李利利,劉慶順

(1.山東理工大學 法學院,山東 淄博 255000;2.浙江農(nóng)林大學暨陽學院 人文學院,浙江 諸暨 311800)

一、引言

在國家主導的漸進式社會轉(zhuǎn)型中,社會組織的產(chǎn)生和運作既得益于公眾需求日趨多元化帶來的自主發(fā)展契機,也受到制度情境制約,取決于國家與社會關系轉(zhuǎn)變創(chuàng)造的寬松成長空間。黨的十八大以來,我國社會組織所處的制度情境發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變：

其一,相對寬松的制度環(huán)境為我國社會組織發(fā)展提供了一定空間。近年來,黨中央釋放出積極的政策信號,也出臺了大量規(guī)章制度,助力社會組織發(fā)展。隨著社會治理的深化,社會組織發(fā)展的制度性因素略有放松,政府不斷釋放積極發(fā)展社會組織的信號,對社會組織基本上采取“宏觀鼓勵為主,微觀限制居多”“區(qū)別性對待,選擇性扶持”[1]的態(tài)度。黨的十八大報告提出“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”,十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”。2021年9月30日,民政部發(fā)布了《“十四五”社會組織發(fā)展規(guī)劃》。作為社會組織領域首個五年規(guī)劃,該規(guī)劃進一步明確了社會組織高質(zhì)量發(fā)展的方向。這些政策的制定和出臺從頂層設計上確定了政府與社會組織的職責和邊界,標志著我國社會組織發(fā)展的體制性因素有所放松,政策導向逐漸明朗,給社會組織的發(fā)展提供了更為廣闊的空間。頂層設計的不斷完善為社會組織健康有序發(fā)展創(chuàng)建了良好的制度環(huán)境,國家對社會組織的強制性約束正在逐步減弱,更為寬松的政策取向正在形成,制度性的扶持和引導逐步深入。寬松的制度環(huán)境為社會組織的發(fā)展創(chuàng)造了有利條件,社會組織的發(fā)展進入提質(zhì)增速階段,社會組織質(zhì)量和數(shù)量穩(wěn)步提高,組織規(guī)模日益擴大。截至2021年底,全國共有社會組織90.2萬個,比上年增長0.9%,其中社會團體37.1萬個,基金會0.9萬個,民辦非企業(yè)單位52.2萬個。[2]

其二,社會組織日益融入社會治理體系。黨的十八屆三中全會提出創(chuàng)新社會治理體制,包括激發(fā)社會組織活力,“正確處理政府和社會關系,加快實施政社分開,推進社會組織明確權責、依法自治、發(fā)揮作用”。社會組織作為參與社會治理的重要主體之一,是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要主體和重要依托。各級政府也高度重視社會組織的作用,積極引導、鼓勵社會組織參與社會治理,同時加大規(guī)范管理力度,凈化社會組織發(fā)展環(huán)境,逐步提升社會組織的服務能力和規(guī)范化運作水平。

其三,社會組織的被接納度不斷提升。隨著管理體制的轉(zhuǎn)變和社會治理的深化,社會組織成為提供公共服務的重要力量,得到了社會的認可和支持。國家也認識到社會組織在解決社會問題、提供社會服務方面的積極作用,采取發(fā)展社會組織、“行政借道社會”的方式來化解治理難題。社會公眾對社會組織的理解、支持和接納度不斷提升,為社會組織的成長提供了契機。近年來,我國社會組織的發(fā)展空間不斷拓展,社會組織的體系結構逐漸復雜,規(guī)模不斷擴大。

當前的政策環(huán)境不僅給予社會組織以制度空間和發(fā)展資源的支持,而且鼓勵社會組織進入一些關鍵位置。然而,政府在扶持和培育社會組織的過程中普遍存在“重外部體制環(huán)境建設”“疏于內(nèi)部治理機制建構”[3]的傾向,眼下真正急迫的問題是“社會組織自身能力的提升和體系的完備”[4]。但既有的研究基本上是建立在“國家與社會”[5]分析框架下的,強調(diào)“社會組織運行空間的上限”[6]和制度環(huán)境[7]對社會組織發(fā)展的制約,在此基礎上圍繞政府形塑社會組織、社會組織迎合國家制度安排的互動和策略展開討論。隨著制度情境的明顯轉(zhuǎn)變,社會組織邁入改革發(fā)展新時代。但是,如何走出依附式發(fā)展的模式?如何轉(zhuǎn)變發(fā)展思路、實現(xiàn)自我增能?以往那種基于制度背景而在宏觀結構維度上進行的討論已經(jīng)不足以研判社會組織發(fā)展問題。因此,我們擺脫政社關系分析范式,回歸組織的中立視野,關注基于內(nèi)部效率邏輯的組織發(fā)展動力問題,由內(nèi)而外地理解社會組織發(fā)展問題,除了尋求政府賦權、制度嵌入之下的被動成長,還試圖借助內(nèi)生發(fā)展理論,從內(nèi)生視角勾勒社會組織發(fā)展的一種新思路。本文可能的貢獻點在于從一個新的視角來系統(tǒng)性地考慮社會組織的發(fā)展問題。

二、社會組織發(fā)展的轉(zhuǎn)向：從外部依賴到內(nèi)生性發(fā)展

在國家主導的制度情境中,政府是最主要的制度供給主體和資源供給主體,社會組織的發(fā)展難以擺脫國家制度安排和治理意愿的影響。在國家主導的社會轉(zhuǎn)型中,政府角色具有復雜的治理取向,持有激勵與控制并存的姿態(tài),通過具體的制度安排來作用于社會組織的發(fā)展。在理論層面上,對社會組織的研究主要從國家層面討論國家對社會組織發(fā)展的影響,提出了很多有一定影響力的概念和解釋性分析框架,諸如“分類控制”[8]、“行政吸納社會”[9]、“嵌入型監(jiān)管”[10]等,從不同側面反映出現(xiàn)有制度邏輯下社會組織的生存狀態(tài)和發(fā)展樣態(tài)。早期的社會組織發(fā)展形成了一個基本共識,即當代中國社會組織健康發(fā)展的條件之一就是強化政府對社會組織的培育和扶持,鼓勵社會組織在公共管理中發(fā)揮更大的作用[11]。

隨著研究的進一步深入,相關研究更多地關注政社之間的互動關系,包括社會組織對政府的回應。社會組織的行為策略會根據(jù)自身與政府和社會的關系而不斷組合。具體而言,“無外乎以順應國家的方式來獲取信任,以嵌入社會的方式來汲取資源”[12]。因而,依附式發(fā)展成為社會組織選擇的理性應對策略。在這種思路的引導下,相關研究普遍認為,我國社會組織總體上“不具有制度化的結構自主性”[13],而且缺乏行動上的自主性,并發(fā)展出“依附換資源”[14]的生存策略,嵌入于國家,從而“總體上呈現(xiàn)‘依附式自主’特征”[15]50。

在既有的治理環(huán)境和國家制度安排下,國家賦予社會組織以其所需的資源以及合法發(fā)展的空間,為社會組織的發(fā)展提供了契機,我國社會組織發(fā)展的外部環(huán)境得到優(yōu)化。在這樣的背景下,再單純地從“依附性嵌入”或者“社會借道行政”等依賴外部力量推動的角度進行討論,已經(jīng)不足以全面解釋社會組織高質(zhì)量發(fā)展面臨的問題和挑戰(zhàn)。要實現(xiàn)社會組織的持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展,就需要從關注外部制度環(huán)境對社會組織發(fā)展的影響轉(zhuǎn)向關注社會組織如何自我增能,構建更具解釋力的中觀理論,探索激活社會組織內(nèi)生發(fā)展動力,圍繞內(nèi)部潛能挖掘、自我發(fā)展競爭力培育、組織影響力提升、內(nèi)外部資源有效整合展開進一步討論。

(一)依附式發(fā)展及其檢視

一直以來,我國社會組織的發(fā)展主要是依靠外部行政力量推動的外源型發(fā)展。一種比較普遍的認識是,我國絕大多數(shù)社會組織都是在政府的直接推動或間接推動之下自上而下地組建的,政府通過體制鏈條嵌入社會組織之中,社會組織也在資源和合法性方面依附于政府,形成一種高度依附于行政組織體系而生存的“依附式發(fā)展模式”?！吧鐣M織早期生存和發(fā)展尤其需要依賴政府的政策性供給和資金保障”[16]78,“主動尋求依附政府”是很多社會組織早期的發(fā)展策略考量[16]78,“依附”是社會組織的發(fā)展狀態(tài)[16]95。在這種模式下,政府運用自身資源,通過宣傳、動員和滲透等方式對社會組織進行管理和控制。政府提供了社會組織所需要的大部分資源,包括社會組織正常運轉(zhuǎn)所需要的辦公設施和場所等。

“依附式發(fā)展模式”的提出為構建社會組織結構形態(tài)及特征提供了可貴的理論貢獻和多樣的分析視角,有助于我們理解早期社會組織發(fā)展的制度環(huán)境,從外部結構上預測和分析社會組織的自主性程度和策略選擇。但這種視角也存在較大的不足：

其一,單純外部結構的靜態(tài)闡釋難以有效觀測到社會組織內(nèi)部治理的多樣性和復雜性。自20世紀90年代以來,我國形成了一套暗含諸多約束性機制的社會組織管理體制,其中制度性和政策性因素對我國社會組織的影響更為突出。早期以市民社會視角和法團主義視角為主的研究將社會組織囿于國家與社會二元對立的分析框架之中[17],相關研究主要把社會組織看作市民社會的一部分,認為“社會組織的演變軌跡及發(fā)展態(tài)勢與思想意識推動力、結構性機會、物質(zhì)性資源以及組織自身的生命力四方面因素息息相關”[18],但“過于強調(diào)國家機制使得研究者難以有效解釋社會組織內(nèi)部存在的爭議和分化”[19]。因此,我們應當深入討論社會組織的內(nèi)部運作機制,繼而探索社會組織自我發(fā)展的新思路。

其二,社會組織行動策略分析并未超越政社關系范式。隨著“政府-社會”二分框架逐漸失去解釋力,研究視角也從結構分析向行動分析轉(zhuǎn)變[20],關注社會組織如何應對國家,關注社會組織在相應制度背景下的生存和發(fā)展方式。社會組織在依附式發(fā)展過程中,既要通過依附政府獲得更多的合法性資源,又必須通過提升其他資源稟賦能力來拓展自主發(fā)展新空間。[16]96但無論制度環(huán)境如何轉(zhuǎn)變,社會組織的發(fā)展都超越不了“強政府-弱社會”的基本框架,需要在多重政策信號下尋求自主發(fā)展的空間。

其三,社會組織依附式發(fā)展中能動性的彰顯。雖然國家主導的功能需求和制度邏輯導向客觀上造成了社會組織對政府的依附,但這并不意味著政府的控制力越強,社會組織的自主發(fā)展能動性就越小。事實上,“社會組織的自主性與能動性、能動性與具體行動策略之間,并不具有必然的邏輯指向關系”[21]18。相關研究也證實,在政府主導的多重制度邏輯下,社會組織會通過不同的要素組合、行動方式來減少對外部環(huán)境的依賴,在橫向社會關系網(wǎng)絡中對政府規(guī)則產(chǎn)生影響,“改變規(guī)則,改變關系連帶或者資源分配”[22],爭取各種實際的自主發(fā)展空間,呈現(xiàn)出“依附式自主”[15]50的發(fā)展特征。社會組織并不是完全被動地依附于政府,其發(fā)展過程中必然存在著增強內(nèi)生發(fā)展動力、減少外部資源依賴、推動自主發(fā)展的強烈意愿和積極探索。[16]87

以上三方面的不足,意味著社會組織研究應當超越片面關注結構特征和位置屬性的單一視角,將更多的注意力放在社會組織內(nèi)生發(fā)展動力的激活和培育上。隨著社會組織治理情境的轉(zhuǎn)變,需要探索將外部環(huán)境與內(nèi)部運行機制有機結合的研究進路。

(二)內(nèi)生性發(fā)展轉(zhuǎn)向

事物的發(fā)展是內(nèi)外因共同作用的結果,外部的幫助和扶持只能起輔助作用。在行動層面的外生取向和價值層面的內(nèi)生取向下,社會組織外生發(fā)展抑制內(nèi)生發(fā)展的現(xiàn)象屢見不鮮。除了追求“國家與社會”關系邏輯下的結構性自主,當前中國社會組織通過對既定的國家與社會關系的再造而產(chǎn)生“內(nèi)生性自主”訴求,更加關注組織的動態(tài)性、長遠性和超制度性。當前社會組織發(fā)展的外部條件逐漸優(yōu)化,外在制度動力得以增強,但仍需練好內(nèi)功,推進外部動力內(nèi)在化,借力外來資源,實現(xiàn)內(nèi)外協(xié)調(diào)發(fā)展。

內(nèi)生發(fā)展(endogenous)原指生物學中個體內(nèi)部組織的自我生長和自我愈合功能,喻指從內(nèi)部發(fā)起或生產(chǎn)。20世紀80年代以后,內(nèi)生發(fā)展被理解為“不同地區(qū)的人們和集團適應固有的自然生態(tài)體系,遵循文化傳統(tǒng),參照外來的知識、技術和制度,自覺地尋求實現(xiàn)發(fā)展目標的途徑”[23]。這種內(nèi)生發(fā)展是以人為中心、為人服務的,是源于內(nèi)而非源于外部的。[24]內(nèi)生發(fā)展強調(diào)構建自我良性發(fā)展的內(nèi)生動力機制,尋求和挖掘自身內(nèi)部發(fā)展的動力因素,讓內(nèi)部形成自我發(fā)展或自生循環(huán),這正是事物發(fā)展的關鍵。由此可知,組織的內(nèi)生發(fā)展是以內(nèi)部成員為發(fā)展主體,以組織內(nèi)的資源、文化、技術為基礎,通過全體成員的廣泛參與,探索適合組織發(fā)展的道路。具體來說,內(nèi)生發(fā)展的內(nèi)涵包括：實踐主體是組織內(nèi)部成員;發(fā)展動力是依靠挖掘內(nèi)部潛能,培育自我發(fā)展的潛力和競爭力;發(fā)展的保障是全員廣泛參與,有效整合內(nèi)外部資源。

社會組織的內(nèi)生發(fā)展是以“自我導向”(self-oriented)為目標,以內(nèi)部資源開發(fā)為主,以內(nèi)部的資源、技術和文化等要素為基礎,以提升自身治理能力為前提,適度依賴政府、社會等外部力量而進行的自主發(fā)展。內(nèi)生式發(fā)展視角強調(diào)社會組織在與國家合作、對話的前提下,借助各種策略,在現(xiàn)有制度情境中尋求自主性再生產(chǎn)空間,通過資源“造血”、社會資本存量增加、專業(yè)能力提高來逐步增強獨立性。

在新發(fā)展階段,從內(nèi)生發(fā)展視角考慮社會組織發(fā)展方向,有助于社會組織實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。2018年,我國社會組織迎來了“高質(zhì)量發(fā)展”轉(zhuǎn)型,開始從數(shù)量高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾曎|(zhì)量提升,關注活躍度、參與性、規(guī)范性等質(zhì)的提升。社會組織的高質(zhì)量發(fā)展,要求既能保持組織的獨立自主性,又能不斷規(guī)范和完善組織的內(nèi)部治理,提升服務能力和專業(yè)性,積極參與社會治理。內(nèi)生發(fā)展理論強調(diào)基于內(nèi)部資源和參與,依靠組織內(nèi)部動力,注重內(nèi)外部資源有機聯(lián)結,這種發(fā)展理念高度地契合了社會組織發(fā)展的現(xiàn)實要求。內(nèi)生性發(fā)展理論不僅可以超越二元結構取向的研究范式,彌補結構辯爭在解釋組織微觀問題上對社會組織內(nèi)部運作邏輯、外部動態(tài)要素以及具體行動策略的分析之不足,還可將社會組織研究從解構性分析拉回建構性探索中,進而使社會組織研究更加關注內(nèi)部能動性和治理問題,使其更符合高質(zhì)量發(fā)展的要求。

(三)社會組織內(nèi)生發(fā)展的邏輯框架

國外學者指出,內(nèi)生發(fā)展具有利用內(nèi)生潛力、發(fā)展社會資本、促進地方參與三個支柱[25]。國內(nèi)學者將內(nèi)生發(fā)展的核心要素簡化為資源、參與、認同三個方面[26]。內(nèi)生發(fā)展可概括為激活內(nèi)生發(fā)展動力、提升內(nèi)生發(fā)展能力、鞏固內(nèi)生發(fā)展成果的過程[27]。通過這三個核心要素,將主體能動性作用于發(fā)展進程,可充分調(diào)動、激活主體的積極性、創(chuàng)造性和主動性,有效開發(fā)內(nèi)部專業(yè)資源和人力資本,提升持續(xù)自主發(fā)展能力。

本文借鑒此觀點,將資源、參與和認同作為社會組織內(nèi)生性發(fā)展的核心要素。但社會組織的公益性和民間性決定了社會組織建設與一般組織建設有所不同。國家的政策取向直接影響著我國社會組織的產(chǎn)生和發(fā)展,社會組織既不能完全依賴政府,也不可能完全脫離政府的影響,其內(nèi)生性發(fā)展只能是在現(xiàn)行體制的框架內(nèi)相對自主、自給自足的發(fā)展。因此,社會組織內(nèi)生發(fā)展的影響因素不僅包括內(nèi)部資源、參與和認同等基礎要素,還包括內(nèi)外部資源的聯(lián)結與整合——本文將其概括為“協(xié)同”要素。其中,“資源”是激活社會組織內(nèi)生發(fā)展動力的基礎,是內(nèi)部資源和外部資源的統(tǒng)稱,具體包括人力資本、物質(zhì)資本和專業(yè)技術等內(nèi)部資源,以及社會文化環(huán)境、制度和資金供給等外部資源。“參與”是指社會組織獲得參與空間,并參與公共事務治理,動員社會資源,協(xié)助國家治理公共事務、提供社會服務?！皡⑴c”是促進內(nèi)生發(fā)展能力提升的前置要素,也是與外部資源進行連接的關鍵途徑?！罢J同”是鞏固內(nèi)生發(fā)展成果的保障要素,具體是指對社會組織的合法地位、使命感、公信力、能力和工作人員職業(yè)道德的積極認知?！皡f(xié)同”是指社會組織與政府、企業(yè)、其他社會組織等治理主體進行有效合作、協(xié)同聯(lián)動。從總體上看,社會組織內(nèi)生發(fā)展呈現(xiàn)出“內(nèi)部主導”的結構特征,具體表現(xiàn)為：在資源結構中,社會組織擁有生存和發(fā)展所需的必要資源;在參與結構中,社會組織具備廣泛的參與空間和較強的參與能力;在認同結構中,人們對社會組織的認可度較高;在協(xié)同結構中,社會組織能夠?qū)崿F(xiàn)有效協(xié)作。這種結構特征使社會組織內(nèi)生發(fā)展得以實現(xiàn)。

三、社會組織內(nèi)生性發(fā)展中的困境

以往對于社會組織的討論更多是圍繞國家層面或維度展開,而忽視了組織內(nèi)部的結構差異。[28]當前情境中,社會組織的發(fā)展遇到的各種問題不能簡單歸因于“制度困境”,而應從組織學的中觀和微觀角度細究其原由。下面,本文將進一步研判社會組織內(nèi)生發(fā)展面臨的問題和挑戰(zhàn)。

政府為了有效管理,會對不同發(fā)展路徑的社會組織實行不一樣的管理措施,導致不同發(fā)展路徑的社會組織在外部依賴程度和內(nèi)生發(fā)展動力上也各有差異。本文將聚焦于三類分析對象：一是政府引領型社會組織。此類社會組織一般由政府牽頭發(fā)起或推進,自上而下產(chǎn)生,以政府為依托,以滿足政府需求為目的。政府制定相關規(guī)則,采取定向購買服務的方式向社會組織提供資源支持。社會組織過度依靠政府,處于被支配地位,組織的結構、活動領域和規(guī)模等受到政府影響。二是自然演化型社會組織。該類社會組織是自下而上自發(fā)生成的,是社會選擇的結果,與政府沒有直接關系,享有充分的自主權和獨立決策權,組織的成長主要依靠社會互惠機制和自身服務能力,多為民間、草根組織。三是市場牽引型社會組織。此類組織建基于多樣性的社會個體利益需求,主要通過滿足社會多樣化需求而從市場中獲得相應資源,政府投入有限。這三類社會組織在資源汲取渠道、社會治理參與度、認同、協(xié)同方面均存在顯著差異(見表1),從這四個方面展開討論,能更好地呈現(xiàn)內(nèi)生性發(fā)展視角的分析邏輯。

表1 三種不同類型社會組織內(nèi)生性發(fā)展中的困境

為了使研究更有說服力,我們在2018—2022年對以上三類社會組織進行了深入觀察和調(diào)研,并搜集了相當數(shù)量的相關文獻資料。對每類社會組織選取典型案例(S省J鎮(zhèn)食用菌協(xié)會和P縣果品協(xié)會、G市某瓜菜技術協(xié)會代表政府引領型社會組織,L縣M公益救援中心代表自然演化型社會組織,S省Q協(xié)會代表市場牽引型社會組織),結合搜集到的相關文獻資料,運用前文構建的理論分析框架展開詳細分析。

(一)政府引領型社會組織發(fā)展的自主性缺失問題

在政府主導型社會治理中,社會組織的設立、發(fā)展受制于政府的政策引導和扶持。政府引領型社會組織一般是由政府發(fā)起建立或主導發(fā)展的,由財政劃撥組織經(jīng)費,主要圍繞承擔政府事務而運行。這些組織受政府控制和引導,與政府有著緊密的聯(lián)系,容易受政府部門影響,表現(xiàn)出高度的依附性和依賴性,整體上呈現(xiàn)出“依附式自主”的特征。隨著治理轉(zhuǎn)型改革的不斷深入,政府部門因職能、性質(zhì)的不同,對社會組織的影響更加復雜,不能以單一的“行政化”概念來界定。因此,要全面解釋政府引領型社會組織的發(fā)展問題,需要引入內(nèi)生性發(fā)展的不同維度來展開進一步的討論。

1.支撐條件削弱,造血功能不強

政府引領型社會組織主要依靠政府部門購買服務的資金維持運營,資源獲取渠道較為單一,缺乏獲得社會資源的能力。政府資源供給與社會組織資源需求之間的不對等性也會增強政府的資源配置權力,而政府對不同類型社會組織的非均衡對待容易導致社會組織之間的“貧富差距”。在此影響下,社會組織為了獲取更多資源而選擇依賴于政府,逐漸失去其獨立性。

目前,政府對農(nóng)村專業(yè)技術協(xié)會(簡稱農(nóng)技協(xié))的發(fā)展基本上沒有普惠性政策支持,民政部門只管登記、年檢而不管發(fā)展和培育,農(nóng)業(yè)部門則只支持家庭農(nóng)場與合作社。從2016年開始,“惠農(nóng)計劃”調(diào)整了項目支撐方式,轉(zhuǎn)換撥款方式,以前的專項資金下到省里,失去了支持農(nóng)村科普和農(nóng)技協(xié)工作的專項屬性。在資金支撐層面,實際進入農(nóng)技協(xié)的資金總量不斷減少,直接導致農(nóng)技協(xié)走下坡路,數(shù)量持續(xù)嚴重萎縮,社會影響面和影響力也急轉(zhuǎn)直下,多數(shù)農(nóng)技協(xié)的發(fā)展遭遇“嚴冬”。S省J鎮(zhèn)食用菌協(xié)會是我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革中涌現(xiàn)的第一批農(nóng)民技術合作組織,是典型的農(nóng)業(yè)技術協(xié)會。協(xié)會成立于1996年,是在食用菌生產(chǎn)中單純提供技術服務的協(xié)會,目前擁有會員157人。該協(xié)會未創(chuàng)辦公司類實體或合作社,主要的經(jīng)費來源于財政撥款,以2020年度為例,政府撥付的2萬元財政資金是協(xié)會當年的全部收入。該協(xié)會能夠運轉(zhuǎn)生存下來,主要得益于協(xié)會技術人員和工作人員不從協(xié)會中謀利,加之食用菌生產(chǎn)的特殊性。而S省P縣果品協(xié)會成立于2002年,是一個擁有644名會員、15個分會的農(nóng)業(yè)技術協(xié)會。協(xié)會聯(lián)系各類果品種植大戶3.5萬戶,水果營銷大戶1 180戶。經(jīng)費方面,該協(xié)會主要基于“會企合作”機制,依靠收取會費運轉(zhuǎn)。

2.定位欠準,政策資源融合不夠

政府引領型社會組織以其獨有的特征和優(yōu)勢,承接政府大量職能,為公眾和社會提供著大量的公共產(chǎn)品和公共服務,是社會治理的重要力量。但此類社會組織的設立源于政府的某種需要,故多“癡迷”于“體制”,沿用行政化的運作方式,一直對行政資源有著較強的依賴性,不愿意進行變革、尋找新的活動空間,導致其對政府資源形成了明顯的偏好性消費。此類社會組織的參與過程受制于政策,政府處于支配性地位,而社會組織則具有明顯的附屬性,使得社會組織以政府需求和號召為重,自主能力不強,難以滿足社會公眾的需求。

長期以來,農(nóng)技協(xié)的根本作用和基本功能就是搭建農(nóng)技服務平臺。直至今日,有些農(nóng)技協(xié)仍將其作為協(xié)會的核心功能。J鎮(zhèn)食用菌協(xié)會自成立以來,主要功能定位于在食用菌生產(chǎn)中提供單純的技術服務,雖然也取得了較好的成效,但在發(fā)展勢頭比較好的時候,沒有順應形勢進行轉(zhuǎn)型升級,在生產(chǎn)之后的服務方面并未跟上,錯過了發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期。由于農(nóng)技協(xié)功能比較單一,創(chuàng)新意識、可持續(xù)發(fā)展能力和內(nèi)生動力不足,其優(yōu)勢和功能跟不上新形勢發(fā)展的要求,政府和農(nóng)民群眾對農(nóng)技協(xié)的需求降低,農(nóng)技協(xié)的參與領域、參與能力都明顯下降。

3.功能弱化,認同度低

政府的認同是社會組織合法性的主要來源。從實踐來看,政府對社會組織存在認知偏差,普遍將發(fā)展社會組織當成政府的任務,雖然出臺了很多措施來助推社會組織發(fā)展,但多數(shù)措施停留在文件層面,并未建立起完善的培育機制。政府雖然一直強調(diào)引導社會組織參與社會事務,但又會約束社會組織發(fā)展。在這種“權威環(huán)境”的影響下,為了減輕環(huán)境給社會組織帶來的影響,獲得制度環(huán)境的認可,社會組織傾向于采取相似的結構和做法,導致了趨同化現(xiàn)象。

隨著農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展,農(nóng)業(yè)技術供求關系發(fā)生根本變化,農(nóng)技服務形成了多元化競爭格局。農(nóng)技協(xié)服務能力和專業(yè)化水平已不能滿足農(nóng)戶和市場的需求,自身缺乏內(nèi)生動力和可持續(xù)發(fā)展能力,社會影響面和影響力正在下降。如G市2000年建立的某瓜菜技術協(xié)會,2004年會員達到2 200人,2006年建立合作社,指導農(nóng)民種植西瓜和蔬菜,還在政府支持下建立了小型瓜菜交易市場,但由于政府不再給予實質(zhì)性支持,生存發(fā)展環(huán)境逐步惡化,導致農(nóng)民對協(xié)會認可度不高,協(xié)會最終走向消亡。[29]

4.“制度性互依”下的政社結盟

政府引領型社會組織為了獲得更多的資源,往往會采用犧牲結構性自主的方式,換取組織的實際影響力。但是,看似沒有多大自主性的政府引領型社會組織卻往往擁有更多的“實際自主性”[21]18。在此類社會組織與政府的關系中,政府一般處于強勢和主動地位,政府控制社會組織所需的合法性、資金、服務領域等資源,借助社會組織實現(xiàn)政府職能。社會組織通過嵌入政府體制中,獲得實現(xiàn)目標的能力和資源,從而更愿意與政府結盟,而非一味地追求自主性。雙方之間形成了“制度性互依”的結盟關系。但由于社會組織自身能力建設不足,社會組織對政府的支持不能作出及時、有效的回應,彼此間互動合作的難度會增大。

從整體來說,在農(nóng)村合作組織中,合作社、家庭農(nóng)場、供銷社等農(nóng)村經(jīng)濟合作組織在獲得國家認可和法律支持的同時也得到各級財政的資金扶持,而多數(shù)農(nóng)技協(xié)過度強調(diào)在參與中的依附性,忽視組織建設和能力建設,結構單一,實體化程度差,經(jīng)濟實力不足,只能依賴政府扶持。但是,“中國科協(xié)幾乎沒有對農(nóng)技協(xié)工作的專項支持資金,許多省級科協(xié)也沒有支持全省農(nóng)技協(xié)工作的基本經(jīng)費。中西部地區(qū)的一些縣級科協(xié)更缺乏支持農(nóng)技協(xié)工作的專項經(jīng)費”[29]。由于從政府部門獲得的資源支持和發(fā)展指導不足,農(nóng)技協(xié)數(shù)量大幅下降,參與程度降低。消亡的農(nóng)技協(xié)大都進入了家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)公司、合作社這三種組織。此外,一些基層農(nóng)技協(xié)存在公益性偏離問題,在利益驅(qū)使下走上逐利道路,背離社會公益使命,事實上已經(jīng)成為某些公司的原料基地。有的地方雖然掛牌“農(nóng)技協(xié)”,實質(zhì)上卻在辦合作社,以獲取國家資金支持。

(二)自然演化型社會組織合法性自主發(fā)展困境

自然演化型社會組織萌生于社會基層和民眾中,相對于政府引領型社會組織,表現(xiàn)出與國家的分離性質(zhì)。這類社會組織既包括在民政部門正式登記注冊的具有“合法”身份的社會組織,又包括沒有在民政部門登記注冊的不具有“合法”身份的社會組織。本文側重于已經(jīng)在民政部門登記注冊而取得合法身份的社會組織。與政府引領型社會組織相比,自然演化型社會組織制度化程度相對較弱,因而在行動力和自主性上表現(xiàn)出很大差別。

1.政府投入力度不足,資金匱乏

社會組織需從外部汲取生存所需的資源,而政府掌握著社會關鍵資源的配置,政府購買是社會組織資金的一個重要來源渠道。但現(xiàn)在政府項目審批嚴格,自然演化型社會組織很難得到政府資金支持,龐大的開支僅靠個人很難長期維持,大多數(shù)民間組織都面臨資金匱乏的難題。因此,與體制內(nèi)力量進行“半嵌入性合作”[30]已成為自然演化型社會組織的理性選擇,這一點與L縣M公益救援中心的情況比較契合。

M公益救援中心是純公益的民間業(yè)余志愿扶貧和道路應急救援機構,創(chuàng)立于2016年。組織成立初期,由于未能在民政部門登記注冊,自然也沒有政府的財政支持,所有費用都是由負責人自掏腰包。一位隊員表示：“救援完全是公益的,不收一分錢,訓練、救援裝備的購買都是隊員自己花錢,實行AA制。從一開始,我們就依靠社會愛心人士、依靠市場在做。我們想踐行組織的理念。如果過度強調(diào)政府的支持,可能會改變組織的一些初衷?！惫娴牧x務性和無償性使民間組織“只出不入”或入不敷出,難以長期維持。此外,這種類型的社會組織缺乏與政府部門及其他社會組織的交流和聯(lián)系,并未形成有效的資源整合機制和方法,很少能得到外部力量的支持。現(xiàn)在民間組織發(fā)展的最大瓶頸是經(jīng)費短缺,這往往使民間組織服務的可持續(xù)性降低,導致民間組織缺乏發(fā)展?jié)摿?產(chǎn)生得快,解散得也快,無法長期存活。

2.較強意愿下的弱參與

自然演化型社會組織是在社會公眾迫切需求的條件下產(chǎn)生的,有著較強的參與意愿。但因組織體系不夠成熟,規(guī)范性欠佳,管理不善,組織動員能力弱,行業(yè)影響力較低,收入來源少,自我發(fā)展能力不足,故而普遍存在感召力不強的問題,制約著社會參與的深度和廣度。

在成立初期,M公益救援中心對自己的服務領域有著明確的規(guī)劃,主要是一些自主性的救援服務,以及由志愿者自發(fā)組織的一些幫扶活動。后來注冊成為“合法”組織之后,還會積極參與政府部門和政府引領型社會組織發(fā)起的一些公益活動,如“在疫情防控期間,我們響應政府部門的號召,籌集物資,積極提供幫助”。這些活動展現(xiàn)出“積極配合政府”的形象,拉近與政府的距離,使該組織獲得了政策上和實質(zhì)上的合法性。但由于組織的規(guī)模和服務能力有限,在積極發(fā)揮作用的同時,也暴露出定位模糊、規(guī)劃不足的缺陷,不能很好地對接政府職能轉(zhuǎn)移,存在不會管、接不住的問題,總體上參與能力較弱。

3.制度約束下的合法性認同困境

新制度主義認為,組織生存的環(huán)境中存在著迫使或者誘導組織采取合法性行為的因素。社會組織也不例外,遵循著合法性邏輯。社會組織合法性包括社會合法性和政策合法性,前者指組織理念和活動受到社會認可,后者指政府對社會組織的承認。[31]但受制于當前的社會組織登記管理制度,尚有大量的民間組織因無法達到相應要求而被排斥在制度體系之外。社會組織的合法性關系到組織在社會上的影響力,以及組織能否獲取服務資源、拓展發(fā)展空間。

M公益救援中心成立于2016年,由于注冊門檻太高,又困于啟動資金,致使組織和人員身份缺乏社會認同,身份尷尬,行動處處受限。隊員基本上都有過這樣的遭遇：培訓經(jīng)費不足,救援設備缺乏;得不到家人和工作單位的支持、理解,缺乏精神上的支持和鼓勵;由于法律不完善,救人擔心被訛。直到2020年,中心才在民政部門登記注冊成功,獲得了組織的形式合法性。正因為通過注冊獲取了合法性,進而獲得了政府的認可,現(xiàn)在政府會給該組織提供一些房屋等資源上的支持,以及更多的參與機會。

4.碎片化治理下的權宜共生

各級政府部門之間的隔離、不協(xié)調(diào)、不合作狀態(tài)導致了政府治理的碎片化。碎片化治理為社會組織的發(fā)展提供了生存和發(fā)展的機會。但在不同級別政府差異化行動的影響下,社會組織可選的生存策略就是與政府部門結成權宜共生關系。

M公益救援中心成立初期,當?shù)卣⑽磳⑵浼{入社會治理環(huán)節(jié),也沒有給予相應的扶持,雙方之間表現(xiàn)為一種疏離狀態(tài)。這種社會組織相對獨立自主的疏離狀態(tài)在短期內(nèi)有利于激發(fā)組織的內(nèi)生動力,但若長期處于這種狀態(tài),組織就會陷入困境。大多數(shù)情況下,民間組織只能憑借領導者的人情關系去尋找資助方,形成一種弱聯(lián)系。獲得政治合法性之后,民間組織通過與政府部門形成一種共生關系,減少來自地方政府的阻力,獲取更多的自主性發(fā)展空間。

(三)市場牽引型社會組織發(fā)展的邏輯偏離

市場牽引型社會組織產(chǎn)生于市場的需求,按社會機制為市場提供產(chǎn)品和服務,具有民間性和自治性。與其他類型的社會組織相比,此類組織的資源獲取結構更為復雜,既承接政府購買服務而獲得財政支持,又通過為社會主體服務,借助市場機制取得會費、贊助費、服務費等收入。下面以S省Q協(xié)會為典型代表,展開具體分析。Q協(xié)會成立于1982年,現(xiàn)有各類企業(yè)會員1 000多家,另有聯(lián)絡服務企業(yè)近3 000家,已形成覆蓋全省的體系和網(wǎng)絡,是S省最具代表性和影響力的協(xié)會之一。

1.資源汲取結構走向多元化

“資源依賴”理論指出,任何組織都與外部環(huán)境存在資源的交換。隨著“政社分開”的推進,社會組織對政府資金的依賴逐漸弱化,逐漸轉(zhuǎn)向依賴于競爭性市場。社會組織的市場化改革改變了社會組織資源獲取結構單一的局面,逐漸實現(xiàn)多元化、市場化。尤其是各種行業(yè)協(xié)會的成立和發(fā)展,與政府體制改革有著密切的關系。行業(yè)協(xié)會的資源原本主要來自政府部門,“脫鉤”改革后,行業(yè)協(xié)會的資源結構發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)折,如今既包括政府資助、慈善捐贈,也有服務性收費等收入。協(xié)會生產(chǎn)“選擇性激勵”的能力決定著協(xié)會能否獲得足夠的資源。

Q協(xié)會秘書表示：“沒有財政撥款了,現(xiàn)在協(xié)會自己的工作都是自負盈虧,協(xié)會聯(lián)合政府做的工作有一些沒有補貼,有一些以購買服務形式開展,有一些比如說產(chǎn)業(yè)鏈活動之類會有專項活動經(jīng)費?，F(xiàn)在的主要經(jīng)費就是會員交的會費,還有一些評審費用。至于政府購買服務,那就得看協(xié)會會長、秘書長的能力了,有的領導能承接到項目,有的領導卻真承接不到?！?/p>

2.資源不確定環(huán)境下的組織行為

當前,社會組織資源汲取方式的多樣化帶來了更多的不確定性。在政府壟斷資源、社會資本匱乏、社會結社傳統(tǒng)不足的情境中,社會組織維持集體行動的手段和資源極其有限。社會組織行為缺乏威懾力,服務缺乏吸引力,通過服務汲取所需資源的途徑困難重重。即便組織規(guī)模擴大、參與領域拓寬,實際運行效果也不理想。

從Q協(xié)會2021年、2022年的工作總結中可以看出,協(xié)會在服務政府和會員方面做了大量工作,但這些工作主要圍繞企業(yè)和企業(yè)家展開,集中在合法權益維護、企業(yè)重點品牌打造、會員管理和服務、信息服務等領域。雖然偶爾涉及行業(yè)層面,但往往也是較淺層次的。協(xié)會提供給會員的服務多數(shù)并非協(xié)會所獨有,會員對協(xié)會的依賴性并不是特別強,因而,協(xié)會的一些工作和標準難以推行。這種情況下,協(xié)會只能轉(zhuǎn)而求助于政府,希望能借助政府的公共資源和權威來使協(xié)會工作得到會員的配合與合作,這幾乎已成為協(xié)會尋求組織生存和發(fā)展的唯一選擇。

3.市場導向下的認同困境

社會化、市場化的推進為社會組織的發(fā)展提供了更多可能：一是社會組織可依靠市場運作來獲得穩(wěn)定的、更為多元的資金來源;二是社會組織可實現(xiàn)自主發(fā)展,提升專業(yè)服務能力。但是,社會組織的市場化也會面臨諸如價值沖突、認同度降低、“斷奶”后難以為繼等不利狀況。尤其是在政府主導的制度環(huán)境下,“一地一業(yè)一會”的分布格局使行業(yè)協(xié)會處于近乎壟斷的資源環(huán)境中,缺乏生存壓力,缺乏提升服務水平的意愿。協(xié)會不能很好地代表會員企業(yè)的利益,不能為會員提供必要的幫助,不能滿足會員的服務需求,缺乏與會員企業(yè)討價還價的籌碼,因此,除了少數(shù)具有較高的“共享認同”的行業(yè),一般來說,協(xié)會的會員認同感并不強。Q協(xié)會也存在這方面的問題,比如會員參加協(xié)會活動的熱情和積極性不高,不認真配合和支持協(xié)會工作。

4.非理性的集體行動困境

奧爾森曾經(jīng)指出,“理性的個人”往往導致非理性的集體行動。由于組織的非理性集體行動,Q協(xié)會也面臨著基本職能嚴重受阻的困境,比如協(xié)會制定的行業(yè)規(guī)則、行業(yè)公約等得不到會員的遵守。Q協(xié)會積極參與了2021年S省最低工資標準和企業(yè)工資指導線的制定工作,并制定了團體標準《S省企業(yè)文化成果認定規(guī)范》,然而,“制定行業(yè)標準容易,要貫徹執(zhí)行這些標準卻比較困難”。因為協(xié)會不具有政府的法律權威,也沒有政府授權的強制力,所以很多企業(yè)對協(xié)會出臺的規(guī)約之類置若罔聞,原來怎么做,現(xiàn)在還是怎么做。相比較而言,政府主導型社會組織依靠政府,便能夠有效地緩解集體行動的困境。在這種情況下,市場牽引型社會組織往往不是追求組織的獨立自主,而是傾向于依附政府,借助政府的公共權力,依靠強制性手段來避免因集體行動邏輯而導致集體崩潰。這種尷尬的境地也從反面說明,市場牽引型社會組織必須強化自己生存和發(fā)展的根本,即組織的服務能力和內(nèi)生發(fā)展能力。

四、結論與討論

社會組織的發(fā)展是在積極利用制度空間和各種資源的基礎上實現(xiàn)的。邁入追求質(zhì)量和效益的高質(zhì)量發(fā)展階段的社會組織,既需要在使命指引下不斷提升自身專業(yè)能力,也需要政府處理好培育發(fā)展與監(jiān)督管理的辯證關系,在從嚴管理的同時給予更加積極、有力的支持。但是,長期依賴外部行政力量推動的發(fā)展模式導致社會組織發(fā)展不平衡、缺乏專業(yè)性和自主性,也使得社會組織“行政化”,內(nèi)在動力不足。隨著社會組織發(fā)展的外在制度動力的增強和社會組織發(fā)展空間的不斷拓展,社會組織研究的視角應當轉(zhuǎn)向?qū)M織內(nèi)部邏輯的分析。本文立足學界關于社會組織的研究現(xiàn)狀,指出從政社關系以及策略性應對角度不足以全面剖析組織發(fā)展的內(nèi)在動力問題,進而借鑒內(nèi)生發(fā)展理論,提出了社會組織內(nèi)生性發(fā)展的新思路。

本文的研究發(fā)現(xiàn),政府引領型、自然演化型、市場牽引型三類社會組織內(nèi)生性發(fā)展問題的引發(fā)機制看似各有不同,但這些問題卻有共同之處,包括對政府資源依賴性較強、參與意愿跟參與能力不對等、社會認可度低、政社強弱懸殊之下的利益結盟等。質(zhì)言之,通過對社會組織內(nèi)生性發(fā)展的不同維度的分析,能夠以更加系統(tǒng)、更加全面的思路來梳理不同類型社會組織的內(nèi)生發(fā)展所面臨的問題,進而探索相應的改革路徑。具體而言,政府引領型社會組織應當加速“去行政化”改革,減少對財政資源的依賴,推進市場化轉(zhuǎn)型,基于社會公共需求來明確組織的職能和定位,完善組織內(nèi)部治理,增強服務社會的能力和回應性,激發(fā)內(nèi)生活力;自然演化型社會組織應當拓展資源汲取渠道,增強服務能力,提升社會合法性,構建和諧共生的合作關系;市場牽引型社會組織應當構建比較穩(wěn)定的資源汲取結構,發(fā)揮組織優(yōu)勢,積極參與社會治理,提升組織的公眾認同度和社會影響力。

社會組織的內(nèi)生性發(fā)展是一種內(nèi)外共生的混合路徑,是一種系統(tǒng)協(xié)調(diào)、多元參與、業(yè)務創(chuàng)新的可持續(xù)性進化模式。因此,可通過結構層面和社會組織建設方面的優(yōu)化創(chuàng)新,促進社會組織實現(xiàn)從外部依賴到內(nèi)生自主的轉(zhuǎn)型,有效地整合組織內(nèi)外資源,挖掘內(nèi)部資源稟賦和潛能,培育自我發(fā)展的競爭力和潛力,進而推動外部資源內(nèi)在化,增強內(nèi)生發(fā)展動力,有效利用外部資源,實現(xiàn)內(nèi)外協(xié)調(diào)發(fā)展。