郭錦濤

（華中科技大學公共管理學院，湖北武漢 430074）

2014 年印發(fā)了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，正式拉開了集體經營性建設用地入市試點改革的序幕。在改革探索的基礎上，新修訂的《土地管理法》于2020年1月1日正式實施，為打破多年來實行的集體建設用地不能與國有建設用地進行同等入市的二元體制提供了法制保障。學術界關于集體經營性建設用地入市改革的研究主要集中在入市存在的問題與對策建議[1-4]、土地增值收益分配[5-7]、入市模式探討[8-10]，而運用系統的政策評估方法對入市試點政策進行評估的研究比較少。鑒于此，本研究運用S-CAD 政策評估方法，分析山西省澤州縣集體經營性建設用地入市試點政策，分別從一致性、充要性和可行性的角度進行政策評估，以期為集體經營性建設用地入市政策的調整優(yōu)化和促進改革進一步推廣提供參考，同時為土地改革試點政策的評估提供支持。

1 研究區(qū)域與研究設計

1.1 研究區(qū)域概況

山西省澤州縣位于太行山南端、山西省東南部?？偯娣e2 023 km2，域內地貌以山地丘陵為主，自然資源豐富，尤以煤鐵為著。2021 年，全縣常住人口為41.4 萬余人，城鎮(zhèn)化率48.43%；全縣生產總值432.7 億元，一、二、三產業(yè)分別占比4.3%、74.3%和21.4%。2018 年之前，澤州縣一直面臨著“有縣無城”的局面，縣城位于晉城市城區(qū)內，獨特的地理位置特征使得許多配套產業(yè)與基礎設施建設都集中于澤州縣，導致集體建設用地的需求增加。長期以來，澤州縣能源、礦產資源開發(fā)與生產性工業(yè)企業(yè)蓬勃發(fā)展，然而隨著對中小煤炭企業(yè)的全面清理以及環(huán)保壓力等因素的影響，一批工業(yè)企業(yè)因經營效益不佳而關停，形成了大量的閑置和荒廢建設用地。自2015 年被確定為農村集體經營性建設用地入市改革試點以來，澤州縣以“試制度、試成效”為核心，圍繞集體經營性建設用地入市改革要求進行了相應的政策設計，多項改革走在全國前列。

1.2 研究設計

本研究運用以政策主觀觀點為基礎的S-CAD政策評估方法[11]，根據該方法分析框架[12]（圖1），將澤州縣集體經營性建設用地入市試點政策的評估步驟分為以下4步：①確定政策制定者及其主導觀點，在此基礎上，提煉各項政策要素；②對試點政策的一致性、充要性和可行性展開分析；③將政策制定時的預期結果與執(zhí)行后的實際結果進行對比，判斷政策制定是否合乎邏輯，考慮是否充分，是否有政策前瞻性[13]；④根據S-CAD評價分析結果，梳理出澤州縣集體經營性建設用地入市試點政策分析結論和對策建議。

圖1 S-CAD評估框架

2 基于S-CAD方法的試點政策評估分析

2.1 政策主導觀點方和政策要素提煉

由于集體經營性建設用地入市試點政策的出臺是自上而下推動的，所以選擇中央政府為主導觀點方。由此，立場、目標、預期結果三者政策要素的主體均為中央政府，而試點手段和產生的實際結果的主體則為地方政府。根據前述評估思路，基于中央和地方制定的各個政策文件進行選取和分析，從而提煉出集體經營性建設用地入市改革政策要素。

2.1.1 立場 第一，建立城鄉(xiāng)統一的土地市場（V1）。黨的十八屆三中全會召開以來，我國逐步矯正城鄉(xiāng)建設用地市場不統一帶來的土地資源配置扭曲[14]，推動土地要素的市場化配置，以此為實現高質量發(fā)展提供強大動力支撐。第二，切實保障和維護農民權益（V2）。過去，農村土地產權、土地流轉及土地增值收益分配等制度部分存在局限性，農民土地財產權益部分未得到有效保障。中央政府多次提出要賦予農民更多的財產權利，增加農民財產性收入，而保障農民權益既是實現入市改革目標的關鍵環(huán)節(jié)，也是實施入市改革的最基本出發(fā)點。

2.1.2 目標 第一，完善農村集體經營性建設用地產權制度（G1）。賦予農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股等權能，并通過確權登記頒證的方式對農民的合法權益予以承認和保障。第二，實現集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價（G2）。打破城鄉(xiāng)二元土地結構，保障集體建設用地進入市場的合理性和公平性。第三，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制（G3）。解決過去收益分配機制不健全、各方利益不平衡等問題。

2.1.3 手段 澤州縣在充分調研的基礎上積極探索推進集體經營性建設用地入市試點工作，具體措施如下：進行集體建設用地確權登記頒證工作，落實權利主體（S1）；明確入市范圍和入市途徑（S2）；建立市場交易規(guī)則和服務監(jiān)管制度（S3）；建立城鄉(xiāng)統一的基準地價體系和市場交易平臺（S4）；建立集體經營性建設用地入市民主管理制度（S5）；建立集體經營性建設用地抵押貸款制度（S6）；明確收益分配方式（S7）。

2.1.4 預期結果 結合中央政府的立場和政策目標，可獲得中央政府對于試點政策的預期結果：第一，農民獲得更多財產權益，生活水平得到提高（ER1）；第二，形成可復制、可推廣、利修法的改革模式和經驗（ER2）；第三，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展（ER3）。

2.2 試點政策的一致性分析

一致性分析指通過檢驗政策立場是否能夠體現在目標上，目標能否通過手段來實現，以及政策手段能否為政策結果提供依據來檢驗政策內部的邏輯是否一致，從而反映政策的效應，政策要素邏輯鏈條如圖2所示。

圖2 集體經營性建設用地入市試點政策各要素邏輯鏈條

2.2.1 立場與目標的一致性 （1）V1-G。G1與G2是完善城鄉(xiāng)一體化土地制度建設的重要體現和建立城鄉(xiāng)統一土地市場的基本前提，由此，G1與G2衍生于V1。

（2）V2-G。G1意味著賦予集體土地所有權完整的權能，這也是農民獲取土地權益的基礎。G2有助于實現土地的經濟價值，增加農民財產性收入，保障農民權益。G3直接體現國家切實保障和維護農民權益（V2）的立場。因此，G1、G2與G3均衍生于V2。

2.2.2 目標與手段的一致性 （1）G1-S。S1直接體現完善農村集體經營性建設用地產權制度（G1）的政策目標。而S3、S5、S6、S7則分別從政策環(huán)境構建、產權主體權益維護、抵押權能賦予、收益分配制度等方面為G1提供保障。

（2）G2-S。S1、S2、S3、S5與S6主要從產權明晰、流程規(guī)范和管理保障角度為農村集體經營性建設用地入市提供依據。建立城鄉(xiāng)統一的基準地價體系和市場交易平臺（S4）則主要從城鄉(xiāng)統一建設用地市場價格形成與交易平臺角度助推集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價（G2）。

（3）G3-S。S7是建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制（G3）的直接行動。S3通過嚴格監(jiān)管充分保障村集體管好和用好入市收益，以此維護農民的合法權益。S5則充分尊重和保障村集體與農民自主選擇多元收益分配方式的權利。

2.2.3 手段與預期結果的一致性 （1）S-ER1。S1與S7是農民獲得更多財產權益（ER1）的最基本措施，而S2～S6則是通過間接的方式規(guī)范入市管理，推動更多集體經營性建設用地入市，從而充分實現土地的經濟價值，促進農村經濟發(fā)展，提高農民生活水平。

（2）S-ER2。S1～S7是對集體經營性建設用地入市制度不同方面的實踐探索，有利于形成可復制、可推廣、利修法的改革模式和經驗（ER2）。

（3）S-ER3。S1～S6可以有效促進城鄉(xiāng)之間土地要素的自由流動，打破城鄉(xiāng)二元土地制度壁壘，同時也可推動城鄉(xiāng)之間其他生產要素的雙向流動，從而推動城鄉(xiāng)融合（ER3）。S7則通過增加農民土地財產性收入來縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。

2.3 試點政策的充要性分析

充要性分析主要是對政策制定與實施所產生的經濟效益進行效率分析。效率分析包含必要性分析和充分性分析2個方面。對政策要素進行必要性分析，是為了防止資源的重復和浪費，而對政策要素進行充分性分析，則是為了防止政策的失靈和損失[12]。

2.3.1 立場與目標的充要性分析 G1、G2與G3是推動集體經營性建設用地入市的必要環(huán)節(jié)，若將這些目標中的任意一項刪掉，則無法完全體現出政策的立場。由此可見目標對立場的反映是必要的，但是，目標對立場的體現并不充分[15]。主要表現為雖然政策目標的實現在一定程度上可以促進城鄉(xiāng)統一的土地供給和流轉市場建立（V1），但城鄉(xiāng)統一的土地市場的完全建立還需要同宅基地及城鄉(xiāng)土地的管理、規(guī)劃等制度相協同。

2.3.2 目標與手段的充要性分析 若未進行確權登記（S1）則極易產生土地權屬糾紛，未明確入市范圍和入市途徑（S2）將導致土地利用管理秩序混亂，缺失市場交易規(guī)則和服務監(jiān)管制度（S3）容易產生入市流轉操作不清晰、流轉市場不規(guī)范等情況。同時，建立城鄉(xiāng)統一的基準地價體系和市場交易平臺（S4），可以合理確定集體建設用地入市價格；建立集體經營性建設用地入市民主管理制度（S5），可以保障農民對入市改革的獲得感和參與感；建立集體經營性建設用地抵押貸款制度（S6），將充分保障集體土地的抵押權能、有效實現集體建設用地的市場價值；明確收益分配方式（S7），則直接與農民權益相掛鉤。因此，政策手段對于實現政策目標均是必要的?，F有政策考慮到了集體經營性建設用地入市交易的全部流程，從入市交易各個環(huán)節(jié)和不同市場主體角度出發(fā)制定相關政策，構建良好的政策制度環(huán)境并推動市場建設，對完善農村集體經營性建設用地產權制度（G1）與建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制（G3）是充分的。但受入市范圍、規(guī)劃條件、配套制度不完善等因素的限制，仍無法真正實現集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價（G2）。綜合來看，政策手段對于實現政策目標是不充分的。

2.3.3 手段與預期結果的充要性分析 從政策手段來看，ER1與ER2是政策手段最直接期望達成的預期結果，而ER3則直接反映政策立場和政策目標，如果將其中一項刪除，則不能體現出政策手段的作用。由此可見，預期結果對于反映政策手段效果是必要的。然而，政策手段還可能產生提升村莊治理能力、優(yōu)化土地資源配置、保護耕地資源等其他效果，因此，政策預期結果對政策手段效果的反映充分性略有不足。

2.4 試點政策的可行性分析

政策的可行性分析是從利益相關者的角度出發(fā)，分析其對政策的認可度和執(zhí)行性[16]，集體經營性建設用地入市改革試點政策的利益相關者主要為地方政府、村集體與農民。

從地方政府的角度來看，首先，試點政策可以對廢棄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和閑置的舊廠房進行再利用，實現對存量土地的有效盤活，滿足市場建設用地需求[17]。其次，試點政策有利于降低企業(yè)用地成本，優(yōu)化投資環(huán)境，促進項目落地，從而推動當地經濟發(fā)展。最后，礦產資源業(yè)是澤州縣主要的財稅收入來源，土地財政依賴度只有10%，地方政府對集體經營性建設用地入市影響財政收入的擔憂較小[18]，并且地方政府可以通過參與收益分配獲取土地增值收益調節(jié)金，因此改革的積極性較高，對政策的支持力度和推動力度較強。

從村集體的角度看，集體經營性建設用地入市相較于過去的征地制度更能激活土地的真正價值，提高集體土地的利用率，為產業(yè)發(fā)展提供基礎，帶動農村經濟發(fā)展，并且村集體在收益分配中的比重得到大幅提升。因此，村集體對試點政策持支持態(tài)度。

從農民的角度看，農民是試點政策最直接的利益相關者，對集體經營性建設用地入市有著積極的態(tài)度。一方面，農民可以參與到入市過程中，合理分享城市化、工業(yè)化帶來的土地增值收益[1]；另一方面，入市項目可以增加當地勞動力就業(yè)機會，村集體收益的一部分會用于基礎設施建設與發(fā)放村民福利，農民的生活水平得以進一步提高。

總體來看，各利益主體對試點政策的認可度、支持度較高，試點政策的可行性較好。

2.5 試點政策實施后的要素變化

試點政策實施后產生了“實際結果”，在政策要素分析中，需要用“實際結果”代替“預期結果”，而其他政策要素均保持不變。根據澤州縣的相關政策文件并結合實地調研，發(fā)現澤州縣試點政策實施后產生了以下結果。

2.5.1 農民獲得的土地收益增加，生活水平有所提高（AR1）從總體收益來看，澤州縣自試點開始到2018 年6 月入市的42 宗地中村集體獲得的收益為12 734.95 萬元，若在傳統征地模式下，則收益僅為4 047.20 萬元[19]。以南村工業(yè)園區(qū)入市項目為例，集體成員不僅每年可以獲得10 500.00 元/hm2收益，還可以得到集體收益分紅及就近就業(yè)機會[20]。

2.5.2 形成了一些富有特色、行之有效的改革經驗（AR2）澤州縣自上而下地貫徹中央政府的改革政策，在入市主體、入市流程、服務監(jiān)管、收益分配等方面均獲得一些改革經驗，除此還進行了制度實踐創(chuàng)新：一是實現入市方式、入市途徑和入市用途的全覆蓋，充分實現集體土地的市場價值；二是探索集體經營性建設用地用于住宅建設，以市場機制引導城鎮(zhèn)化建設新樣本；三是調整入市土地用于工業(yè)園區(qū)建設，構建農村產業(yè)發(fā)展的新方向。

2.5.3 一定程度上促進了城鄉(xiāng)融合發(fā)展（AR3）集體經營性建設用地入市在一定程度上實現了城鄉(xiāng)土地平等入市、公平競爭，并且?guī)恿宿r村產業(yè)發(fā)展、促進了勞動力流動、增加了農村居民收入、完善了基礎設施和公共服務，從而推動城鄉(xiāng)融合與新型城鎮(zhèn)化建設。

通過對比預期結果和實際結果，可以發(fā)現澤州縣較好地實現了幫助農民獲得更多的財產權益，提高農民生活水平，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的預期。與此同時，澤州縣的一些探索是基于對中央政策文件的解讀以及對自身社會經濟問題的考慮，例如，關于集體土地用于商品住宅開發(fā)，在改革之初中央政策指向并不明確，而澤州縣進行了探索嘗試，主要原因是：一方面能夠滿足集體、農民和房地產企業(yè)對增量經濟收益的需要；另一方面，在經濟利益、維護社會穩(wěn)定和控制管理成本等方面，地方政府也能獲得不同程度的利益[21]。但由于實踐時間較短，范圍較窄，案例較少，還未形成較成熟的經驗，仍存在土地布局分散、抵押權能受限、收益分配不完善等不足，同時集體土地是否可以用于商品住宅開發(fā)仍存在認識上的分歧，需要更多的實踐探索，距離中央預期形成可復制、可推廣、利修法的改革模式和經驗（ER2）仍存在一定差距。

3 結論與建議

3.1 結論

本文運用S-CAD 方法對澤州縣集體經營性建設用地入市改革試點政策進行評估，得出以下結論。

（1）整體來看，集體經營性建設用地入市改革政策的“立場—目標—手段—結果”邏輯鏈條完整，具有內在邏輯的政策要素之間具有較好的因果一致性，沒有邏輯聯系的政策要素之間也并沒有矛盾。

（2）各政策要素間的必要性強，表明資源浪費的情況較少。但是入市政策在實施過程中的“目標與立場”“手段與目標”和“預期結果與手段”環(huán)節(jié)均存在一定的不充分問題，表明存在相關政策資源投入上不充足的問題，會在一定程度上影響政策立場和目標的實現效果。

（3）在政策的支持與可行性上，入市試點政策的各利益主體均持支持和配合的態(tài)度，試點政策的可行性較好。

（4）入市試點政策實施后幫助農民獲得更多財產權益，提高了農民生活水平，推動了城鄉(xiāng)融合，并形成了一些制度成果，但由于政策試點的局限性，距離中央的預期成果仍存在一定差距。

3.2 建議

3.2.1 優(yōu)化政策要素內部邏輯結構 在制定政策時要充分考慮政策實施的復雜性和多樣性，對政策系統的內在邏輯結構進行更深層次的優(yōu)化，盡可能地避免無邏輯關系的環(huán)節(jié)，在政策實施之前對相關政策進行科學評估，根據評估結果來推動政策的修訂和完善，以此提高政策實施的效應與效率。

3.2.2 強化制度協同 針對政策要素之間充分性不足的問題，應注重入市制度改革內部統籌與相關改革政策的協同配合，擴大改革效果。如在實現集體經營性建設用地與國有建設用地同權同價的目標時，可強化與宅基地制度、產權制度、規(guī)劃制度的統籌聯動。在落實集體建設用地使用權的抵押權能時，可從培育多層次抵押融資主體、完善農村產權融資服務體系等多方面提供支持。

3.2.3 深化改革試點，盡早出臺全國性規(guī)范性入市管理辦法 在試點實施過程中，市場主體由于未看到中央政府的明確政策，在面對地方政府的一些制度探索時常常存在顧慮，對未來政策穩(wěn)定性與收益預期信心不足，從而影響土地價值的最大化。因此，需進一步深化改革，通過制定明晰的適應性標準對地方的一些創(chuàng)新性探索予以規(guī)范和指導。從深化和規(guī)范入市出發(fā)，在總結更大范圍試點地區(qū)經驗的基礎上盡早出臺全國性規(guī)范性入市管理辦法，尤其對集體經營性建設用地入市用途、土地使用權屆滿續(xù)期和收益分配等關鍵問題予以明確[22]。