“三權(quán)分置”下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的產(chǎn)權(quán)分析
——基于流轉(zhuǎn)主體收益均衡的實(shí)證分析

劉冰鏡 楊德才

關(guān)鍵字：土地流轉(zhuǎn)；三權(quán)分置；產(chǎn)權(quán)博弈；制度變遷

1 問(wèn)題提出與文獻(xiàn)綜述

馬克思曾提出“土地是人類世世代代共同的永久的財(cái)富”。中國(guó)從古至今一直是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村土地不僅是農(nóng)民賴以生存的基本物質(zhì)保障，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的根本源泉，而農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度更是維持農(nóng)村土地健康流轉(zhuǎn)的基石。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是以土地為研究對(duì)象，核心問(wèn)題是如何降低交易成本和提高交易效率。道格拉斯（2014）［1］指出“制度在社會(huì)中具有更基礎(chǔ)性的作用，是決定長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)績(jī)效的基本因素”，道格拉斯充分說(shuō)明了有效率的制度對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要性。事實(shí)上，有效率的制度供給不足的問(wèn)題持續(xù)困擾著我國(guó)“三農(nóng)”工作的長(zhǎng)期展開(kāi)?！叭r(nóng)”問(wèn)題的一項(xiàng)重要工作就是要增加有效率的制度的供給，其關(guān)鍵就在于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷，在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中提高產(chǎn)權(quán)效率，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)績(jī)效。為此，中央政府在“兩權(quán)分置”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出了農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的土地流轉(zhuǎn)格局。隨著政策的不斷推行，農(nóng)民面臨著是否進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)、如何進(jìn)行流轉(zhuǎn)等問(wèn)題，地方政府也需要思考其在流轉(zhuǎn)過(guò)程中所起的中介作用效果如何。歸根結(jié)底，我國(guó)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度尚未健全，這種不健全的機(jī)制可能會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中“失地又失利”，從而不愿意參與土地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)過(guò)程受阻。因此，本文重點(diǎn)研究在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中各相關(guān)利益主體的制度結(jié)構(gòu)演化及制度變遷產(chǎn)生的效果?；谛轮贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)中產(chǎn)權(quán)理論的視角提出，中國(guó)的土地流轉(zhuǎn)制度已經(jīng)由“供給主導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶枨笳T致型”，“誘致性制度變遷”成為我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要變遷方式。

當(dāng)前，我國(guó)學(xué)者對(duì)于“三權(quán)分置”思想的研究比較集中。張占斌和鄭洪廣（2017）［2］認(rèn)為“三權(quán)”中所有權(quán)是承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的根源所在，同時(shí)，承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)又是所有權(quán)讓渡一部分權(quán)利的產(chǎn)物。管洪彥和孔祥智（2017）［3］提出“三權(quán)分置”并不是對(duì)之前“兩權(quán)分置”的全盤(pán)否定，經(jīng)營(yíng)權(quán)只是從承包權(quán)中分離出來(lái)的一項(xiàng)權(quán)利，是另一種意義上的繼承。雖然大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為“三權(quán)分置”是指土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，但仍存在不同的聲音。如翟帥（2017）［4］就提出“三權(quán)分置”是指土地所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)的分離。張旭昕（2018）［5］也認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并不是承包權(quán)的一部分，而是一項(xiàng)新型權(quán)利，它可以游離于所有權(quán)及承包權(quán)之間。

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象的今天，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的研究主要集中于土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷、安排及改革等方面。Hui 等（2011）［6］提出雖然自國(guó)家規(guī)定農(nóng)村土地承包權(quán)30年不變之后，農(nóng)地調(diào)整的頻率逐漸趨于穩(wěn)定。但在此期間人口劇增、地方政府強(qiáng)制干預(yù)等問(wèn)題導(dǎo)致了嚴(yán)重的土地糾紛。Brandit 等（2002）［7］認(rèn)為官僚主義會(huì)制約農(nóng)地租賃市場(chǎng)的健康發(fā)育。在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，村領(lǐng)導(dǎo)的決策行為會(huì)十分關(guān)鍵。姚萬(wàn)軍等（2016）［8］根據(jù)對(duì)日本的分析，提出要在現(xiàn)有的農(nóng)地集體所有基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)工作，保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益并提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。詹王鎮(zhèn)和陳利根（2016）［9］則發(fā)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體虛置、產(chǎn)權(quán)保護(hù)職能失格、產(chǎn)權(quán)激勵(lì)機(jī)制失衡且流動(dòng)性較差以及農(nóng)地過(guò)于分散無(wú)法進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的主要缺陷。還有學(xué)者從交易成本視角對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行分析。冀縣卿等（2015）［10］通過(guò)實(shí)證研究，得到降低搜尋成本、存在中介機(jī)構(gòu)及明確農(nóng)地用途等降低交易成本的方法，這種方法對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)起到促進(jìn)作用。同時(shí)，還認(rèn)為流轉(zhuǎn)中的交易成本較高，對(duì)轉(zhuǎn)入土地及轉(zhuǎn)出土地等交易過(guò)程存在抑制作用。包宗順等（2015）［11］則提出土地股份合作制降低了農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的交易成本，對(duì)土地流轉(zhuǎn)有正向影響。

本文則基于流轉(zhuǎn)主體的收益均衡對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題進(jìn)行實(shí)證分析，將研究重點(diǎn)集中于地方政府在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的作用，并建立土地流轉(zhuǎn)的收益模型。而當(dāng)?shù)胤秸M(jìn)行干預(yù)時(shí)，是否改變土地用途也會(huì)對(duì)流轉(zhuǎn)主體的利益均衡結(jié)果產(chǎn)生不同影響。結(jié)果表明，國(guó)家征用有利于土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行，對(duì)于明確土地產(chǎn)權(quán)制度起到積極作用。綜上所述，土地作為重要的生產(chǎn)要素之一，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著重要角色。完善的土地制度對(duì)于提高土地利用率、改善土地利用的帕累托效應(yīng)起到重要作用。而土地流轉(zhuǎn)則影響到土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的效率，因此，不斷完善土地流轉(zhuǎn)制度也是建立有效土地制度的重要一環(huán)。尤其是在當(dāng)前整體世界糧食環(huán)境并不樂(lè)觀的狀況下，更應(yīng)該注重土地流轉(zhuǎn)的作用。

2 我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的現(xiàn)狀研究

我國(guó)的土地改革主要是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面為主，較少涉及農(nóng)地所有權(quán)的歸屬權(quán)利，這與我國(guó)歷史上長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制息息相關(guān)。在當(dāng)年的時(shí)代背景下，土地僅作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源稟賦之一，進(jìn)行平均化的分配符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)目標(biāo)的歷史需求。隨著新時(shí)期農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一系列新政策和法規(guī)的出臺(tái)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度及規(guī)模均逐年上升，不但經(jīng)營(yíng)規(guī)模日益擴(kuò)大，流通主體也日漸多樣化。我國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度逐漸加快，流轉(zhuǎn)規(guī)模日益擴(kuò)大，在規(guī)?；?jīng)營(yíng)方面日趨專業(yè)化。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的總面積從2007 年的6400 萬(wàn)畝增加到2016 年的47000萬(wàn)畝，10 年間增長(zhǎng)約6.3 倍。自2016 年國(guó)家頒布《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，“三權(quán)分置”改革不斷被推進(jìn)，截至2017 年7 月，全國(guó)農(nóng)村承包地確權(quán)面積已達(dá)10.5 億畝，占二輪承包地總面積的比例約80%。到2017 年年底，全國(guó)土地確權(quán)工作已基本完成。

然而，我國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍存在明顯的地區(qū)差異性，各地區(qū)間農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模發(fā)展并不均衡?？傮w來(lái)說(shuō)，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模是高于不發(fā)達(dá)地區(qū)的，這種差異來(lái)源于地區(qū)間不同的社會(huì)文化背景、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、土地制度及地方政府的偏好等。相比于東部農(nóng)地流轉(zhuǎn)活躍的地區(qū)，中西部地區(qū)雖然也在不斷地進(jìn)行探索，但總體上農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模仍處于較落后狀態(tài)。以山東省和甘肅省為例，可以對(duì)這種地區(qū)性差異有更直觀的認(rèn)識(shí)。山東省在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域一直處于全國(guó)金字塔塔尖的狀態(tài)，2013 年被確認(rèn)為農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證的三個(gè)首批試點(diǎn)之一。到2015 年，山東省的有耕地村及承包耕地中分別已有95.9%和98.1%完成了土地確權(quán)任務(wù)，在全國(guó)處于領(lǐng)先地位。截至2017 年年底，山東省的土地流轉(zhuǎn)總面積已達(dá)到0.3 億畝，占家庭承包耕地面積的比例為32.3%，土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)覆蓋率也已超過(guò)40%。①參見(jiàn)2017 年土流網(wǎng)相關(guān)數(shù)據(jù)信息.至于甘肅省，2008年土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的面積只有0.01億畝，僅占家庭承包耕地面積的2%，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度都不是很理想，土地的利用效率較低。②參見(jiàn)2018 年甘肅農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù).截至2017 年年底，全省的土地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)到0.13 億畝，但也僅為山東省的43.3%。土地流轉(zhuǎn)占家庭承包耕地面積的比例為26.9%，較山東省低了5 個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)總面積為0.08 億畝，覆蓋率達(dá)到60%。農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作雖然取得一定成效，但仍存在土地制度不完善、流轉(zhuǎn)形式滯后及管理落后等問(wèn)題，制約了甘肅省農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。由此可見(jiàn)，雖然我國(guó)近年來(lái)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模逐年擴(kuò)大，但總體水平仍有待提高。相比于農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)至第二和第三產(chǎn)業(yè)，土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程依然較為落后，很難實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營(yíng)。尤其是隨著我國(guó)城市化建設(shè)的加快，更多的農(nóng)民外出務(wù)工，投身于城市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中來(lái)獲取更多的收入。這在一定程度上也影響到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

3 土地流轉(zhuǎn)主體的利益機(jī)制與均衡分析

基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論，制度結(jié)構(gòu)中行為主體的偏好以及行動(dòng)主體間的關(guān)系共同影響著制度變遷的過(guò)程，中國(guó)的土地流轉(zhuǎn)制度變遷進(jìn)程也映射了這一理論。我國(guó)目前仍處于新型城市化建設(shè)時(shí)期，“三權(quán)分置”的土地流轉(zhuǎn)方式更大限度地保護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益，也提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，加速實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。但是，我國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍存在土地所有權(quán)不明晰、承包權(quán)不到位、經(jīng)營(yíng)權(quán)不完善等問(wèn)題，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)制度尚未完善，在土地流轉(zhuǎn)的制度變遷過(guò)程中仍存在著路徑依賴的特點(diǎn)。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)不斷演化的過(guò)程，具有歷史持續(xù)性。這就需要各流轉(zhuǎn)主體在面臨正式制度和非正式制度博弈的影響下，避免陷入路徑鎖定的困境，不斷自我強(qiáng)化更加積極地參加農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。而根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)，理性經(jīng)濟(jì)人通過(guò)對(duì)既得利益的比較可以做出最優(yōu)的行為選擇。在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)大戶及企業(yè)、政府作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的參與主體很難做到完全理性，這種有限理性就決定了土地流轉(zhuǎn)的制度變遷過(guò)程會(huì)發(fā)生產(chǎn)權(quán)博弈。為簡(jiǎn)化分析，假設(shè)博弈處于完全信息環(huán)境下。

3.1 土地流轉(zhuǎn)中的參與主體

土地的流出方：是土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中土地的供給者，通常以擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶居多。具體可分為四種類型：一是不具備生產(chǎn)能力并愿意出讓土地的流轉(zhuǎn)主體；二是不具備生產(chǎn)能力但不愿意出讓土地的流轉(zhuǎn)主體，一般以老年人居多；三是具備生產(chǎn)能力但愿意出讓土地的流轉(zhuǎn)主體，通常以年輕人為主，他們不愿耕種土地而是更傾向于去大城市闖蕩；四是具備生產(chǎn)能力并不愿意出讓土地的流轉(zhuǎn)主體，一般是中老年群體，他們樂(lè)于留在農(nóng)村自己耕種土地。

土地的流入方：主要是由農(nóng)業(yè)大戶和相關(guān)農(nóng)業(yè)企業(yè)組成。一般分為兩種情況：一是小規(guī)模流轉(zhuǎn)，這種流轉(zhuǎn)方式多在農(nóng)戶的親戚朋友之間進(jìn)行，由于信息不對(duì)稱的限制土地會(huì)較少流入外地；二是規(guī)?；?jīng)營(yíng)，當(dāng)農(nóng)業(yè)大戶或企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益日漸增多，原有的生產(chǎn)規(guī)模已不能滿足現(xiàn)有的生產(chǎn)能力時(shí)，農(nóng)業(yè)大戶或企業(yè)對(duì)轉(zhuǎn)入土地的需求會(huì)增大。本文主要研究第二種情況。

地方政府：政府部門(mén)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中扮演著重要角色，不僅是架起土地流出方和流入方的橋梁，更是作為監(jiān)督者推動(dòng)著土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。首先，政府作為中介者在完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的同時(shí)，不干預(yù)參與主體強(qiáng)制進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并起到監(jiān)督和引導(dǎo)的作用。其次，政府自身也可以作為流轉(zhuǎn)主體，可能會(huì)將從農(nóng)戶手上回收的土地進(jìn)行集中管理，再承包給企業(yè)，獲取中間利潤(rùn)。

3.2 土地流轉(zhuǎn)的收益模型

我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)多方利益主體進(jìn)行博弈的過(guò)程，大農(nóng)戶和企業(yè)轉(zhuǎn)入土地進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)擺在首位的就是經(jīng)濟(jì)利益問(wèn)題，而農(nóng)民要考慮轉(zhuǎn)出土地后的收益以及社會(huì)保障等問(wèn)題，至于地方政府，不僅需要實(shí)現(xiàn)自身的財(cái)政收入和戰(zhàn)略目標(biāo)，更要保護(hù)土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。因此，本文采取成本—收益分析法對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行分析。

3.2.1 政府不干預(yù)時(shí)土地流轉(zhuǎn)主體的收益模型

土地流出方的流轉(zhuǎn)成本包括土地流出前農(nóng)民自己耕種所得的糧食收益，即交易成本，其中為糧食市場(chǎng)價(jià)格，為糧食種植面積；農(nóng)民對(duì)土地的重視程度及土地對(duì)農(nóng)民生活的保障程度等隱性成本。此時(shí)，土地流出的成本

其中， 為農(nóng)民外出找到工作的概率。

因此，土地流出方的凈收益

土地流入方的流轉(zhuǎn)收益主要是由于生產(chǎn)規(guī)模不斷增大而產(chǎn)生的規(guī)模收益，受農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格和產(chǎn)量影響，則土地流入的收益

因此，土地流入方的凈收益

土地流入方的均衡收益

3.2.2 政府干預(yù)時(shí)土地流轉(zhuǎn)主體的收益模型（不改變土地用途）

在政府干預(yù)情況下，土地流出方和流入方的凈收益就是在（3）和（7）式的基礎(chǔ)上再扣除地方政府稅收收入。土地流出方的流轉(zhuǎn)成本為（1）式，收益為（2）式，則凈收益為：

其中，r 為地方政府的稅收收入。

土地流出方的均衡收益

對(duì)于土地流入方，其流轉(zhuǎn)成本和收益分別為（5）和（6）式，則凈收益為

土地流入方的均衡收益

3.2.3 政府干預(yù)時(shí)土地流轉(zhuǎn)主體的收益模型（改變土地用途）

當(dāng)?shù)胤秸愿淖兺恋赜猛镜姆绞綄?duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行干預(yù)時(shí)，政府可能會(huì)采取強(qiáng)制性的干預(yù)手段。假設(shè)政府強(qiáng)制性地以較低價(jià)格a 回收農(nóng)民的土地，整合后再以高于a 的價(jià)格b 轉(zhuǎn)租給企業(yè)，但b 仍是低于企業(yè)直接轉(zhuǎn)租農(nóng)村土地價(jià)格的。這樣一來(lái)，企業(yè)不但可以降低收購(gòu)成本，也可以通過(guò)將耕地轉(zhuǎn)為建筑用地等途徑獲取更高的收益。但這種低價(jià)強(qiáng)制收購(gòu)的行為可能會(huì)損害農(nóng)民的權(quán)益，因此在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中政府需要確定一個(gè)較為合理的收購(gòu)價(jià)格，兼顧流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，以保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。

土地流出方的均衡收益

至于土地流入方，其凈收益

土地流入方的均衡收益

3.3 土地流轉(zhuǎn)的收益均衡分析

土地流出方和流入方在流轉(zhuǎn)過(guò)程中對(duì)于具體的利益分配問(wèn)題不斷進(jìn)行著博弈。雖然當(dāng)前國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)租給農(nóng)業(yè)大戶及企業(yè)以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，但由于流轉(zhuǎn)主體雙方都是理性經(jīng)濟(jì)人，會(huì)對(duì)自身的成本-收益進(jìn)行分析，使自身效用最大化。因此，博弈過(guò)程必然要對(duì)雙方的凈收益進(jìn)行比較，以得到博弈的均衡解。

3.3.1 政府不干預(yù)時(shí)土地流轉(zhuǎn)主體的收益均衡分析

表1 流轉(zhuǎn)主體雙方的利益博弈矩陣

在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，流出方除土地自耕獲得的收入外，通常還有勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的收入。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中，土地的耕種收益C1一般是比較低的。農(nóng)民是否進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，需要比較Rout與Y1的大小，當(dāng)Rout＞Y1時(shí)，轉(zhuǎn)出土地的收益更高，農(nóng)民將愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)；對(duì)于土地流入方，需要考慮轉(zhuǎn)入土地后的收益是否高于成本，即Rin＞0。從博弈矩陣可以看出，無(wú)論土地流出方采取何種策略，流入方的最優(yōu)策略始終是“轉(zhuǎn)入”。因此，博弈的均衡解是（轉(zhuǎn)入，轉(zhuǎn)出），均衡收益為（(Rin,Rout）。

3.3.2 政府干預(yù)時(shí)土地流轉(zhuǎn)主體的收益均衡分析（不改變土地用途）

表2 流轉(zhuǎn)主體雙方的利益博弈矩陣

對(duì)于土地流出方來(lái)說(shuō)，土地是具備社會(huì)保障功能的，特別是受教育程度較低的農(nóng)民，轉(zhuǎn)出土地后外出找到其他工作的可能性較小，獲取勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移收入較為困難。因此，這類農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度較強(qiáng)，隱性成本C2較高，農(nóng)民對(duì)其預(yù)期租金Y1的要求也就較高。根據(jù)博弈矩陣，無(wú)論土地流入方是否轉(zhuǎn)入土地，流出方的最優(yōu)策略是“不轉(zhuǎn)出”。這是因?yàn)樵诓桓淖兺恋赜猛緯r(shí)，流入方僅僅靠擴(kuò)大種植規(guī)模獲得的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入是有限的，流入方勢(shì)必會(huì)壓低土地租賃成本C3，與農(nóng)民很難達(dá)成一致。因此，在這種情況下，博弈的最終結(jié)果很可能是（不轉(zhuǎn)入，不轉(zhuǎn)出）。

3.3.3 政府干預(yù)時(shí)土地流轉(zhuǎn)主體的收益均衡分析（改變土地用途）

表3 流轉(zhuǎn)主體雙方的利益博弈矩陣

其中，d 表示國(guó)家征用土地對(duì)土地轉(zhuǎn)出方的補(bǔ)償，f 表示為取得土地承包權(quán)流入方和政府進(jìn)行談判等行為的交易成本。從博弈矩陣可以看出，當(dāng)土地流出方選擇轉(zhuǎn)出時(shí)，直接承租是流入方的占優(yōu)策略；當(dāng)土地流出方選擇不轉(zhuǎn)出時(shí)，不轉(zhuǎn)入是流入方的占優(yōu)策略。這種情況下博弈能否達(dá)到均衡就主要取決于轉(zhuǎn)出方的收益。當(dāng)時(shí)，（直接承租，轉(zhuǎn)出）是均衡解；當(dāng)時(shí)，（不轉(zhuǎn)入，不轉(zhuǎn)出）是均衡解。但此時(shí)還要考慮地方政府行使土地壟斷權(quán)的程度，對(duì)于自發(fā)流轉(zhuǎn)土地的行為，壟斷程度比較高的政府可能會(huì)設(shè)定懲罰機(jī)制，假設(shè)懲罰力度為e，則當(dāng)時(shí)，流入方的占優(yōu)策略是國(guó)家征用，此時(shí)的均衡博弈結(jié)果是（國(guó)家征用，轉(zhuǎn)出）。這樣土地流出方與流入方之間就會(huì)出現(xiàn)矛盾，因此在這種情況下國(guó)家征用土地時(shí)對(duì)土地轉(zhuǎn)出方的補(bǔ)償d 就顯得尤為重要，若，那么毫無(wú)疑問(wèn)（國(guó)家征用，轉(zhuǎn)出）就是博弈的最優(yōu)結(jié)果。

4 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度變遷的功能性效應(yīng)

在新發(fā)展格局下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度也隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程不斷變遷，根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)理論，制度在塑造行為主體的選擇策略時(shí)，也會(huì)對(duì)行為主體的偏好產(chǎn)生影響。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，當(dāng)國(guó)家征用土地，農(nóng)戶選擇轉(zhuǎn)出時(shí)達(dá)到帕累托最優(yōu)，有利于實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，提高農(nóng)民的生產(chǎn)效率以及生活質(zhì)量。因此，基于制度目標(biāo)的導(dǎo)向，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中正式制度與農(nóng)村文化習(xí)俗等非正式制度的作用下，一方面提高了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及農(nóng)民收入，另一方面也可能導(dǎo)致農(nóng)民的群體分化、制度慣性路徑下的交易風(fēng)險(xiǎn)等社會(huì)問(wèn)題，需要政府及時(shí)引導(dǎo)并建立有效的保障機(jī)制以確保農(nóng)民的合法產(chǎn)權(quán)不受侵害。

4.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于提高經(jīng)濟(jì)效益，增強(qiáng)農(nóng)民群體異質(zhì)性

自國(guó)家推行“三權(quán)分置”的土地流轉(zhuǎn)政策以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程顯著加快。到2017 年土地流轉(zhuǎn)規(guī)模已達(dá)到4.79 億畝，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格也逐年上升，流轉(zhuǎn)收入達(dá) 334.53 億元。王薇和馬慧芳（2019）［12］認(rèn)為在土地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)民參與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性高漲。由此可見(jiàn)，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中正式制度的推行為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到顯著貢獻(xiàn)，在農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)村合作社、種植農(nóng)場(chǎng)等方面的數(shù)量逐漸增多，甚至有部分土地流轉(zhuǎn)用于旅游開(kāi)發(fā)等非農(nóng)經(jīng)營(yíng)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不斷轉(zhuǎn)向規(guī)模化、多元化方向。秦國(guó)偉（2017）［13］等通過(guò)對(duì)安徽省的調(diào)查發(fā)現(xiàn)不同類型的土地流轉(zhuǎn)主體會(huì)導(dǎo)致流轉(zhuǎn)績(jī)效的差異，農(nóng)業(yè)企業(yè)的土地流轉(zhuǎn)績(jī)效最高，家庭種植農(nóng)場(chǎng)次之，農(nóng)業(yè)大戶最低；在農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)方面，則是農(nóng)業(yè)企業(yè)最低，專業(yè)農(nóng)村合作社最高；在農(nóng)村社會(huì)發(fā)展能力指標(biāo)方面，則是農(nóng)業(yè)大戶最高，但農(nóng)業(yè)大戶也存在安全保障較弱等問(wèn)題，可持續(xù)性有待加強(qiáng)。這也說(shuō)明了不同流轉(zhuǎn)形式下各行為主體偏好的差異性會(huì)導(dǎo)致不同的流轉(zhuǎn)績(jī)效，在多元化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式的參與下，非正式制度中風(fēng)俗文化與傳統(tǒng)習(xí)慣的限制使得具有農(nóng)業(yè)傳承性的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大戶在現(xiàn)代化、市場(chǎng)化的農(nóng)業(yè)發(fā)展意識(shí)方面較弱，在新型土地經(jīng)營(yíng)上的競(jìng)爭(zhēng)力較弱，經(jīng)營(yíng)不善的風(fēng)險(xiǎn)較高；而具有較高機(jī)械化水平、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)企業(yè)以及專業(yè)合作社則占據(jù)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢(shì)。隨著我國(guó)土地流轉(zhuǎn)確權(quán)工作的順利深入，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平逐漸提升，參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民群體也呈現(xiàn)出明顯的異質(zhì)性。

4.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加速了路徑依賴下農(nóng)民群體性分化的衍生

土地流轉(zhuǎn)制度變遷是歷史性的過(guò)程，涉及的變遷主體甚至是兩代或三代的農(nóng)民，由“兩權(quán)分離”轉(zhuǎn)向“三權(quán)分置”的過(guò)程會(huì)導(dǎo)致代際結(jié)構(gòu)衍生出群體意識(shí)以及群體性分化。成長(zhǎng)于不同社會(huì)背景的農(nóng)民具有不同的生活經(jīng)歷，這種代際差異會(huì)導(dǎo)致社會(huì)認(rèn)知發(fā)生偏差，一些老一輩農(nóng)民即使無(wú)法依靠土地獲取更大的收益，也不愿出租轉(zhuǎn)讓土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，這種非正式制度中農(nóng)民對(duì)土地的依賴以及傳統(tǒng)認(rèn)知方式的“路徑依賴”，也會(huì)限制土地流轉(zhuǎn)政策改革的正式制度的推行。

4.3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)增加了制度慣性路徑下的交易風(fēng)險(xiǎn)

道格拉斯（2014）［1］認(rèn)為“正式制度能夠補(bǔ)充和強(qiáng)化非正式制度的有效性，他們能降低信息、監(jiān)督以及實(shí)施成本，并因而使非正式制度成為解決復(fù)雜交換問(wèn)題的可能方式。”國(guó)家實(shí)行“三權(quán)分置”政策的目的是優(yōu)化土地資源配置，使土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效益最大。然而，在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中存在多樣化的行為主體，一方面正式制度中存在的制度模糊、產(chǎn)權(quán)不明等問(wèn)題可能會(huì)導(dǎo)致多元化的流轉(zhuǎn)政策規(guī)定出現(xiàn)“政策斷裂”現(xiàn)象，這種正式制度的模糊會(huì)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的隨意性；另一方面由于信息不對(duì)稱等因素可能會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民群體的維權(quán)意識(shí)較弱，對(duì)于各項(xiàng)保障政策了解并不充分，在一定程度上可能使土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化發(fā)展出現(xiàn)失信、交易糾紛等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。這種非正式制度中的習(xí)俗可能會(huì)以人際交往習(xí)慣的方式出現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，相熟的農(nóng)民群體在進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租等土地流轉(zhuǎn)時(shí)通常以口頭形式約定，這種基于人際關(guān)系建立的約定存在利益糾紛等隱患，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)穩(wěn)定。因此，為了減少由于制度模糊和制度慣性導(dǎo)致的土地交易風(fēng)險(xiǎn)，要建立有效的土地流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)治理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)交易的監(jiān)管，完善土地流轉(zhuǎn)制度的規(guī)范化建設(shè)。同時(shí)，要提高農(nóng)民對(duì)于土地的維權(quán)意識(shí)和法治意識(shí)，構(gòu)建持續(xù)性的風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制。

5 結(jié)論與建議

通過(guò)上述分析可以得到三點(diǎn)結(jié)論：第一，“三權(quán)分置”改革，特別是對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的改革加速了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的總面積呈線性增長(zhǎng)趨勢(shì)，流轉(zhuǎn)規(guī)模也日趨擴(kuò)大。而土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地總面積比例的指標(biāo)也表現(xiàn)良好，逐年遞增，發(fā)展態(tài)勢(shì)十分強(qiáng)勁。同時(shí)，地區(qū)間的差異性在全國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的范圍內(nèi)十分顯著，各省農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展規(guī)模并不均衡。從農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模來(lái)看，發(fā)達(dá)地區(qū)明顯要高于不發(fā)達(dá)地區(qū)，這種差異主要來(lái)源于地區(qū)間社會(huì)文化背景、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、土地制度及地方政府的偏好等方面的差別。山東省和甘肅省的例子也說(shuō)明中西部地區(qū)相比于東部農(nóng)地流轉(zhuǎn)活躍的地區(qū)，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的總體規(guī)模上仍處于落后狀態(tài)。

第二，通過(guò)對(duì)不同流轉(zhuǎn)主體之間的流轉(zhuǎn)收益模型及利益博弈模型的分析，得到了土地流轉(zhuǎn)主體的博弈均衡結(jié)果。當(dāng)?shù)胤秸桓深A(yù)時(shí)，均衡是（轉(zhuǎn)入，轉(zhuǎn)出）；當(dāng)?shù)胤秸M(jìn)行干預(yù)時(shí)，流入方改變土地用途可以獲取更高的收益，這時(shí)更容易達(dá)成均衡，且此時(shí)（國(guó)家征用，轉(zhuǎn)出）是最優(yōu)結(jié)果。在這里，政府充當(dāng)中介的角色，在促進(jìn)流轉(zhuǎn)雙方達(dá)成交易的同時(shí)，也會(huì)考慮自身的既得利益，因此在委托—代理關(guān)系中可能會(huì)存在道德風(fēng)險(xiǎn)行為。事實(shí)上，只有當(dāng)收益大于成本時(shí)，土地流轉(zhuǎn)才會(huì)發(fā)生。但當(dāng)?shù)胤秸^(guò)度干預(yù)時(shí)，農(nóng)民可能會(huì)因?yàn)閺?qiáng)制手段不得不同意流出土地，就可能導(dǎo)致土地糾紛的產(chǎn)生。而土地流轉(zhuǎn)后，流入方的最優(yōu)選擇是改變土地用途，也可能產(chǎn)生糧食安全方面的威脅。

第三，根據(jù)以上統(tǒng)計(jì)分析及博弈模型分析的結(jié)果，可以看出我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的根源問(wèn)題是農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意識(shí)薄弱及地方政府監(jiān)管缺位。一方面，對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民而言，土地是其賴以生存的保障。因此，農(nóng)民出于對(duì)土地流轉(zhuǎn)后生產(chǎn)能力與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)能否快速恢復(fù)等問(wèn)題的擔(dān)憂，不愿意進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)。同時(shí)，近幾年國(guó)家出臺(tái)的惠農(nóng)政策也加強(qiáng)了農(nóng)民對(duì)于耕種土地的信心，使其“惜土意識(shí)”更加強(qiáng)烈，也就愈發(fā)缺少對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主動(dòng)性。另一方面，地方政府身兼監(jiān)督者及參與者兩重身份，無(wú)法避免一些利益集團(tuán)為實(shí)現(xiàn)自身效益最大化而強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益。同時(shí)，也存在地方政府監(jiān)管不到位，導(dǎo)致監(jiān)督過(guò)程混亂，難以覆蓋所有參與者以及對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)宣傳力度較小等現(xiàn)象。

因此，提出建議如下：首先，政府需要建立滿足需求的土地使用權(quán)市場(chǎng)，為土地流轉(zhuǎn)提供所需的市場(chǎng)環(huán)境，以此提高土地流轉(zhuǎn)規(guī)模。同時(shí)，建立激勵(lì)機(jī)制以鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)主體參與土地流轉(zhuǎn)。對(duì)土地流出方來(lái)說(shuō)，流轉(zhuǎn)意向主要受到土地流轉(zhuǎn)后的收入的影響。因此，一方面需要盡量提高土地租金。土地的預(yù)期租金越高，農(nóng)民越愿意轉(zhuǎn)出土地，也就越能加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。另一方面，需要增加農(nóng)民外出再就業(yè)的機(jī)會(huì)。取決于農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地后外出找到工作的概率ε，ε越大，農(nóng)民再就業(yè)的預(yù)期收入越大，農(nóng)民也就越愿意參與土地流轉(zhuǎn)。而ε不但與農(nóng)民自身的文化素質(zhì)、專業(yè)技能水平有關(guān)，也與城鎮(zhèn)的工作崗位數(shù)量息息相關(guān)。當(dāng)?shù)氐墓ぷ鲘徫辉蕉啵r(nóng)民就越容易找到工作。因而，不但農(nóng)民需要提高本身的文化程度、培養(yǎng)專業(yè)技能，城鎮(zhèn)的相關(guān)部門(mén)也應(yīng)該適當(dāng)增加工作崗位以此擴(kuò)大農(nóng)民的再就業(yè)機(jī)會(huì)。

其次，地方政府要建立以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)安全為重點(diǎn)的社會(huì)保障機(jī)制，以此明確土地產(chǎn)權(quán)制度。在全面促進(jìn)社會(huì)向綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的背景下，需要規(guī)制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之中的環(huán)境問(wèn)題，最關(guān)鍵的是建立以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)安全為核心的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制，這也是發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)的必然要求。一方面，明晰的土地產(chǎn)權(quán)制度為土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行奠定了基礎(chǔ)。只有產(chǎn)權(quán)明晰才能減少流轉(zhuǎn)過(guò)程中相關(guān)利益主體的糾紛。因此，地方政府必須建立完善的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，減少競(jìng)爭(zhēng)摩擦，為流轉(zhuǎn)主體創(chuàng)造一個(gè)交易平臺(tái)。另一方面，社會(huì)保障機(jī)制對(duì)于農(nóng)民的流轉(zhuǎn)積極性也有很大影響。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民的去向問(wèn)題變得棘手。很多農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地后并不能確保在城鎮(zhèn)獲得就業(yè)機(jī)會(huì)，因而會(huì)降低流轉(zhuǎn)的參與度。地方政府應(yīng)加大對(duì)社會(huì)保障方面的投入，使轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民得到妥善安置。

最后，地方政府要加強(qiáng)以推進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理為切入點(diǎn)的監(jiān)管、宣傳工作。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、人地流動(dòng)的背景下，需要改變傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式，建立全新的開(kāi)放型、多元化的鄉(xiāng)村治理體制。要合理配置農(nóng)地，盡量降低流轉(zhuǎn)過(guò)程中的交易成本，保護(hù)流轉(zhuǎn)主體雙方的合法權(quán)益。有關(guān)部門(mén)在事前就要明確自身職責(zé)，杜絕在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中可能產(chǎn)生的貪污受賄行為，切實(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益。地方政府更是要加強(qiáng)對(duì)基層群眾的引導(dǎo)，合理解決流轉(zhuǎn)中的各種糾紛。在事后也要盡量保證合同的穩(wěn)定性，降低農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，要進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的宣傳力度，在意識(shí)形態(tài)方面提高農(nóng)民參與的積極性。加強(qiáng)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)制度方面的宣傳，也有利于降低農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度，更加踴躍地參與土地流轉(zhuǎn)，從而加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。