中國人口政策演變歷程及原因分析

郭藝青

摘?要：人口問題關系到國家經(jīng)濟發(fā)展及民族未來，人口數(shù)量的增長和結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變必須同經(jīng)濟發(fā)展相適應，而人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變并非一朝一夕之功，需要由人口政策不斷調(diào)整并緊跟人口變化的步伐。從提倡生育到計劃生育再到全面三孩，探討這種變化的原因?qū)ξ覈罄m(xù)人口政策的制定具有重要的理論指導意義。本文系統(tǒng)梳理了新中國成立以來各個時期的人口政策，探究其演變歷程和制定原因，并分析了不同階段人口問題的演變邏輯，最后立足于當代人口現(xiàn)狀，給出了解決目前我國人口問題的政策建議。

關鍵詞：人口政策；人口結(jié)構(gòu)；計劃生育；老齡化

中圖分類號：D9?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.19.066

1?中國人口政策演變歷程及原因分析

新中國成立以來，人口從1949年的4.75億增加到了2022年的14.1億，人口數(shù)量和人口結(jié)構(gòu)的階段性特征明顯，人口政策也因時制宜，成為經(jīng)濟發(fā)展中的重要主題。而生育政策是人口政策中最重要的組成部分，據(jù)此我們可以將新中國成立后的人口政策演變分為如下幾個階段。

1.1?1949-1953年：人口恢復階段

在新中國成立之初，國家百廢待興，亟須廣大人民群眾投入到生產(chǎn)建設中去，而此時我國人口相對較少，需要增加人口數(shù)量。但由于經(jīng)濟發(fā)展基礎薄弱，醫(yī)療水平低下，1949年我國人口數(shù)量為4.75億，死亡率高達2%，出生率3.6%，自然增長率僅為1.6%，因此需要提倡生育，并嚴格限制節(jié)育和人工流產(chǎn)。在此階段，國家發(fā)布了《機關部隊婦女干部打胎限制的辦法》《限制節(jié)育及人工流產(chǎn)暫行辦法》等文件，嚴禁非法打胎。我國自古就有養(yǎng)兒防老、多子多福、傳宗接代等思想，并且時任國家領導認為世間一切事物中，人是第一個可寶貴的。在共產(chǎn)黨領導下，只要有了人，什么人間奇跡也可以造出來。于是便倡導人民多生多育。另外，我國當時面臨的國際形勢不容樂觀，盡管已經(jīng)贏得了抗美援朝戰(zhàn)爭的勝利，卻犧牲約19萬烈士，需要盡快彌補在戰(zhàn)爭中的人口損失，壯大工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力。到了1953年我國人口出生率為3.7%，死亡率1.4%，自然增長率增至2.3%，人口數(shù)量增加至6.02億，提倡生育、限制節(jié)育的政策初見成效。

1.2?1954-1979年：提倡節(jié)制生育階段

這一階段提倡節(jié)制生育，但由于受到計劃經(jīng)濟、自然災害、“大躍進”和“文化大革命”等影響，政策出現(xiàn)了反復的情況，節(jié)制生育的力度不同，我們可以從不同時期的生育政策進行分析。

1.2.1?1954-1957年：開始提出節(jié)制生育

我國在這一階段開始主張控制人口增長和節(jié)制生育，有如下三方面原因：其一，從人口變化上來說，1957年我國人口達到了6.47億，相對于新中國成立初期，短短8年增長了約1/3，人口的規(guī)模和增長速度遠遠超過了黨和政府的心理預期。其二，從思想上來說，節(jié)制生育的思想開始走進人們的視野。同年，馬寅初發(fā)表的《新人口論》論證了“非控制人口不可”的核心思想，邵力子等學者也寫文章呼吁普遍避孕。其三，從歷史背景來說，中國正處于第一個五年計劃時期，開始進行有計劃的工業(yè)生產(chǎn)，而人口尚處于無計劃擴張階段，人口急劇增長和糧食緊缺之間矛盾尖銳。因此，1957年毛澤東在最高國務會議上呼吁“要提倡節(jié)育，要有計劃地生育?！?/p>

1.2.2?1958-1965年：計劃生育政策初步實施

1958-1960年，全國上下掀起了“大躍進”、人民公社化運動，許多地方一方面勞動力不足，另一方面卻因生育過快城鎮(zhèn)人口出現(xiàn)了快速增長的情況，給民生造成了重大的考驗。1959-1961年，我國遭受嚴重的自然災害，全國面臨糧食短缺危機。自然災害過后，人多力量大的觀點重回人們視野，人口又出現(xiàn)了短期的報復性增長。1964年，中國進行了第二次人口普查，人口數(shù)量已達6.9億人，同年，國務院成立了計劃生育委員會，部分地區(qū)也相繼成立了計劃生育工作機構(gòu)，計劃生育政策初步實施了起來。

1.2.3?1966-1970年：計劃生育政策停滯

1966年“文化大革命”開始，實行有計劃生育的大環(huán)境不復存在，計劃生育工作機構(gòu)被撤銷，計劃生育工作陷入停滯，人口重新回到了盲目發(fā)展階段，人口增長率大幅提升，在這5年間，全國增加了約1億人口。

1.2.4?1971-1979年：計劃生育政策正式確立

1971年，我國人口已經(jīng)達到了8.41億，國家重新恢復提倡節(jié)制生育的一系列政策，提出了“一個不少，三個多了，兩個正好”“晚、稀、少”等政策，并于1978年將“國家提倡和推行計劃生育”寫入憲法，自此該項政策被正式確立了下來。1971-1980這10年間，我國的總和生育率由581%下降到223%，人口自然增長率由26%下降到12%，計劃生育取得了顯著成效。

1.3?1980-2001年：計劃生育嚴格實施階段

1980年中央發(fā)表《關于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團員公開信》，嚴禁超計劃二胎和多胎，計劃生育政策變得更加嚴格。兩年后，中國進行了第三次人口普查，總?cè)丝跒?008億，這已經(jīng)遠遠超出50年代孫本文根據(jù)我國耕地面積、糧食產(chǎn)量和就業(yè)情況而認定的8億最適應人口數(shù)量。在三普數(shù)據(jù)公布之后，計劃生育被定為基本國策。

20世紀80年代，中蘇關系惡化，國際局勢復雜，中國無法在國際市場上大量進口糧食和農(nóng)副產(chǎn)品等，雜交水稻尚未全面推廣，糧食極度緊張。此時改革開放不過短短兩年，市場活力還未顯現(xiàn)，就業(yè)崗位稀少，多數(shù)工作都是國家分配，勞動力嚴重過剩。數(shù)量眾多的人口與復雜的社會問題之間的矛盾難以在短時間調(diào)和，于是計劃生育政策由提倡被轉(zhuǎn)為強制執(zhí)行。自此至21世紀初，生育政策經(jīng)歷了局部調(diào)整、平穩(wěn)過渡的20年，20年間人口總數(shù)量由1980年98億增加到2000年的127億，自然增長率由119%下降到076%，總和生育率也由226%下降到122%（數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局），計劃生育政策的效果基本符合預期。

1.4?2002年至今：逐漸放開計劃生育階段

自改革開放以來，人民吃飯問題基本解決，人口數(shù)量問題也不再是引起社會矛盾的主要因素，反而人口結(jié)構(gòu)問題日益凸顯，生育率持續(xù)走低，養(yǎng)老問題逐步嚴峻。如果不逐步放開計劃生育政策，未來中國的人口老齡化問題將更加嚴重，對我國經(jīng)濟發(fā)展造成嚴重的威脅。于是在2002年政府推出雙獨二孩政策，提倡只生一個，允許部分二孩。2011年雙獨二孩全面實施。2013年單獨二孩政策正式實施。2015年全面二孩政策實施。2021年全面三孩政策被寫入《人口與計劃生育法》。但頻繁出臺的人口政策未能扭轉(zhuǎn)斷崖式下跌的生育率。2002-2022年，我國人口出生率從129%降至了068%，數(shù)量從128億增長至141億，人口僅增加了102%，年平均增長率僅約05%，更為嚴重的是，自然增長率從064%降至了-060‰（數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局），可以想象中國在未來很長一段時間內(nèi)都將與老齡化和少子化等問題做斗爭，并且會不斷調(diào)整生育政策與配套的社會保障措施來應對這些問題。

2?不同時期的人口問題

我國不同時期的人口問題均出現(xiàn)了一定的歷史性特征，這些特征的形成是由于政策、經(jīng)濟、社會和文化等多種因素的綜合影響，并對我們了解我國人口問題的發(fā)展歷程和未來趨勢具有重要意義。

2.1?人口恢復階段

在這一階段，由于我國人口基數(shù)異常龐大，新中國成立后又一直高速增長，人口增長已經(jīng)和四個現(xiàn)代化形成尖銳矛盾，這種矛盾突出表現(xiàn)為人口增長快與改善人民生活、勞動就業(yè)和勞動質(zhì)量之間的矛盾。主要問題是少年兒童的撫養(yǎng)、教育和青年的就業(yè)，以及未來人口增速等社會焦點問題。

2.2?提倡節(jié)制生育階段

在生產(chǎn)力水平低下的計劃經(jīng)濟時期，人口數(shù)量龐大的問題凸顯。一方面，人口數(shù)量多導致糧食供應緊張。在沒有雜交水稻和化肥農(nóng)藥尚未普遍使用的背景下，1957年人均糧食產(chǎn)量為306公斤，1965年人均糧食產(chǎn)量為272公斤，遠低于國際公認的400公斤糧食安全線（數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局）。同時，我國依靠農(nóng)產(chǎn)品換取外匯，使糧食供應更為緊張，人民溫飽問題難以解決。另一方面，人口數(shù)量多使得就業(yè)安排出現(xiàn)困難。計劃經(jīng)濟時期生產(chǎn)力水平低下，城市就業(yè)崗位有限，無法充分安排新增勞動力就業(yè)，為解決城鎮(zhèn)知識青年就業(yè)問題，20世紀60年代我國開始有計劃、有組織地開展上山下鄉(xiāng)工作。受到多種因素的影響，上山下鄉(xiāng)工作最后偏離初衷。

2.3?計劃生育嚴格實施階段

我國在計劃生育嚴格實施階段存在的人口問題主要有以下四個方面：

其一，性別比例嚴重失衡。根據(jù)正常生物規(guī)律，新生兒正常的男女性別比應為102～107之間，受計劃生育政策嚴格實施的影響，1991-1995年全國出生人口性別比為115.42，1996-2000年全國出生人口性別比高達120.17，出生人口性別比遠超正常范圍。

其二，無戶籍人口大量出現(xiàn)。由于地方領導干部政績受計劃生育影響，部分地方設置高額罰款和社會撫養(yǎng)費，甚至將計劃生育和戶籍掛鉤，然而人們的生育觀念短期并未扭轉(zhuǎn)，部分家庭仍有較高的生育意愿，存在違法超生行為，超生兒上戶口存在層層阻礙，從而出現(xiàn)大量無戶籍人口。

其三，農(nóng)村出現(xiàn)大量留守兒童。改革開放之后，大量農(nóng)村人口涌入城市尋找工作機會，孩子留在農(nóng)村由老人看護。留守兒童在成長的關鍵階段，缺乏父母的關心照顧，不利于孩子的心理健康和成長發(fā)展。

其四，城市流民危害社會穩(wěn)定。流動人口人員構(gòu)成復雜，管理困難，城市流民的出現(xiàn)使得賣淫、偷盜、搶劫和殺人越貨等犯罪行為頻頻發(fā)生，嚴重危害社會穩(wěn)定，破壞經(jīng)濟秩序。

2.4?逐漸放開計劃生育階段

我國現(xiàn)階段的人口問題逐漸又變得嚴峻起來，主要有以下六個方面：

其一，第一次人口紅利消失，經(jīng)濟增速放緩，轉(zhuǎn)型困難，并且“食之者眾，生之者寡”，消費的人增多而生產(chǎn)的人減少，不利于經(jīng)濟增長。

其二，人口老齡化程度急劇加深，人口結(jié)構(gòu)失衡，2022年我國60歲及以上人口約占全國人口的19.8%，其中65歲及以上人口占全國人口的14.9%（數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局），老齡化帶來的養(yǎng)老和醫(yī)療等社會問題更加凸顯。

其三，勞動年齡人口減少，2022年16～59歲的勞動年齡人口僅占全國人口的62%，勞動人口所背負的撫養(yǎng)壓力不斷增加。

其四，年輕人的撫養(yǎng)壓力增加，晚婚晚育和不婚不育現(xiàn)象成了主流，生育意愿減弱，并且重男輕女思想導致性別比例失衡。

其五，生育意愿降低導致了生育率斷崖式下跌，自然增長率逐年降低，以致于在2022年總?cè)丝谪撛鲩L85萬人。

其六，人口分布不均，東密西疏，城鄉(xiāng)差距擴大，人口密集地區(qū)面臨較為嚴重的環(huán)境污染問題，而醫(yī)療保障體系不健全的偏遠地區(qū)則老齡化形勢更加嚴峻。

3?思考與建議

黨的二十大報告中提出，“優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略，建立生育支持政策體系，實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略”，在人口問題上，我們要正確處理好數(shù)量與質(zhì)量、總量與結(jié)構(gòu)的關系，探索適合我國國情的人口發(fā)展道路，構(gòu)建多領域、深層次、重平衡的人口制度和社會保障體系，推動人與自然和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.1?完善適齡生育制度，培養(yǎng)新時代生育觀念

當年經(jīng)歷過嚴格計劃生育政策的一代人，雖然現(xiàn)在已經(jīng)到了適合生育的年齡，但由于其少生優(yōu)生的生育觀念一時間難以轉(zhuǎn)變，即便生育政策變得更為寬松，人們的生育意愿一時也難以提高。同時，經(jīng)濟壓力增加、教育水平提高、女性就業(yè)率提高、婚姻觀念改變和城市化進程加速等多種因素也共同導致了低生育率的形成。想要扭轉(zhuǎn)生育率持續(xù)下降的局面，必須著重培養(yǎng)新一代人的生育觀念，加大對生育政策的宣傳和引導力度，給適齡生育人群提供政策支持，如對孕產(chǎn)婦和嬰幼兒的保健和醫(yī)療服務進行補貼、提高生育者的福利待遇和保障水平和加大對生育政策資金投入等。

3.2?加強勞動者權益保護，完善勞動力資源配置機制

當代年輕人不愿意生育，說到底還是生活壓力在逐漸變大?，F(xiàn)在很多公司為了提高業(yè)績，制定了違背法律的“996”和“007”等工作時間制度，這嚴重擠占了年輕人正常的休息時間，不利于其身心健康，還不利于家庭成員之間的溝通，是對人口生育率的嚴重破壞。所以，政府應加強對勞動者權益的保護，提高并鼓勵勞動者的法律意識和維權意識。同時，要健全勞動監(jiān)管機制，加強對用人單位的監(jiān)督和管理，防止違法用工和侵犯勞動者權益的行為。另外，要完善勞動力資源配置機制，逐步健全城鄉(xiāng)戶籍轉(zhuǎn)移制度，并加快教育體制改革，提高勞動力市場配置效率。

3.3?完善社會保障制度，推進老齡化問題解決

我國老齡化人口數(shù)量龐大，由此衍生出來的問題錯綜復雜，因此解決老齡化問題是解決我國人口問題的重中之重。首先，要加大對養(yǎng)老保險的投入，提高養(yǎng)老保險的覆蓋率和保障水平，確保老年人的基本生活需求得到滿足。其次，要推進醫(yī)療保障制度改革，提高醫(yī)療保障的覆蓋率和保障水平，加強老年人的健康管理和疾病預防，提高其健康水平。最后，要鼓勵老年人積極參與社會文娛活動，提高老年人的生活滿意度和幸福感，促進老年人的身心健康。

3.4?加強前沿科技應用，關注社會生產(chǎn)力發(fā)展

人口老齡化和少子化已經(jīng)成為既定的事實，人們開始擔心老人無人照顧、社?；饑乐靥澘蘸臀磥韯趧恿Χ倘钡葐栴}。然而，數(shù)字化生產(chǎn)流程、自動化生產(chǎn)線等的廣泛應用，使得生產(chǎn)效率和產(chǎn)品質(zhì)量提高，生產(chǎn)成本大大降低。同時，人工智能近年來飛速發(fā)展，在家居、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的應用大幅提高了人們的生活質(zhì)量和便利度，如智能化的健康監(jiān)測、智能化疾病診斷、智能化的家居照明、智能化溫度控制等。數(shù)字化和智能化技術在很大程度上可以解決當下人口老齡化和少子化問題帶來的不利影響，促進經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。

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