關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的幾個(gè)問題

◎劉振偉 中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部鄉(xiāng)村振興專家咨詢委員會(huì)委員

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是集體成員在集體共有資源基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體所有權(quán)的行使主體，集體資產(chǎn)的管理主體，鄉(xiāng)村治理的組織載體（本文指社區(qū)性集體經(jīng)濟(jì)組織）。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有多種實(shí)現(xiàn)形式，組織形態(tài)上有社區(qū)性合作社、股份合作社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社等，實(shí)行統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，不少集體經(jīng)濟(jì)組織興辦或投資設(shè)立了有限責(zé)任公司、股份有限公司或其他企業(yè)，擴(kuò)大集體經(jīng)濟(jì)資本積累，增加集體經(jīng)濟(jì)組織成員收入。當(dāng)前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法已提上日程，人們對(duì)出臺(tái)一部符合國(guó)情、農(nóng)情的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律制度十分期待，以期依法推動(dòng)解決農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制“統(tǒng)”的層次偏弱、不少地方集體經(jīng)濟(jì)薄弱、治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范等問題。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法是鄉(xiāng)村振興法律制度體系的支架性法律，有幾個(gè)問題需要明確：明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)主體地位，為融入和對(duì)接市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)奠定制度基礎(chǔ)；明確農(nóng)村集體組織與集體成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)范圍及權(quán)利，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)有序的中國(guó)特色農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度，保障集體和成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)益不受侵犯；明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人治理結(jié)構(gòu)，建立規(guī)范有序、管理民主、充滿活力、治理有效的運(yùn)行機(jī)制；尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)多種實(shí)現(xiàn)形式，保障自主經(jīng)營(yíng)權(quán)；構(gòu)建公平與效率協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)共同富裕的組織平臺(tái)，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，筑牢社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的根基。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)定義

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》，2016 年印發(fā)）提出，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯(lián)合實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要形式”。追溯歷史淵源，在馬列主義文獻(xiàn)及我國(guó)法律、政策性文件中，集體所有制經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)、合作經(jīng)濟(jì)、合作社是交替使用的。馬列主義文獻(xiàn)將集體經(jīng)濟(jì)表述為集體所有制經(jīng)濟(jì)，是作為向社會(huì)所有制過渡的手段設(shè)計(jì)的。我國(guó)法律和政策性文件，凡涉及所有制性質(zhì)一般使用集體所有制經(jīng)濟(jì)，凡涉及經(jīng)濟(jì)形態(tài)一般使用集體經(jīng)濟(jì)，涉及勞動(dòng)組織形式一般使用合作經(jīng)濟(jì)或合作社，盡管不同歷史時(shí)期的提法有所不同，但指向是清晰的。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)主體地位

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)主體必然具有法律屬性。目前，《民法典》及有關(guān)法律未對(duì)市場(chǎng)主體內(nèi)涵和外延做出明確界定，但對(duì)民事法律關(guān)系主體作了界定，包括自然人、法人和非法人組織三類?！吨腥A人民共和國(guó)市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），列舉了六類需要在市場(chǎng)監(jiān)管部門登記的市場(chǎng)主體，包括中華人民共和國(guó)境內(nèi)以營(yíng)利為目的從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的自然人、法人及非法人組織等。按照邏輯關(guān)系，《條例》規(guī)定的市場(chǎng)主體屬于《民法典》規(guī)定的民事主體。

從廣義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)構(gòu)成要素看，針對(duì)各種商品、技術(shù)、服務(wù)的購買和出售等交易行為，是基本的市場(chǎng)行為，實(shí)施這種市場(chǎng)交易行為的當(dāng)事人理所當(dāng)然屬于市場(chǎng)主體。作為民法典中規(guī)定的各類民事主體，必然成為市場(chǎng)交易行為提供者或需求者中的一方當(dāng)事人，無論自然人（不滿8 周歲的未成年人作為無民事行為能力人除外）、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等非營(yíng)利法人、機(jī)關(guān)法人，抑或是不具有法人資格的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等非法人組織，都會(huì)因自身經(jīng)濟(jì)利益需求而具有市場(chǎng)交易、技術(shù)服務(wù)等市場(chǎng)行為。從這個(gè)意義上講，《民法典》規(guī)定的民事主體即市場(chǎng)主體，是廣義的市場(chǎng)主體。

《條例》關(guān)于市場(chǎng)主體的界定，是針對(duì)符合“以營(yíng)利為目的”和“從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”兩個(gè)條件的市場(chǎng)主體，這與商法中關(guān)于商事主體的特征屬性基本一致。商法是民法的特別法，在商法理論中，并非所有的民事主體都是適格的商事主體，不能說自然人都是商人，機(jī)關(guān)法人盡管有市場(chǎng)活動(dòng)中的交易行為，但不是以營(yíng)利為目的從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的商法人。我國(guó)實(shí)行民商合一立法模式，民法典未區(qū)分民事主體與商事主體，因此，那些具有商事主體特征、符合法律規(guī)制要求的民事主體即為市場(chǎng)主體，這是狹義的市場(chǎng)主體，與《條例》中的市場(chǎng)主體是對(duì)應(yīng)的。

2015 年《中共中央辦公廳關(guān)于深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出，“賦予農(nóng)村各種所有制經(jīng)濟(jì)組織同等的市場(chǎng)主體地位，保證其依法公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)”。2016 年的中央有關(guān)文件提出，“明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)主體地位”。是否具有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)和獨(dú)立的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，是判斷市場(chǎng)主體的兩條重要標(biāo)準(zhǔn)，從實(shí)踐看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是符合的。綜上，《民法典》明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的民事主體和特別法人地位，黨中央、國(guó)務(wù)院文件明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)主體地位，專門的法律制度需要銜接好。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人，與一般法人相比，在職能、行為能力、組織成員、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、股權(quán)設(shè)置、可實(shí)現(xiàn)責(zé)任財(cái)產(chǎn)等方面，具有一定的特殊性：一是職能多重性。在現(xiàn)階段，絕大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)合二而一，共同履行經(jīng)濟(jì)職能、公共事務(wù)管理與服務(wù)、社會(huì)保障等職能，立法要認(rèn)可這個(gè)現(xiàn)實(shí)。但是，從長(zhǎng)期趨勢(shì)看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織分離將是必然的，盡管各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、組織發(fā)育程度不同，分離過程差異性較大且是漸進(jìn)過程，法律需對(duì)兩者的職能范圍作出原則性界定并給地方實(shí)踐留出空間。二是土地專屬性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是地域性組織，地域內(nèi)土地資源除國(guó)家征收征用等法定情形外，所有權(quán)不被轉(zhuǎn)移，不可分割。三是收益分配機(jī)制的特殊性。集體經(jīng)濟(jì)收益實(shí)行按資分配與按勞分配相結(jié)合的方式，兼顧效率與公平。四是決策機(jī)制的民主性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的決策機(jī)制，主要實(shí)行一人一票或一戶一票，民主管理，或者采用成員權(quán)與股權(quán)相結(jié)合的決策表決方式，或者賦予資本一定的附加表決權(quán)。五是現(xiàn)階段不適用破產(chǎn)清算制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織出現(xiàn)因所在的村區(qū)劃調(diào)整、移民整體搬遷、土地被全部征收改為城鎮(zhèn)居委會(huì)等情形，可以合并、分立。為了化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，可以成為破產(chǎn)和解、破產(chǎn)重整的適格主體，但現(xiàn)階段還不能成為破產(chǎn)清算適格主體。六是享受扶持政策。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在增值稅、企業(yè)所得稅、契稅等稅收減免、財(cái)政資金扶持、金融信貸支持等方面享受政府的優(yōu)惠政策。七是依特別法設(shè)立。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法是市場(chǎng)主體特別法，特別法沒有規(guī)范的事項(xiàng)，受其他法律規(guī)范，如《民法典》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人特征具有中國(guó)特色，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而發(fā)展，與時(shí)俱進(jìn)，不會(huì)是僵化不變的。立法時(shí)，對(duì)不同地區(qū)、不同發(fā)展水平的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)，盡可能給地方實(shí)踐留出空間。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)問題

我國(guó)采取的是由法律規(guī)定破產(chǎn)主體資格的方式，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否能夠進(jìn)入破產(chǎn)程序，本質(zhì)是立法在權(quán)衡利弊基礎(chǔ)上作出的一種制度性選擇，即要不要通過立法賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織適用破產(chǎn)程序的資格。在明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體地位的前提下，推動(dòng)其更好融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將不可避免地面臨市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。通過立法賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)資格，給予與其交往的其他市場(chǎng)主體（如金融機(jī)構(gòu)等）穩(wěn)定的心理預(yù)期和可遵循的制度保障，盡可能減少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是必要的。

在通過立法賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)主體資格的同時(shí)，需要明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為債務(wù)人，具有的承擔(dān)債務(wù)責(zé)任的財(cái)產(chǎn)范圍，這是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否具備破產(chǎn)能力的關(guān)鍵?？紤]到對(duì)外承擔(dān)民事責(zé)任的責(zé)任財(cái)產(chǎn)必須具有可執(zhí)行性（財(cái)產(chǎn)及財(cái)產(chǎn)性權(quán)利可轉(zhuǎn)移），集體所有的土地等資源性資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)排除在集體經(jīng)濟(jì)組織的責(zé)任財(cái)產(chǎn)范圍（這里指的是資源性資產(chǎn)的所有權(quán)，而在資源性資產(chǎn)上設(shè)立的用益物權(quán)，比如集體所有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)則可以作為責(zé)任財(cái)產(chǎn)）；非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)具有公益性，關(guān)系集體成員的生活保障，也不應(yīng)作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的責(zé)任財(cái)產(chǎn)；除前述之外的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是符合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)外承擔(dān)民事責(zé)任要求的。綜上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)使用權(quán)，是其責(zé)任財(cái)產(chǎn)，以上述財(cái)產(chǎn)獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。

賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)主體資格與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因破產(chǎn)而終止不能完全劃等號(hào)。從《企業(yè)破產(chǎn)法》的制度設(shè)計(jì)看，狹義的破產(chǎn)僅指破產(chǎn)清算程序，廣義的破產(chǎn)程序則包括破產(chǎn)清算、破產(chǎn)重整、破產(chǎn)和解。當(dāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯喪失清償能力時(shí)，可以規(guī)定適用《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的重整、和解等破產(chǎn)程序，但不適用破產(chǎn)清算。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格

成員權(quán)利來源于成員資格，有資格才有權(quán)利，資格鎖定權(quán)利。確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格需要制定統(tǒng)一的原則及程序。實(shí)踐中，引起集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格變化的法律事實(shí)非常復(fù)雜，除新出生人口是原始取得，結(jié)婚遷入遷出、政策性移民、收養(yǎng)等是依法取得，還有在讀大學(xué)生、現(xiàn)役軍人、外嫁女未轉(zhuǎn)戶口、進(jìn)城務(wù)工常住人口人戶分離、離異婦女遷回原村居住等各種情形。鑒于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的復(fù)雜性，立法確認(rèn)認(rèn)定原則需要有包容性，戶籍關(guān)系、土地承包關(guān)系、勞動(dòng)貢獻(xiàn)、資本貢獻(xiàn)、不同時(shí)期的國(guó)家政策、歷史沿革、當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣等，都是考量因素，同時(shí)給省級(jí)人大細(xì)化立法留出空間，具體個(gè)案則由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織自主確認(rèn)。

集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格是封閉還是有限開放、動(dòng)態(tài)調(diào)整的，事關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織未來發(fā)展走向。事實(shí)上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的封閉格局正在被突破，目前9億農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員中，有1億多是從農(nóng)村到城鎮(zhèn)務(wù)工或落戶的城鎮(zhèn)常住人口（可定義為與原集體經(jīng)濟(jì)組織有歷史淵源的非農(nóng)村戶籍人口），城鄉(xiāng)人口流動(dòng)使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格已向非農(nóng)村社區(qū)人員開放。人口城鄉(xiāng)流動(dòng)、城鄉(xiāng)融合是必然趨勢(shì)，以后登記為城鎮(zhèn)常住人口的農(nóng)村人口會(huì)越來越多。如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期封閉性管理，可能會(huì)抑制農(nóng)村社會(huì)發(fā)展生機(jī)，立法時(shí)留出一定空間，允許地方探索創(chuàng)新，當(dāng)然探索要穩(wěn)妥，不能操之過急，不改變農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織基本特征是底線。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)范圍

關(guān)于經(jīng)營(yíng)范圍，2016 年的《意見》列舉了五個(gè)方面：一是利用未承包到戶的集體“四荒”地、果園、養(yǎng)殖水面等資源，集中開發(fā)或者通過公開招投標(biāo)等方式發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目；二是利用生態(tài)環(huán)境和人文歷史等資源發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游；三是可在符合規(guī)劃前提下，探索利用閑置的各類房產(chǎn)設(shè)施、集體建設(shè)用地等，以自主開發(fā)、合資合作等方式發(fā)展相應(yīng)產(chǎn)業(yè)；四是為農(nóng)戶和各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)；五是整合利用集體積累資金、政府幫扶資金等，通過入股或者參股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、村與村合作、村企聯(lián)手共建、扶貧開發(fā)等形式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。

在村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的地方，應(yīng)當(dāng)允許其通過一二三產(chǎn)業(yè)融合等方式，拓展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑?！稇椃ā焚x予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，專門立法需要銜接。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度

發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系十分重要。

法人財(cái)產(chǎn)權(quán)與集體所有權(quán)。農(nóng)村集體所有的生產(chǎn)資料屬農(nóng)民集體所有，集體成員作為所有權(quán)主體，享有收益、決策、選擇管理者等權(quán)利。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革完成后，集體經(jīng)濟(jì)組織取得法人資格從事民事活動(dòng)，擁有了獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。法人財(cái)產(chǎn)權(quán)與集體所有權(quán)是包容關(guān)系，還是重疊嵌套關(guān)系，權(quán)利行使上有什么聯(lián)系和區(qū)別，需要研究清楚，避免實(shí)踐中產(chǎn)生混亂。

村與組兩級(jí)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。村、組兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織是兩級(jí)法人，還是一級(jí)法人？村、組如作為一個(gè)整體登記為一級(jí)法人，股權(quán)關(guān)系如何確定？如何防止產(chǎn)權(quán)“大鍋飯”或“平調(diào)”？國(guó)家投資形成的水利工程、基礎(chǔ)設(shè)施、脫貧攻堅(jiān)形成的集體產(chǎn)權(quán)如何在村、組間明晰？產(chǎn)權(quán)“組有村治”如何管理協(xié)調(diào)？諸如此類，都是需要研究清楚的問題。目前，全國(guó)有39 萬個(gè)組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織已在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門登記，主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方及省情特殊的地方。有些登記為組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)特別法人，有其歷史延續(xù)性，但目前全國(guó)不具備條件的很多，沒有必要一刀切登記為一級(jí)法人。

股權(quán)結(jié)構(gòu)。集體產(chǎn)權(quán)制度改革，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)被量化為成員股份，為普通股。有些地方為擴(kuò)大融資，吸收社會(huì)個(gè)人或法人股份，為投資股。普通股、投資股、集體股、法人股的股權(quán)結(jié)構(gòu)及股權(quán)權(quán)能需要統(tǒng)一規(guī)定。

股權(quán)確認(rèn)。集體成員股權(quán)是否固化，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革中的熱點(diǎn)，爭(zhēng)議較大。實(shí)踐中，股份按人或戶量化后，是長(zhǎng)期固化不變，生不增、死不減？還是設(shè)置期限，期滿后可以進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整？或者大穩(wěn)定、小調(diào)整？立法機(jī)構(gòu)、管理部門、專家學(xué)者及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)此認(rèn)識(shí)差異很大，實(shí)踐中出現(xiàn)的“去世的人分紅，在世的人不分紅”等現(xiàn)實(shí)問題，需要深入研究后審慎規(guī)定。

股權(quán)流轉(zhuǎn)。包括繼承、買賣、贈(zèng)予、退出、質(zhì)押等方面。成員股權(quán)能不能向本集體經(jīng)濟(jì)組織外流轉(zhuǎn)？非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的家庭成員能不能繼承？股份流轉(zhuǎn)、退出后能否再贖回等？這些都需要立法回答。

運(yùn)行機(jī)制。堅(jiān)持把憲法規(guī)定的農(nóng)村集體所有制作為底線，把《民法典》規(guī)定的特別法人治理作為基本遵循，規(guī)范股東會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)運(yùn)作及治理。改革后的集體經(jīng)濟(jì)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，必須建立在有效的治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制上，靠“人治”解決不了普遍性問題。

賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。確權(quán)、賦權(quán)是為了活權(quán)，讓股權(quán)保值增值。黨的二十大報(bào)告指出，“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。”發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，最大的優(yōu)勢(shì)是集體擁有土地等資源性資產(chǎn)。下一步農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)，是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度和宅基地使用制度。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革如何釋放出制度紅利，解決改革后的發(fā)展問題，核心是要在如何搞活土地資源上做文章，真正賦予農(nóng)民更充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法應(yīng)緊緊抓住這個(gè)關(guān)鍵，理清思路，做出可行的制度安排。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力源問題解決好了，就有了發(fā)展的可持續(xù)性。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與基層黨組織、村委會(huì)的關(guān)系

我國(guó)的鄉(xiāng)村治理，是在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，在整個(gè)組織體系中黨組織是領(lǐng)導(dǎo)核心，同時(shí)，要依法保障村委會(huì)的自治功能、村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)治理功能。

村黨支部是黨在農(nóng)村的最基層的組織，是本村各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，反映村民意見、要求并提出改進(jìn)工作的建議。20 世紀(jì)80 年代后期，農(nóng)村實(shí)行“政社分設(shè)”改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村兩級(jí)出現(xiàn)“三駕馬車”，職責(zé)不清，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不得不作出調(diào)整。這次改革注意到了這個(gè)問題，2020 年底，村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人的比例為85.1%。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法需要把成功的改革探索確認(rèn)下來。與此同時(shí)，要對(duì)村干部“亦官亦商”的情況進(jìn)行規(guī)范管理，避免村集體經(jīng)濟(jì)演化為“干部經(jīng)濟(jì)”，杜絕村干部侵占集體成員利益。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法是鄉(xiāng)村振興法律制度體系中的支架性法律，是經(jīng)濟(jì)組織專門法、市場(chǎng)主體法。借實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的東風(fēng)，把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織架構(gòu)、產(chǎn)權(quán)制度、發(fā)展路徑、治理結(jié)構(gòu)、農(nóng)民權(quán)益保障等制度設(shè)計(jì)好，立一部經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)和農(nóng)民群眾認(rèn)可的法律，是光榮艱巨的任務(wù)。新中國(guó)成立后的生產(chǎn)資料所有制社會(huì)主義改造，奠定了農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)；40 年前的農(nóng)村家庭承包責(zé)任制，成功探索出農(nóng)村土地集體所有制的經(jīng)營(yíng)方式，激活了農(nóng)村生產(chǎn)力；40 年后農(nóng)村生產(chǎn)力的再次大釋放，可能要從農(nóng)民組織化程度提高和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)端，這是農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式的又一次重大探索。