動和真人示范對工人進行安全操作的培訓(xùn);交通運輸部門通過建設(shè)安全展示體驗館對市民進行交通安全教育;公安消防局通過制作消防安全宣傳微電影警示公眾;電視臺通過開設(shè)專欄公開曝光和通報火災(zāi)警情[32]。然而風(fēng)險文化的建構(gòu)并非一朝一夕,我國部分硬件設(shè)施成熟的超大城市仍屢屢發(fā)生重大安全生產(chǎn)事故,其根源在于對風(fēng)險預(yù)警置若罔聞的人為因素,是風(fēng)險文化缺失所致,也是韌性城市建設(shè)亟須彌補的“軟實力”落差。

對危機潛伏階段城市“軟實力”的表現(xiàn)進行梳理后發(fā)現(xiàn):理念上,對“軟實力”的重視程度依然不及“硬實力”。主體上,風(fēng)險意識薄弱致使市民主觀能動性不強,對危機征兆的敏感性不足。機制上,對“軟實力”提升至關(guān)重要的危機教育機制尚處摸索之中,地域發(fā)展亦不均衡。

(二)危機爆發(fā)階段

危機爆發(fā)階段集中考驗城市韌性“軟實力”對“應(yīng)對與回彈”這一目標(biāo)的支撐。該階段韌性較強的城市能迅速回應(yīng),有效作出危機處置;韌性較弱的城市則會延誤最佳時機,甚至還可能引發(fā)次生災(zāi)害。具體而言,心理層面,市民沉浸在緊張恐懼的情緒下,希望第一時間了解“發(fā)生了什么”。但部分城市政府反應(yīng)遲鈍,不能及時滿足市民的知情需要,致使市民盲目聽信小道消息,做出非理性行為。比如2003年非典疫情早期,因信息公開不足,廣州和北京等地區(qū)掀起一場白醋和板藍根的搶購潮,造成市場和社會秩序混亂。以之為鑒,各地政府意識到及時準(zhǔn)確的信息公開有助于市民形成較為理性的危機認知,于是一系列信息速報和信息發(fā)布制度應(yīng)運而生。2008年汶川地震后十幾分鐘,地震相關(guān)信息就公之于眾,在阻止謠言擴散方面成效顯著。市民得知實情后,也能最大限度地發(fā)揮自身潛能,配合政府采取避險措施。社會層面,城市社區(qū)潛藏著大量可供調(diào)配的人力、物力和財力等資源,社區(qū)居民能否在第一時間研判危機、自救互救,很大程度上決定了危機控制效果。2013年四川省雅安市地震初期,部分社區(qū)的老弱婦幼群體因應(yīng)急教育缺乏,表現(xiàn)出防災(zāi)意識薄弱和自救互救技能不足等問題,未能搶占救援先機[33]。而值得稱贊的是2021年鄭州特大暴雨災(zāi)害應(yīng)急活動,社會組織迅速有序參與災(zāi)情響應(yīng),在號召捐款、緊急救援和物資保障等方面發(fā)揮了重要作用。管理層面,2020年新冠疫情爆發(fā)期,依托我國“集中力量辦大事”的特殊優(yōu)勢,中央國務(wù)院、各級政府迅速出臺緊急疫情社區(qū)隔離制度、緊急疫情后勤保障制度等一系列適應(yīng)性政策規(guī)定,化解了城市中物資匱乏等棘手問題。但也有部分城市因應(yīng)急計劃權(quán)威性不足且缺乏演練,以至于無法產(chǎn)生實質(zhì)效用。如2019年內(nèi)蒙古烏蘭察布市東興化工有限責(zé)任公司發(fā)生危險化學(xué)品爆燃事故,雖然當(dāng)?shù)卣⒓磫討?yīng)急預(yù)案,但行動過程中相關(guān)部門卻僅聽從上級領(lǐng)導(dǎo)指示,導(dǎo)致預(yù)案變?yōu)椤耙患埧照劇?應(yīng)急救援的效率和專業(yè)性大打折扣[34]。文化層面,危機爆發(fā)后,雖然部分市民表現(xiàn)出責(zé)任缺失的問題,如在汶川地震時不顧學(xué)生安危獨自逃跑的“范跑跑”,但是大部分市民更加愿意參與到應(yīng)急救援中,彰顯大局意識和家國情懷。如新冠疫情爆發(fā)時各個城市志愿者涌現(xiàn),在危機之中挽救同胞手足,守望相助之案例不勝枚舉,全面展現(xiàn)了集體主義和共同體精神。

對危機爆發(fā)階段城市“軟實力”進行梳理后發(fā)現(xiàn):理念上,因突發(fā)狀況造成的社會區(qū)隔、社會失衡等現(xiàn)象暴露出韌性城市建設(shè)中對邊緣弱勢群體的忽視,公平觀和全局觀有待落實。主體上,危機呼喚多元主體參與,更需要具有領(lǐng)導(dǎo)力的政府在其間扮演引領(lǐng)者和主導(dǎo)者,促進有效協(xié)同。機制上,信息滯后、不透明及不對稱造成的謠言泛濫削弱了危機應(yīng)對效果,亟待構(gòu)建良性的危機溝通機制。

(三)危機延續(xù)階段

危機延續(xù)階段對城市的要求從“高效應(yīng)急處置”過渡到“積極適應(yīng)危機”,韌性“軟實力”也相應(yīng)呈現(xiàn)新特征。心理層面,長期持續(xù)的高壓狀態(tài)極易催生焦慮、悲觀、絕望等消極情緒,此時城市政府部門如果能提供危機“為何發(fā)生”“如何解決”等有效信息,有助于提升市民安全感。但更重要的是,市民自身是否具有“與危機共生”的樂觀與堅韌。2020年新冠疫情防控涌現(xiàn)出許多積極案例,如湖北省武漢市某小區(qū)居民以集體唱國歌、高喊武漢加油的方式,相互排解擔(dān)憂;江蘇省南京市某市民用“你阿核酸啦!你阿黃啦!”的幽默方式與朋友調(diào)侃解壓;廣東省東莞市某小學(xué)組織學(xué)生用歌聲送別核酸檢測醫(yī)護人員,為其送上暖心回饋。這些暖心行動能夠支持人們在逆境中彌合分歧、協(xié)力應(yīng)對。社會層面,政社關(guān)系逐步理順,社會組織將線上服務(wù)延伸至線下,幫助城市社區(qū)鏈接資源、提供咨詢、優(yōu)化治理。2019年山東省濟南市章丘區(qū)遭遇暴雨災(zāi)害,市民被困家中,社會組織響應(yīng)政府號召,對災(zāi)民衣食住行的各個方面進行救助,大大緩解了當(dāng)?shù)卣木仍畨毫?也有效搭建起溝通橋梁,增進了政府與公眾的相互理解。管理層面,考驗城市政府能否根據(jù)危機發(fā)展事態(tài)及時調(diào)整治理重點。面對新冠疫情對企業(yè)經(jīng)營造成的廣泛沖擊,北京市、深圳市等城市通過出臺財政貼息、用工補貼、返還社保費、稅收減免、房租減免等系列政策緩解中小企業(yè)的生存壓力;廣東省、山東省等城市則通過設(shè)立信用修復(fù)綠色通道加大對企業(yè)的關(guān)懷,有力保障經(jīng)濟社會平穩(wěn)運行。文化層面,特殊的危機情境將市民團結(jié)在一起,展現(xiàn)出非凡的品質(zhì)。如2021年鄭州暴雨災(zāi)害持續(xù)期間,被困在各個角落的市民,成為真正的“命運共同體”。素不相識的市民協(xié)力營救落水兒童,高校敞開大門讓50輛車進校避險,酒店老板拿出床鋪安置被困市民,眾人筑墻送護士返回醫(yī)院等都凸顯出市民樂觀積極、眾志成城、勇于接納不確定性的精神。

對危機延續(xù)階段城市“軟實力”進行梳理后發(fā)現(xiàn):理念上,“軟實力”建設(shè)必須在源頭上增強市民的歸屬感,培育市民的合作精神與耐力,做好與危機長期抗?fàn)幍臏?zhǔn)備。主體上,需要關(guān)注當(dāng)各類主體在面對“合中有分,分中有合”的復(fù)雜情境時,如何做到“定位不錯位”“到位不缺位”“守位不越位”。機制上,需要探索如何在非常態(tài)下確保城市的常態(tài)化運行,減少次生風(fēng)險和衍生風(fēng)險給市民帶來的傷害。

(四)危機痊愈階段

危機痊愈階段是城市秩序恢復(fù)、危機反思學(xué)習(xí)、謀求韌性“軟實力”提升的重要環(huán)節(jié)。心理層面,隨著危機事件的有效控制,市民的風(fēng)險意識得以提升,并產(chǎn)生對突發(fā)事件的“心理抗體”。社會層面,政府可以“化危機為契機”,著手城市社會資本建設(shè),打破以“陌生人社會”為特征的城市圖景,形成一種基于社區(qū)的危機減緩與準(zhǔn)備體系。例如,曾在2013年四川省雅安市蘆山縣地震過程中起到重要協(xié)同作用的“抗震救災(zāi)社會組織和志愿者服務(wù)中心”并未隨著搶險救災(zāi)的結(jié)束而解散,而是更名為“雅安市群團組織社會服務(wù)中心”,繼續(xù)在災(zāi)后重建過程中發(fā)揮協(xié)同社區(qū)、社會組織、企業(yè)和愛心人士的作用,成為我國自然災(zāi)害社會資本協(xié)同治理平臺的典范[35]。管理層面,部分城市會及時總結(jié)危機管理過程中的管理短板,力求創(chuàng)新。如云南省、深圳市、寧波市在汶川地震后,積極反思城市巨災(zāi)保險體系的短板,創(chuàng)造性地將風(fēng)險控制、審慎發(fā)展、全面監(jiān)管等理念融入這一體系,并于2014年成為我國巨災(zāi)保險首批試點地區(qū)。其中,深圳、寧波屬于綜合性巨災(zāi)保險,提供多災(zāi)種風(fēng)險保障,云南大理因處在地震多發(fā)地,只針對地震災(zāi)害提供風(fēng)險保障,屬于單項巨災(zāi)保險。巨災(zāi)保險制度作為一種具有激勵功能的風(fēng)險分擔(dān)的事前有償互助共濟機制,不僅有效促進了市場主體權(quán)利與義務(wù)的良性循環(huán),還在可持續(xù)分散巨災(zāi)風(fēng)險、補償巨災(zāi)損失方面發(fā)揮重要效用,為城市應(yīng)災(zāi)提供了“穩(wěn)定器”。但是,也有部分城市抱僥幸心理,疏于反思,錯失了提升抗逆力的契機,以至于同類災(zāi)害反復(fù)發(fā)生。文化層面,風(fēng)險社會的復(fù)雜性與不確定性決定了“枕戈待旦”才是城市治理的常態(tài),只有將危機學(xué)習(xí)文化融入民族的血脈,危機來臨時才能處變不驚、井然有序。新冠疫情促進中國展開了一場使用公筷公勺和采取分餐制的“餐桌革命”,改變了長期以來的傳統(tǒng)就餐習(xí)慣,是人們公共衛(wèi)生意識提升和公民責(zé)任感增強的表現(xiàn)。與此同時,公眾應(yīng)急科學(xué)的觀念普遍增強,安全文化日漸深入人心,培育城市、社區(qū)、市民的“反脆弱性”已然提上日程,成為未來值得關(guān)注的焦點。

對危機痊愈階段城市“軟實力”進行梳理后發(fā)現(xiàn):理念上,災(zāi)后硬件基礎(chǔ)設(shè)施修繕已經(jīng)得到足夠關(guān)注,但只有少數(shù)城市同時兼顧硬件和軟件建設(shè)。主體上,雖然城市表現(xiàn)出一定的自組織和自適應(yīng)能力,但多元主體間地位不對等、功能不均衡的狀況依然存在,尚未最大程度發(fā)揮社會力量的積極性和潛能。機制上,對“韌性城市”建設(shè)的反思和學(xué)習(xí)還有待提升,相關(guān)評估中“軟指標(biāo)”占比不足,不利于測量出城市的綜合水平,更不利于“軟實力”的持續(xù)提升。

四、多管齊下:韌性城市“軟實力”的提升路徑

人類社會的一切問題都是人自身的問題,其本質(zhì)都是人類如何“在一起”的問題[36],韌性城市的建設(shè)也不例外。科技進步與硬件完善只能從技術(shù)手段上應(yīng)對城市所面臨的沖擊,要想在危機前徹底防范、在危機中精準(zhǔn)應(yīng)對、在危機后有效提升,不能忽略“社會系統(tǒng)”的功能。由上文分析可見,城市系統(tǒng)經(jīng)歷了由“感知準(zhǔn)備”“迅速處置” “盡快適應(yīng)”“學(xué)習(xí)創(chuàng)新”的韌性“軟實力”發(fā)展歷程,心理、社會、管理、文化等各維度正呈現(xiàn)出“在危機中尋求轉(zhuǎn)機”的提升狀態(tài)。但受制于事件的突發(fā)性、覆蓋面的廣泛性、地區(qū)間資源稟賦的差異性,“軟實力”體系在理念、主體、機制層面仍然存在改進空間。鑒于此,建構(gòu)韌性城市“軟實力”提升路徑的三角模型,其中,四大理念為廓清主體、建構(gòu)機制提供指引;多元主體為理念落地、機制踐行提供資源;多重機制則為理念貫徹和主體參與提供保障(圖2)。

(一)更新理念,用復(fù)合思維提升韌性城市“軟實力”

韌性城市“軟實力”建設(shè)需要摒除短視、偏狹的局限性思維,以“軟硬兼施”“見樹見林”“合作共生”“平戰(zhàn)結(jié)合”四大理念為導(dǎo)向,調(diào)整布局思路、優(yōu)化發(fā)展方向、設(shè)置行動目標(biāo)。

1.秉持“軟硬兼施”理念,重視“軟實力”在韌性城市中的角色。通過對韌性城市“軟實力”的考察,部分城市在危機預(yù)判、資源調(diào)配、政策執(zhí)行、協(xié)同配合等方面存在短板。對此,習(xí)近平總書記提出通過樹立“全周期管理”意識增強城市抗風(fēng)險韌性,既要加強全周期管理的流程韌性,實現(xiàn)城市風(fēng)險治理各環(huán)節(jié)銜接流暢、協(xié)同合作、高效運轉(zhuǎn),形成事前預(yù)見、事中可控、事后提升的流程韌性治理體系,也要加強全周期管理的空間韌性,即基于社會風(fēng)險的跨區(qū)域性、疊變性特征,建立跨區(qū)域城市聯(lián)動合作機制,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)資源配置,增強城市群協(xié)同抗擊風(fēng)險的空間韌性[37]。其中恰好蘊含了“軟硬兼施”的理念,即城市風(fēng)險的縮減與防控并不能單純依靠“硬件”建設(shè)來實現(xiàn),也需要一場與城市居民的生存質(zhì)量、生活方式、安全文化、應(yīng)災(zāi)能力密切相關(guān)的社會治理變革。城市管理者應(yīng)該進一步重視城市各主體應(yīng)災(zāi)能力的提升、城市社會心態(tài)的優(yōu)化、危機管理體系的完善以及城市危機文化的傳播,推動常態(tài)化治理和非常態(tài)化治理有機整合,確保當(dāng)遭遇外來沖擊時,城市治理體系的各部分能迅速轉(zhuǎn)入“戰(zhàn)時狀態(tài)”,有序應(yīng)對、有力回彈。

2.秉持“見樹見林”理念,雙管齊下增強韌性城市“軟實力”。韌性城市是一個具備“生命”概念的有機體,需要管理者著眼全局、統(tǒng)籌規(guī)劃。但現(xiàn)階段,城市的韌性“軟實力”在各區(qū)域、各群體間的分布并不均勻。比如教育和經(jīng)濟資源密集區(qū)域的市民抗逆力普遍高于城市邊緣遠郊區(qū)縣,其間落差和“木桶短板”往往會在災(zāi)難中給城市帶來致命一擊。因此,在見“林”的同時不能忽略了“樹”,應(yīng)當(dāng)思考城市的哪一部分在危機中最需要關(guān)注,哪個區(qū)域最需要獲得投資,哪類人群最應(yīng)當(dāng)受益,將社會公平問題納入韌性城市規(guī)劃中。比如新冠疫情期間政府不鼓勵走親訪友,就需要及時構(gòu)建以城市社區(qū)為核心的社會網(wǎng)絡(luò)為老弱病殘群體提供支持;城市低收入家庭教育資源匱乏,就必須考慮如何保證網(wǎng)絡(luò)通信設(shè)備有限的孩子在隔離期間能夠正常學(xué)習(xí)?？傊?韌性城市“軟實力”建設(shè)應(yīng)既著眼全局也關(guān)注局部,根據(jù)區(qū)域發(fā)展水平、社群文化、人口特征等進行資源的合理分配。

3.秉持“合作共生”理念,多元協(xié)同提升韌性城市“軟實力”。城市并非孤立個體,而是由多主體交叉互動組成的有機綜合系統(tǒng)。韌性城市要求各部分均具有面向災(zāi)害的高度靈活性、主動性和適應(yīng)性,能自我組織、迅速反饋、彼此協(xié)同。故在韌性城市“軟實力”建設(shè)時,相關(guān)主體應(yīng)遵循“合作共生”理念,改變“各自為政、條塊分割”的局面,用以“場景”為基礎(chǔ)的橫向思維替代以“主體”為軸心的縱向思維。具體而言,在社會韌性、文化韌性、心理韌性、管理韌性的建設(shè)過程中,以政府為主導(dǎo)力量,充分調(diào)動和挖掘企業(yè)、社會組織、社區(qū)、個人的積極性與潛力,通過全面、集體和協(xié)同的方式,促成跨部門、跨專業(yè)、跨機構(gòu)的合作與共享,提升韌性“軟實力”各維度的質(zhì)量。城市中多元主體彼此借力、共同探討、相互促進的這一過程,也是積累城市社會資本、提升人際互信程度、進行安全文化傳播的最佳時機。

4.秉持“平戰(zhàn)結(jié)合”理念,常態(tài)思維構(gòu)建韌性城市“軟實力”。“軟實力”強調(diào)在不確定因素下心理、社會、管理、文化等要素的調(diào)適能力。這些能力無法通過一次災(zāi)害得以訓(xùn)練,也并非只能為危機服務(wù)。在“平戰(zhàn)結(jié)合”理念下,“軟實力”既需要在城市日常運行中予以培育,也能貢獻于城市居民福祉。比如社區(qū)舉辦各類互動型的公共安全宣教活動,既能強化個人危機意識與知識,也能推動市民參與,拓展社會網(wǎng)絡(luò),增進鄰里互信;政府加強與社工類、救災(zāi)類公益組織的合作,不僅為城市應(yīng)急管理體系充實力量,也有利于建立良好的政社合作關(guān)系,為多元主體參與的城市治理體系奠定基礎(chǔ)。因此,無論是提升緊急狀態(tài)下市民的認同度和集體意識,還是提升日常生活中市民的歸屬感和自豪感,“平戰(zhàn)結(jié)合”理念的塑造與傳播都是韌性城市“軟實力”建設(shè)值得持續(xù)投入的多贏項目。

(二)多元協(xié)作,集各方之力增強韌性城市“軟實力”

韌性城市“軟實力”建設(shè)過程中,政府、社會組織、企業(yè)、個人四大主體應(yīng)不斷修正和更新理念,以決策者、執(zhí)行者、支持者、參與者等身份各司其職,強化縱向聯(lián)動和橫向協(xié)作。

1.政府應(yīng)扮演韌性城市“軟實力”建設(shè)的主導(dǎo)角色。首先,政府應(yīng)聚焦頂層設(shè)計。將打造韌性城市“軟實力”作為城市治理的核心要務(wù),在韌性城市建設(shè)的相關(guān)規(guī)劃中融入安全文化傳播、韌性社區(qū)建設(shè)、危機協(xié)同治理等“軟實力”要素,通過政策引領(lǐng),為各層級、各區(qū)域、各主體的參與提供方向和目標(biāo)。其次,政府應(yīng)合理分配資源。相較于應(yīng)急技術(shù)、物資設(shè)備、數(shù)據(jù)平臺等硬件,“軟實力”的投資往往見效較慢且產(chǎn)出難以衡量,這與“錦標(biāo)賽式”的官員績效考核體制存在矛盾,因此少有管理者敢于或愿意投注精力,這也是造成韌性城市“軟硬不均”的根源之一。鑒于此,需要從中央到地方進行韌性城市建設(shè)評價標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整,加大對“軟實力”的考量,通過壓力傳導(dǎo)牽引管理者調(diào)整資源分配。再次,政府應(yīng)為多元協(xié)作創(chuàng)造契機。必須意識到管理者不能“為市民規(guī)劃”,而必須“與市民規(guī)劃”,以確保信息和反饋能夠多向流動[38],在實踐中扮演“掌舵而非劃槳”的角色,基于多方商議為社會主體劃定權(quán)責(zé)邊界,并積極創(chuàng)造合作契機、搭建合作路徑。

2.社會組織應(yīng)成為韌性城市“軟實力”建設(shè)的重要支撐。以汶川地震為肇始,社會組織在災(zāi)害治理中的角色愈發(fā)重要。其公益性和公民性決定了社會組織在“軟實力”建設(shè)中也具有顯著優(yōu)勢,是政府的得力助手。社會組織可從三個方面貢獻力量:第一,內(nèi)部聯(lián)動,打造面向韌性城市的“公益鏈”。城市NGO包括基金會、社會團體、社會服務(wù)機構(gòu)等類型,覆蓋社區(qū)治理、應(yīng)急管理、公眾教育等不同業(yè)務(wù)。各組織可以根據(jù)自身特征和優(yōu)勢尋找切入點,并進行內(nèi)部聯(lián)動,打造一條韌性城市建設(shè)的“公益鏈”,實現(xiàn)“1+1大于2”的效果。第二,外部聯(lián)結(jié),做好政府、企業(yè)、市民的橋梁。除了專注自身業(yè)務(wù),社會組織還是強化多元主體關(guān)系的紐帶。第三,對于韌性城市“軟實力”這個政府關(guān)注不夠、企業(yè)投資有限、公眾意識尚淺的領(lǐng)域,社會組織應(yīng)該積極實踐,在社會資本構(gòu)建、危機文化傳播、弱勢群體關(guān)懷、災(zāi)后心理疏導(dǎo)等自身擅長的領(lǐng)域逐個擊破,通過“小而美”的先驅(qū)實驗找到社會主體的合作要點并進行政策倡導(dǎo),為政策完善、合作共贏、公眾參與注入經(jīng)驗與信心。

3.企業(yè)應(yīng)發(fā)揮韌性城市“軟實力”建設(shè)的協(xié)同功能。企業(yè)是城市的經(jīng)濟支柱,其在風(fēng)險治理中的社會責(zé)任履行又將進一步影響城市的抗災(zāi)水平。若危機事件導(dǎo)致大面積失業(yè),勢必會引發(fā)社會恐慌,形成次級災(zāi)害。因此,企業(yè)必須積極發(fā)揮協(xié)同功能,輔助管理者提升韌性城市“軟實力”。一方面對內(nèi)強化自身組織韌性,削弱災(zāi)害沖擊,盡可能為市民提供穩(wěn)定的就業(yè)崗位,減輕由災(zāi)害和失業(yè)所導(dǎo)致的雙重焦慮。另一方面對外依托市場化工具與政府、社會組織合作,提供救災(zāi)物資、就業(yè)培訓(xùn)等。尤其應(yīng)支持公益機構(gòu)在韌性城市“軟實力”建設(shè)議題上的嘗試,推動“小而美”的實驗拓展為“廣而優(yōu)”的實踐。

4.個人應(yīng)履行韌性城市“軟實力”建設(shè)中的市民責(zé)任。人的發(fā)展是城市最主要競爭力,人的韌性是城市韌性的最基本單元。每個城市居民都應(yīng)該認識并堅守自身在韌性城市“軟實力”建設(shè)中的責(zé)任與義務(wù),并從如下幾方面作出努力:一是提高風(fēng)險意識和科學(xué)素養(yǎng)。市民通過日常學(xué)習(xí)掌握自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會公共安全事件等各類突發(fā)事件的基本知識,不僅能提高危機一線自救和互救的成功率,縮減對公共資源的消耗,也能保障社會心態(tài)安定和社會秩序井然有序。二是積極參與韌性社區(qū)營造。社區(qū)是城市的細胞,也是應(yīng)對危機的主防線,社區(qū)韌性的發(fā)揮很大程度上取決于人際網(wǎng)絡(luò)的密度。因此需要市民積極參與所在社區(qū)的韌性建設(shè),打破“陌生人小區(qū)”鄰里關(guān)系疏遠的現(xiàn)狀,充實危機社會資本。三是恪守中華民族的傳統(tǒng)美德。盡管危機事件過程中公共利益和個人權(quán)利之間的沖突和張力時有存在,但中國人民顧大局、敢拼搏、講奉獻的價值取向始終是中國城市平穩(wěn)度過危機的核心力量。這些傳統(tǒng)美德應(yīng)該被每位市民所恪守,成為所在城市的文化底色和中國特色韌性城市的一抹亮色。

(三)完善機制,以多策并舉支撐韌性城市“軟實力”

韌性城市“軟實力”建設(shè)需要一套涵蓋協(xié)調(diào)合作、安全教育、風(fēng)險傳播、城市評估等方面的機制,以確保支撐城市的社會系統(tǒng)在危機生命全周期與硬件設(shè)施相互嵌入,并共同提升抗災(zāi)能力。

1.雙維度合作機制。建設(shè)中國特色社會主義韌性城市,是一個兼具理論和現(xiàn)實挑戰(zhàn)的新課題,需要建立能夠探索新理論范式和行動策略的合作機制:一是面向?qū)W術(shù)的合作研究機制。韌性城市涵蓋內(nèi)容廣泛、要素多元,與數(shù)理、工程、管理、文法等學(xué)科門類均有關(guān)聯(lián)。但目前的研究多集中在工程學(xué)和城市規(guī)劃學(xué)范圍內(nèi),缺乏學(xué)科交叉的智慧,直接導(dǎo)致評價體系和建設(shè)目標(biāo)存在“軟硬不均”的狀況。對此,應(yīng)該打破學(xué)科邊界,推動專家與公眾、學(xué)術(shù)界與實務(wù)界、自然科學(xué)和社會科學(xué)研究者之間的合作,力求產(chǎn)出具有深度和廣度的綜合性知識體系,為“軟實力”建設(shè)奠定可靠的理論基石。二是面向?qū)嵺`的合作行動機制。通過角色分配、制度建設(shè)、流程設(shè)置等將城市中的利益相關(guān)者整合到“軟實力”建構(gòu)體系之中,并搭建一套規(guī)范化的合作框架,確保各主體在城市發(fā)生擾動時依然能夠有序參與、協(xié)力抗災(zāi)。

2.嵌入式教育機制。既有研究發(fā)現(xiàn),接受過良好教育的勞動力和社會資本因素將發(fā)揮抑制作用,抑制壓力源對城市造成的沖擊。尤其是針對性的危機教育,有助于豐富個體的知識儲備、充實個體的實踐經(jīng)驗、增強個體的自我效能感,進而塑造其面對逆境的勇氣、適應(yīng)性和積極狀態(tài),是打造韌性城市“軟實力”不可或缺的環(huán)節(jié)。當(dāng)前,如北上廣等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)都設(shè)置了體驗式安全教育基地,但依然有很多城市在安全教育、應(yīng)急科普方面投入有限。對此,建議打造“嵌入式教育機制”。具體而言,一是將危機教育有機融入日常學(xué)歷教育體系。在既有課程中挖掘與城市風(fēng)險管理、危機應(yīng)對相關(guān)的元素,使之與專業(yè)課程同向同行、同頻共振,既能實現(xiàn)教育資源利用的最大化,也可達到“潤物細無聲”的效果。二是將危機教育與城市空間相結(jié)合。在商圈、公園等人流密集處修建趣味性的應(yīng)急模擬場館,讓市民能在開展文娛活動時便捷、高效地接受相關(guān)信息。三是轉(zhuǎn)變危機教育方式。由“反思型教育”向“預(yù)防型教育”轉(zhuǎn)變,在訓(xùn)練應(yīng)急自救能力的同時,著重宣教提升抗逆力的理念與方法。

3.引導(dǎo)性傳播機制。一個具有良好社會心態(tài)和公眾輿論的城市,更能在面對沖擊時保持群體理性,在秩序擾動狀態(tài)下保持安定與活力,為“城市韌性”打造“防波墻”、增添“黏合劑”。全媒體時代的風(fēng)險治理中,引導(dǎo)性的傳播機制是防止謠言、平抑恐慌、穩(wěn)定社會心態(tài)的關(guān)鍵路徑。其優(yōu)化需要側(cè)重于如下兩方面:一是常態(tài)中韌性城市建設(shè)的信息溝通與傳播。應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)媒體、社交渠道向大眾傳遞與城市韌性相關(guān)的政策、項目、進展、知識等,提升市民對該議題的關(guān)注度和熟悉度。二是非常態(tài)中針對性輿論的引導(dǎo)。引導(dǎo)性傳播不僅能夠防止謠言擴散,為真實信息開辟空間,也能為弱勢群體提供保護,減少城市社群的隔閡。

4.平衡型評估機制。現(xiàn)階段,學(xué)界與業(yè)界對韌性城市的理解尚不一致,建立科學(xué)可行的評估機制并非一日之功,需要持續(xù)關(guān)注如下三個方面:一是平衡評估指標(biāo)內(nèi)容。評估指標(biāo)是績效考核的重要工具,但當(dāng)前韌性城市指標(biāo)體系中的“軟實力”要素的占比十分有限,亟待調(diào)整。只有將心理韌性、社會韌性、管理韌性、文化韌性幾個維度納入評估體系并進一步細化,才能發(fā)揮對“軟實力”建設(shè)的引導(dǎo)效應(yīng),促使城市管理者予以關(guān)注并加大投入。二是平衡評估主體類型。如前所述,打造韌性城市是多元參與的系統(tǒng)性工作,故進行結(jié)果評估時,也應(yīng)該摒除只有政府或第三方評估機構(gòu)能夠參與的傳統(tǒng)思維,將社會組織、企業(yè)、社區(qū)工作者、普通市民都納入其中。這不僅能提升其主人翁意識,更重要的是,利益相關(guān)方能在共同探討與評價的過程中找到差距,以評促改,為此后的參與行動設(shè)定目標(biāo),提供動力。三是平衡評估工作時機。不僅要開展災(zāi)后調(diào)查評估,在有條件的情況下也要對城市韌性“軟實力”水平作動態(tài)、持續(xù)的“體檢”,為城市政府的敏捷管理提供數(shù)據(jù)支持。