論制定《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》的重要意義

嘎松澤珍 四郎加布

摘?要：新時(shí)代，鑄牢中華民族共同體意識(shí)是黨的民族工作新方向。自中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)，民族團(tuán)結(jié)是長(zhǎng)期所實(shí)行的正確調(diào)整我國(guó)各民族關(guān)系的基本原則。因此，在新的民族工作理論的語(yǔ)境下，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)也應(yīng)當(dāng)以此為根本方向，并借助法治保障民族團(tuán)結(jié)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定。對(duì)此，西藏地方立法機(jī)關(guān)制定《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），通過(guò)依法推進(jìn)56個(gè)民族之間的團(tuán)結(jié)進(jìn)步，進(jìn)而鑄牢中華民族共同體意識(shí)，不僅彌補(bǔ)了西藏自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)依法鑄牢中華民族共同體意識(shí)的地方法治體系頂層設(shè)計(jì)的空白，《條例》的內(nèi)容更是深刻體現(xiàn)了鑄牢中華民族共同體意識(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)。

關(guān)鍵詞：鑄牢中華民族共同體意識(shí)；西藏；民族團(tuán)結(jié)

中圖分類號(hào)：D9?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.19.062

0?引言

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)對(duì)新時(shí)代民族工作提出了一系列新理論、新決策以及新部署，尤其黨的十九大將“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”寫入黨章，2021年，第五次中央民族工作會(huì)議確定新時(shí)代民族工作的主線，強(qiáng)調(diào)黨的所有工作都要向“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”聚焦。2022年，黨的二十大再次提出“以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線，加強(qiáng)和改進(jìn)黨的民族工作”。從中國(guó)共產(chǎn)黨正確解決民族問(wèn)題的長(zhǎng)期實(shí)踐來(lái)看，民族團(tuán)結(jié)理應(yīng)是鑄牢中華民族共同體意識(shí)的重要實(shí)踐平臺(tái)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而用法律來(lái)保障民族團(tuán)結(jié)，才能牢固平等團(tuán)結(jié)互助和諧的新型社會(huì)主義民族關(guān)系。同時(shí)，用法律來(lái)保障民族團(tuán)結(jié)是“堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)的本質(zhì)要求和重要保障”，它的前提是規(guī)范和完善相關(guān)法規(guī)和制度的研究，這亦是黨的二十大提出的“堅(jiān)持全面依法治國(guó)，要完善和健全以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”的內(nèi)在要求。對(duì)此，西藏自治區(qū)地方立法機(jī)關(guān)依據(jù)《憲法》《民族區(qū)域自治法》，結(jié)合新時(shí)期西藏民族工作的新特點(diǎn)和新任務(wù)，于2020年1月，制定并頒布《條例》，首次把“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的文本載入西藏地方法律法規(guī)中，具有突出依法促進(jìn)民族鑄牢中華民族共同體意識(shí)西藏實(shí)踐的時(shí)代特色。

通過(guò)對(duì)已有文獻(xiàn)的閱讀，以促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)為視角，探索鑄牢中華民族共同體意識(shí)的研究成果比較豐富，但將促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)地方法律條例置于鑄牢中華民族共同體意識(shí)的語(yǔ)境下，進(jìn)而探討條例制定的重要意義之成果較少。因此，研究鑄牢中華民族共同體意識(shí)視域下西藏地方立法機(jī)關(guān)制定《條例》的重要性，有利于總結(jié)依法保障各族人民生命線的西藏實(shí)踐，對(duì)于完善鑄牢中華民族共同體意識(shí)西藏地方法治體系有一定的積極意義。同時(shí)，新時(shí)代新的民族工作理論的背景下，提高《條例》的站位，認(rèn)清《條例》的重要性具有一定的啟示。

1?《條例》對(duì)西藏踐行依法鑄牢中華民族共同體意識(shí)具有重要意義

1.1?《條例》填補(bǔ)了鑄牢中華民族共同體意識(shí)西藏地方法律制度頂層設(shè)計(jì)的缺位

步入新時(shí)代以來(lái)，黨中央高度重視西藏工作。2011年7月，在西藏和平解放60周年慶祝會(huì)上，時(shí)任中共中央政治局常委、國(guó)家副主席、中央軍委副主席的習(xí)近平作為團(tuán)長(zhǎng)率中央代表團(tuán)赴藏，并作了重要講話。他指出“做好西藏工作是維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定的迫切需要”；2015年8月，中央第六次西藏工作會(huì)上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)西藏是我國(guó)重要的國(guó)家安全屏障，同時(shí)，在該會(huì)上，明確指出西藏是我國(guó)同西方、境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力、分裂勢(shì)力斗爭(zhēng)的前沿；2020年8月，中央第七次西藏工作座談會(huì)議提出新時(shí)代治藏方略所要堅(jiān)持的“十個(gè)必須”，其中，從西藏工作的著眼點(diǎn)與著力點(diǎn)的視角，提出“必須維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)”，從全面依法治國(guó)的視角，提出“必須堅(jiān)持依法治藏的重要原則”；2021年7月，習(xí)近平總書記在西藏考察時(shí)提出要全面貫徹新時(shí)代黨的治藏方略，加強(qiáng)民族交往交流交融，不斷增強(qiáng)西藏各族人民的“五個(gè)認(rèn)同”，打牢民族團(tuán)結(jié)的思想基礎(chǔ)，成為西藏地方促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的行動(dòng)指南。

習(xí)近平總書記的講話從西藏社會(huì)的主要矛盾與特殊矛盾出發(fā)，高瞻遠(yuǎn)矚地指出西藏工作的著眼點(diǎn)和著力點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)依法治藏是新時(shí)期治藏方略的重要路徑。而依法治藏的前提是具有立法權(quán)力的地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)不同時(shí)期的歷史任務(wù)，依據(jù)憲法法律，進(jìn)一步完善現(xiàn)有法律法規(guī)以及填補(bǔ)相應(yīng)法規(guī)的缺位，建構(gòu)具有西藏特點(diǎn)的地方法規(guī)體系。頒布《條例》之前，在西藏自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)首次有拉薩市地方立法機(jī)關(guān)出臺(tái)了《拉薩市民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》，但其法律地位較低，僅適用于拉薩市行政區(qū)域內(nèi)，是拉薩市行政區(qū)域內(nèi)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)的行動(dòng)綱領(lǐng)，不具備西藏自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)普遍適用的效力，并且該條例雖然以隱性表達(dá)的方式強(qiáng)調(diào)了“五個(gè)認(rèn)同”的法律義務(wù)，但與中華民族共同體意識(shí)之間缺少法律上的良性互動(dòng)。因此，西藏地方立法機(jī)關(guān)制定頒布綜合型法規(guī)，既《條例》，同時(shí)，首次在西藏地方立法中載入新時(shí)代黨的民族工作新理論和新決策，一方面，是貫徹黨對(duì)地方法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)的有力回應(yīng)，另一方面，是填補(bǔ)西藏以促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)為載體，進(jìn)而鑄牢中華民族共同體意識(shí)地方法律制度頂層設(shè)計(jì)的缺位，成為西藏各地市依法推進(jìn)鑄牢中華民族共同體意識(shí)，落實(shí)新時(shí)代民族理論的制度保障。

1.2?《條例》彰顯鑄牢中華民族共同體意識(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

推進(jìn)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的路徑和任務(wù)是多樣化、多方面的，包括“促進(jìn)中華民族共同體意識(shí)的政治基礎(chǔ)、物質(zhì)基礎(chǔ)、社會(huì)基礎(chǔ)，思想基礎(chǔ)和法治基礎(chǔ)等多種渠道，多個(gè)方面的發(fā)展”，而促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)是推進(jìn)鑄牢中華民族共同體意識(shí)多個(gè)基礎(chǔ)的基本保障。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面深入持久開(kāi)展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建工作鑄牢中華民族共同體意識(shí)的意見(jiàn)》中提出“以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為根本方向，全面深入持久開(kāi)展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建工作”，進(jìn)一步明確了促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)要以新時(shí)代民族工作主線為根本方向，彰顯其在推進(jìn)鑄牢中華民族共同體意識(shí)進(jìn)程中的關(guān)鍵作用。

《條例》的總則開(kāi)宗明義地說(shuō)明了其立法目的是“全面深入推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)，鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系，鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的內(nèi)容，同時(shí)，《條例》中直接出現(xiàn)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的文本共5次，并且《條例》的第二章“工作職責(zé)”是以增強(qiáng)文化認(rèn)同為主線，重點(diǎn)顯現(xiàn)促進(jìn)文化認(rèn)同是民族團(tuán)結(jié)的根與魂，進(jìn)一步通過(guò)地方法律厘清了中華文化的多元與一體之關(guān)系?！稐l例》的第四章宣傳教育是以建設(shè)共有精神為主線，一方面，從整體國(guó)家發(fā)展歷史脈絡(luò)，強(qiáng)調(diào)要將“中華民族發(fā)展史、中華文化發(fā)展史、中國(guó)革命史”作為宣傳內(nèi)容，進(jìn)而塑造群眾的國(guó)家意識(shí)；另一方面，從西藏自身發(fā)展的歷史脈絡(luò)，強(qiáng)調(diào)要將“中央與西藏地方關(guān)系史西藏和平解放、民主改革、社會(huì)主義建設(shè)”作為宣傳內(nèi)容，進(jìn)而建構(gòu)西藏人民與偉大祖國(guó)之間共有的歷史記憶，勾勒出該章節(jié)要強(qiáng)化“五個(gè)認(rèn)同”的實(shí)質(zhì)任務(wù)。不論《條例》的總則，還是具體章節(jié)都深刻體現(xiàn)了民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作要突破過(guò)去的局限，與時(shí)俱進(jìn)地以新時(shí)代黨的民族工作的主線為根本方向，彰顯了西藏地方政府用法律保障西藏各族人民的生命線，落實(shí)新時(shí)代民族工作主線的態(tài)度與決心。

1.3?《條例》突出法治認(rèn)同

中國(guó)特色社會(huì)主義法治的認(rèn)同既是對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)同也是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義的認(rèn)同。對(duì)此，西藏地方立法機(jī)關(guān)以憲法法律等相關(guān)上位法作為依據(jù)，結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)、民族特點(diǎn)而制定了《條例》，彰顯了統(tǒng)一與自治的西藏實(shí)踐，其本質(zhì)是以憲法法律為核心，以西藏地方法律為輔助，建構(gòu)中國(guó)特色社會(huì)主義法治共同體，突出以法治認(rèn)同增強(qiáng)西藏各族人民的中華民族共同體意識(shí)。

在西藏發(fā)展史上，傳統(tǒng)的規(guī)范體系是在濃厚的宗教色彩背景下，形成了藏民族獨(dú)特的習(xí)慣法；同時(shí)，當(dāng)前西藏社會(huì)發(fā)展水平落后于內(nèi)地其他省份，仍處于從熟人社會(huì)轉(zhuǎn)型至陌生人社會(huì)的階段，習(xí)慣仍然在人們的日常行為規(guī)范中起著一定的作用；并且，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化加速推進(jìn)，不斷打破空間和時(shí)間的隔閡，世界趨于共同體的形成，各種文化思潮的興起，加劇了民族認(rèn)同的危機(jī)。因此，《條例》的制定揭示了建構(gòu)西藏各族人民共有的法治認(rèn)同是推進(jìn)新時(shí)代民族工作主線法治化的社會(huì)土壤的邏輯關(guān)系，并且從地方法律的層面強(qiáng)化法治認(rèn)同的建構(gòu)。

當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入全面依法治國(guó)時(shí)代，在此背景下，習(xí)近平總書記多次提出依法治藏的重要論述。因此，西藏地方立法機(jī)關(guān)制定《條例》符合全面推進(jìn)依法治藏的需求，對(duì)提升西藏各族人民的法治認(rèn)同具有極大的積極作用，同時(shí)，西藏各族人民的法治認(rèn)同對(duì)推進(jìn)依法治藏具有積極的促進(jìn)作用，法治建設(shè)與法治認(rèn)同是相互影響、相互作用。另外，運(yùn)用法治思維和法治方法治理社會(huì)事關(guān)國(guó)家治理能力和治理水平，對(duì)此，《條例》對(duì)提高西藏地方治理體系現(xiàn)代化具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

2?《條例》存在的瑕疵與完善對(duì)策

2.1?《條例》存在的瑕疵

《條例》是西藏依法鑄牢中華民族共同體意識(shí)的重要制度依據(jù)，《條例》的頒布是遵循以構(gòu)筑56個(gè)民族共同體意識(shí)為根本方向，全面推進(jìn)依法治國(guó)和依法治藏的內(nèi)在要求，彰顯了西藏地方民族法治建設(shè)的先進(jìn)性與科學(xué)性。但是，《條例》作為西藏地方立法機(jī)關(guān)近年頒布的法律制度，與黨的最新民族工作理論與實(shí)踐要求仍然存在一定的瑕疵。

第一，未厘清新時(shí)代民族工作主線與民族團(tuán)結(jié)之間的關(guān)系。民族團(tuán)結(jié)原則歷經(jīng)《共同綱領(lǐng)》《五四憲法》《八二憲法》等歷部憲法中不斷加以確認(rèn)，是中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期正確解決民族問(wèn)題的原則，是黨民族工作的寶貴經(jīng)驗(yàn)，因此，在新時(shí)代民族工作主線的背景下，創(chuàng)建促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步應(yīng)當(dāng)是構(gòu)筑中華各民族共同體意識(shí)的重要載體，是一種手段，其終極目的是鑄牢中華民族共同體意識(shí)。但是在《條例》中，沒(méi)有厘清新時(shí)代民族工作主線與創(chuàng)建民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步之間的關(guān)系，沒(méi)有清楚地體現(xiàn)促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)是一種建構(gòu)56個(gè)民族共同體意識(shí)之最佳途徑的內(nèi)在關(guān)系。究其原因，西藏地方立法機(jī)關(guān)對(duì)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的理論研究不深入，對(duì)依法促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的理解停留在傳統(tǒng)的思維定式，對(duì)依法促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的概念，沒(méi)有賦予新時(shí)代民族理論的內(nèi)涵。這是于2022年12月召開(kāi)的西藏自治區(qū)黨委十屆三次會(huì)議中提出的，西藏在推進(jìn)全國(guó)民族團(tuán)結(jié)模范區(qū)工作中面臨的短板之一，即新時(shí)代黨的民族理論之研究力量、基層工作力量薄弱的問(wèn)題。

第二，缺乏鑄牢中華民族共同體意識(shí)的概念。法律的概念是適用法律規(guī)則與法律原則的重要依據(jù)，概念模糊或者殘缺直接影響法律的生命力。在現(xiàn)行《條例》中雖然多次提到鑄牢中華民族共同體意識(shí)，但其意義亦或者包含的內(nèi)容并未提出。因此，概念的缺乏影響《條例》在鑄牢中華民族共同體意識(shí)過(guò)程中發(fā)揮應(yīng)有的作用，也不利于西藏各級(jí)行政區(qū)依照《條例》推動(dòng)鑄牢中華民族共同體意識(shí)。

第三，法規(guī)的操作性不強(qiáng)。鑄牢中華民族共同體意識(shí)在《條例》中多是以立法目的和立法原則的形式呈現(xiàn)，具體規(guī)則比較少。作為政策性法律條文，通過(guò)立法目的和立法原則的形式體現(xiàn)其內(nèi)容，揭示了軟法在社會(huì)治理過(guò)程中倡導(dǎo)性和宣示性法條的規(guī)范作用，但是過(guò)度的籠統(tǒng)和模糊削弱了法律的可操作性，與運(yùn)用善良之法，進(jìn)行科學(xué)治理、民主治理的國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的要求存在一定的差距。

2.2?《條例》的完善對(duì)策

“立善法于一國(guó)，則一國(guó)治。”因此，依法鑄牢中華民族共同體意識(shí)，首先需要解決的是完善?！稐l例》是西藏依法推動(dòng)新時(shí)代民族工作主要的重要法律之一，法規(guī)完善會(huì)提高西藏民族事務(wù)治理能力與治理水平。對(duì)此，針對(duì)《條例》存在的瑕疵，提出進(jìn)一步完善制度內(nèi)容，提高《條例》的質(zhì)量和可操作性的建議。

第一，轉(zhuǎn)變立法思維模式。鑄牢中華民族共同體意識(shí)是當(dāng)前我國(guó)民族工作的綱領(lǐng)，黨和國(guó)家明確提出，所有工作都要向此聚焦。因此，西藏地方立法機(jī)關(guān)制定民族法律制度，也應(yīng)當(dāng)以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為根本方向。但是《條例》作為西藏依法鑄牢中華民族共同體意識(shí)的地方頂層設(shè)計(jì)，仍然透視傳統(tǒng)促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的立法思維模式，并未有效傳達(dá)新時(shí)代依法促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的根本方向。因此，進(jìn)一步研究鑄牢中華民族共同體意識(shí)理論內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)從過(guò)去民族團(tuán)結(jié)立法的思維轉(zhuǎn)向黨的最新民族工作主線法治化的思維模式，在具體的條款中應(yīng)當(dāng)突出各民族在相互交往交流交融過(guò)程中“五個(gè)認(rèn)同”的維護(hù)，同時(shí)，考慮傳統(tǒng)民族關(guān)系特征的基礎(chǔ)上，兼顧當(dāng)前互嵌式新的民族聚居形式而出現(xiàn)的新特征，進(jìn)而完善《條例》的內(nèi)容。

第二，界定概念。《條例》中進(jìn)一步明確鑄牢中華民族共同體意識(shí)的概念，不僅是西藏地方立法機(jī)關(guān)科學(xué)把控制定民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)之根本方向內(nèi)在需要，也是保障《條例》的生命力與權(quán)威的本質(zhì)需要。因此，應(yīng)當(dāng)從“五個(gè)認(rèn)同”入手，結(jié)合西藏社會(huì)的地方性知識(shí)，進(jìn)一步明確在《條例》中關(guān)于鑄牢中華民族共同體意識(shí)的概念，進(jìn)一步完善依法推進(jìn)新時(shí)代黨的民族工作主線的地方性頂層設(shè)計(jì)，一方面，利于《條例》中法律原則與法律規(guī)則的適用；另一方面，利于《條例》為西藏各級(jí)行政區(qū)在依法推動(dòng)鑄牢中華民族共同體意識(shí)過(guò)程提供有力的制度依據(jù)，發(fā)揮《條例》在西藏推進(jìn)依法鑄牢中華民族共同體意識(shí)過(guò)程中應(yīng)有的作用。

第三，提高《條例》的質(zhì)量。法律的質(zhì)量關(guān)系到法律的生命力?！稐l例》應(yīng)當(dāng)以黨的民族工作的基本理論作為制定的指導(dǎo)思想，既要做到遵循《憲法》《民族區(qū)域自治法》《立法法》等法律法規(guī)的具體要求，同時(shí)要兼顧西藏自身的民族與地域的特點(diǎn)，彰顯《條例》的科學(xué)性。鑄牢中華民族共同體意識(shí)通過(guò)《條例》在西藏實(shí)現(xiàn)法治化，是新時(shí)代民族工作的理論政策上升為西藏各族人民的意志，因此，民族政策轉(zhuǎn)為法律化的過(guò)程中要注重細(xì)節(jié)，樹(shù)立法律的權(quán)威性。尤其需要注意不能過(guò)分使用政策語(yǔ)言，以免模糊法律與政策的邊界，影響法律的權(quán)威。

3?結(jié)論

鑄牢中華民族共同體意識(shí)是新時(shí)期黨的民族工作的主線，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的創(chuàng)建是鑄牢中華民族共同體意識(shí)的重要實(shí)踐平臺(tái)，是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，用“法律來(lái)保障民族團(tuán)結(jié)，才能牢固平等團(tuán)結(jié)互助和諧的新型社會(huì)主義民族關(guān)系?！币虼?，西藏地方立法機(jī)關(guān)制定《條例》的落腳點(diǎn)是固化西藏各族人民同中華民族其他成員之間平等團(tuán)結(jié)互助的民族關(guān)系，它是以新時(shí)代黨的民族工作主線為根本方向，是為其提供繁榮安全穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境的法治保障，是西藏各族人民在相互交往交流交融過(guò)程中的行為準(zhǔn)則?！稐l例》的出臺(tái)是西藏依法鑄牢中華民族共同體意識(shí)的雛形，其規(guī)則中鑄牢中華民族共同體意識(shí)與具體法規(guī)之間還需進(jìn)一步深層融合，有必要從“五個(gè)認(rèn)同”的視角對(duì)鑄牢中華民族共同體意識(shí)給予概念界定，有利于清晰對(duì)規(guī)則的解釋與適用，但是《條例》填補(bǔ)了西藏自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)依法鑄牢中華民族共同體意識(shí)地方法律制度頂層設(shè)計(jì)的空白，不僅豐富和完善了西藏地方立法理論和立法體制，而且是地方立法的創(chuàng)新舉措，這既是全面推進(jìn)依法治國(guó)的需要，也是新時(shí)代治藏方略的需要。

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