在用車排放檢驗(yàn)與維護(hù)制度的問題與對(duì)策研究

潘志強(qiáng)

青島科技大學(xué)，山東 青島 266100

近年來，我國機(jī)動(dòng)車持有量迅速增加，機(jī)動(dòng)車排放污染問題也變得越來越嚴(yán)重，給城市生態(tài)環(huán)境的保護(hù)帶來了很大壓力。要對(duì)在用機(jī)動(dòng)車的排放污染問題進(jìn)行控制，對(duì)其進(jìn)行定期排放檢驗(yàn)與維護(hù)，是一個(gè)有效的辦法。這從某種程度上而言，不僅可以節(jié)約能源，還能為所在區(qū)域的生態(tài)環(huán)境建設(shè)提供助力。我國近年來正在積極推進(jìn)在用車排放檢驗(yàn)與維護(hù)制度的建設(shè)，在取得一定成就之外，也出現(xiàn)了一些問題，對(duì)此本文試分析之并給出完善建議。

一、我國在用車排放檢驗(yàn)與維護(hù)制度的相關(guān)概念與理論依據(jù)

（一）在用車排放檢驗(yàn)與維護(hù)制度的相關(guān)概念

所謂在用車，是指已經(jīng)登記注冊(cè)，并且取得了號(hào)牌的汽車。根據(jù)《機(jī)動(dòng)車強(qiáng)制報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》第八條，機(jī)動(dòng)車是指“上道路行駛的汽車、掛車、摩托車和輪式專用機(jī)械車”［1］。而《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱《道路交通安全法》）第一百一十九條則將機(jī)動(dòng)車定義為“以動(dòng)力裝置驅(qū)動(dòng)或者牽引，上道路行駛的供人員乘用或者用于運(yùn)送物品以及進(jìn)行工程裝箱作業(yè)的輪式車輛”。所有的在用車都屬于機(jī)動(dòng)車的范疇，但是只有符合條件的機(jī)動(dòng)車才被稱為在用車。在用車在行駛過程中會(huì)排放污染，無論是曲軸箱，還是燃油供油系統(tǒng)，以及尾氣管，都會(huì)排放一定污染。特別是尾氣管，其主要會(huì)排放燃料燃燒后的產(chǎn)物，而且排放量也是所有排放污染的部位中最大的［2］。因此，一般而言，在用車需要安裝污染控制裝置，在污染排放上符合在用車排放污染管理規(guī)定。

正因?yàn)樵谛旭傔^程中會(huì)產(chǎn)生污染，所以在用車需要安裝污染控制裝置。為了更好地控制在用車的污染排放，我國近年來生態(tài)環(huán)境等部門積極推進(jìn)汽車檢驗(yàn)與維護(hù)制度的建設(shè)。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部、交通運(yùn)輸部、國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于建立實(shí)施汽車排放檢驗(yàn)與維護(hù)制度的通知》的規(guī)定，汽車排放檢驗(yàn)與維護(hù)制度，是對(duì)汽車排放污染進(jìn)行檢驗(yàn)與維護(hù)的管理制度。相比于技術(shù)層面的檢驗(yàn)與維護(hù)而言，這里更加重視的是管理層面上對(duì)汽車排放污染進(jìn)行檢驗(yàn)與維護(hù)的落實(shí)。這意味著，從機(jī)動(dòng)車出廠使用到報(bào)廢的整個(gè)階段，相關(guān)責(zé)任部門由義務(wù)對(duì)其進(jìn)行定期檢驗(yàn)與維護(hù)，從而控制和減少在用車的尾氣排放。它主要涉及的內(nèi)容有定期檢驗(yàn)、監(jiān)督抽測(cè)、機(jī)動(dòng)車復(fù)檢、機(jī)動(dòng)車強(qiáng)制維護(hù)等。

（二）在用車排放檢驗(yàn)與維護(hù)制度的理論依據(jù)

對(duì)在用車排放檢驗(yàn)與維護(hù)，相關(guān)制度的建設(shè)不僅有來自外部的需求，從環(huán)境法的理論層面而言，也有其理論依據(jù)。

環(huán)境法中的外部性理論首先為此提供了理論依據(jù)。外部性理論最初來自經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，是指社會(huì)成本和私人成本之間的不對(duì)等性，也即個(gè)體行為會(huì)對(duì)社會(huì)整體福利產(chǎn)生影響，但其無法通過市場(chǎng)機(jī)制或者貨幣形式反映出來。在環(huán)境領(lǐng)域，私人的環(huán)境污染行為也很難通過市場(chǎng)機(jī)制或者貨幣形式體現(xiàn)出來，它就導(dǎo)致了私人成本與社會(huì)成本之間的不對(duì)等性，此時(shí)需要政府相關(guān)部門介入，通過行政規(guī)制的辦法來扭轉(zhuǎn)這種不平衡［3］。

環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的另外一個(gè)重要原則，是污染者負(fù)擔(dān)原則。1972 年國際經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）環(huán)境委員會(huì)關(guān)于環(huán)境政策的國家經(jīng)濟(jì)方面的控制原則中提出了“誰污染誰治理原則”。我國也在隨后的環(huán)境立法中確認(rèn)了這一原則。它充分體現(xiàn)了權(quán)利和義務(wù)相一致的原理。在用車在行駛過程中排放了污染，就意味著在用車的所有人和使用者有義務(wù)對(duì)這一排放了的污染進(jìn)行防治。這也就可以盡量不將機(jī)動(dòng)車排放污染轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)，從而產(chǎn)生更大的治理成本。

環(huán)境領(lǐng)域的問題通常非常重視防治手段。這是因?yàn)?，在一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，面對(duì)環(huán)境污染這種大規(guī)模不確定損害結(jié)果的事件，負(fù)有環(huán)境保護(hù)義務(wù)的相關(guān)部門對(duì)其進(jìn)行預(yù)防和治理，效果遠(yuǎn)好于損害結(jié)果發(fā)生后的懲罰與彌補(bǔ)。因此，就在用車排放污染這一環(huán)節(jié)問題而言，無論是立法還是環(huán)境治理部門，都在積極轉(zhuǎn)變思路，從以往的末端控制前移為防治結(jié)合，從而在源頭上進(jìn)一步控制好在用車污染排放的問題［4］。

二、我國在用車排放檢驗(yàn)與維護(hù)制度的現(xiàn)有規(guī)定與相關(guān)問題

（一）我國在用車排放檢驗(yàn)與維護(hù)制度的相關(guān)法律法規(guī)

我國在用車排放檢驗(yàn)與維護(hù)制度的建立，經(jīng)歷了一個(gè)快速發(fā)展變化過程。1987 年，我國首先在《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）第三十條對(duì)機(jī)動(dòng)車污染防治進(jìn)行了原則性規(guī)定。隨后，《大氣污染防治法》在修訂過程中不斷細(xì)化機(jī)動(dòng)車污染排放的相關(guān)規(guī)定，2000 年和2016 年兩次修訂的時(shí)候，都增加了更多的操作性規(guī)則。2018 年《大氣污染防治法》再次修訂，倡導(dǎo)從源頭上減少機(jī)動(dòng)車污染排放（第五十條），規(guī)定車輛必須檢驗(yàn)合格以后才能進(jìn)入銷售環(huán)節(jié)（第五十二條），在用車需要檢驗(yàn)合格以后才能上路，環(huán)保部門可以對(duì)在用車進(jìn)行監(jiān)督抽測(cè)（第五十三條），建立了機(jī)動(dòng)車環(huán)保召回制度（第五十八條），對(duì)部分污染嚴(yán)重的機(jī)動(dòng)車加強(qiáng)管理（第五十九條）等。

其他相關(guān)法律中，2011 年第二次修正的《道路交通安全法》規(guī)定了機(jī)動(dòng)車的上路登記制度和強(qiáng)制報(bào)廢制度，還規(guī)定了相關(guān)部門對(duì)在用車的執(zhí)法監(jiān)督。2014 年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）則從原則上進(jìn)一步規(guī)定了環(huán)境保護(hù)、防治污染和排污繳費(fèi)等制度。特別是《中華人民共和國憲法》在2018 年進(jìn)行第五次修訂時(shí)，同樣將保護(hù)和改善環(huán)境以及防治污染和其他公害原則添入了原則性內(nèi)容之中，國家對(duì)其重視程度可見一斑。

此外，許多更為具體的法規(guī)規(guī)章制度也已經(jīng)出臺(tái)，1990 年，環(huán)保局等六部門聯(lián)合發(fā)布了《汽車排氣污染監(jiān)督管理辦法》，第一次針對(duì)機(jī)動(dòng)車的污染排放問題給出了專門的法律規(guī)定，該辦法也在不斷更新，最近一次更新為2010 年。環(huán)保局也針對(duì)《大氣污染防治法》出臺(tái)了相關(guān)細(xì)則，明確了機(jī)動(dòng)車污染排放違規(guī)違法后的責(zé)任主體以及責(zé)任主體的責(zé)任承擔(dān)問題。2019 年，交通運(yùn)輸部發(fā)布了《關(guān)于修改〈道路運(yùn)輸車輛技術(shù)管理規(guī)定〉的決定》，從技術(shù)層面對(duì)于在用車如何通過車輛維護(hù)和修理、檢測(cè)管理等控制污染排放的規(guī)定進(jìn)行了完善。

（二）我國在用車排放檢驗(yàn)與維護(hù)制度的相關(guān)問題

盡管我國正在積極建設(shè)在用車排放檢驗(yàn)與維護(hù)制度，也出臺(tái)了許多相關(guān)規(guī)定，但現(xiàn)階段仍舊存在如下問題：

1．相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系不夠成熟

總體而言，我國在用車排放檢驗(yàn)與維護(hù)制度的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系還不夠成熟。它體現(xiàn)在，國家相關(guān)法律法規(guī)的制定本來就是漸進(jìn)式的，而且往往在內(nèi)容上系原則性規(guī)定，許多方面的操作性規(guī)定不夠明確和細(xì)化。各地出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定中也有許多涉及機(jī)動(dòng)車排放污染的監(jiān)管，但是往往局限于各地實(shí)際情況的不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，所建立的在用車排放檢驗(yàn)與維護(hù)制度差異性很大，實(shí)施力度不一、事實(shí)效果也不相同。在用車排放標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)動(dòng)車維修檢驗(yàn)方法的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)各地差異也較大，相對(duì)不夠完善。這些都表明，現(xiàn)階段在全國范圍內(nèi)，我國欠缺一個(gè)成熟、統(tǒng)一的在用車排放檢驗(yàn)與維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

2．部門執(zhí)法未能協(xié)同協(xié)作

在用車排放檢驗(yàn)與維護(hù)會(huì)涉及生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸、技術(shù)監(jiān)督等相關(guān)行政部門的行政職責(zé)，因?yàn)樗鼘儆诃h(huán)境領(lǐng)域、交通領(lǐng)域和相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域的交叉，沒有任何一個(gè)部門可以單獨(dú)對(duì)在用車排放實(shí)施檢驗(yàn)與維護(hù)。一般而言，在這一方面需要不同部門之間的合作，各自針對(duì)在用車污染排放方面完成自己職責(zé)內(nèi)的內(nèi)容。但是在實(shí)際操作中，由于相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定不夠明確，不少部門在實(shí)際行使職權(quán)的時(shí)候容易出現(xiàn)問題，如可能出現(xiàn)對(duì)檢驗(yàn)不合格車輛重復(fù)處罰的問題，在對(duì)維修企業(yè)的監(jiān)管和處罰上也很容易出現(xiàn)因?yàn)槎嗖块T職責(zé)交叉而出現(xiàn)監(jiān)管、處罰空白或重復(fù)的問題。

3．制度導(dǎo)向存在偏差

整個(gè)在用車排放檢驗(yàn)與維護(hù)制度的具體實(shí)施上，也存在一定偏差。它主要體現(xiàn)為，現(xiàn)有相關(guān)制度比較重視在用車排放檢驗(yàn)方面的制度建設(shè)，但是對(duì)存在問題的在用車的維護(hù)方面的制度建設(shè)不夠重視。后者顯然意味著更大的經(jīng)濟(jì)投入，例如建立專門的在用車排放維修部門或站點(diǎn)。相關(guān)調(diào)查表明，目前絕大多數(shù)宣稱自己已經(jīng)建立了在用車排放檢驗(yàn)與維護(hù)制度的城市，其實(shí)大多數(shù)只是設(shè)置了在用車排放檢驗(yàn)站，但是并沒有配套維修站。長此以往，在用車排放檢驗(yàn)與維護(hù)制度也不可能真正得到落實(shí)，因?yàn)橹挥斜Ｕ狭舜嬖趩栴}的在用車排放系統(tǒng)的及時(shí)維護(hù)，才能確保在用車排放污染問題被真正解決［5］。

三、我國在用車排放檢驗(yàn)與維護(hù)制度的完善建議

（一）相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系不夠成熟

相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)上，首先需要在國家層面的立法中完善在用車排放檢驗(yàn)與維護(hù)相關(guān)制度。鑒于該制度主要規(guī)定在《大氣污染防治法》中，所以相關(guān)完善也要從該法入手。目前，該法中雖然規(guī)定了在用車排放檢驗(yàn)與維護(hù)制度，但是主要規(guī)定的是相關(guān)監(jiān)管的內(nèi)容，規(guī)定了在用車使用人有義務(wù)定期接受檢驗(yàn)，但是沒有涉及在用車的維修標(biāo)準(zhǔn)等，而且也沒有真正落實(shí)環(huán)保召回制度。但是，《大氣污染防治法》作為在用車排放檢驗(yàn)與維護(hù)方面的國家層面立法，它的相關(guān)規(guī)定會(huì)對(duì)許多部門規(guī)章、行政法規(guī)和地方性法規(guī)提供重要的指導(dǎo)，構(gòu)成后者直接的法律依據(jù)，所以其自身必須在相關(guān)內(nèi)容上積極完善。對(duì)此，目前一方面要完善在用車排放維護(hù)制度，落實(shí)統(tǒng)一的排放維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，則要落實(shí)和細(xì)化環(huán)保召回制度，對(duì)于不符合環(huán)保要求的機(jī)動(dòng)車，生產(chǎn)商應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定主動(dòng)對(duì)其召回，故意不召回的則要承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

同時(shí)，機(jī)動(dòng)車排放檢驗(yàn)方面由于近年來涉及一系列環(huán)保方面法律法規(guī)的更新，也存在模糊地帶，例如如何頒發(fā)安全技術(shù)檢驗(yàn)合格標(biāo)志等，目前《道路交通安全法》的規(guī)定與新修訂的《大氣污染防治法》之間存在不一致。這種不一致會(huì)極大妨礙相關(guān)制度進(jìn)一步精細(xì)化構(gòu)建。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合《大氣污染防治法》的相關(guān)規(guī)定，修訂《道路交通安全法》，特別是在機(jī)動(dòng)車排放檢驗(yàn)上，和頒發(fā)安全技術(shù)檢驗(yàn)合格標(biāo)志結(jié)合起來，使得前者成為后者頒發(fā)的前提條件之一。

（二）加強(qiáng)不同部門在執(zhí)法上的協(xié)同協(xié)作

不同部門在用車排放檢驗(yàn)與維護(hù)制度的建設(shè)和管理上也要加強(qiáng)執(zhí)法的協(xié)同協(xié)作。對(duì)此，首先要樹立生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一監(jiān)管的地位。由于相關(guān)制度的落實(shí)涉及多個(gè)部門，這就必須有牽頭部門與配合部門。從行政地位看，生態(tài)環(huán)境部門和其他部門是同級(jí)別的，但是從管理的相關(guān)內(nèi)容看，由于在用車排放檢驗(yàn)與維護(hù)最終目的是實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)，其和生態(tài)環(huán)境部門的核心目標(biāo)最為契合，所以法律應(yīng)當(dāng)通過相關(guān)規(guī)定，落實(shí)生態(tài)環(huán)境部門在用車排放檢驗(yàn)與維護(hù)制度方面的統(tǒng)一監(jiān)管地位，對(duì)在用車排放的檢驗(yàn)與維護(hù)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管，督促其他相關(guān)部門積極配合。

其他各個(gè)部門也要加強(qiáng)分工合作，明確各自的監(jiān)管任務(wù)和職責(zé)，并積極和其他相關(guān)監(jiān)管部門信息互通、協(xié)作配合、協(xié)同執(zhí)法。這種聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制在我國許多其他方面的行政事務(wù)中已經(jīng)被落實(shí)。對(duì)此，涉及的主要部門是生態(tài)環(huán)境部門、公安部門、交通運(yùn)輸部門、市場(chǎng)監(jiān)督管理部門和質(zhì)量監(jiān)督管理部門。對(duì)于監(jiān)管過程中可能存在的監(jiān)管交叉、重復(fù)處罰等問題，這不僅需要法律法規(guī)的明確規(guī)定，而且在法律法規(guī)無法明確規(guī)定的方面，就需要各個(gè)部門在一起進(jìn)行協(xié)調(diào)明確。協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是在達(dá)到最終最佳效果的同時(shí)，盡可能減少執(zhí)法成本和執(zhí)法復(fù)雜程度。

（三）調(diào)整制度導(dǎo)向，重視在用車排放維護(hù)制度

如上所述，當(dāng)下的制度導(dǎo)向重視在用車排放檢測(cè)，但是不夠重視在用車排放維護(hù)制度。許多地方也沒有建立專門的在用車排放維護(hù)站，這導(dǎo)致即便在用車排放檢測(cè)中出現(xiàn)問題，也很難保證相關(guān)問題是否之后及時(shí)通過維護(hù)被解決。目前，在依靠政府建立在用車排放維護(hù)站較為困難的情況下，應(yīng)當(dāng)重視鼓勵(lì)社會(huì)上私人維修站的建設(shè)，并通過加強(qiáng)對(duì)其規(guī)范管理和監(jiān)管的方式來保證機(jī)動(dòng)車排放維修的落實(shí)。目前，機(jī)動(dòng)車排放檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于在用車排放維護(hù)站的建設(shè)，地方政府可以前者為范本，通過政策傾斜、提高補(bǔ)貼和減免稅費(fèi)等措施，努力帶動(dòng)后者的建設(shè)。

四、結(jié)語

在用車排放檢驗(yàn)與維護(hù)制度的建設(shè)是一個(gè)長遠(yuǎn)工程，制度效果也不可能立竿見影。其相關(guān)制度的完善，有賴于社會(huì)的制度實(shí)踐提供反饋。對(duì)此，相關(guān)研究要立足于明確不同主體之間的法律關(guān)系和法律內(nèi)容，重視監(jiān)管體制的完善和相關(guān)主體的責(zé)任承擔(dān)，推動(dòng)在用車排放檢驗(yàn)與維護(hù)制度不斷成熟和發(fā)展。