國土空間規(guī)劃體系下城市更新策略的在地化研究 以齊齊哈爾市為例

李城潤 林芳菲 張文寶

通過對東北地區(qū)土地財(cái)政的空間邏輯進(jìn)行分析，得出如下結(jié)論：首先，對于東北較落后地區(qū)應(yīng)明確，國土空間規(guī)劃的編制，應(yīng)代表城市更新行動的開始，而非（無力）描述或約束規(guī)劃期末的空間狀態(tài)；其次，在規(guī)劃編制中應(yīng)將實(shí)地踏勘的舉證內(nèi)容和空間數(shù)據(jù)作為劃定待更新空間的基本依據(jù)，開放數(shù)據(jù)僅能作為輔助參考；再次，城市更新行動應(yīng)在國土空間規(guī)劃之中設(shè)定具體的地塊范圍和分區(qū)作為規(guī)劃實(shí)施期間更新行動的空間基礎(chǔ)，從而便于識別空間和引導(dǎo)實(shí)施。

一、國土空間規(guī)劃體系下城市更新行動箭在弦上

對于東北地區(qū)長期依賴增量用地進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)的城市，城市更新行動仍處于剛剛開始的初級階段，還少有可形成高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在機(jī)制進(jìn)行可持續(xù)的驅(qū)動，國土空間總體規(guī)劃的規(guī)劃層級較高、推行力度較強(qiáng)、表達(dá)手法較為清晰，便于幫助地方政府識別待更新空間，也更容易圍繞城市更新的具體空間位置，組織政策體系。

二、東北地區(qū)推行城市更新行動有很大難度

東北地區(qū)開展城市更新行動的基礎(chǔ)條件不足，而且相關(guān)的基礎(chǔ)差距并非本輪國土空間規(guī)劃年限內(nèi)可以拉齊，詳細(xì)來說有以下4個方面原因。

1.城市更新行動是長期行動，僅憑一紙規(guī)劃不可窺其全貌

本輪國土空間規(guī)劃（-2035年）是在深化制度改革和提升治理能力的背景下開展的，所以在開始編制之前，理應(yīng)對以往國家土地供給側(cè)的潛在邏輯進(jìn)行回顧，才能在規(guī)劃之中有的放矢地進(jìn)行空間更新并提出改革建議。

實(shí)施城市更新行動不失為一種“修正”和深化制度改革，因?yàn)槠湓谀撤N程度上打破了地方政府土地供應(yīng)市場的一級壟斷局面，揭開了二級市場的土地資源再配置的序幕。地方政府對于需要更新的土地的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，已經(jīng)不再應(yīng)該具有曾經(jīng)“一家獨(dú)大”的話語權(quán)，空間的改造需要圍繞政府、資本、市民等眾多利益方的參與才能有效展開，從而在法理和操作層面具有可實(shí)施性。隨著體檢評估調(diào)查任務(wù)的定期開展，城市空間的深化治理和多方參與將會向常態(tài)化轉(zhuǎn)變。

在東北的城市更新行動之中如果還秉持著一級土地供應(yīng)的角度進(jìn)行調(diào)整，是難以適應(yīng)“以人為本”的新城鎮(zhèn)化建設(shè)趨勢的，難以從深化改革的層面在國土空間規(guī)劃的編制中進(jìn)行邏輯自洽。

2.先進(jìn)地區(qū)國土空間規(guī)劃的城市更新策略適于地方特性，可參考性不大

在本輪國土空間規(guī)劃技術(shù)體系中開展城市更新的諸多案例中，一線城市已經(jīng)基本構(gòu)建了基于城市更新的法定規(guī)劃傳導(dǎo)體系。在東北地方政府還在解讀政策和進(jìn)行定性歸納總結(jié)的時候，較發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)對于城市更新給出了部分答卷。很可惜以上規(guī)劃的編制和實(shí)施對于東北經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)的可參考性并不充足：首先，全國各地發(fā)展差距太大；其次，在行政維度，比如機(jī)構(gòu)設(shè)置層面，城市更新并沒有大規(guī)模在事權(quán)設(shè)置上真正獨(dú)立出來；再次，城市更新的規(guī)劃編制基礎(chǔ)存在較大差距。

3.東北地方政府依據(jù)自身城市特征探索并進(jìn)行深化變革的能力有待提高

針對國家正在面臨的深化改革趨勢，東北地區(qū)的行政能力在面對國家城鎮(zhèn)空間政策較大改革時，顯得力不從心。這其中有招商與投資型拉動的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式有關(guān)，也和東北地區(qū)地方政府不習(xí)慣以“自下而上”的視角來編制本土化政策和策劃實(shí)施機(jī)制的窠臼有一定關(guān)系。然而在巨大變局之下，敦促東北地方政府短期內(nèi)轉(zhuǎn)換發(fā)展模式和招商的路徑依賴絕非易事，至少不是本輪國土空間規(guī)劃年限之內(nèi)可以完成，這無疑給強(qiáng)調(diào)法定和約束性質(zhì)的國土空間規(guī)劃編制任務(wù)增加了難度。

4.現(xiàn)行國土空間規(guī)劃的技術(shù)框架內(nèi)對于城市更新的技術(shù)支撐只停留在決斷型城市更新層面，無法構(gòu)建較為完整的治理體系

在城市治理理論中，治理能力轉(zhuǎn)變的重要表征之一就是政府權(quán)力的重構(gòu)。對照現(xiàn)行國土空間規(guī)劃編制指南之后，不難看出現(xiàn)行國土空間規(guī)劃框架對于“決斷型”城市空間治理是具備指引作用的，而主導(dǎo)型、合作型、監(jiān)管型城市更新的開展，則舉步維艱。究其原因，土地市場化的流動、民間資本家的崛起等要素，本應(yīng)為城市空間定性提供更多的治理視角。然而東北長期以來營商環(huán)境的下降、官員任期、資本流動等不確定性等因素導(dǎo)致“主導(dǎo)型、合作型”的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)并不牢固，“投資不過山海關(guān)”的意識仍然深入人心。招商難度的加大的艱難現(xiàn)狀，使“監(jiān)管型”的城市更新更加難以施展。

三、東北地區(qū)在國土空間規(guī)劃內(nèi)的城市更新行動應(yīng)對策略

1.國土空間規(guī)劃內(nèi)應(yīng)指明實(shí)施路徑而非描述規(guī)劃期末狀態(tài)

為了維護(hù)國土空間規(guī)劃的法定地位，規(guī)劃的城市更新空間范圍應(yīng)劃入已經(jīng)開展城市更新的空間（如棚改、老舊小區(qū)改造等項(xiàng)目）。且為了城市更新行動的全面展開，發(fā)展轉(zhuǎn)型地區(qū)的市縣國土空間總體規(guī)劃內(nèi)，應(yīng)將城市更新的范圍劃定秉承“既準(zhǔn)且大”的原則。

2.應(yīng)以產(chǎn)業(yè)空間更新作為待振興工業(yè)城市的更新開端

以本文的研究實(shí)踐城市—齊齊哈爾市為例，將工業(yè)用地和空閑地的找尋作為編制總體規(guī)劃階段城市更新內(nèi)容的開端，其原因有三：

首先，齊齊哈爾是國務(wù)院批復(fù)確定的我國重要的工業(yè)基地，在國家高質(zhì)量發(fā)展的要求下，一定脫離不開工業(yè)用地的重整、盤活和后續(xù)存量土地的政策修訂。

其次，工業(yè)用地低效情況的統(tǒng)計(jì)在成果交付后，地方政府結(jié)合工業(yè)用地供應(yīng)價(jià)格等要素，有助于驗(yàn)證“區(qū)域競次”模式中“低價(jià)產(chǎn)業(yè)用地”的情況在本市的存在情況，便于有的放矢地跳出競次困局，找尋癥結(jié)，對于城市土地供給側(cè)改革，提出建設(shè)性的意見。

其三，齊齊哈爾產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展如果可以和存量用地的流轉(zhuǎn)機(jī)制、社會共治等方面產(chǎn)生化學(xué)反應(yīng)，也便于符合城市更新行動的政策倡導(dǎo)。在滿足規(guī)劃收縮建設(shè)用地的要求下，爭取更多較好的招商資源，一定程度上可以兼顧地方政府原有的發(fā)展路徑。

3.對于國土空間規(guī)劃中城市更新空間的探尋應(yīng)基于實(shí)地踏勘（空間實(shí)踐）和開放數(shù)據(jù)的疊加成果

面對東北地區(qū)城市更新概念尚未興起、政策端強(qiáng)勢向下施壓、規(guī)劃編制的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)并不健全等種種困難，作為規(guī)劃編制作業(yè)單位，應(yīng)以實(shí)地踏勘結(jié)果為基礎(chǔ)，疊加開放數(shù)據(jù)成果，從而找尋低效用地潛在的方位和基礎(chǔ)信息，墊定城市更新行動的開端。

選定以上的調(diào)查邏輯做為國土空間規(guī)劃內(nèi)城市更新專題研究和規(guī)劃內(nèi)容編制的基礎(chǔ)，其背后的原因除了有編制規(guī)劃的基本商業(yè)倫理之約束（地方政府基本都對基于大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)等方面的結(jié)論難以附議，而對于實(shí)體空間較為敏感，其結(jié)論也更易于接受）以外，還存在一定的學(xué)術(shù)及技術(shù)考量。

（1）在當(dāng)下國家深化空間治理的改革期間，數(shù)據(jù)輔助規(guī)劃的技術(shù)作用有一定的夸大

在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)并不好的城市更新行動起始期，基于大數(shù)據(jù)、智慧城市等方法的“現(xiàn)象學(xué)”信息偏向于對偶發(fā)事件的表達(dá)，雖然這些概念在學(xué)界的應(yīng)用較多，也在潛移默化地影響宏觀政策的制定，但是對于實(shí)景空間描述不足，同時以其準(zhǔn)確性水平，仍然無法回答“如何更新、待更新地段在哪里，現(xiàn)狀和大數(shù)據(jù)描繪的吻合度是多少，個別需更新的地段邊界在哪里，同一期的更新內(nèi)容都涵蓋哪幾個片區(qū)”等實(shí)際問題，更不要說“更新行動的背后都需要協(xié)調(diào)哪幾個方面的利益，錢應(yīng)該怎么出，更新相關(guān)土地的程序都有哪些，過往的處理方式存在哪些不足”這些空間背后的治理的難題，對于針對存量用地的多方面社會治理問題難以有的放矢。這些種種擔(dān)憂在西方已被廣泛證實(shí)，因此針對當(dāng)下我國的存量空間調(diào)查和治理，特別在東北地區(qū)，田野調(diào)查、面對面訪談等主觀分析當(dāng)?shù)鼐用袢粘Ｉ畹姆椒ㄊ潜夭豢缮俚摹?/p>

（2）實(shí)地舉證制度貼合國土空間規(guī)劃三調(diào)圖底的技術(shù)路線

國土空間規(guī)劃以三調(diào)為基礎(chǔ)，三調(diào)中的地類判定中，對于特殊地點(diǎn)，仍然保留著舉證制度。在城市更新啟動的初期，探尋、判定低效用地的時期，也應(yīng)使用實(shí)地舉證制度對于待更新地區(qū)進(jìn)行判定，從而可以使廣域地類的判定邏輯和城區(qū)的空間低效判定邏輯，趨于一致，達(dá)到施政的基礎(chǔ)可考的目的，維護(hù)行政行為的合理性。同時對于CIM（City Information Model）等治理類信息技術(shù)尚未普及的地區(qū)，本專題研究所含數(shù)據(jù)信息，便于支撐未來的城市管控模型的信息庫建設(shè)。

（3）空間實(shí)踐與田野調(diào)查的方法論符合當(dāng)下世界范圍內(nèi)的學(xué)術(shù)理念

而基于日常生活的步行實(shí)踐（W a l k i n g Practice），在世界范圍的空間調(diào)查的學(xué)術(shù)界正在被廣為研習(xí)，對當(dāng)下我國的存量空間調(diào)查和治理，有較大的借鑒價(jià)值。

如今，空間實(shí)踐在西方已成為前沿理論，并發(fā)展出一系列研究分支。這些概念需在我國國情背景下，結(jié)合國土空間規(guī)劃中城市更新進(jìn)一步論證，特別是在東北地區(qū)。也就是說，如何在具體城市進(jìn)行有深度的田野調(diào)查和定性分析，結(jié)合當(dāng)?shù)鼐用竦娜粘Ｉ罾斫馑麄兊母魇礁鳂涌臻g實(shí)踐對城市更新尤為重要，具有很強(qiáng)的應(yīng)用價(jià)值。

四、齊齊哈爾國土空間規(guī)劃中城市更新行動探索實(shí)踐

1.開放數(shù)據(jù)疊加實(shí)地舉證識別待更新用地

本專題編制團(tuán)隊(duì)在學(xué)習(xí)了過往低效存量用地的判定標(biāo)準(zhǔn)之后，主要依據(jù)《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》（國土資發(fā)〔2016〕147號）、歷版《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》結(jié)合個別發(fā)達(dá)省、直轄市的判定標(biāo)準(zhǔn)，提煉判定低效用地的標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)查團(tuán)隊(duì)開始了齊齊哈爾中心城區(qū)的步行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果涵蓋中心城區(qū)的非主干路周邊城市空間。之所以調(diào)查踏勘范圍避開了主干路等城市重要節(jié)點(diǎn)，是因?yàn)樯鲜隹臻g作為城市的“會客廳”，由于商業(yè)、辦公氛圍等空間較多，很少出現(xiàn)低效存量用地，應(yīng)該由政府直接研究更新對策，并不在本專題的研究范圍之內(nèi)。

2.實(shí)踐城市的本地化城市更新策略

一是，齊齊哈爾市中心城區(qū)低效用地的分布情況，存量低效用地的分布大多分布在中心商業(yè)區(qū)的外圍（即存量低效用地和商業(yè)密度的開放數(shù)據(jù)呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)），和中心區(qū)呈扇形的分布形態(tài)。中心城區(qū)低效用地的低效原因多以用地空閑或建設(shè)強(qiáng)度不足為主。

二是，在多尺度空間句法模型之中，低效存量用地和多尺度選擇度較低的空間吻合度較高。本研究結(jié)論認(rèn)為，通過評價(jià)道路網(wǎng)路互聯(lián)程度和道路質(zhì)量，可以作為齊齊哈爾內(nèi)各區(qū)縣中心城區(qū)排查低效存量用地的排查技術(shù)手段之一（模型吻合度達(dá)到90%，在筆者詳細(xì)解釋技術(shù)細(xì)節(jié)的相關(guān)文章中再加以詳細(xì)闡釋）。

三是，城市更新應(yīng)以點(diǎn)帶動點(diǎn)來進(jìn)行研究，在劃定更新片區(qū)和單元的階段，應(yīng)以老舊小區(qū)改造規(guī)劃、棚戶區(qū)改造計(jì)劃等明確可以落地的實(shí)際項(xiàng)目為核心，適度外延拓展，成片開發(fā)，以適應(yīng)低成本、低碳模式的開發(fā)。

四是，其他建議匹配的城市更新制度還包含：近期更新帶動遠(yuǎn)期（因整體尚未啟動，同時應(yīng)考慮土地溢價(jià)能力普遍較低，應(yīng)先做出經(jīng)驗(yàn)，再成片更新）；中心城區(qū)帶動區(qū)縣（中心城區(qū)經(jīng)驗(yàn)可以復(fù)制），但需單獨(dú)編制行動計(jì)劃或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃；重點(diǎn)項(xiàng)目以點(diǎn)帶動多點(diǎn)實(shí)施（不可以點(diǎn)帶面，實(shí)際更新結(jié)果應(yīng)該以是否可持續(xù)、是否可以高質(zhì)量發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)，更新一處、提升一處），不盲目擴(kuò)大更新范圍，不隨意增加完成規(guī)劃的難度；政府帶動社區(qū)（應(yīng)設(shè)立聯(lián)席會議制度，確保公眾利益，確保公眾參與）；總體帶動專項(xiàng)規(guī)劃（在總體規(guī)劃階段只能搭建框架，應(yīng)該在專項(xiàng)規(guī)劃和具體案例之中才能落筆）。

五、結(jié)論

本文基于現(xiàn)有的時代和政策格局所采用的踏勘和數(shù)據(jù)技術(shù)，在現(xiàn)階段應(yīng)僅用于驗(yàn)證和疊加分析，無法完全取代社區(qū)聯(lián)動和市民廣泛參與的作用，且空間實(shí)踐手段和數(shù)據(jù)分析方法應(yīng)該同步同期建設(shè)，貫穿于城市更新行動的全過程，不斷培育和學(xué)習(xí)適配于某一個城市的專屬模型、空間解讀方法和接地氣的工作組織模式，從而使待更新空間的調(diào)查更全面，更新目的性更強(qiáng)，公眾參與程度更好。