實施區(qū)級教育部門預(yù)算全面績效管理推動教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展
——以北京市豐臺區(qū)為例

●趙營蔣 張玥琛

編者按：教育是國家發(fā)展的基石，也是社會進步的關(guān)鍵領(lǐng)域。 黨中央高度重視教育發(fā)展，不斷加大教育投入，國家財政性教育經(jīng)費支出占GDP 比例連續(xù)10 年保持在4%以上。隨著全面預(yù)算績效管理的實施，預(yù)算績效評價向縱深推進，為推動教育高質(zhì)量發(fā)展提供了有力的支撐。 近年來，各級財政部門積極探索對教育領(lǐng)域的績效評價實踐，使財政教育資金發(fā)揮出更大的效益，推動教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。本期專題“教育領(lǐng)域績效評價探索”圍繞教育部門全面績效管理和高等教育績效評價展開探討，以推動教育資源優(yōu)化配置和教育工作的持續(xù)改進。

北京市豐臺區(qū)財政局以全面實施預(yù)算績效管理為關(guān)鍵點和突破口，積極推動財政資金聚力增效，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，特別是在教育部門預(yù)算工作中深入貫徹落實習近平總書記關(guān)于教育的重要論述和全國教育大會精神，對標中共中央、國務(wù)院在《深化新時代教育評價改革總體方案》的要求，完善立德樹人體制機制，做好全面績效管理工作， 積極有為推動教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，加快推進教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育。

一、深刻理解全面績效管理在教育部門預(yù)算工作中的重要意義

按照黨中央、國務(wù)院明確的“一個不低于、兩個確?！钡呢斦逃度胍?，即“國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例一般不低于4%， 確保財政一般公共預(yù)算教育支出逐年只增不減，確保按在校學(xué)生人數(shù)平均的一般公共預(yù)算教育支出逐年只增不減”的要求，堅持把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置，優(yōu)先保障。 “兩個確?！敝校谝粋€“確保” 是對財政投入增長的定性定量要求，而第二個“確保”是對教育財政支出的具體要求，這是對教育投入的兩個不同維度的要求，在財政預(yù)算和部門決算中能夠得到充分的體現(xiàn)，既要求了財政的資金保障能力，又要求了教育部門的項目實施能力。全面績效管理建立了財政投入和教育產(chǎn)出的直接紐帶關(guān)系，通過建立健全“花錢必問效，無效必問責”機制，保障教育事業(yè)高效產(chǎn)出，推動教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。北京市豐臺區(qū)財政局始終堅持以辦人民滿意的教育為中心，緊緊圍繞區(qū)委區(qū)政府提出的《豐臺區(qū)基礎(chǔ)教育“強基工程”實施方案》，不斷提高“學(xué)有所教”“幼有所育”的保障水平，優(yōu)化教育支出結(jié)構(gòu)，為擴大優(yōu)質(zhì)教育資源供給提供財力保障，大幅提升豐臺區(qū)教育事業(yè)投入， 自2021 年起每年教育總投入超過61 億元。

（一）全方位績效管理推動教育事業(yè)長效發(fā)展

一是實施教育部門預(yù)算全方位績效管理， 將教育投入產(chǎn)出納入績效考核， 通過定性和定量兩種方法來考核教育產(chǎn)出更加科學(xué)化。 長期以來，財政教育投入一直停留在政府、社會以及教育工作者“情懷式”教育投入，沒有合理合規(guī)的方向和引導(dǎo)。 財政、教育部門通過全方位績效管理，將教育部門收支預(yù)算全面納入績效管理， 圍繞部門職責發(fā)展規(guī)劃，以預(yù)算資金管理為主線，從成本、管理效率、履職效能、社會效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對象滿意度等方面，衡量教育教學(xué)實施效果，推動教育部門整體績效水平提升，持續(xù)深化教育教學(xué)改革。二是實施教育部門政策和項目預(yù)算全方位績效管理。 將教育部門政策和項目全面納入績效管理，從數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本、效益等方面，綜合衡量可預(yù)期的教育教學(xué)成果。 對周期較長的教育部門重大政策和項目實行全程跟蹤，建立動態(tài)評價調(diào)整機制，將政策到期、績效低下的教育部門政策和項目及時清理退出。

（二）全過程績效管理保障教育事業(yè)穩(wěn)步推進

1.建立教育部門績效評估機制。 對教育部門新出臺重大政策、項目開展事前績效評估，重點論證立項必要性、投入經(jīng)濟性、績效目標合理性、實施方案可行性等，評估結(jié)果作為申請預(yù)算的必備要件。

2.強化教育部門績效目標管理。 結(jié)合區(qū)縣教育部門實際情況， 科學(xué)合理制定教育部門整體績效目標以及政策、項目績效目標。區(qū)縣財政部門要將績效目標設(shè)置作為預(yù)算安排的前置條件，加強績效目標管理，將績效目標與預(yù)算同步批復(fù)下達。

3.做好教育部門項目績效運行監(jiān)控。 區(qū)縣財政對教育部門績效目標實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進度實行“雙監(jiān)控”，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，確?？冃繕巳缙诒Ｙ|(zhì)保量實現(xiàn)。

4.開展績效評價和結(jié)果應(yīng)用。 通過財政評估和自評相結(jié)合的方式，對預(yù)算執(zhí)行情況開展全面績效評價。區(qū)縣教育部門對預(yù)算執(zhí)行情況以及政策、 項目實施效果開展績效自評，評價結(jié)果報送區(qū)縣財政部門，由區(qū)縣財政部門依據(jù)評價結(jié)果適時合理作出預(yù)算調(diào)整， 確保評價結(jié)果迅速有效反映在預(yù)算資金管理上。 績效評價結(jié)果要準確應(yīng)用在教育部門項目批復(fù)、資金額度管理、項目資金用款計劃管理等全部財政指標要素上， 在項目預(yù)算執(zhí)行管理上要全流程體現(xiàn)。

（三）全覆蓋績效管理推動教育事業(yè)投入多點開花、開源節(jié)流

1.建立教育部門一般公共預(yù)算績效管理體系。 財政教育收入方面，要重點關(guān)注教育收入結(jié)構(gòu)、各學(xué)段收費標準、教育財政專戶資金規(guī)模、收繳方式是否與時俱進。 財政教育支出方面，認真學(xué)習領(lǐng)悟中央、北京市財政轉(zhuǎn)移支付方案， 依據(jù)市區(qū)兩級財政教育事權(quán)和支出責任劃分認定，積極爭取市級資金支持。

2.將政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算等投入到教育部門的經(jīng)費積極納入財政績效管理。 爭取教育事業(yè)發(fā)展資金投入多元化， 有效緩解現(xiàn)有教育經(jīng)費投入“保增長”的壓力和財政收入增速放緩的困境，多點開花，開源節(jié)流，有效提升教育投入資金效益。

二、 全面績效管理下豐臺區(qū)教育部門預(yù)算績效管理模式的探索和應(yīng)用

（一）跨部門通力合作，實現(xiàn)區(qū)級教育部門整體績效目標填報

豐臺區(qū)財政局積極探索全面績效管理工作，自2022 年起，建立“部門職責→部門活動→工作任務(wù)→績效目標”的管理體系，實現(xiàn)區(qū)級教育部門本級、直屬、學(xué)校所有單位均填報整體績效目標， 為下一步做好部門整體績效監(jiān)控和績效評價提供依據(jù)。 區(qū)教育部門包括區(qū)教委本級、 直屬二級事業(yè)單位及各學(xué)校等行政事業(yè)單位，均填報了整體績效目標。通過認真學(xué)習市級部門整體績效目標填報情況， 區(qū)財政積極指導(dǎo)區(qū)教育部門完善整體部門績效目標填報工作并下發(fā)填報模板，要求區(qū)教育部門所有單位按照市級模板填寫共性目標，補充特色發(fā)展的特性目標。 通過這種方法，既保證了教育部門績效目標填報的高度和質(zhì)量， 又充分體現(xiàn)豐臺區(qū)教育事業(yè)發(fā)展特色。 2022 年豐臺區(qū)首次開展部門整體績效自評工作， 將部門整體績效評價報告隨同2021 年度部門決算一并公開。 通過教育部門整體自評， 有效提升教育部門的預(yù)算績效管理意識和管理水平，壓實單位主體責任，規(guī)范財政資金使用，教育部門履職用財能力顯著增強。

（二）明確區(qū)教委政策科室“誰申請資金，誰設(shè)定目標”

參照中央、 市級轉(zhuǎn)移支付資金附帶績效目標下達區(qū)縣，要求區(qū)教委政策科室申請財政資金的同時，制定并下發(fā)撥付學(xué)校的項目績效目標， 并由學(xué)校將績效目標錄入財政業(yè)務(wù)系統(tǒng)，從資金申請源頭抓起，建立政策任務(wù)下達方和資金使用主體之間互聯(lián)互通、 考核監(jiān)督的紐帶關(guān)系，真正做到資金連同工作任務(wù)、考核目標下達，使一線教育工作者有的放矢。 豐臺區(qū)年初預(yù)算教委科室下達經(jīng)費主要包括：中小學(xué)外聘教師經(jīng)費、幼兒園聘任制經(jīng)費、融合教育經(jīng)費、合作辦學(xué)項目經(jīng)費、中小學(xué)生實踐活動經(jīng)費、 金帆金奧金鵬及陽光少年藝術(shù)團建設(shè)經(jīng)費、中小學(xué)操場改造項目經(jīng)費等。 區(qū)教委相關(guān)科室需制定各項經(jīng)費績效目標，分解項目資金至各學(xué)校，同時將績效目標和資金額度發(fā)放至各學(xué)校， 由學(xué)校作為資金使用主體錄入財政項目庫，申請財政指標下達。該流程確保了項目績效目標在政策科室、 學(xué)校以及財政審核端信息透明，避免了信息孤島存在，在項目庫錄入時，確保財政資金落實到校，責任到人。

（三）教育部門大額資金預(yù)算財政事前績效評估全覆蓋

一是圍繞區(qū)委、區(qū)政府涉及教育部門重點工作，新出臺的政策類項目開展財政事前績效評估。 二是對往年度未開展事前績效評估的延續(xù)類教育項目開展事前財政績效評估。 三是對年初預(yù)算以及年度追加大額資金的教育類項目開展財政事前績效評估。財政進行事前績效評估結(jié)果不予支持的，不安排預(yù)算；事前績效評估部分支持的項目， 對績效報告審減部分不安排預(yù)算；事前績效評估需要單位進行優(yōu)化項目方案、提升項目可行性和經(jīng)濟性等定性要求的， 預(yù)算單位應(yīng)明確優(yōu)化內(nèi)容后，再行安排預(yù)算。 四是對通過事前績效評估且財力暫時無法保障的教育部門新增大額項目，要積極做好項目庫入庫管理工作。 教育部門需要積極培育成熟度高、項目完善的項目，財政部門既要克服資金保障壓力，又要根據(jù)教育“保增長”的要求來爭取更多的財力保障教育事業(yè)穩(wěn)步推進。 財政部門通過多年連續(xù)財力投入、預(yù)指標管理等積極財政手段有效應(yīng)對教育部門大額新增項目， 切實做到優(yōu)秀的教育部門項目和財政資金高度匹配、無縫銜接。 財政事前評估論證流程如圖1 所示。

圖1 財政事前評估論流程圖

2021—2023 年豐臺區(qū)教委本級、 直屬事業(yè)單位及學(xué)校共申報30 筆事前績效評估項目，予以支持的項目11 筆，部分支持的項目8 筆，不予支持的項目11 筆，支持和部分支持的項目占比逐年上漲， 說明通過區(qū)財政專業(yè)指導(dǎo)， 區(qū)教育部門逐步提高對事前績效評估的認識，實現(xiàn)從“要我績效”到“我要績效”的認識提高，項目成熟度逐年向好發(fā)展。

經(jīng)對不予支持項目進行詳細匯總分析，不予支持的項目存在以下問題：一是項目立項必要性較弱，主要是缺乏明確的政策依據(jù)作為立項支撐；二是可行性、經(jīng)濟性、效率性分值較低，主要原因是各項指標設(shè)定和學(xué)校硬件建設(shè)提升、軟件教育教學(xué)等因素關(guān)聯(lián)性較低，項目管理能力較弱，未能抓住績效評估得分點。 根據(jù)以上情況，區(qū)級財政部門積極與教育部門溝通，對于項目立項必要性較弱的項目建議堅持專家意見，不予支持；對于項目立項必要性比較充分，項目實施管理不足的，建議區(qū)教育部門積極應(yīng)對報告中不足部分， 精準定位問題所在，大力提升項目管理水平，按照需求迫切性重新制定績效方案， 確定是否申請財政“二次”績效評估。 區(qū)教育部門應(yīng)充分理解績效評估的目的是為了使項目實施更加順暢，避免造成項目“難產(chǎn)”、財政投入績效低下的現(xiàn)象， 事前由財政績效專家進行項目剖析專業(yè)指導(dǎo)能使項目成熟度大幅提升。

三、 區(qū)級全面績效管理下部門預(yù)算保障模式思考和經(jīng)驗推廣

（一）全面績效管理重在實施

教育經(jīng)費投入“保增長”的保障模式以及教育工作者對財政績效管理的理念偏差，對全面績效管理的實施帶來了壓力。

1.財政工作者要克服“保增長”帶來的壓力，做好教育經(jīng)費整體規(guī)劃。年初預(yù)算財力切塊測算要合理保障、適量增長，要考慮到不同性質(zhì)資金投入帶來的測算口徑不同差異，確?！氨Ｔ鲩L”工作完成。需要特別關(guān)注一般公共預(yù)算教育205 科目的統(tǒng)計口徑， 注意往年度結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金、 社保非205 科目投入以及收付實現(xiàn)制改革后指標余額均不計入當年投入。

2.教育部門要深刻理解全面績效管理下的教育經(jīng)費保障，做好教育部門的宣傳引導(dǎo)工作。全方位績效管理明確，教育部門是預(yù)算績效管理的主體，區(qū)教委要做好實施教育部門政策和項目預(yù)算績效管理的宣傳引導(dǎo)工作，實現(xiàn)教育工作者從“要我績效”到“我要績效”工作理念上的扭轉(zhuǎn)。大部分教育部門申報的項目政策、績效目標填報符合要求， 但是由于項目管理不足導(dǎo)致財政績效評估不通過， 如果沒有財政績效評估的查缺補漏，項目執(zhí)行過程中會產(chǎn)生各種各樣的問題，財政績效評估專家指出的各類問題是提前給項目予以把關(guān)助力，專家評審過程相當于項目虛擬實施一遍，專家評估指出的問題解決后，項目風險會大大降低，項目實施會更加順暢。

3.教育部門項目財政績效評估允許二次評估。 對于政策性、保障性的教育類項目，在財政績效評審不通過的情況下， 要結(jié)合專家意見積極輔導(dǎo)相關(guān)單位，盡快完善、調(diào)整實施方案，在滿足相關(guān)條件的情況下積極開啟二次送審?fù)ǖ?。該做法既能避免實施方案無法落地帶來的財政資金浪費，又能充分利用績效工具迅速推動政策落地、績效目標達成。

（二）全面績效管理強化了教育部門縱向管理能力

教育部門預(yù)算根據(jù)“誰申請資金，誰設(shè)定目標”“誰分配資金，誰審核目標”的原則，實際上強化了教育部門的縱向管理能力。 區(qū)教委科室以績效目標設(shè)定、下發(fā)、審核為抓手，將部門工作逐項落實到各直屬單位、各學(xué)校，真正做到資金撥付和績效目標同時下達，避免了傳統(tǒng)的財政資金撥付僅僅與教委本級的財務(wù)工作掛鉤的局面，形成以資金下達與績效任務(wù)強耦合形式的全面績效管理模式。全面績效管理強化了教育部門縱向管理能力，是深化教育改革、推動教育高質(zhì)量發(fā)展的得力助手。

（三）教育部門全面績效管理經(jīng)驗適用于橫向部門借鑒

區(qū)級教育部門是區(qū)級政府組成部門中較大的部門，一級主管部門和下屬事業(yè)單位之間的隸屬關(guān)系明確，本級和直屬單位對學(xué)校業(yè)務(wù)指導(dǎo)性強，高度統(tǒng)籌管理，其本級的全面績效管理經(jīng)驗?zāi)Ｊ郊冗m用于財政在其他部門推廣全面績效管理工作，又適用于其他一級主管部門借鑒縱向管理經(jīng)驗，利用資金管理的優(yōu)勢強化對二級單位管理職能。

“十四五”規(guī)劃指出：加快建立現(xiàn)代財政制度，深化預(yù)算管理制度改革， 強化對預(yù)算編制的宏觀指導(dǎo)和審查監(jiān)督。 區(qū)級教育部門預(yù)算全面績效管理是強化預(yù)算約束、實施全面績效管理的重要手段，是全面績效管理落地生根的重要組成部分， 是建立現(xiàn)代財政制度不可或缺的一部分，能充分保障教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。 “十四五”期間，豐臺區(qū)財政局聯(lián)合區(qū)教委以全面績效管理為抓手，“深入一線、服務(wù)靠前”，著力提升教育部門預(yù)算質(zhì)量，大力推動各項教育事業(yè)開展，在優(yōu)化教育資源規(guī)劃布局、打造高水平平安校園、深化教育集團建設(shè)、鞏固集群發(fā)展特色、努力擴大優(yōu)秀教師群體、全面構(gòu)建德育體系、激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力等方面充分引導(dǎo)，規(guī)范管理，有效推動學(xué)校各項教育工作穩(wěn)步開展，辦好人民滿意的教育。