屈茂輝,李 帥

(湖南大學(xué) 法學(xué)院,湖南 長沙 410082)

一、問題的提出

上世紀(jì)末,部分農(nóng)村的生產(chǎn)大隊發(fā)包生產(chǎn)隊土地[1],在第二輪承包時將發(fā)包方改成村民委員會(以下簡稱“村委會”)。隨著農(nóng)村土地升值,引發(fā)了發(fā)包土地到底為組集體經(jīng)濟(jì)組織(以下簡稱“組集體”)還是村集體經(jīng)濟(jì)組織(以下簡稱“村集體”)所有的爭議(1)根據(jù)《民法典》第261條、第262條之規(guī)定,村民小組范圍內(nèi)的土地“屬于本集體成員集體所有”,“由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組依法代表集體行使所有權(quán)”,即土地歸村民小組對應(yīng)的集體成員集體所有,但由村民小組對應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)。同時規(guī)定了土地所有權(quán)主體、土地所有權(quán)行使主體,此為二元論。另有一類觀點(diǎn)主張所有權(quán)主體、所有權(quán)行使主體二位一體,由村民小組對應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)主體,此為一元論。筆者傾向于后者,因為通過直接賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán),既能實現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有制的政治功能與法律功能,又能避免集體成員集體所有權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)、村民小組管理權(quán)之間的法律關(guān)系復(fù)雜化,造成實質(zhì)上的三元論。由于不管是二元論還是一元論,都認(rèn)可農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)村土地行使所有權(quán),故本文暫且擱置上述爭論,以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使土地所有權(quán)為基點(diǎn)展開分析,所稱集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)即指行使所有權(quán)。此外,村民小組對應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在現(xiàn)行法上沒有準(zhǔn)確指稱,在《土地管理法》第11條、《農(nóng)村土地承包法》第13條、《民法典》第262條中稱為“村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”,而當(dāng)前《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》第2條稱其“組級集體經(jīng)濟(jì)組織”,本文則改稱為“組集體經(jīng)濟(jì)組織”。,甚至引起承包地互換、轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)等合同有效性的訴訟。以“(2021)湘1224民初1729號案件”為例:甲乙雙方系同一村委會不同村民小組的成員,2006年互換了承包地,現(xiàn)因征收甲原承包地引發(fā)訴訟。甲主張互換的土地分屬于兩個組集體,違反了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》)中“同一集體經(jīng)濟(jì)組織”的規(guī)定,那么《承包地互換合同》(以下簡稱《互換合同》)無效,甲可以取回承包地。乙主張雙方的《土地承包合同》(以下簡稱《承包合同》)證明了發(fā)包方是同一村委會,并加蓋了同一村委會的公章,而村委會的前身是生產(chǎn)大隊,大隊屬于集體經(jīng)濟(jì)組織,所以互換發(fā)生在同一集體經(jīng)濟(jì)組織,并未違法,《互換合同》有效。甲則反駁,“三級所有,隊為基礎(chǔ)”,生產(chǎn)隊是獨(dú)立的集體經(jīng)濟(jì)組織,后改為村民小組,該小組的村民與原生產(chǎn)隊的土地等資源組成獨(dú)立的組集體,而組集體之間的《互換合同》無效?？梢钥闯?引發(fā)本案爭議的關(guān)鍵事實是村委會代組集體發(fā)包土地。就全國而言,此類案件多發(fā),集體經(jīng)濟(jì)組織訴訟約占民事案件的0.25%[2]。據(jù)中國裁判文書網(wǎng)統(tǒng)計,2011—2019年土地互換、轉(zhuǎn)讓合同糾紛分別增長了130倍、112倍。目前,《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》(以下簡稱《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》)未能區(qū)分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地的發(fā)包權(quán)與代行發(fā)包權(quán),亦未區(qū)分村委會與村民小組的代行發(fā)包權(quán),只籠統(tǒng)規(guī)定了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)不健全的,村民委員會或者村民小組可以依法代行集體經(jīng)濟(jì)組織的職能”,然“依法代行”之法律規(guī)定仍缺位。

對于村委會發(fā)包組集體土地的問題,丁關(guān)良建議,沒有組集體時由村民小組發(fā)包,既無組集體又無村民小組或村民小組發(fā)包不方便的,依法由村委會或村集體代發(fā)包[3]。王雅蕾認(rèn)為,鑒于村委會發(fā)包容易濫用權(quán)利,建議賦予村民小組法人資格,以便村民小組行使土地發(fā)包權(quán)[4]。廖春梅根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村民委員會組織法》)、《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》),對因村委會發(fā)包組集體土地導(dǎo)致合同無效的群眾聯(lián)名來信進(jìn)行回復(fù)[5]。朱軍認(rèn)為,同一土地上并存鄉(xiāng)、村、小組三級所有權(quán)不妥,建議設(shè)立村民小組“土地所有權(quán)管理合作社”,代表農(nóng)民行使土地發(fā)包權(quán)[6]。宋輝認(rèn)為,承包初期發(fā)包權(quán)主要屬于村民小組,后來逐步上移給村一級[7]。顯然,組集體土地發(fā)包權(quán)和所有權(quán)有待進(jìn)一步深入規(guī)范研究[8]。誠然,在一定條件下“土地承包經(jīng)營權(quán)的邊際效用逐漸降低”[9],但是鄉(xiāng)村振興離不開土地元素和承包經(jīng)營權(quán)[10]。村委會代組集體發(fā)包土地導(dǎo)致土地所有權(quán)混亂,阻滯了土地順利流轉(zhuǎn),加之訴爭的土地往往流轉(zhuǎn)價值較高,使訴爭人極易成為流轉(zhuǎn)中的“釘子戶”,進(jìn)一步損害土地承包秩序[11]。

由此觀之,村委會代組集體發(fā)包土地既是歷史遺留問題,也是現(xiàn)實問題、未來問題,既是打通家庭承包“最后一公里”的工程,又是開拓鄉(xiāng)村振興“最初一公里”的工程。因此,上述癥結(jié)必須要有體現(xiàn)法治精神、符合農(nóng)村現(xiàn)實需求的整體解決方案:關(guān)鍵是明晰組集體土地所有權(quán)的主體,這是發(fā)包權(quán)的根本依據(jù)。在此基礎(chǔ)上,界定組集體發(fā)包權(quán)、村民小組代行發(fā)包權(quán),確認(rèn)村委會有無代組集體發(fā)包土地權(quán)。最后,根據(jù)土地升值程度及引發(fā)的對抗烈度來確定相應(yīng)法治框架內(nèi)的解決方案。

二、組集體行使土地所有權(quán)的辨明

(一)組集體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一種普遍形式

1982年《中華人民共和國憲法》首次使用了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”概念,但沒有給出立法定義,學(xué)術(shù)界也未有定論[12]。從歷史發(fā)展而言,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織源于農(nóng)業(yè)互助組、初級社、高級社,后來轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)隊、大隊、人民公社[13]。1986年《土地管理法》第8條規(guī)定:“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理?！边@里使用的是“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”,到1998年則修改為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”,賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、村集體、組集體行使土地所有權(quán)。2002年《農(nóng)村土地承包法》、2007年《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱《物權(quán)法》)都沿用了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的表述。但何為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”,現(xiàn)行立法一直沒有給出定義。2023年,全國人大公布的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》第2條規(guī)定:“本法所稱農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,是指以土地集體所有為基礎(chǔ),依法代表成員集體行使所有權(quán),實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制的地區(qū)性經(jīng)濟(jì)組織,包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟(jì)組織、村級集體經(jīng)濟(jì)組織、組級集體經(jīng)濟(jì)組織,不包括農(nóng)村供銷合作社、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社等合作經(jīng)濟(jì)組織?！笨梢?農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組三個層級,是我國社會的普遍現(xiàn)象。這一立法定義具有里程碑式意義,但稍顯冗長、特征指向不明并存在歧義。筆者嘗試按要素方法定義:農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,是指以特定范圍內(nèi)村民為成員、以土地所有權(quán)等資源為資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)組織?？赡苡袑W(xué)者質(zhì)疑,村民不等于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員,“村民為成員”提法不妥。對此應(yīng)指出,“成員”與“村民”不同,但“成員”肯定來源于“村民”。

很顯然,組集體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中最基礎(chǔ)的一種?！锻恋毓芾矸ā贰掇r(nóng)村土地承包法》中“分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”的規(guī)定,即指組集體。從現(xiàn)實情況看,組集體是普遍形式。農(nóng)村調(diào)查中有些農(nóng)村基層干部認(rèn)為組集體不存在,理由是全部土地山林承包給了家庭,也沒有集體企業(yè),集體經(jīng)濟(jì)組織就不存在了。在筆者看來,這一觀點(diǎn)有待商榷。一方面,上述法律明確了村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織的存在,且《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)第262條第2項沿用“村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織”,即表明組集體是由法律確認(rèn)并加以保護(hù)的。另一方面,只要承認(rèn)土地是組集體的或集體成員集體的,該組集體就存在。在我國農(nóng)村,組集體是獨(dú)立的集體經(jīng)濟(jì)組織。依《民法典》第99條之規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格”,組集體經(jīng)濟(jì)組織屬于特別法人。

特別要指出的是,組集體與村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體之間是平等的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系。三者之間,不是母子公司、總分公司的關(guān)系,更沒有行政隸屬關(guān)系?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》之所以強(qiáng)調(diào)三“級”,一是汲取大隊、公社統(tǒng)籌損害了村民生產(chǎn)積極性的教訓(xùn),二是同村內(nèi)不同組集體的生產(chǎn)資源差異較大,三是村民小組仍有同姓聚居的強(qiáng)烈色彩。實際上,村委會與村集體、村民小組與組集體皆是一一對應(yīng)的關(guān)系。組集體不是村集體的單元,村集體也非組集體的集合。一個組集體內(nèi)可能還有多個類似于合作社的集體經(jīng)濟(jì)組織,但這些合作社沒有或不能行使土地所有權(quán),其行使的土地物權(quán)來源于合作社成員的“土地承包權(quán)”或“土地經(jīng)營權(quán)”,而土地所有權(quán)只賦予組集體成員集體或組集體經(jīng)濟(jì)組織。

(二)組集體依法行使集體土地所有權(quán)

1962年《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》規(guī)定:“人民公社的基本核算單位是生產(chǎn)隊”,“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地,都?xì)w生產(chǎn)隊所有?！边@是組集體行使土地所有權(quán)的最早法源。1986年4月《中華人民共和國民法通則》(以下簡稱《民法通則》)第74條第2款規(guī)定:“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。”此處規(guī)定了“農(nóng)民集體”的土地所有權(quán)、“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”的土地管理權(quán),并可以引申出另外兩層意思:一是“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”中包含組集體,二是“經(jīng)營、管理”權(quán)是“行使土地所有權(quán)”的起點(diǎn),亦是土地所有權(quán)與行使土地所有權(quán)二元論的肇始。兩個月后,全國人大常委會通過的《土地管理法》第8條第2款規(guī)定:“村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有?！贝丝畛霈F(xiàn)了邏輯混亂,“村農(nóng)民集體所有的土地”同時為村內(nèi)“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有”。盡管如此,該款創(chuàng)造了組集體的影子——“村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”“各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”。《土地管理法》1998年修訂為“已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理。”一是刪除了“可以”,消除了集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)利的不確定性。二是“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”修改為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”,外延更加準(zhǔn)確。三是出現(xiàn)了“村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”與“村民小組”的對應(yīng),使得前者的內(nèi)涵更加確定,字面解釋“村內(nèi)各”可包括村集體和組集體,但聯(lián)系上下文理解,特別是與村民小組對應(yīng),“村內(nèi)各”應(yīng)該專指組集體?！锻恋毓芾矸ā?019年修正時沒有修改所有權(quán)表述,但按法制統(tǒng)一要求,應(yīng)該吸收2007年《物權(quán)法》二元模式的立法成果,即第59條第1款規(guī)定土地屬于“集體成員集體所有”,第60條第2項規(guī)定土地“由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)”,同時規(guī)定了土地所有權(quán)主體與土地所有權(quán)行使主體?！段餀?quán)法》將“農(nóng)民集體”解釋定義為“集體成員集體”[14],被視為農(nóng)村集體財產(chǎn)所有權(quán)二元模式的形成。那為何沒有吸收《物權(quán)法》的表述?可能是因為不同學(xué)術(shù)主張分別主導(dǎo)了兩法的立法(2)國土資發(fā)〔2011〕60 號文件規(guī)定“農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織”,但國土資發(fā)〔2011〕178號文件規(guī)定“將農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體”?！稄V東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》第12條第1項規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“經(jīng)營管理屬于本組織成員集體所有的土地”,第13條第1項規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有“集體土地和其他集體資產(chǎn)的所有權(quán)”?？梢?政府部門對“集體經(jīng)濟(jì)組織”與“農(nóng)民集體”(即集體成員集體)的認(rèn)知、農(nóng)村土地所有權(quán)立法模式采用二元論還是一元論是搖擺的或模糊的。宋志紅在《比較法研究》2022年第5期《論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對集體土地所有權(quán)的代表行使——〈民法典〉第262條真義探析》中,堅持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村土地所有權(quán)人,而不僅是土地所有權(quán)行使人。?！睹穹ǖ洹返?61條、第262條分別沿用了《物權(quán)法》第59條、第60條,但在“代表集體”之前增加了修飾語“依法”。至此,組集體行使土地所有權(quán)在基本法內(nèi)確立。

在上述法律完善的過程中,中央政策、政府規(guī)章給予了相關(guān)指引。1995年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》(國發(fā)〔1995〕35號)強(qiáng)調(diào):“屬于組(原生產(chǎn)隊)集體所有的資產(chǎn),仍歸該組成員集體所有?！?001年國土資源部(國土資發(fā)〔2001〕359號)規(guī)定:“凡是土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包中未打破村民小組(原生產(chǎn)隊)界線,不論是以村的名義還是以組的名義與農(nóng)戶簽訂承包合同,土地應(yīng)確認(rèn)給村民小組農(nóng)民集體所有?！?016年中共中央和國務(wù)院延續(xù)了這一政策:“集體資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)要嚴(yán)格按照產(chǎn)權(quán)歸屬進(jìn)行,不能打亂原集體所有的界限。”因此,組集體行使土地所有權(quán)的政策與法律一致。

有學(xué)者認(rèn)為,土地集體所有應(yīng)“明確為廣大農(nóng)民共同所有”[15],等于全體成員共同行使其所有權(quán)[16]。這些觀點(diǎn)明顯存在錯誤[17]。集體所有并非集體成員共同所有,集體就好比公司,集體成員類似于股東,不能代替作為獨(dú)立法人的公司享有企業(yè)財產(chǎn)權(quán),而只能享有股東權(quán)利,即集體成員不能代替集體本身享有集體所有權(quán),遑論以共同所有的方式。集體成員即使能“共同所有”,在所有權(quán)的歸屬上接近于“共同共有”,在所有權(quán)的行使上接近于“按份共有”,由于共有是對私權(quán)利的集合,就表明集體成員的共有是以私有為基礎(chǔ),意味著與集體土地的公有制基礎(chǔ)相悖。“共同共有”的定義是多個權(quán)利人依據(jù)法定或約定,不分份額地共同享有某項財產(chǎn)的所有權(quán),從這也可看出自然人共有的基礎(chǔ)是私有。如果土地屬于集體成員共有,推及土地所有制則會變成私有制,與我國土地制度背道而馳。因此,農(nóng)村土地“集體所有”并非“共有”。

三、村委會代組集體發(fā)包土地的合法性辨析

(一)組集體基于行使土地所有權(quán)而享有土地發(fā)包權(quán)

《村民委員會組織法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《民法典》使用了“發(fā)包”的概念,但沒有定義,也沒有設(shè)置“發(fā)包權(quán)”概念。學(xué)者丁關(guān)良解釋,發(fā)包權(quán)“指發(fā)包本集體經(jīng)濟(jì)組織所有或者國家所有依法由本集體經(jīng)濟(jì)組織使用的農(nóng)村土地和委托發(fā)包農(nóng)村土地的權(quán)利。”據(jù)筆者所知,這是學(xué)界研究農(nóng)村土地發(fā)包權(quán)的首次定義,具有開創(chuàng)意義[3]。結(jié)合現(xiàn)行相關(guān)法律,對“發(fā)包權(quán)”可作以下分析:第一,發(fā)包權(quán)的標(biāo)的。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第23條規(guī)定,承包人取得家庭“土地承包經(jīng)營權(quán)”,那么發(fā)包人的發(fā)包權(quán)標(biāo)的是家庭“土地承包經(jīng)營權(quán)”;依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第49條規(guī)定,“承包方取得土地經(jīng)營權(quán)”,則發(fā)包人的發(fā)包權(quán)標(biāo)的是“土地經(jīng)營權(quán)”。由此可見,發(fā)包權(quán)的標(biāo)的有兩類。第二,兩類標(biāo)的相同點(diǎn)。具有同一類發(fā)包人、同一種物理標(biāo)的即土地、相同的法律關(guān)系即承包合同關(guān)系。第三,兩類標(biāo)的之差異。一,內(nèi)涵不同。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第9條,土地承包經(jīng)營權(quán)包含了土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán),土地經(jīng)營權(quán)不包括土地承包權(quán)。二,承包主體不同。據(jù)第16條之規(guī)定,土地承包經(jīng)營權(quán)只發(fā)包給“本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶”;據(jù)第48條、第49條之規(guī)定,土地經(jīng)營權(quán)可以發(fā)包給任意主體。三,承包條件不同。根據(jù)第16條,取得土地承包經(jīng)營權(quán)的條件是“本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶”;根據(jù)第49條,取得土地經(jīng)營權(quán)的條件是交納承包費(fèi)。四,互換的法定條件不同。第33條規(guī)定,土地承包經(jīng)營權(quán)只能在“同一集體經(jīng)濟(jì)組織”內(nèi)互換;第36條對土地經(jīng)營權(quán)的互換則沒有這個限制。五,互換的法律后果不同。土地承包經(jīng)營權(quán)歸屬于互換后的承包人,土地增值利益由后續(xù)承包人享有。而土地經(jīng)營權(quán)的互換并不改變原承包關(guān)系,如果互換的是土地承包經(jīng)營權(quán)中的土地經(jīng)營權(quán),土地增值利益仍由原承包人享有;倘若互換的是直接從發(fā)包人處取得的土地經(jīng)營權(quán),土地增值利益則由發(fā)包人享有。六,立法功能定位不同。家庭的土地承包經(jīng)營權(quán)定位于社會保障功能,具有國家基本經(jīng)濟(jì)制度的地位,受到更加嚴(yán)格的法律保護(hù);而土地經(jīng)營權(quán)定位于盤活土地價值,具有市場增值功能。

由此,可以對“發(fā)包權(quán)”作如下定義:發(fā)包權(quán),是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法發(fā)包本集體行使所有權(quán)或國家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地,賦予集體成員土地承包經(jīng)營權(quán)或者將土地流轉(zhuǎn)給投資主體的權(quán)利。

關(guān)于組集體的土地發(fā)包權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包法》第13條第1款規(guī)定:“已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包?！睋?jù)此,組集體基于行使土地所有權(quán)而享有土地發(fā)包權(quán)?！睹穹ǖ洹返?62條第2項規(guī)定由組集體代表行使土地所有權(quán),土地發(fā)包權(quán)則包含于其中。

(二)村民小組在組集體日常管理機(jī)構(gòu)不健全時享有土地代行發(fā)包權(quán)

村民小組是獨(dú)立的民事主體。1983年中共中央一號文件《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》指出:“人民公社的體制,要從兩方面進(jìn)行改革。這就是,實行生產(chǎn)責(zé)任制,特別是聯(lián)產(chǎn)承包制;實行政社分設(shè)?！?987年《村民委員會組織法》規(guī)定,村委會是“基層群眾性自治組織”,“可以分設(shè)若干村民小組”。2010年《村民委員會組織法》規(guī)定:“屬于村民小組的集體所有的土地……由村民小組會議依照有關(guān)法律的規(guī)定討論決定”,首次規(guī)范村民小組與土地的聯(lián)系。1998年《土地管理法》第10條規(guī)定村民小組可以“經(jīng)營、管理”農(nóng)民集體的土地,此屬于履行準(zhǔn)行政主體職能[18]。2002年《農(nóng)村土地承包法》第12條第1款規(guī)定“村民小組發(fā)包”土地。由此可見,村民小組是獨(dú)立的民事主體,僅是村委會的成員單位,不是村委會的組織部分;接受村委會的準(zhǔn)行政管理,不影響村民小組的獨(dú)立性,如鄉(xiāng)政府接受縣政府的管理而不喪失獨(dú)立性,何況村委會只是自治組織。最高人民法院《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民小組長能否成為報復(fù)陷害罪主體問題的復(fù)函》規(guī)定“村民小組長不屬于村民委員會的組成人員”,《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》規(guī)定有獨(dú)立財產(chǎn)的村民小組為當(dāng)事人,《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》規(guī)定村民小組能決定土地補(bǔ)償費(fèi)分配,因而村民小組是獨(dú)立于村委會的民事主體。村民小組“不具有民事行為能力”[19]的觀點(diǎn)值得商榷。村民小組如果能以自己的財產(chǎn)對外獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任,就屬于特別法人;不能獨(dú)立承擔(dān)的,屬于非法人組織,也具有民事行為能力。值得強(qiáng)調(diào)的是,村民小組不是集體經(jīng)濟(jì)組織,當(dāng)然也不是組集體。組集體接受村民小組的準(zhǔn)行政管理,并且通過村民小組接受村委會的準(zhǔn)行政管理。

村民小組依現(xiàn)行法律有發(fā)包土地的權(quán)利。學(xué)者丁關(guān)良認(rèn)為,集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會、村民小組都有發(fā)包權(quán),但集體經(jīng)濟(jì)組織是主要發(fā)包主體[3]。這個觀點(diǎn)也許是當(dāng)年田野調(diào)查得出的事實結(jié)論,但通過梳理相關(guān)法律證明,法律沒有主次要發(fā)包主體的區(qū)分,并且村委會與村民小組行使發(fā)包權(quán)的范圍也不同。村民小組的土地代行發(fā)包權(quán),較早法源是1986年《民法通則》第74條第2款、1987年《村民委員會組織法》第4條第3款規(guī)定的村委會“管理”權(quán),但需要說明的是,該兩法都沒有直接規(guī)定村民小組的管理權(quán),只是按村委會下有村民小組這個成員單位的邏輯推理出村民小組有土地“管理”權(quán)。1998年《土地管理法》第10條規(guī)定正式確立了村民小組的土地“管理”權(quán),至今未變。2002年《農(nóng)村土地承包法》第12條第1款規(guī)定:“已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包?！睕]有出現(xiàn)村民小組對土地的“管理”權(quán),而正式規(guī)定了“村民小組發(fā)包”權(quán)?！段餀?quán)法》第60條第2項規(guī)定“村民小組代表集體行使所有權(quán)”,《民法典》第262條第2項規(guī)定“村民小組依法代表集體行使所有權(quán)”,土地發(fā)包權(quán)當(dāng)然在其中。

村民小組土地發(fā)包權(quán)應(yīng)當(dāng)是組集體日常管理機(jī)構(gòu)不健全時的土地代行發(fā)包權(quán)?！睹穹ǖ洹返?62條第2項規(guī)定組集體與村民小組的土地發(fā)包權(quán)都來源于“代表集體行使所有權(quán)”,存在法理沖突:第一,村民小組是農(nóng)村基層自治組織,往往不能承擔(dān)“行使所有權(quán)”的法律后果。特別是沒有獨(dú)立財產(chǎn)的村民小組相當(dāng)于非法人組織,承擔(dān)“行使所有權(quán)”的風(fēng)險極大,也可能導(dǎo)致無人承擔(dān)“行使所有權(quán)”法律責(zé)任的局面。第二,村民小組“行使所有權(quán)”不符合1983年以來中共中央確立的“政社分設(shè)”方針?！睹穹ǖ洹返?62條第2項規(guī)定村民小組“代表集體行使所有權(quán)”,第101條第2款規(guī)定村委會“代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能”,推及村民小組則是可代行組集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。這表明農(nóng)村基層自治組織既可以行使來源于本集體成員集體的所有權(quán),又可行使來源于本集體經(jīng)濟(jì)組織的職能,村民小組似乎有回到當(dāng)年“生產(chǎn)隊”情形的可能。第三,法律在一定程度上對村民小組的土地發(fā)包權(quán)重復(fù)賦權(quán)。依據(jù)《民法典》第262條可知,村民小組通過代表本集體成員集體行使土地所有權(quán)而取得土地發(fā)包權(quán),從第101條可推知村民小組通過代行組集體經(jīng)濟(jì)組織的職能而取得土地發(fā)包權(quán)。由于村民小組的土地發(fā)包權(quán)可通過這兩種途徑獲得,加之第262條賦予村民小組的行使土地所有權(quán)實際上涵蓋了第101條的代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能,在某種意義上屬于法律重復(fù)賦權(quán),村民小組這一自治組織的“代行”權(quán)利制度也就存在著空轉(zhuǎn)。第四,根據(jù)《村民委員會組織法》第6條、第28條之規(guī)定,村委會成員有3～7人,村民小組只有“村民小組組長”,將村民小組的發(fā)包權(quán)與組集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)包權(quán)并列,可能導(dǎo)致村委會、村民小組等自治組織插手組集體經(jīng)濟(jì)組織的土地發(fā)包,形成村組干部利用手中權(quán)力攫取組集體權(quán)益的制度性缺陷。因此,不宜賦予村民小組與組集體同等的經(jīng)濟(jì)權(quán)利,不能由村民小組代表本集體成員集體行使土地所有權(quán),而適宜將行使所有權(quán)單獨(dú)賦予組集體,因其為經(jīng)濟(jì)組織便于承擔(dān)“行使所有權(quán)”的民事責(zé)任。進(jìn)而,村民小組的發(fā)包權(quán)應(yīng)當(dāng)定位于組集體日常管理機(jī)構(gòu)不健全時的補(bǔ)位權(quán),這才是《民法典》第101條第2款、《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》第65條第1款“代行”的立法邏輯。

如何理解“代行發(fā)包權(quán)”的條件?《民法典》第101條第2款規(guī)定為“未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的”,考慮到有的地方并未設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,而由村委會代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職責(zé)[20]。當(dāng)落實到村民小組和組集體的代行上,以上表述和解釋則鮮有說服力:一是組集體已長期普遍存在,村民小組的“代行”空間狹小;二是不符合法理,不存在沒有設(shè)立的集體經(jīng)濟(jì)組織,若集體經(jīng)濟(jì)組織本身未設(shè)立,又怎能被代理?何談村委會或村民小組的“代行”。依權(quán)利原理和代理原理,權(quán)利主體不存在時就無所謂權(quán)利能力,沒有本權(quán)利,就不存在委托權(quán)、代理權(quán)。

《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》第65條第1款規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)不健全的,村民委員會或者村民小組可以依法代行集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。”這一表述比《民法典》要恰當(dāng)一些,因為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)不健全”比“未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織”更符合實際和法理,并且指明了村民小組的代行權(quán)。但“不健全”既可指基本組織不健全,也可以理解為管理機(jī)構(gòu)不健全,如果為前者,就仍然存在《民法典》第101條第2款的問題;若指后者,則要明確指向,縮小外延。立法的真實意思,應(yīng)是指集體經(jīng)濟(jì)組織未設(shè)立日常管理機(jī)構(gòu)時,即沒有《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》規(guī)定的“理事會”“監(jiān)事會”,不便行使集體經(jīng)濟(jì)組織職能,才由村委會、村民小組代行。故建議此條修改為:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織日常管理機(jī)構(gòu)不健全的,村民委員會或者村民小組可以依法代行集體經(jīng)濟(jì)組織的職能?！辫b于以上分析,村民小組在組集體日常管理機(jī)構(gòu)不健全的情形下,有代行組集體土地發(fā)包的權(quán)利。

(三)村委會沒有組集體的土地代行發(fā)包權(quán)

村委會沒有代組集體發(fā)包土地的權(quán)利。1998年《土地管理法》第10條、《農(nóng)村土地承包法》第12條第1 款、《物權(quán)法》第60條第2項、《民法典》第262條第2項所規(guī)定的“經(jīng)營、管理”“發(fā)包”“行使所有權(quán)”都是法定權(quán)利。法律只授權(quán)村民小組代組集體發(fā)包土地,未授權(quán)村集體代組集體發(fā)包,更沒有授權(quán)村委會代組集體發(fā)包。為什么不授權(quán)村委會代組集體發(fā)包土地?首先,從代行發(fā)包權(quán)的設(shè)立目的來看,當(dāng)組集體不能發(fā)包時,由村民小組代行發(fā)包,是因為村民小組普遍存在,能夠代行發(fā)包,就不必再賦權(quán)村委會。其次,從授權(quán)代行成本看,村民小組能代行時還配置村委會代行,屬于重復(fù)配置,浪費(fèi)了社會資源。最后,從社會自治角度分析,村民小組能夠自治的,就不需要村委會來治理。因為從村委會對村民小組的準(zhǔn)行政管理關(guān)系及村委會代組集體發(fā)包土地的亂象來看,村委會代行發(fā)包可能會損害組集體的經(jīng)營自主權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為,村委會因“管理”而“對村集體的財產(chǎn)享有并行使所有權(quán)”[21],值得商榷。法律已經(jīng)指明是由村委會管理“屬于村農(nóng)民集體”的土地,而不是村委會的土地所有權(quán)。而且法律已規(guī)定是由組集體或村民小組代表組集體成員集體行使土地所有權(quán),并未提及村委會可代表或代理行使此權(quán)利?！洞迕裎瘑T會組織法》第8條第3款規(guī)定村委會“應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的自主權(quán)”,即包括村集體和組集體的經(jīng)濟(jì)活動。如果村委會取得土地所有權(quán),集體經(jīng)濟(jì)組織的自主權(quán)就難以成立,且僅行使管理權(quán)也不會產(chǎn)生土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移的效果。綜上所述,村委會僅是一個基層群眾性自治組織,不會因管理而獲得組集體行使土地所有權(quán)的權(quán)利,包括發(fā)包權(quán),就像鄉(xiāng)政府對組集體行使管理權(quán),亦不會獲得組集體的相關(guān)權(quán)利如發(fā)包權(quán)。

盡管如此,現(xiàn)實中仍大量存在村委會發(fā)包組集體成員集體土地的情形,其深層原因主要是:第一,法律文本的模糊問題。法律規(guī)定村委會可發(fā)包村集體成員集體土地?！按鍍?nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的字面理解包括村集體及多個組集體,似乎村級可以發(fā)包組級的土地。如前所述,將村委會、村民小組等自治組織的發(fā)包權(quán)與集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)包權(quán)行文并列,變相提高了自治組織的輔助發(fā)包地位,容易引申理解為村委會可隨意代替組集體、村民小組發(fā)包組級土地,導(dǎo)致村委會擅自越權(quán)發(fā)包土地的情況多發(fā)。第二,村委會、村民小組等自治組織的準(zhǔn)行政管理權(quán)會不自覺吸附集體經(jīng)濟(jì)組織的土地行使所有權(quán)。村委會對村民小組、組集體的準(zhǔn)行政管理關(guān)系極易造成管理權(quán)包含發(fā)包權(quán),以及村民小組、組集體是村委會組成部分的誤解。例如,《農(nóng)村土地承包法》《村民委員會組織法》規(guī)定村委會可以分設(shè)若干村民小組,容易導(dǎo)致人們對村民小組隸屬于村委會的錯誤印象。第三,村委會、村民小組等自治組織與村集體、組集體等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的行權(quán)范圍分別在空間上重疊?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定土地所有權(quán)或行使土地所有權(quán)只屬于本級的集體成員集體或集體經(jīng)濟(jì)組織,不再分割到其內(nèi)部的成員集體或合作社等經(jīng)濟(jì)組織,即一個村委會只對應(yīng)一個村集體,一個村民小組只對應(yīng)一個組集體,而村集體的成員與村委會管理的成員、組集體的成員與村民小組管理的成員皆是絕大部分重疊的,就常常給人以村委會等同于村集體、村民小組等同于組集體的錯覺。第四,歷史原因。一是20世紀(jì)生產(chǎn)隊統(tǒng)籌到生產(chǎn)大隊的歷史,容易模糊組集體的存在。二是首輪發(fā)包時生產(chǎn)隊、村民小組及小組集體都沒有公章,于是借用了生產(chǎn)大隊、村委會的公章,又為了使《承包合同》的發(fā)包方與公章保持一致,就將發(fā)包方寫成了生產(chǎn)大隊、村委會。三是發(fā)包初期相關(guān)當(dāng)事人的法律權(quán)利意識薄弱,并且村委會發(fā)包不影響其利益,因而村民不關(guān)心是誰來發(fā)包[1],村委會發(fā)包組集體成員集體的土地在當(dāng)時也就沒有阻力。故以上因素長期疊加不當(dāng),形成了村委會有權(quán)代組集體發(fā)包土地的普遍認(rèn)知,使村委會發(fā)包組集體成員集體土地成為農(nóng)村基層典型的歷史疑難問題。

四、村委會代組集體發(fā)包土地的法律解決方案

依據(jù)《土地管理法》第14條,土地所有權(quán)爭議由當(dāng)事人協(xié)商解決,協(xié)商不成的由人民政府處理,對政府處理決定不服的可以訴訟解決。組集體成員集體的土地已經(jīng)被發(fā)包是客觀事實,土地發(fā)包權(quán)的法律關(guān)系也已確定,此兩者類似于常量,考慮到土地市值是突出變量,則適宜以土地市值變化作為參考依據(jù)來選擇上述三種解決方式?？蓪幾h土地大致分為三類:相對于承包開始日期,未大幅升值、大幅升值和即將大幅升值的土地。其中,對“大幅升值”只需估算,要作定性分析,無需定量分析。比如,出現(xiàn)土地規(guī)模性流轉(zhuǎn)、土地征收、發(fā)現(xiàn)礦藏等情形,就可初步認(rèn)定為大幅升值或即將大幅升值。因此,建議在土地所有權(quán)調(diào)查取證的基礎(chǔ)上,根據(jù)升值程度及誘發(fā)的對抗烈度來分類解決村委會代組集體發(fā)包土地所導(dǎo)致的問題。在實際處理過程中,集體成員集體(組集體成員集體、村集體成員集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成員集體)、集體經(jīng)濟(jì)組織(組集體、村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體)、自治組織(村民小組、村委會)、村民、承包人等都有可能成為土地發(fā)包利益主體。以下就以組集體為對象分析論證。

(一)土地未大幅升值情形下,由組集體協(xié)商確權(quán)

在土地沒有升值預(yù)期階段,因?qū)剐暂^弱、解決難度小,由當(dāng)事人協(xié)商即可。組集體之間、組集體與村集體之間協(xié)商,能界定組集體的土地界線。村黨組織、村委會基于政治擔(dān)當(dāng)應(yīng)當(dāng)推動、協(xié)調(diào)確權(quán),在取得組集體行使土地所有權(quán)歷史證據(jù)的情況下確權(quán)給組集體,并簽訂《XX組集體經(jīng)濟(jì)組織行使土地所有權(quán)確認(rèn)書》。這是最簡便的解決方式。

(二)土地大幅升值情形下,由當(dāng)事人訴訟確權(quán)

如土地處于大幅升值階段,考慮到巨大的現(xiàn)實利益,升值土地的原承包人為取得升值利益,訴訟意志往往特別堅定,一般會窮盡訴訟程序。此時,不宜做放棄訴訟的工作,村委會、村民小組等自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織也要容忍村民通過訴訟方式解決糾紛,并且應(yīng)該看到,訴訟是最規(guī)范、最權(quán)威的方式,當(dāng)事人接受程度較高。通過個案訴訟的正義轉(zhuǎn)化為普遍正義,一件案子的民事判決書亦能為其他村民非訴解決土地糾紛提供參照。

(三)土地可能大幅升值情形下,由基層政府推動組集體會議確權(quán)

基層政府要抓住確權(quán)窗口期。當(dāng)國家大政方針、政府長遠(yuǎn)規(guī)劃、法律改革醞釀涉及本地農(nóng)村土地時,可能導(dǎo)致其大幅升值,各類土地關(guān)系主體受升值利益驅(qū)動,難以主動配合土地確權(quán)工作。基層政府在助力鄉(xiāng)村振興過程中,為穩(wěn)定農(nóng)村土地承包秩序和土地流轉(zhuǎn)秩序,宜以高度的政治洞察力和責(zé)任心抓住確權(quán)窗口期。因為即使有部分遠(yuǎn)見卓識的村民看到了土地升值趨勢,也常常未堅定升值判斷和爭取未來利益的意志,尚未形成村民共識及有關(guān)群體,此時相較于土地已大幅升值時期,來自各類土地關(guān)系主體的確權(quán)阻力會比較小。若錯過這一窗口期,各類土地關(guān)系主體和基層政府很可能就要承擔(dān)訴訟爆炸的成本,嚴(yán)重?fù)p害當(dāng)?shù)匕l(fā)展。那為何不宜用組集體協(xié)商確權(quán)的方式?因為存在被強(qiáng)勢村民訴訟推翻的風(fēng)險,他們會質(zhì)疑相關(guān)負(fù)責(zé)人確權(quán)工作的正當(dāng)性與合法性,指其可能利用優(yōu)勢地位,為了自己或親友利益在土地大幅升值前夕確權(quán)給某個組集體。

基層政府指導(dǎo)組集體召開全體會議確權(quán)?？梢詤⒄宅F(xiàn)行《土地管理法》第63條第2款、《農(nóng)村土地承包法》第52條第1款、《村民委員會組織法》第24條,為落實《民法典》第262條第2項規(guī)定的“行使所有權(quán)”,召開組集體全體成員會議?；鶎诱笇?dǎo)組集體全體會議的重點(diǎn)環(huán)節(jié)為:第一,引導(dǎo)輿情?；鶎诱莆仗幚須v史問題的輿情,歸納主流輿情,梳理負(fù)面輿情,從中發(fā)現(xiàn)工作重點(diǎn)、要點(diǎn)、難點(diǎn),制定處理歷史問題的工作方案。第二,依法取證。依靠廣大村民,特別是發(fā)揮老干部、老黨員、老教師、老軍人、老村賢的協(xié)助作用,盡可能查找發(fā)包決策人、經(jīng)辦人、見證人、當(dāng)事人,發(fā)掘歷史線索、搜集土地檔案,澄清土地所有權(quán)的流變,查明村委會發(fā)包的原因,核對模糊的、相左的、殘缺的、局部的證據(jù),形成證據(jù)鏈,重現(xiàn)當(dāng)初發(fā)包的歷史真相及土地所有權(quán)的歷史事實,將證據(jù)分類組卷成冊,以適當(dāng)形式向全體集體成員或全體村民公開并接受質(zhì)詢,盡量確保確權(quán)證據(jù)得到一致認(rèn)可。第三,作出組集體土地行使所有權(quán)確認(rèn)書。要廣泛發(fā)動村民參加確權(quán)會議,創(chuàng)造網(wǎng)上參會的條件,確保參會人數(shù)、贊成票數(shù)超過法定基數(shù),盡可能提升決定的一致性。表決結(jié)果達(dá)到法定要求者,把行使土地所有權(quán)確權(quán)給組集體,作為組集體的集體意志,形成《XX組集體經(jīng)濟(jì)組織行使土地所有權(quán)確認(rèn)書》。第四,取得村委會、村集體的配合。組集體行使土地所有權(quán)的取得屬于原始取得,不需要村集體或村委會認(rèn)可。但是,歷史問題畢竟發(fā)生在組集體、村集體、村委會之間,村集體如若不認(rèn)可確認(rèn)書,則可能請求上級政府處理或起訴。因此,基層政府應(yīng)當(dāng)與村委會、村集體負(fù)責(zé)人充分溝通,指出確權(quán)的重要性、合法性,要求相關(guān)負(fù)責(zé)人尊重客觀事實。在尊重村委會、村集體請求處理權(quán)和訴權(quán)的前提下,要求其負(fù)責(zé)人作出是否支持確權(quán)的明確表態(tài)。一般來說,村集體能夠支持組集體確權(quán),簽署《XX村集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)于XX組集體經(jīng)濟(jì)組織行使土地所有權(quán)確認(rèn)書》;村集體沒有日常管理機(jī)構(gòu)的,根據(jù)《村民委員會組織法》第8條第2款關(guān)于管理土地的職責(zé),由村委會簽署《XX村委會關(guān)于XX組集體經(jīng)濟(jì)組織行使土地所有權(quán)確認(rèn)書》。依據(jù)《民法典》第134條第 2 款之規(guī)定,組集體會議依照法律或者章程規(guī)定的議事方式和表決程序作出決議的,該決議行為成立[22]。決議在被撤銷前默認(rèn)有效[23]。確權(quán)后應(yīng)申請行使土地所有權(quán)登記,取得不動產(chǎn)權(quán)屬證書。

依法確權(quán)后,當(dāng)土地大幅升值時,如果互換的是土地承包經(jīng)營權(quán),且在同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi),則互換有效,升值利益由現(xiàn)承包人取得;若不在同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi),則互換無效,升值利益由原承包人取得。如果互換的僅是土地經(jīng)營權(quán),土地承包權(quán)仍然歸屬于原承包人或發(fā)包人,互換也有效,但土地升值利益應(yīng)為原承包人或發(fā)包人所有。如此界定,利用村委會代組集體發(fā)包土地而提起訴訟的種種機(jī)會主義行為將會大幅減少。

五、結(jié)語

根據(jù)現(xiàn)行法律分析可知,組集體成員集體擁有土地所有權(quán),由組集體行使土地所有權(quán),村民小組在組集體沒有健全日常管理機(jī)構(gòu)時,可以代行組集體的土地發(fā)包權(quán),而村委會并不能代行組集體的土地發(fā)包權(quán)。村委會代組集體發(fā)包土地已成為歷史,不可能推倒重來,只能尋找補(bǔ)救方案。通過組集體會議確定組集體行使土地所有權(quán)、享有土地發(fā)包權(quán),是規(guī)范、整體、根本、高效解決歷史遺留問題的方式,符合習(xí)近平法治思想“固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)”的價值功能,也適宜大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)。

在為歷史問題提供法律解決方案時,創(chuàng)設(shè)“代行發(fā)包權(quán)”概念,為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”“發(fā)包權(quán)”“代行發(fā)包權(quán)”等概念下定義,區(qū)分村委會、村民小組等農(nóng)村基層自治組織與村集體、組集體等集體經(jīng)濟(jì)組織的土地發(fā)包權(quán),辨析村民小組與村委會的土地代行發(fā)包權(quán)。由此,才能做實“政社分設(shè)”的基本框架,更加符合立法的本意,避免現(xiàn)實中的多個發(fā)包權(quán)沖突,遏止村委會損害組集體合法權(quán)益現(xiàn)象的頻發(fā),以減少土地發(fā)包秩序的混亂和土地流轉(zhuǎn)的困難。

正在起草的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》是特別法,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)細(xì)化一般法的功能。有必要規(guī)范“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”“發(fā)包權(quán)”“代行發(fā)包權(quán)”等概念及其條件,因為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”是此法的首要定義,“發(fā)包”是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的普遍行為和基礎(chǔ)權(quán)利。此征求意見稿取得了較大突破,一是規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的定義,但建議按核心要素定義,不必牽涉過多關(guān)聯(lián)要素,如可以刪除“級”的表述;二是在《民法典》基礎(chǔ)上增加了村民小組代行主體,實際上區(qū)分了村民小組與村委會的土地代行發(fā)包權(quán);三是把“未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的”改為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)不健全的”,建議再修改為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織日常管理機(jī)構(gòu)不健全的”;四是建議增加“發(fā)包權(quán)”“代行發(fā)包權(quán)”的定義。