付 孜，關(guān)健超

（廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局，廣西南寧 530028）

科學(xué)、合理實(shí)施退耕還林具有改善區(qū)域日益惡劣的生態(tài)環(huán)境、保護(hù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的作用[1]。20世紀(jì)末，黨中央、國(guó)務(wù)院立足經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展大局，作出了實(shí)施退耕還林工程的重大戰(zhàn)略舉措，作為我國(guó)的一項(xiàng)重要生態(tài)工程，退耕還林有利于生態(tài)保護(hù)，對(duì)提升森林碳匯功能、實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)具有重要意義[2]，對(duì)農(nóng)戶非農(nóng)就業(yè)決策和非農(nóng)就業(yè)收入的局部平均處理效應(yīng)均顯著為正[3]，同時(shí)對(duì)農(nóng)戶家庭收入帶來(lái)了積極作用[4]。廣西于2001 年試點(diǎn)實(shí)施，經(jīng)過(guò)二十多年的建設(shè)，累計(jì)完成退耕還林建設(shè)任務(wù)99.9 萬(wàn)hm2，按工程類型來(lái)分，其中退耕地還林26.1 萬(wàn)hm2、荒山荒地人工造林63.4萬(wàn)hm2、封山育林10.3萬(wàn)hm2；按林種來(lái)分，其中生態(tài)林79.5 萬(wàn)hm2，經(jīng)濟(jì)林13.1 萬(wàn)hm2，灌木林7.2 萬(wàn)hm2。廣西退耕還林取得了巨大的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，森林覆蓋率顯著提高，水土流失量大幅減少，石漠化得到有效遏制，林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展顯著，是有效實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和環(huán)境建設(shè)“雙贏”目標(biāo)的重要保障[5-6]。

1 工程建設(shè)成效

1.1 生態(tài)效益突出

二十年多來(lái)，通過(guò)對(duì)水土流失嚴(yán)重、糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)的坡耕地實(shí)施退耕還林，并配套實(shí)施荒山荒地人工造林，工程區(qū)內(nèi)生態(tài)修復(fù)明顯加快，短時(shí)期內(nèi)植被大幅度增加，區(qū)域內(nèi)森林生態(tài)系統(tǒng)充分發(fā)揮了“綠色水庫(kù)”“綠色碳庫(kù)”“森林氧庫(kù)”和“綠色基因庫(kù)”等生態(tài)功能。工程實(shí)施后，在固土、涵養(yǎng)水源、固碳、釋氧和吸污等方面起到積極作用，據(jù)測(cè)算，退耕還林工程固土物質(zhì)量達(dá)到2 741.17萬(wàn)t·a-1，涵養(yǎng)水源物質(zhì)量達(dá)到16.47 億m3·a-1，固碳物質(zhì)量達(dá)到134.14 萬(wàn)t·a-1，釋氧物質(zhì)量達(dá)到330.25 萬(wàn)t·a-1，吸收大氣污染物物質(zhì)量達(dá)到11.32萬(wàn)t[7]。

1.2 經(jīng)濟(jì)效益明顯

工程對(duì)退耕農(nóng)戶家庭收入影響較為明顯，自工程實(shí)施以來(lái)，國(guó)家累計(jì)向廣西撥付財(cái)政補(bǔ)助資金114.1億元，涉及廣西102萬(wàn)退耕農(nóng)戶、510萬(wàn)農(nóng)民，人均獲得國(guó)家政策補(bǔ)助收入超2 000 元。退耕還林工程不僅讓退耕農(nóng)戶直接獲得財(cái)政補(bǔ)助，而且種植了油茶、核桃、板栗等名特優(yōu)生態(tài)經(jīng)濟(jì)兼用林，培育了任豆、竹子、桉樹(shù)等速生豐產(chǎn)用材林，形成了一批原料林基地，有效推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，拓寬了農(nóng)民就業(yè)渠道。根據(jù)國(guó)家林草局有關(guān)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，廣西在退耕還林形成木材采運(yùn)量（1 530.35 萬(wàn)m3）、木材加工量（1 852.5 萬(wàn)m3）、林產(chǎn)化學(xué)產(chǎn)品制造量（12.65 萬(wàn)t）及林下養(yǎng)殖數(shù)量指標(biāo)居全國(guó)第一[7]。廣西退耕還林形成的第一、二、三產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益價(jià)值量達(dá)到303.6 億元，居全國(guó)首位，占全國(guó)退耕還林形成的經(jīng)濟(jì)效益總價(jià)值量的11.88%[7]。

1.3 社會(huì)效益顯現(xiàn)

退耕還林工程涉及面廣、國(guó)家補(bǔ)助時(shí)間長(zhǎng)，使廣大農(nóng)民群眾得到了潛移默化的生態(tài)文化教育，生態(tài)文明意識(shí)明顯增強(qiáng)，改變了山區(qū)群眾毀林開(kāi)墾、陡坡耕作的傳統(tǒng)陋習(xí)，植樹(shù)造林、愛(ài)護(hù)森林、保護(hù)生態(tài)環(huán)境成為新理念、新風(fēng)尚，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)成為了全社會(huì)的共識(shí)，為推動(dòng)形成“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的社會(huì)主義新農(nóng)村格局產(chǎn)生了重要作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，退耕還林工程共吸納就業(yè)35.52萬(wàn)人，轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力308.33萬(wàn)人，累計(jì)培訓(xùn)286.16萬(wàn)人次，接待生態(tài)旅游0.3 億人次，覆蓋貧困人口39.49 萬(wàn)人，形成新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體0.42 萬(wàn)個(gè)[7]；工程對(duì)本地區(qū)人們吸納就業(yè)、轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力、提升技能、提高生活水平等方面起到了良好的積極作用。

2 主要經(jīng)驗(yàn)和做法

退耕還林是一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)、建設(shè)期長(zhǎng)、管理細(xì)致的社會(huì)系統(tǒng)工程，要確?！巴说孟拢€得上，穩(wěn)得住，不反彈，能致富”，關(guān)鍵要使退耕地還林后有經(jīng)濟(jì)收入，從根本上解決退耕農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題，否則長(zhǎng)期依賴國(guó)家補(bǔ)助不是長(zhǎng)久之計(jì)。因此，從工程啟動(dòng)開(kāi)始，廣西就堅(jiān)持用生態(tài)經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)來(lái)指導(dǎo)工程建設(shè)，特別是將退耕還林與發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、基本農(nóng)田建設(shè)等相結(jié)合，努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)改善、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民增收“三贏”目標(biāo)，促進(jìn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)、人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.1 強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持高位推動(dòng)

廣西實(shí)行自治區(qū)人民政府負(fù)總責(zé)和地方各級(jí)人民政府目標(biāo)責(zé)任制。2001 年，自治區(qū)人民政府成立由分管副主席為組長(zhǎng)的自治區(qū)退耕還林工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在自治區(qū)林業(yè)局。建立由林業(yè)牽頭，發(fā)改、財(cái)政、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、糧食等部門相互配合、分工負(fù)責(zé)的工作機(jī)制，通過(guò)不定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議方式，組織、協(xié)調(diào)推進(jìn)工作。各縣成立由縣政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、跨部門的項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣林業(yè)局牽頭負(fù)責(zé)，發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、水利、糧食等部門配合，辦公室設(shè)在縣林業(yè)局，具體負(fù)責(zé)實(shí)施退耕還林工作。2014 年新一輪退耕還林工程啟動(dòng)后，廣西建立了由自治區(qū)人民政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任召集人的新一輪退耕還林工作聯(lián)席會(huì)議制度，自治區(qū)人民政府先后于2015 年5 月、11 月和2016 年5 月三次召開(kāi)全區(qū)電視電話會(huì)議推進(jìn)新一輪退耕還林工作，自治區(qū)副主席出席會(huì)議并作重要講話。堅(jiān)持高位推動(dòng)，層層落實(shí)責(zé)任，為退耕還林的實(shí)施提供了有力的組織保障。

2.2 強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)，堅(jiān)持部門聯(lián)動(dòng)

退耕還林工程是一項(xiàng)復(fù)雜的、綜合性系統(tǒng)工程，為確保工程質(zhì)量和投資效益，自治區(qū)和各縣形成政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)、各部門協(xié)同推進(jìn)的工作機(jī)制。各部門在領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各司其職，各盡其責(zé)，密切配合，合力推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)規(guī)劃的審核、基建年度計(jì)劃的編制和綜合平衡；財(cái)政部門負(fù)責(zé)中央和自治區(qū)財(cái)政補(bǔ)助資金的安排和監(jiān)督管理；糧食部門負(fù)責(zé)糧食供應(yīng)工作的組織實(shí)施；林業(yè)部門負(fù)責(zé)規(guī)劃、計(jì)劃、實(shí)施方案的編制，以及技術(shù)指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查和驗(yàn)收工作；水利部門負(fù)責(zé)退耕還林地區(qū)水土保持等相關(guān)工作的技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。審計(jì)部門負(fù)責(zé)對(duì)退耕還林資金使用進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

2.3 重視建章立制，堅(jiān)持管理推動(dòng)

前一輪退耕還林時(shí)期，自治區(qū)先后出臺(tái)了《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見(jiàn)》等13項(xiàng)配套政策措施或管理辦法，建立起完善的配套政策制度、嚴(yán)格的縣級(jí)實(shí)施方案和作業(yè)設(shè)計(jì)分級(jí)審查審批制度、種苗生產(chǎn)供應(yīng)管理制度、嚴(yán)格的造林質(zhì)量和管護(hù)責(zé)任制度、統(tǒng)一規(guī)范的政策兌現(xiàn)制度、嚴(yán)密的資金管理報(bào)賬制度、檢查驗(yàn)收和工程監(jiān)理的招投標(biāo)制度、規(guī)范的檔案管理制度、違紀(jì)違規(guī)處罰及社會(huì)監(jiān)督制度等10項(xiàng)管理制度。新一輪退耕還林時(shí)期，為解決廣西退耕還林任務(wù)難以落實(shí)到地塊的問(wèn)題，自治區(qū)政府召開(kāi)會(huì)議專題研究，并形成了《研究全區(qū)新一輪退耕還林工作的紀(jì)要》，明確將廣西新一輪退耕還林實(shí)施范圍擴(kuò)大到7 種地類，然后又下發(fā)了《自治區(qū)林業(yè)廳等8 部門關(guān)于加快推進(jìn)退耕還林工作的緊急通知》《自治區(qū)林業(yè)廳等3部門關(guān)于加快新一輪退耕還林各項(xiàng)工作進(jìn)度的緊急通知》等9 個(gè)文件，明確和細(xì)化各種地類納入退耕還林的程序和操作方法，并督促各地加快實(shí)施進(jìn)度，抓緊兌現(xiàn)補(bǔ)助資金。廣西從政策落實(shí)、技術(shù)規(guī)范、檢查驗(yàn)收、資金管理等方面，制定和出臺(tái)一系列意見(jiàn)和辦法，形成一套完整的政策體系，保證了退耕還林工程順利有序推進(jìn)。

2.4 著力產(chǎn)業(yè)發(fā)展，堅(jiān)持綜合治理

在實(shí)施退耕還林工程時(shí)，各地充分發(fā)揮這些優(yōu)勢(shì)，在保證生態(tài)效益的前提下，從國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)可的生態(tài)林或生態(tài)經(jīng)濟(jì)兼用林樹(shù)種中，篩選出適宜的樹(shù)種，大力發(fā)展，擴(kuò)大規(guī)模，形成具有區(qū)域優(yōu)勢(shì)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)型林業(yè)產(chǎn)業(yè)。如以桉樹(shù)、松樹(shù)、任豆、竹子等為主的速豐林產(chǎn)業(yè)，以八角、板栗、核桃等為主的經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)業(yè)。廣西的木材加工、林漿紙、林化、木本糧油等產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好、潛力巨大。許多縣以退耕還林工程為契機(jī)，依托或擴(kuò)大資源優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)建或新建林產(chǎn)工業(yè)企業(yè)。林產(chǎn)工業(yè)的蓬勃發(fā)展，為退耕還林生產(chǎn)出的原料產(chǎn)品提供了更為廣闊的加工市場(chǎng)，為退耕還林提供強(qiáng)有力的后續(xù)產(chǎn)業(yè)支撐，為退耕農(nóng)民增收致富、解決長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題提供了可能。各地通過(guò)在退耕還林地間種牧草、構(gòu)樹(shù)、桑樹(shù)等飼料樹(shù)（草）種，金銀花、扶芳藤、兩面針等中草藥，以及劍麻等林下植物，發(fā)展畜牧業(yè)、中草藥和編織業(yè)。如凌云縣通過(guò)退耕還林進(jìn)行林下種牧草，促進(jìn)本縣牛羊養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展；隆林等縣在立地條件比較好的退耕地內(nèi)發(fā)展林下種植金銀花等中草藥，發(fā)展壯大中草藥產(chǎn)業(yè)；平果等縣在退耕還林地間種劍麻，發(fā)展編織業(yè)；橫縣通過(guò)退耕還林種植茉莉花，擴(kuò)大花茶生產(chǎn)能力。通過(guò)這些措施，促進(jìn)了當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)、中草藥等產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，增加農(nóng)民的短期收入。

2.5 強(qiáng)化宣傳培訓(xùn)，堅(jiān)持多措并舉

為了調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾退耕還林積極性，把政策宣傳作為工程建設(shè)的重要內(nèi)容。層層召開(kāi)動(dòng)員會(huì)，貫徹落實(shí)政策，消除農(nóng)民思想顧慮。分級(jí)舉辦培訓(xùn)班，重點(diǎn)培訓(xùn)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和工程管理技術(shù)骨干。利用電視、廣播、報(bào)紙、板報(bào)等多種形式，多層次開(kāi)展宣傳，營(yíng)造良好輿論氛圍，提高廣大農(nóng)戶對(duì)退耕還林意義的認(rèn)識(shí)和政策的理解，極大地調(diào)動(dòng)了社會(huì)參與退耕還林工程和管護(hù)退耕還林成果的積極性。

3 存在的主要問(wèn)題

3.1 可退耕空間不足

由于廣西山體小，坡耕地零星破碎，經(jīng)過(guò)前一輪退耕還林及近幾年的自發(fā)造林后，連片耕作的坡耕地已經(jīng)非常少，即使符合退耕條件的地塊也非常零星分散，可退耕空間不足。加之精壯勞動(dòng)力外出務(wù)工多，留守老弱人員實(shí)施退耕還林的積極性不高。

3.2 成果鞏固壓力大

退耕還林在補(bǔ)助期滿后，退耕農(nóng)戶無(wú)后續(xù)收入，無(wú)法抵補(bǔ)護(hù)林費(fèi)用，導(dǎo)致退耕農(nóng)戶對(duì)退耕還林的林木撫育和管護(hù)積極性較低。另外，部分退耕農(nóng)戶為增加土地經(jīng)濟(jì)收益，在退耕地塊上套種農(nóng)作物，導(dǎo)致出現(xiàn)造林失敗、復(fù)耕等問(wèn)題，對(duì)鞏固廣西退耕還林成果造成巨大壓力。

3.3 補(bǔ)助資金兌付難

廣西退耕還林面積小、碎片化程度高，且補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低，如森林撫育補(bǔ)助（上一輪到期退耕還生態(tài)林）、森林生態(tài)效益補(bǔ)償補(bǔ)助（上一輪到期退耕還生態(tài)林）的標(biāo)準(zhǔn)僅為每公頃300元、248元，每戶的補(bǔ)助資金量少，驗(yàn)收要求又嚴(yán)，導(dǎo)致部分退耕農(nóng)戶嫌麻煩不愿申領(lǐng)補(bǔ)助。

3.4 基層隊(duì)伍力量弱

林業(yè)基層工作隊(duì)伍的人員和技術(shù)力量嚴(yán)重不足，且大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，林業(yè)站工作人員又分散精力去承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的很多其他工作，特別是在機(jī)構(gòu)改革后，基層從事退耕還林工作人員變動(dòng)大，人員數(shù)量不斷減少，無(wú)法形成穩(wěn)定的工作隊(duì)伍。

3.5 配套工作經(jīng)費(fèi)少

由于新一輪退耕還林的特點(diǎn)是地塊小、碎片化程度高，這對(duì)工程自檢驗(yàn)收、落地上圖等工作造成較大困難，另外由于廣西大部分工程縣屬于原國(guó)家級(jí)貧困縣，縣級(jí)財(cái)政難以籌夠退耕還林所需的工作經(jīng)費(fèi)，致使新一輪退耕還林各項(xiàng)工作推進(jìn)較為緩慢。

3.6 林木后期撫育管護(hù)差

少數(shù)地方存在重造輕管的現(xiàn)象，撫育管護(hù)工作不到位，導(dǎo)致造林保存率偏低。

4 對(duì)策建議

4.1 切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

將退耕還林工程作為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要工程，督促各地逐級(jí)簽訂退耕還林責(zé)任書(shū)，并將退耕還林保存率等指標(biāo)納入市級(jí)林長(zhǎng)考核評(píng)價(jià)體系，層層分解落實(shí)責(zé)任，強(qiáng)化責(zé)任追究，做好工程相關(guān)檢查監(jiān)督和考核工作。

4.2 完善退耕還林政策

1）進(jìn)一步提高新一輪退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。雖然《自然資源部國(guó)家林草局國(guó)家發(fā)展改革委財(cái)政部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進(jìn)一步完善政策措施鞏固退耕還林還草成果的通知》（自然資發(fā)〔2022〕191 號(hào)）明確將新一輪退耕還林現(xiàn)金補(bǔ)助年限延長(zhǎng)5 年，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為7 500 元·hm-2（即按每年1 500 元·hm-2發(fā)放），但還是未能與前一輪退耕還生態(tài)林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)持平，建議補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由7 500 元·hm-2提高至19 500 元·hm-2。2）每年按照150 元·hm-2的標(biāo)準(zhǔn)安排新一輪退耕還林工作經(jīng)費(fèi)，以保障基層林業(yè)部門能夠順利開(kāi)展退耕還林相關(guān)工作。3）提高森林撫育補(bǔ)助（上一輪到期退耕還生態(tài)林）和森林生態(tài)效益補(bǔ)償補(bǔ)助（上一輪到期退耕還生態(tài)林）標(biāo)準(zhǔn)，并完善相關(guān)驗(yàn)收辦法，便于基層林業(yè)工作人員開(kāi)展工作。

4.3 大力發(fā)展林業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)

充分利用當(dāng)?shù)刈匀粭l件和林地資源，引導(dǎo)和扶持退耕農(nóng)戶因地制宜地發(fā)展林禽、林牧、林藥、林菌、林草等林下經(jīng)濟(jì)，提高林地產(chǎn)出率，促進(jìn)農(nóng)民增收。充分挖掘廣西生態(tài)旅游資源，發(fā)展民族地區(qū)特色的旅游產(chǎn)業(yè)。通過(guò)大力培育旅游產(chǎn)業(yè)，特別是森林公園建設(shè)，推動(dòng)以種植為主的傳統(tǒng)型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向復(fù)合型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，能有效增加當(dāng)?shù)赝烁r(nóng)戶收入。在詳細(xì)調(diào)查摸底基礎(chǔ)上，對(duì)已退耕地塊開(kāi)展補(bǔ)植補(bǔ)造補(bǔ)播、森林撫育、灌木平茬、低質(zhì)低效林改造和品種改良等。在充分尊重群眾意愿、兼顧生態(tài)效益的基礎(chǔ)上，根據(jù)退耕地資源稟賦強(qiáng)化科學(xué)經(jīng)營(yíng)，積極發(fā)展綠色富民產(chǎn)業(yè)。

4.4 強(qiáng)化技術(shù)培訓(xùn)和宣傳推廣

進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)各地退耕還林工程管理和技術(shù)人員的系統(tǒng)培訓(xùn)，繼續(xù)為退耕農(nóng)戶提供技能培訓(xùn)和服務(wù)，提高退耕農(nóng)戶的生產(chǎn)技能，加強(qiáng)對(duì)退耕地造林保存面積的經(jīng)營(yíng)管護(hù)，提高造林成效。繼續(xù)通過(guò)各種媒體，全方位、多角度宣傳退耕還林政策，積極引導(dǎo)廣大農(nóng)戶和社會(huì)各界關(guān)注、了解和參與退耕還林，強(qiáng)化宣傳和推廣成功的技術(shù)模式，科學(xué)開(kāi)展森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，大力發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，不斷提高退耕還林工程綜合成效。