生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范的憲法基礎(chǔ)與立法實(shí)施

門中敬，李 瑾

（山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 威海 264209）

一、引言

自工業(yè)革命以來(lái)，以工業(yè)化為主要標(biāo)志的現(xiàn)代化在快速創(chuàng)造了一系列文明成果的同時(shí)，也在加速累積著超過(guò)一切傳統(tǒng)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)，而這些風(fēng)險(xiǎn)大部分都“轉(zhuǎn)嫁”于“‘談判缺位’的資源和生態(tài)環(huán)境”[1]。作為人類生存發(fā)展基本載體的生態(tài)環(huán)境在承載了過(guò)多風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，定然會(huì)“回?fù)簟比祟愖陨恚o人類的生命健康和發(fā)展安全造成極大威脅。20 世紀(jì)發(fā)生的觸目驚心的環(huán)境公害事件①就給全人類敲響警鐘，迫使人類不得不思考自身的未來(lái)發(fā)展。在國(guó)際環(huán)保運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，聯(lián)合國(guó)于1972 年6 月5 日在瑞典斯德哥爾摩召開(kāi)人類環(huán)境會(huì)議并發(fā)布了《人類環(huán)境宣言》，鼓勵(lì)各國(guó)政府努力保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。同時(shí)期，在國(guó)內(nèi)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)峻壓力下，我國(guó)環(huán)保事業(yè)伴隨與西方國(guó)家外交事業(yè)的發(fā)展而創(chuàng)立[2]。

自20 世紀(jì)70 年代開(kāi)始，我國(guó)在工業(yè)化進(jìn)程中長(zhǎng)期累積的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大規(guī)模爆發(fā)，發(fā)生了諸如渤海灣污染、北京官?gòu)d水庫(kù)污染、松花江汞污染等影響頗大的生態(tài)環(huán)境事件。這些嚴(yán)重事件使我國(guó)不得不將生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)提上日程。1973 年我國(guó)召開(kāi)第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，拉開(kāi)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的序幕；1978年《憲法》首次在總綱中規(guī)定了專門的環(huán)保條款②，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的創(chuàng)立提供了根本法依據(jù)；1979 年，第五屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)了《環(huán)境保護(hù)法（試行）》，加速了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法制化進(jìn)程；1982年通過(guò)的現(xiàn)行《憲法》拓展了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的根本法依據(jù)；1989年，第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)了《環(huán)境保護(hù)法》，“是環(huán)境法成為一個(gè)獨(dú)立法律部門的重要標(biāo)志”，“為我國(guó)環(huán)境法律體系的完善奠定了基礎(chǔ)”[3]。生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制的不斷完善使我國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題有所緩解，但并沒(méi)有從根本上扭轉(zhuǎn)我國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)一步惡化的趨勢(shì)。進(jìn)入21 世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)七大水系水質(zhì)不斷下降、塑料包裝物導(dǎo)致的白色污染在全國(guó)蔓延、中東部地區(qū)先后遭遇多次大范圍持續(xù)霧霾天氣、長(zhǎng)江白鱘等野生動(dòng)物滅絕……這些頻發(fā)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)重影響了人民群眾的生存環(huán)境和生活質(zhì)量，同時(shí)暴露了我國(guó)發(fā)展的可持續(xù)性問(wèn)題。事實(shí)證明，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為我國(guó)全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)和實(shí)現(xiàn)中華文明永續(xù)發(fā)展的重大威脅。

生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)今工業(yè)化國(guó)家最常見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)類型，正是在對(duì)該類風(fēng)險(xiǎn)的理性思考中，德國(guó)學(xué)者烏爾里希·貝克提出了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論。該理論認(rèn)為西方已經(jīng)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)階段，系統(tǒng)性、全球性的風(fēng)險(xiǎn)成為鮮明的時(shí)代特征，人類面臨一個(gè)難以預(yù)知的未來(lái)[4]6-10。我國(guó)在發(fā)展社會(huì)主義工業(yè)化的進(jìn)程中，日益顯露出風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特征。雖然“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”這一概念術(shù)語(yǔ)尚不見(jiàn)諸政策文件，但黨和國(guó)家的重要決策無(wú)時(shí)無(wú)刻不體現(xiàn)出居安思危、防范風(fēng)險(xiǎn)的政治智慧和責(zé)任自覺(jué)。2017 年，黨的十九大明確指出：“要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅(jiān)戰(zhàn)?！?018年，習(xí)近平總書記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上的講話中提出“有效防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”。2022年，黨的二十大明確提出“嚴(yán)密防控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”。這些重大決策體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)防范風(fēng)險(xiǎn)，尤其是防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的高度重視。

防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)成為我國(guó)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、保障社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在法學(xué)視域下，研究以法律手段防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，必須充分認(rèn)識(shí)到：由于現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)具有整體性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性的特征，加之生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作牽涉面廣、綜合性強(qiáng)、利益訴求多樣的特點(diǎn)，任何單一部門法都難以單獨(dú)承擔(dān)防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)。而要建構(gòu)防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)范體系，取得防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)范實(shí)效，基礎(chǔ)就在于對(duì)憲法的闡釋與實(shí)施。因此，有必要以憲法為邏輯起點(diǎn)，從憲法特有的整體視角出發(fā)，對(duì)防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的各項(xiàng)任務(wù)展開(kāi)系統(tǒng)性研究，并為其提供根本法的依據(jù)和指導(dǎo)。

二、防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)分解

防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，首先需要回答什么是“風(fēng)險(xiǎn)”。按照風(fēng)險(xiǎn)的三分理論，與“風(fēng)險(xiǎn)”相關(guān)的法律概念還包含“危險(xiǎn)”和“剩余風(fēng)險(xiǎn)”?！拔ｋU(xiǎn)”“風(fēng)險(xiǎn)”“剩余風(fēng)險(xiǎn)”三者均指向某行為在未來(lái)造成侵害的可能性。所謂“危險(xiǎn)”是指依照日常生活經(jīng)驗(yàn)或者事理法則可以推理出與損害后果之間的因果關(guān)系，或者推導(dǎo)出損害結(jié)果發(fā)生的高度蓋然性的一種威脅?！帮L(fēng)險(xiǎn)”則是指“某種因素引發(fā)某種損害結(jié)果的可能性，而這種可能性在科學(xué)認(rèn)識(shí)上具有大量不確定性”[5]。也即“風(fēng)險(xiǎn)”與“危險(xiǎn)”的最大區(qū)分在于因果關(guān)系以及損害發(fā)生概率的“不確定性”上，具有高度不確定性的就是“風(fēng)險(xiǎn)”。所謂“剩余風(fēng)險(xiǎn)”是指“無(wú)法加以排除而應(yīng)由社會(huì)予以忍受的風(fēng)險(xiǎn)”[6]。風(fēng)險(xiǎn)與剩余風(fēng)險(xiǎn)的界限在于價(jià)值判斷的差異，后者“是立法者經(jīng)過(guò)價(jià)值判斷與權(quán)衡后，決定放棄對(duì)一部分法益的保護(hù)而享受風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)之未來(lái)收益的結(jié)果”[7]。

消除“危險(xiǎn)”，是傳統(tǒng)法治就已經(jīng)關(guān)注的問(wèn)題。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，面對(duì)極高的不確定性，法治面臨的新課題則在于預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)和分配剩余風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)的整體性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性特征要求在防范某一類風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，還要注重防范其他形形色色的伴生風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)此，防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)可以被分解為三項(xiàng)重要課題：一是預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；二是分配生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險(xiǎn)；三是防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的伴生風(fēng)險(xiǎn)。

（一）預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

習(xí)近平總書記指出：“生態(tài)環(huán)境安全是國(guó)家安全的重要組成部分，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的重要保障?！盵8]370保障生態(tài)環(huán)境安全，必須預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是指人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的或者不可逆的損害的可能性。由于“生態(tài)環(huán)境”概念的復(fù)合性特征，可將生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步劃分為生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

組成“生態(tài)環(huán)境”的“生態(tài)”與“環(huán)境”兩個(gè)子概念分屬不同學(xué)科，前者是生態(tài)學(xué)的基礎(chǔ)概念，后者是環(huán)境科學(xué)的基礎(chǔ)概念，兩者“無(wú)論對(duì)象、范圍、問(wèn)題意識(shí)，還是目標(biāo)、內(nèi)容、核心舉措都存在明顯差異”[9]，其中最主要的差異在于研究對(duì)象是否包含“人類”要素?！碍h(huán)境”是以“人類的存在”和“人與人之間的社會(huì)關(guān)系”為前提和中心的，即“環(huán)境”脫離不開(kāi)人的因素，對(duì)于脫離人的因素的自然，只是環(huán)境科學(xué)所謂的“自然條件”[10]。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境的定義，就包含著明顯的“人類”要素③?！芭c環(huán)境概念的‘中心—外圍’結(jié)構(gòu)和‘人類中心’視角不同，作為各種‘關(guān)系’之載體的‘生態(tài)’（或稱‘生態(tài)系統(tǒng)’）自始即具有‘去中心化’結(jié)構(gòu)和‘非人類中心’色彩?！盵9]“生態(tài)”并不以人類的存在為必要因素，其研究目光著眼于生物種群的存在及相互關(guān)系，更強(qiáng)調(diào)自然的內(nèi)在價(jià)值。

從“生態(tài)”與“環(huán)境”在研究對(duì)象上的不同，不難推導(dǎo)出生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)之間的差異：生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)更強(qiáng)調(diào)人類活動(dòng)對(duì)自然界中的生物種群及其系統(tǒng)平衡造成破壞的可能性，如野生動(dòng)植物的滅絕風(fēng)險(xiǎn)、生物鏈被破壞的風(fēng)險(xiǎn)、土壤沙化風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)失衡風(fēng)險(xiǎn)等。而環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)更強(qiáng)調(diào)人類對(duì)生存于其中的環(huán)境造成污染或者引發(fā)公害事件的可能性。針對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防措施自然會(huì)有所差別。預(yù)防生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)重在減少人類對(duì)生物種群及其系統(tǒng)平衡造成的可能破壞，在措施上強(qiáng)調(diào)“自然恢復(fù)為主”，減少人為干預(yù)，人類僅對(duì)靠自然之力無(wú)法恢復(fù)的部分進(jìn)行干預(yù)即可。預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)則相對(duì)強(qiáng)調(diào)人為干預(yù)，要求在污染風(fēng)險(xiǎn)與環(huán)境公害風(fēng)險(xiǎn)尚未形成或剛形成時(shí)就采取干預(yù)措施，將其消除或者使其處于可控狀態(tài)。如黨的二十大報(bào)告提出的“嚴(yán)密防控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”，就體現(xiàn)了強(qiáng)烈的干預(yù)色彩。當(dāng)然，生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)分只具有相對(duì)意義，兩者指向的對(duì)象最終都是人類生存的客觀世界，具有內(nèi)在一致性。進(jìn)行區(qū)分的意義則在于，我國(guó)地域十分廣闊，各地面臨的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)類型不一，有的地方側(cè)重生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，有的則側(cè)重環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，相應(yīng)地，不同地方應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的方式應(yīng)當(dāng)有所差異。區(qū)分生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，有助于不同地方精準(zhǔn)鑒別當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)險(xiǎn)類型，迅速找準(zhǔn)病癥，“因地施策”“因時(shí)施策”，取得預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的良好效果。

（二）分配生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險(xiǎn)

防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)決不是要徹底消除生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，或追求“零風(fēng)險(xiǎn)”，這是因?yàn)椋旱谝?，現(xiàn)代化的發(fā)展必然以一定的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為代價(jià)，如現(xiàn)代工業(yè)的生產(chǎn)需要消耗大量資源、現(xiàn)代化的交通工具會(huì)排放大量廢氣、城市化造就的鋼鐵森林正在影響著地球生態(tài)等。所以，現(xiàn)代化的發(fā)展必然需要人們?nèi)萑桃欢ǖ纳鷳B(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。如果以消除生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，那無(wú)異于讓人類馬上回歸到“刀耕火種”的原始時(shí)代。第二，知識(shí)和科技具有局限性，人類不可能前瞻性地意識(shí)到新興技術(shù)發(fā)展存在的一切風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于意識(shí)不到的風(fēng)險(xiǎn)，自然不可能預(yù)防。在“追求進(jìn)步”這一現(xiàn)代目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，人類必須容忍當(dāng)下意識(shí)不到的風(fēng)險(xiǎn)的存在。

對(duì)于這些必須容忍的剩余風(fēng)險(xiǎn)，憲法和法律并非無(wú)所作為，任由其存在和發(fā)展。剩余風(fēng)險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)之間存在一種轉(zhuǎn)化關(guān)系，即當(dāng)一些剩余風(fēng)險(xiǎn)的累積給人們的生產(chǎn)生活造成重大威脅時(shí)，就可能轉(zhuǎn)化為需要預(yù)防（不具有正當(dāng)性，不能再容忍）的風(fēng)險(xiǎn)。如一些后發(fā)工業(yè)化國(guó)家為了發(fā)展民族工業(yè)，往往會(huì)先容忍工業(yè)化對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的潛在威脅乃至破壞，但是一旦潛在威脅過(guò)于巨大，這些國(guó)家就會(huì)將生態(tài)環(huán)境保護(hù)提上日程，著手預(yù)防之前被視為剩余風(fēng)險(xiǎn)的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。又如，一些新興技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)起初沒(méi)有被人們察覺(jué)，被視為剩余風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)容忍，但人們一旦意識(shí)到新興技術(shù)的潛在威脅，就會(huì)對(duì)其采取預(yù)防措施。對(duì)于一些尚未轉(zhuǎn)化的剩余風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家的主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)分配正義。

剩余風(fēng)險(xiǎn)的分配與學(xué)界探討的“風(fēng)險(xiǎn)分配”雖然有概念上的差異，但并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，因?yàn)閷?shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配正義與實(shí)現(xiàn)剩余風(fēng)險(xiǎn)分配正義的路徑是完全一致的，都要求實(shí)現(xiàn)公民認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)能力和抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力的平等，所以，本文也會(huì)以“風(fēng)險(xiǎn)分配”指代“剩余風(fēng)險(xiǎn)分配”。風(fēng)險(xiǎn)分配邏輯與工業(yè)社會(huì)的財(cái)富分配邏輯有較大的區(qū)別。風(fēng)險(xiǎn)特有的支配邏輯在于，“風(fēng)險(xiǎn)是以一項(xiàng)決策（進(jìn)而一個(gè)決策者）為預(yù)設(shè)的，并在下面兩種人之間制造了一種極端的不對(duì)稱：一種人是那些承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、定義風(fēng)險(xiǎn)和從風(fēng)險(xiǎn)中獲益的人；另一種人是那些作為風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)的人，他們?cè)跓o(wú)力參與決策進(jìn)程的前提下不得不直接經(jīng)驗(yàn)他人決策的‘看不見(jiàn)的副作用’，甚至還要為此付出自己的生命”[11]。換言之，權(quán)力對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定和決策會(huì)分化出風(fēng)險(xiǎn)的獲益者和風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)者，引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)分配的平等性問(wèn)題。風(fēng)險(xiǎn)分配的另一特殊性在于，風(fēng)險(xiǎn)具有回旋鏢效應(yīng)，風(fēng)險(xiǎn)分配的不平等會(huì)因風(fēng)險(xiǎn)自身的特征而有消解的可能：風(fēng)險(xiǎn)具有跨國(guó)家、跨階層、跨職業(yè)的特征，無(wú)論國(guó)家、種族、性別、職業(yè)、家庭出身，在風(fēng)險(xiǎn)面前人人平等。例如，近年的全球氣候變暖風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)化為各類生態(tài)環(huán)境危機(jī)，打破了地域、種族、性別、財(cái)富的限制，對(duì)幾乎所有人的生活產(chǎn)生影響。

雖然風(fēng)險(xiǎn)分配與財(cái)富分配有較大的區(qū)別，但兩者相互重疊會(huì)加劇風(fēng)險(xiǎn)分配的不平等和社會(huì)的不平等，導(dǎo)致不平等的機(jī)制在于：

其一，財(cái)富分配差異客觀上導(dǎo)致不同主體應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力存在差別?！帮L(fēng)險(xiǎn)常以階層或階級(jí)專屬的方式來(lái)分配”，“風(fēng)險(xiǎn)同財(cái)富一樣附著在階級(jí)模式之上，只不過(guò)是以顛倒的方式：財(cái)富在頂層積聚，而風(fēng)險(xiǎn)在底層積聚”[4]25。掌握較多財(cái)富和社會(huì)資源的群體會(huì)通過(guò)選擇低污染的職業(yè)、搬離環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)、購(gòu)置環(huán)保清潔高端產(chǎn)品和服務(wù)等方式防范部分生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和剩余風(fēng)險(xiǎn)；而掌握較少財(cái)富和社會(huì)資源的群體，往往只能選擇承受并支付相應(yīng)代價(jià)。如此，工業(yè)社會(huì)產(chǎn)生的社會(huì)不平等在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)得到強(qiáng)化。

其二，法律制度對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的不平等分配。風(fēng)險(xiǎn)分配具有建構(gòu)性，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定和分配會(huì)分化出風(fēng)險(xiǎn)的獲益者和風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)者。在現(xiàn)實(shí)中，一旦缺乏約束，往往是由強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)作為風(fēng)險(xiǎn)的獲益者，而由弱勢(shì)群體作為風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)者。強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)會(huì)通過(guò)“游說(shuō)”乃至“綁架”立法和決策的方式，鼓動(dòng)出臺(tái)對(duì)自身有利的規(guī)則以攫取各種收益，并將風(fēng)險(xiǎn)向弱勢(shì)群體轉(zhuǎn)嫁。這些弱勢(shì)群體“被排除在這種決策的潛在收益以及做出這種決策所依憑的那些條件之外，而且甚至還常常被排除在與對(duì)他們的健康或生存機(jī)遇具有影響的那些因素（他們對(duì)此實(shí)在無(wú)助）有關(guān)的信息之外”[11]。例如，一些生產(chǎn)企業(yè)組成的利益集團(tuán)會(huì)通過(guò)游說(shuō)有關(guān)部門制定對(duì)其破壞生態(tài)環(huán)境行為“放水”的法規(guī)和政策，使其可以通過(guò)破壞性開(kāi)發(fā)和排放污染取得不少收益，而將產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)直接轉(zhuǎn)嫁給其他群體。由法律制度導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)分配的不平等，會(huì)擴(kuò)大社會(huì)本就存在的不平等，考問(wèn)著法律制度自身的合法性和正當(dāng)性。

因此，如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險(xiǎn)的分配正義，實(shí)現(xiàn)人們風(fēng)險(xiǎn)地位的相對(duì)平等，避免弱勢(shì)群體承擔(dān)不合理的風(fēng)險(xiǎn)，事關(guān)社會(huì)公平正義，事關(guān)法律制度的合法性和正當(dāng)性，是防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)必須關(guān)注的問(wèn)題。

（三）防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的伴生風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的復(fù)雜性在于，一類風(fēng)險(xiǎn)可能伴生其他風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)一類風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防可能引發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)，這些都為防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)極大挑戰(zhàn)。

生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)自身往往會(huì)伴生經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)形成生態(tài)環(huán)境危機(jī)時(shí)，國(guó)家的生態(tài)環(huán)境承載能力遭到巨大破壞，必然影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力和可持續(xù)性，導(dǎo)致嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)生態(tài)環(huán)境的破壞，會(huì)直接侵害人民群眾的生命健康和財(cái)產(chǎn)安全，造成社會(huì)矛盾不斷積蓄，引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。并且，當(dāng)人們賴以生存的生態(tài)環(huán)境遭到巨大破壞，切身利益受到極大損害時(shí)，人們必然會(huì)對(duì)政治合法性產(chǎn)生懷疑，由此可能引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)。前述社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)也可能引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)，危害政治穩(wěn)定。

為預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)所采取的措施也可能引發(fā)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)。如為了預(yù)防工業(yè)生產(chǎn)造成的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，一些地方會(huì)采取關(guān)停某些廠礦企業(yè)、升級(jí)廢物處理設(shè)備、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局等措施，這在短期內(nèi)會(huì)帶來(lái)轉(zhuǎn)型的“陣痛”，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，累積經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。被關(guān)停的廠礦企業(yè)往往是吸納了較多勞動(dòng)力的重工業(yè)，一旦關(guān)停這些企業(yè)，可能導(dǎo)致較多人失業(yè)，累積社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。有些地方為了改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，會(huì)要求居民更換供熱設(shè)備，如開(kāi)展“煤改氣”“煤改電”工程，并且要求居民負(fù)擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)成本和生活方式轉(zhuǎn)變成本，一旦政策執(zhí)行過(guò)程出現(xiàn)問(wèn)題，就可能引發(fā)群眾的不滿，累積社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)乃至政治風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)會(huì)反過(guò)來(lái)影響生態(tài)環(huán)境安全。例如，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，會(huì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入相應(yīng)減少，弱化預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的效果。而社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)可能在政治上阻斷生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施的正常實(shí)施，妨礙生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。

當(dāng)然，防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的主要任務(wù)，依然是預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和分配生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險(xiǎn)，之所以還要關(guān)注伴生風(fēng)險(xiǎn)，是因?yàn)閮H僅談?wù)撋鷳B(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)這一局部和個(gè)別的風(fēng)險(xiǎn)，往往會(huì)導(dǎo)致視野局限、顧此失彼，使應(yīng)對(duì)措施脫離現(xiàn)實(shí)社會(huì)背景，不利于真正解決問(wèn)題。伴生風(fēng)險(xiǎn)的存在表明，防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是個(gè)具有復(fù)雜性、系統(tǒng)性的工程，不能只是“就生態(tài)環(huán)境談生態(tài)環(huán)境”，必須高屋建瓴，進(jìn)行系統(tǒng)思考和整體規(guī)劃，平衡好各種風(fēng)險(xiǎn)、各種利益的關(guān)系，避免匆忙草率地以犧牲某種利益為代價(jià)而偏激地僅考慮一種風(fēng)險(xiǎn)、一個(gè)利益。如不能為了短期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的政策“打折扣”執(zhí)行，損害長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；也不能不切實(shí)際地主張“唯環(huán)保論”，以降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民群眾生活水平為代價(jià)保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

三、防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的憲法基礎(chǔ)

憲法規(guī)范體系是防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)范基礎(chǔ)?，F(xiàn)行《憲法》為防范化解生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)提供了充分的規(guī)范依據(jù)。根據(jù)上述三項(xiàng)課題，可以將防范化解生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的憲法規(guī)范劃分為預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的憲法規(guī)范體系、分配生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險(xiǎn)的憲法規(guī)范體系和防范化解伴生風(fēng)險(xiǎn)的憲法規(guī)范體系。

（一）預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的憲法規(guī)范體系

預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的憲法規(guī)范體系包含：《憲法》序言第7自然段第4句、第九條、第十條、第十四條第二款、第二十二條第二款、第二十六條、第八十九條第（六）項(xiàng)等。除第八十九條第（六）項(xiàng)外，其余均為憲法基本國(guó)策條款。學(xué)界一般將這些條款稱為“環(huán)境憲法規(guī)范”或“憲法生態(tài)文明條款”[12-13]。

1.《憲法》為建設(shè)生態(tài)文明、實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)提供目標(biāo)引領(lǐng)

《憲法》序言第7自然段第4句規(guī)定了國(guó)家的根本任務(wù)和發(fā)展目標(biāo)。在2018年修憲時(shí)，該條增加規(guī)定了“生態(tài)文明”“美麗中國(guó)”等內(nèi)容，國(guó)家發(fā)展目標(biāo)被修改為“逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”?！吧鷳B(tài)文明”“美麗中國(guó)”字眼體現(xiàn)了國(guó)家最先進(jìn)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)價(jià)值理念?！吧鷳B(tài)文明是超越工業(yè)文明的新型文明形態(tài)”[14]，“生態(tài)文明”入憲表明，生態(tài)環(huán)境保護(hù)不再只是某個(gè)部門的技術(shù)性工作，而是整個(gè)國(guó)家和社會(huì)都要努力建構(gòu)的一種全新文明形態(tài)。這種文明形態(tài)融貫于國(guó)家和社會(huì)建設(shè)的各個(gè)方面：在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面要堅(jiān)持綠色發(fā)展、低碳發(fā)展；在政治建設(shè)方面要堅(jiān)定貫徹生態(tài)環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)政策；在精神文明建設(shè)方面要培育符合生態(tài)文明理念的認(rèn)識(shí)方式和倫理道德；在社會(huì)文明建設(shè)方面要培養(yǎng)人民群眾的綠色生活習(xí)慣和行為準(zhǔn)則。從結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上看，《憲法》序言第7自然段第4 句屬于“具有決定性意義的”“會(huì)引導(dǎo)整個(gè)國(guó)策體系乃至憲法體系方向”的“導(dǎo)向型憲法基本國(guó)策”④?！吧鷳B(tài)文明”“美麗中國(guó)”進(jìn)入該條，解決了我國(guó)憲法環(huán)境條款長(zhǎng)期缺乏綱領(lǐng)性條款的問(wèn)題，打破了憲法環(huán)境條款相互孤立的情況，從整體上、宏觀上對(duì)諸項(xiàng)憲法環(huán)境條款發(fā)揮了統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，引導(dǎo)所有憲法生態(tài)文明條款構(gòu)成預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的完整規(guī)范體系[15]。

2.《憲法》作出有關(guān)自然資源所有權(quán)、防治污染、植樹(shù)造林等多項(xiàng)具體制度安排

《憲法》第九條有兩款規(guī)定，第一款規(guī)定了礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源的公有制，第二款規(guī)定了國(guó)家、組織和個(gè)人保護(hù)自然資源的義務(wù)。由于該條第一款為經(jīng)濟(jì)性內(nèi)容，所以學(xué)者往往并不將其視為生態(tài)環(huán)境條款，但自然資源既是財(cái)產(chǎn)要素，也是環(huán)境要素，自然資源的所有制更是預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)性制度?！爱?dāng)我們陷入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)，當(dāng)人的共生共在的主題被突出后，私有觀念的合理性可能需要接受拷問(wèn)?！盵16]我國(guó)憲法規(guī)定自然資源的公有制，不但“能夠讓全體社會(huì)成員對(duì)自然資源產(chǎn)生主人翁意識(shí)”[15]，增強(qiáng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的自覺(jué)，還有利于國(guó)家加強(qiáng)對(duì)資源的管理，保障自然資源的有序使用，對(duì)應(yīng)對(duì)包括生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的各類風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。從規(guī)范內(nèi)容上看，也正是第九條第一款的內(nèi)容證成了第二款的法理正當(dāng)性：其一，國(guó)家作為大部分自然資源的所有者，當(dāng)然要負(fù)擔(dān)保護(hù)資源及資源地生態(tài)的義務(wù)，由此可以推導(dǎo)出第二款第1 句規(guī)定的國(guó)家“保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物”義務(wù)。其二，國(guó)家所有即全民所有，這就引出了第二款第2句規(guī)定的任何組織和個(gè)人（全民）負(fù)有的不得侵占和破壞自然資源的義務(wù)。所以整個(gè)《憲法》第九條都應(yīng)當(dāng)作為預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的條款。

《憲法》第十條有五款規(guī)定，其第一、二款規(guī)定了土地的所有制，第五款規(guī)定了“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地”。土地是一個(gè)國(guó)家生態(tài)環(huán)境承載能力的基礎(chǔ)，土地問(wèn)題的惡化足以導(dǎo)致文明的衰落。在憲法中規(guī)定土地的公有制，并要求一切使用土地的組織和個(gè)人合理利用土地資源，是預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重要憲法舉措。

《憲法》第十四條第二款規(guī)定：“國(guó)家厲行節(jié)約，反對(duì)浪費(fèi)?！惫?jié)約資源、保護(hù)環(huán)境是我國(guó)的基本國(guó)策。我國(guó)發(fā)展過(guò)程中長(zhǎng)期存在自然資源不合理開(kāi)發(fā)、大規(guī)模浪費(fèi)的現(xiàn)象，既制造了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，也妨礙了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，將厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)的原則規(guī)定在憲法中，要求一切國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、個(gè)人樹(shù)立生態(tài)意識(shí)、環(huán)保意識(shí)、節(jié)約意識(shí)，切實(shí)做到節(jié)約資源，對(duì)于預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生具有重要意義。

《憲法》第二十二條第二款規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)。”名勝古跡、珍貴文物、歷史文化遺產(chǎn)是人文環(huán)境的重要組成部分，它們不僅生動(dòng)記載和體現(xiàn)了我國(guó)“道法自然”“天人合一”的傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境觀，也為培育當(dāng)代生態(tài)文化提供了重要的資源。在實(shí)踐中，為保護(hù)這些歷史文化遺產(chǎn)，往往需要對(duì)其周邊的自然環(huán)境進(jìn)行整體保護(hù)，限制過(guò)度開(kāi)發(fā)?？梢?jiàn)，保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)，對(duì)預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有重要價(jià)值。

《憲法》第二十六條是重要的預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的條款。該條的一大歷史貢獻(xiàn)在于，首次使用“生態(tài)環(huán)境”概念，跳出了“生態(tài)”與“環(huán)境”如何界分的困擾，發(fā)揮了寬泛指代優(yōu)勢(shì)，為法律政策中各類形形色色的環(huán)保創(chuàng)新提供了憲法規(guī)范的“加持”[9]。該條第一款前半部分規(guī)定了國(guó)家對(duì)生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和改善的義務(wù)。對(duì)該部分進(jìn)行釋義可知：首先，國(guó)家的義務(wù)有“保護(hù)”和“改善”兩種，即要求國(guó)家不僅要保護(hù)現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境，還要在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上進(jìn)行改善，體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的極高要求。其次，就保護(hù)和改善的對(duì)象來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行《憲法》區(qū)分了生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境。從文義解釋的角度看，生活環(huán)境是與人類生產(chǎn)生活直接相關(guān)的環(huán)境，包括公園、旅游場(chǎng)所、文化遺產(chǎn)等人文環(huán)境，也包括空氣、水、聲音等與人直接相關(guān)的環(huán)境；而生態(tài)環(huán)境是與人類生產(chǎn)生活相對(duì)較遠(yuǎn)的環(huán)境，例如遠(yuǎn)方的森林、湖泊、山地等。但是，“在人類足跡踏遍全球各處，甚至連溫度、天氣都越來(lái)越直接地受到人類活動(dòng)影響并反作用于人的當(dāng)代社會(huì)，再對(duì)環(huán)境做‘生活環(huán)境’與‘自然環(huán)境’的區(qū)分，已著實(shí)困難而無(wú)必要”[9]。為此，可以對(duì)《憲法》作“更符合現(xiàn)代環(huán)境觀念和法律政策實(shí)踐的解讀”，即將生態(tài)環(huán)境“定性為寬泛的廣義概念，將其與‘生活環(huán)境’之間的關(guān)系視為遞進(jìn)、包含，從而把各種具體類型的‘環(huán)境’及圍繞其保護(hù)開(kāi)展的各種具體制度、舉措都統(tǒng)攝到‘保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境’這一單一的‘大環(huán)?！瘲l款之下，為生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)活動(dòng)提供完整、統(tǒng)一的憲法依據(jù)”[9]。第一款后半部分規(guī)定了國(guó)家“防治污染和其他公害”的義務(wù)。“防”與“治”有不同的內(nèi)涵，后者指向?qū)σ呀?jīng)發(fā)生的污染和公害事件的治理，目標(biāo)在于使生態(tài)環(huán)境恢復(fù)原狀并得到改善；而前者指向預(yù)防污染和公害事件的發(fā)生，是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念（或原則）在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。

《憲法》第二十六條第二款規(guī)定：“國(guó)家組織和鼓勵(lì)植樹(shù)造林，保護(hù)林木?！痹摽钺槍?duì)20 世紀(jì)70 年代以來(lái)我國(guó)發(fā)生的水土流失、荒漠化、沙塵暴等重大生態(tài)環(huán)境事件，并且積極呼應(yīng)了1979 年啟動(dòng)的“三北”防護(hù)林工程。組織和鼓勵(lì)植樹(shù)造林，對(duì)于保障生態(tài)平衡、預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。

3.《憲法》為生態(tài)環(huán)境基本國(guó)策的實(shí)施提供組織規(guī)范

《憲法》第八十九條第（六）項(xiàng)規(guī)定了國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)的職權(quán)⑤。明確賦予國(guó)務(wù)院該項(xiàng)職權(quán)，既為其他憲法環(huán)境條款的實(shí)施提供了組織保障，又契合了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中行政權(quán)力適度擴(kuò)張的要求。由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)專業(yè)性強(qiáng)、時(shí)效性要求高，所以由具有專業(yè)技能優(yōu)勢(shì)、工作效率高的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的工作十分必要，且“賦予國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)的職權(quán)，有利于嚴(yán)格落實(shí)各級(jí)政府及其有關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)‘屬地管理’‘一崗雙責(zé)’的責(zé)任，強(qiáng)化管發(fā)展必須管環(huán)保、管生產(chǎn)必須管環(huán)保、管行業(yè)必須管環(huán)保，落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制”[17]。

綜上所述，《憲法》的上述規(guī)定既包含了建設(shè)生態(tài)文明、實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)的目標(biāo)引領(lǐng)，又包含了自然資源所有權(quán)、防治污染、組織和鼓勵(lì)植樹(shù)造林等具體制度安排，還包含了保障生態(tài)環(huán)境基本國(guó)策實(shí)施的組織規(guī)范，構(gòu)成了較為完備的預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)范體系。

（二）分配生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險(xiǎn)的憲法規(guī)范體系

分配生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)范體系由《憲法》第一條、第二條、第五條第五款、第十四條第四款、第三十三條第二款、第四十五條組成。風(fēng)險(xiǎn)分配的首要任務(wù)在于阻止特權(quán)階層的犯規(guī)越界與維護(hù)每一個(gè)公民的平等自由權(quán)利[18]。這幾項(xiàng)規(guī)定都為實(shí)現(xiàn)這一首要任務(wù)發(fā)揮著重要作用。

《憲法》第一條規(guī)定了我國(guó)社會(huì)主義的國(guó)家性質(zhì)和社會(huì)主義的根本制度，并且將社會(huì)主義作為原則性規(guī)范確定下來(lái)[19]。社會(huì)主義制度是提高弱勢(shì)群體的認(rèn)識(shí)和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力、實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配正義的根本制度保障。

平等是社會(huì)主義的基本價(jià)值之一[20]?！稇椃ā返谖鍡l第五款規(guī)定“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”，第三十三條第二款規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等”，這兩款規(guī)定既落實(shí)了社會(huì)主義的制度要求，也為剩余風(fēng)險(xiǎn)分配基本規(guī)則——國(guó)民“收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”提供了依據(jù)[7]。這兩項(xiàng)規(guī)定要求國(guó)家在對(duì)剩余風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分配時(shí)，必須秉持平等原則，做到：其一，通過(guò)各種方式實(shí)現(xiàn)公民認(rèn)識(shí)和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力的平等，如促進(jìn)收入分配公平、實(shí)現(xiàn)教育公平；其二，實(shí)現(xiàn)公民在立法上的平等，保障公民可以通過(guò)立法平等表達(dá)訴求。同時(shí)，《憲法》第五條第五款和第三十三條第二款可以成為“審查立法、執(zhí)法和司法過(guò)程中剩余風(fēng)險(xiǎn)分配是否合憲的關(guān)鍵”[7]。

我國(guó)《憲法》所規(guī)定的社會(huì)主義有著科學(xué)社會(huì)主義的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。相比其他社會(huì)主義流派，科學(xué)社會(huì)主義所強(qiáng)調(diào)的平等更注重物質(zhì)上的和經(jīng)濟(jì)上的實(shí)質(zhì)平等，所以，在勞資階級(jí)對(duì)抗嚴(yán)重的社會(huì)，科學(xué)社會(huì)主義者主張用階級(jí)斗爭(zhēng)的方式推翻不平等的資本主義制度，建立消滅剝削基礎(chǔ)上的平等的經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)制度。在剝削階級(jí)作為階級(jí)已經(jīng)被消滅的社會(huì)，科學(xué)社會(huì)主義所主張的平等理念就表現(xiàn)為共同富裕。“共同富?！痹缭谛轮袊?guó)成立初期就已經(jīng)提出，1953年12月，中共中央通過(guò)的《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》中就使用了“共同富?！钡母拍頪21]。改革開(kāi)放后，鄧小平同志對(duì)共同富裕的思想進(jìn)行了系統(tǒng)提煉與理論升華，指出“社會(huì)主義的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富?！盵22],即共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。堅(jiān)持社會(huì)主義，必須扎實(shí)推動(dòng)共同富裕，縮小貧富差距，從實(shí)質(zhì)上提升弱勢(shì)群體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

社會(huì)保障制度是保障實(shí)質(zhì)平等、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要制度基礎(chǔ)，是社會(huì)主義制度在社會(huì)領(lǐng)域的重要體現(xiàn)?！稇椃ā返谑臈l第四款規(guī)定了“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”?！稇椃ā返谒氖鍡l規(guī)定了公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的基本權(quán)利。《憲法》第四十五條的內(nèi)容構(gòu)成了社會(huì)保障制度的核心部分，并為《憲法》第十四條第四款的有效實(shí)施提供了“基本權(quán)利支撐”[23]。從制度設(shè)計(jì)上講，社會(huì)保障本身就是一種風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，它以對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，通過(guò)對(duì)沖個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)，避免社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)等公共風(fēng)險(xiǎn)，來(lái)保障群體安全[24]。所以，社會(huì)保障制度和社會(huì)保障型基本權(quán)利的實(shí)施，是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配正義的重要保障。

《憲法》第二條規(guī)定了人民代表大會(huì)制這一根本的政治制度，保障人民切實(shí)掌握國(guó)家權(quán)力。該條第三款規(guī)定了人民管理各項(xiàng)事務(wù)和各類事業(yè)的權(quán)利。葉劍英在第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上所作的《關(guān)于修改憲法的報(bào)告》中指出：“毛主席還教導(dǎo)：勞動(dòng)者管理國(guó)家、管理各種企業(yè)、管理文化教育的權(quán)利，是社會(huì)主義制度下勞動(dòng)者最大的權(quán)利，是最根本的權(quán)利。”可見(jiàn)，該條規(guī)定保障了社會(huì)弱勢(shì)群體通過(guò)各種途徑和形式參與到生態(tài)環(huán)境保護(hù)事務(wù)中、充分獲得各類風(fēng)險(xiǎn)信息、推動(dòng)有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)分配的合理訴求有序進(jìn)入法律。

綜上所述，《憲法》第一條規(guī)定的社會(huì)主義制度和社會(huì)主義原則為生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險(xiǎn)的分配提出了總的原則和制度要求，第五條第五款和第三十三條第二款規(guī)定的平等原則，第十四條第四款、第四十五條規(guī)定的社會(huì)保障制度和基本權(quán)利一同構(gòu)成了實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險(xiǎn)分配實(shí)質(zhì)正義的規(guī)范基礎(chǔ)?！稇椃ā返诙l則為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險(xiǎn)分配正義提供了根本的政治制度保障和程序保障。這些規(guī)定構(gòu)成了較為完整的分配生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險(xiǎn)的憲法規(guī)范體系。

（三）防范伴生風(fēng)險(xiǎn)的憲法規(guī)范體系

雖然從長(zhǎng)遠(yuǎn)和全局來(lái)看，物質(zhì)文明建設(shè)、政治文明建設(shè)、精神文明建設(shè)、社會(huì)文明建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)是相互協(xié)調(diào)、內(nèi)在一致的，并不存在根本性的沖突；但伴生風(fēng)險(xiǎn)的存在表明，在一定的歷史時(shí)期、一定的社會(huì)條件下，生態(tài)文明建設(shè)與物質(zhì)文明建設(shè)和社會(huì)文明建設(shè)之間會(huì)發(fā)生一定的沖突。為解決這些潛在的沖突，《憲法》提供的根本法依據(jù)包括序言第7自然段第4句和第十四條第三款。

《憲法》序言第7 自然段第4 句規(guī)定了“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”。該規(guī)定要求我們?cè)谖镔|(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明的“五位一體”的總體布局中把握生態(tài)文明建設(shè)，在富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的綜合目標(biāo)中追求“美麗中國(guó)”的目標(biāo)。這就要求我們必須“以更為綜合的視角來(lái)關(guān)懷生態(tài)環(huán)境保護(hù)”，“在援引憲法總綱中的環(huán)境保護(hù)條款時(shí)不可無(wú)視憲法所保障的其他法益體系”[12]。同時(shí)，“五位一體”的總體布局統(tǒng)合于建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的總目標(biāo)，即包括生態(tài)文明建設(shè)在內(nèi)的所有文明建設(shè)，均必須為建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)服務(wù)，而不是阻礙該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。換言之，防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)生態(tài)文明必須服務(wù)于現(xiàn)代化建設(shè)，而不能導(dǎo)致其停滯或倒退。

《憲法》第十四條第三款作出了“逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活”的莊嚴(yán)承諾。防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，歸根結(jié)底是指引人們選擇什么樣的發(fā)展方式和生活方式的問(wèn)題?！稇椃ā芬髧?guó)家進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)必須兌現(xiàn)承諾，即“改善人民的物質(zhì)生活和文化生活”“讓群眾望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”[8]361。同時(shí)，生態(tài)文明建設(shè)必須兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人的利益，如果在短期內(nèi)必然損害一部分人的利益，則必須把損害限制在合理的范圍內(nèi)，并采取一定的補(bǔ)償措施?？傊鷳B(tài)文明建設(shè)必須進(jìn)行綜合考量，且不能違背“逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活”的承諾。

除了這兩條規(guī)定，現(xiàn)行《憲法》還為系統(tǒng)防范各類風(fēng)險(xiǎn)提供了科學(xué)的思維方式。從整體上看，我國(guó)《憲法》內(nèi)容豐富，不僅規(guī)定了國(guó)家性質(zhì)和國(guó)家形式，還系統(tǒng)性地規(guī)定了經(jīng)濟(jì)制度、政治制度、文化制度和社會(huì)制度等一系列基本制度，加之《憲法》中使用的“協(xié)調(diào)”“相適應(yīng)”“兼顧”⑥等概念，共同體現(xiàn)了蘊(yùn)藏于我國(guó)《憲法》中的整體性、系統(tǒng)性、全面性的思維方式。這種思維方式是最符合風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理的思維方式，是防范生態(tài)環(huán)境伴生風(fēng)險(xiǎn)必須貫徹的思維方式。

四、防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)憲法規(guī)范體系的立法實(shí)施

建構(gòu)防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)范體系，實(shí)質(zhì)上就是上述三類憲法規(guī)范體系的立法實(shí)施。三類憲法規(guī)范體系，為相對(duì)應(yīng)法律規(guī)范體系的建構(gòu)提出了原則、內(nèi)容、程序等方面的要求。立法機(jī)關(guān)雖然在如何立法、何時(shí)立法、立什么法等問(wèn)題上有相當(dāng)?shù)牟昧繖?quán)限，但應(yīng)受到憲法規(guī)范的約束。

（一）預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)憲法規(guī)范體系的立法實(shí)施

預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)憲法規(guī)范體系的基本價(jià)值取向在于科學(xué)和預(yù)防，防患于未然，要求立法必須做到：第一，堅(jiān)持習(xí)近平生態(tài)文明思想的理論指導(dǎo)；第二，從國(guó)情和實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，尊重生態(tài)環(huán)境規(guī)律；第三，探索將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為重要的生態(tài)環(huán)境立法原則，建立生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度。

堅(jiān)持正確的理論指導(dǎo)，是做好立法工作的前提和根本保證。立法工作必須堅(jiān)持以馬克思主義及其中國(guó)化時(shí)代化理論成果為指導(dǎo)，堅(jiān)持貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系，特別是貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想?！包h的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記就中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)的重大理論與實(shí)踐問(wèn)題做出了一系列重要論述，并在此基礎(chǔ)上形成了習(xí)近平生態(tài)文明思想?！盵25]習(xí)近平生態(tài)文明思想是新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的根本遵循和行動(dòng)指南，為預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)憲法規(guī)范的實(shí)施提供了正確理論指導(dǎo)。預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)憲法規(guī)范的立法實(shí)施必須堅(jiān)持貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，在立法中落實(shí)“人與自然和諧共生”“綠水青山就是金山銀山”“山水林田湖草沙是生命共同體”“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”等理念。

馬克思主義不是抽象的教條，而是行動(dòng)的指南，要求我們一切工作必須從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是?！啊畬?shí)事’就是客觀存在著的一切事物，‘是’就是客觀事物的內(nèi)部聯(lián)系，即規(guī)律性，‘求’就是我們?nèi)パ芯俊！盵26]習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》中指出：“科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律?！彼?，立法堅(jiān)持以馬克思主義及其中國(guó)化時(shí)代化理論成果為指導(dǎo)，就必須做到充分尊重和準(zhǔn)確把握生態(tài)規(guī)律。生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，大多源于對(duì)生態(tài)規(guī)律的違背，因此預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)必須在立法中遵循生態(tài)規(guī)律。這就要求我們不能片面夸大風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的不確定性并以此否認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的內(nèi)在規(guī)律性。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)也有規(guī)律可循，這些規(guī)律的客觀存在是建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，因此，必須以科學(xué)約束立法這一政治過(guò)程[27]。立法者在立法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)立足國(guó)情，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，通過(guò)廣泛調(diào)查把握我國(guó)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的特殊性，通過(guò)深入研究掌握生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的普遍性、規(guī)律性，通過(guò)對(duì)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在我國(guó)的形成機(jī)理、發(fā)生周期、作用機(jī)制、影響范圍等事項(xiàng)進(jìn)行研究總結(jié)，有針對(duì)性地設(shè)計(jì)出切實(shí)管用的條款。

預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的憲法規(guī)范體系的立法實(shí)施，還要求生態(tài)環(huán)境立法必須從“事后危險(xiǎn)消除”模式走向“事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”模式[7]，其最直接的憲法依據(jù)就是我國(guó)《憲法》第二十六條規(guī)定的“防治污染”。近年，有學(xué)者主張?jiān)诃h(huán)境法領(lǐng)域確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的理念和原則，實(shí)現(xiàn)環(huán)境法向“風(fēng)險(xiǎn)”轉(zhuǎn)身[28]?！帮L(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的基本要求在于：如果某行為或因素可能對(duì)健康和環(huán)境造成威脅，國(guó)家就應(yīng)當(dāng)采取預(yù)防性的措施，即使相應(yīng)的因果關(guān)系在科學(xué)上尚未得到充分確定?！盵6]風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)挑戰(zhàn)和威脅的重要原則，但由于該原則存在內(nèi)容較為模糊、缺乏統(tǒng)一定義、可操作性差等問(wèn)題[29-30]，并不宜不加論證就將之直接適用于所有生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防領(lǐng)域。解決方案包括：第一，將“預(yù)防為主”原則普遍化，適用于所有生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防領(lǐng)域。通過(guò)“預(yù)防為主”文義的包容性和制約性，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的有限出場(chǎng)。第二，在形勢(shì)較為嚴(yán)峻的土壤污染防治、水污染防治、生物安全保護(hù)等有限的幾個(gè)領(lǐng)域的立法中，試點(diǎn)確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則⑦。第三，在《立法法》的科學(xué)立法原則中有限融入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，作為立法者在進(jìn)行預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)立法時(shí)必須考慮的原則。

無(wú)論是否確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)都要求建立生態(tài)規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境信息公開(kāi)等制度[31]。如2015年實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》第三十九條就規(guī)定了“國(guó)家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度”。同時(shí)，預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)憲法規(guī)范的實(shí)施還要求相關(guān)立法建立生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，“抓前端，治未病”，對(duì)各類生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和有效監(jiān)控，及時(shí)有效發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。

（二）分配生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險(xiǎn)憲法規(guī)范體系的立法實(shí)施

分配生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險(xiǎn)憲法規(guī)范體系的基本價(jià)值取向在于實(shí)質(zhì)平等，所以其立法實(shí)施重在要求貫徹平等原則，切實(shí)維護(hù)最廣大人民的根本利益。

在我國(guó)，實(shí)現(xiàn)財(cái)富分配正義是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配正義的前提和重要基礎(chǔ)，而實(shí)現(xiàn)財(cái)富分配正義，就要通過(guò)法律不斷推進(jìn)共同富裕取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展?！肮餐辉Ｊ屈h的初心使命，也是社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要目標(biāo)和人民群眾的共同期盼?！盵32]黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視推進(jìn)實(shí)現(xiàn)共同富裕。2017年，黨的十九大提出到本世紀(jì)中葉“全體人民共同富?；緦?shí)現(xiàn)”的目標(biāo)。2020 年，黨的十九屆五中全會(huì)給出了共同富裕的時(shí)間表，即到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化時(shí)，“基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小”，“全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”。2022年，黨的二十大提出：“中國(guó)式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化?！边@些重大決策的出臺(tái)表明，黨把實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕擺在了更加重要的位置，正在加速推進(jìn)該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不斷完善社會(huì)保障類、稅收類法律法規(guī)，不斷促進(jìn)社會(huì)收入分配公平，縮小貧富差距，提升弱勢(shì)群體抵御風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)能力。

實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險(xiǎn)分配的實(shí)質(zhì)平等，還離不開(kāi)立法程序的保障。立法程序設(shè)置不合理，就會(huì)導(dǎo)致本就有介入立法沖動(dòng)的利益集團(tuán)通過(guò)各種方式不當(dāng)介入立法，推動(dòng)形成由其自身取得制度收益而由其他群體承擔(dān)成本的制度，違背生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險(xiǎn)分配的平等原則。分配生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險(xiǎn)的憲法規(guī)范體系中就有關(guān)于保障人民參與立法和管理的內(nèi)容（《憲法》第二條），為了保障該條款的實(shí)施，防范利益集團(tuán)不當(dāng)介入，就需要在立法程序上做到：第一，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障民眾的知情權(quán)。只有立法公開(kāi)落到實(shí)處，保障普通公眾可以通過(guò)簡(jiǎn)便的方式獲得立法信息，才能避免利益集團(tuán)通過(guò)資源優(yōu)勢(shì)獲取信息，人為制造不正當(dāng)?shù)牧⒎ㄐ畔⒉粚?duì)稱問(wèn)題，損害人民群眾的利益。第二，貫徹立法群眾路線，保證人民通過(guò)多種途徑有序參與立法，使立法更好地體現(xiàn)民情、匯聚民意、集中民智?！碍h(huán)境保護(hù)既是國(guó)家事務(wù)，也是公共事務(wù)和公益事業(yè)，與人民的切身利益密切相關(guān)。在廣大人民群眾中，既有保護(hù)和改善環(huán)境的強(qiáng)烈要求和愿望，又有無(wú)窮的智慧和力量?！盵33]在立法過(guò)程中充分發(fā)動(dòng)群眾，聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)和呼聲，能夠使制定出來(lái)的法更符合群眾利益。第三，打造立法協(xié)商平臺(tái)，疏通弱勢(shì)群體利益表達(dá)渠道。所謂立法協(xié)商，即打造一個(gè)供多方主體提出意見(jiàn)、相互交流、充分討論的平臺(tái)，讓各種信息自由流動(dòng)、各種觀點(diǎn)充分辯論，最終取得共識(shí)，得出立法方案。立法協(xié)商的一大優(yōu)勢(shì)在于可以幫助決策者找到最真實(shí)的民意，即通過(guò)循環(huán)往復(fù)的立法商談，每個(gè)商談主體在開(kāi)放自己視域的同時(shí)也進(jìn)入他人視域，在“視域融合”中尋找并發(fā)現(xiàn)他們商談中最低限度的共識(shí)——“重疊共識(shí)”，而這種經(jīng)過(guò)商談過(guò)濾并趨向穩(wěn)定的“重疊共識(shí)”一般可推定為最接近、最有可能的真實(shí)民意[34]。而且，立法協(xié)商可以增強(qiáng)公眾對(duì)法律的信任，因?yàn)楂@得信任的公眾比未獲得信任的公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有更高的容忍性[27]。

（三）防范伴生風(fēng)險(xiǎn)憲法規(guī)范體系的立法實(shí)施

防范伴生風(fēng)險(xiǎn)憲法規(guī)范體系的基本價(jià)值取向在于均衡，其立法實(shí)施重在強(qiáng)調(diào)立法要保持整體性、系統(tǒng)性、全面性的思維，做到立法為國(guó)家整體利益服務(wù)。

防范伴生風(fēng)險(xiǎn)，必須加強(qiáng)對(duì)立法的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。所謂對(duì)立法的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，即要求立法者必須通過(guò)廣泛調(diào)研做好風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與評(píng)估工作，衡量收益與成本、發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系，然后在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)出高質(zhì)量的法律條款，或?qū)α⒎ㄗ鞒鲞m應(yīng)性調(diào)整。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在本質(zhì)上是為了限制立法者可能制造的風(fēng)險(xiǎn)。2023 年修正的《立法法》第六十七條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)有關(guān)的專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以組織對(duì)有關(guān)法律或者法律中有關(guān)規(guī)定進(jìn)行立法后評(píng)估?！苯窈?，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的立法后評(píng)估應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地加強(qiáng)。

防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)憲法規(guī)范的立法實(shí)施的重要一環(huán)是合憲性審查制度。風(fēng)險(xiǎn)是永恒存在的，人類不可能完全消除風(fēng)險(xiǎn)，只能在一定的限度內(nèi)控制和分配風(fēng)險(xiǎn)，但國(guó)家權(quán)力卻有走向極端的可能，不是以預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)為名加大對(duì)社會(huì)的干預(yù)力度，就是以分配風(fēng)險(xiǎn)為名侵犯一部分群體的權(quán)利，由此導(dǎo)致對(duì)公民基本權(quán)利的侵害，滋生其他風(fēng)險(xiǎn)，違背防范風(fēng)險(xiǎn)的初衷。為此，有必要加強(qiáng)對(duì)防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)立法的合憲性審查，使得相關(guān)立法在原則、內(nèi)容上都不得與憲法規(guī)范相違背。所有防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的憲法規(guī)范，尤其是其中大量的憲法基本國(guó)策條款，都可以作為合憲性審查的依據(jù)。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)十分重視推進(jìn)合憲性審查，合憲性審查工作取得一系列重大進(jìn)展，但與實(shí)際需求相比，尤其是在控制由法律導(dǎo)致的制度風(fēng)險(xiǎn)方面，合憲性審查制度還有進(jìn)一步完善的空間。

五、結(jié)語(yǔ)

防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是我國(guó)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)必須直面的問(wèn)題，是對(duì)我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一大考驗(yàn)。生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的整體性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性，要求憲法必須在應(yīng)對(duì)該類風(fēng)險(xiǎn)時(shí)首先出場(chǎng)。因?yàn)?，只有憲法才能從根本上賦予國(guó)家機(jī)關(guān)預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的正當(dāng)性；同時(shí)，只有憲法才能超越部門法的局限，從整體性、系統(tǒng)性、全局性的視角出發(fā)，在應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中協(xié)調(diào)多方利益，避免決策走向極端?，F(xiàn)行《憲法》是一部充滿應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)智慧的好憲法，其中規(guī)定的預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的憲法規(guī)范體系、分配生態(tài)環(huán)境剩余風(fēng)險(xiǎn)的憲法規(guī)范體系、防范伴生風(fēng)險(xiǎn)的憲法規(guī)范體系，為我國(guó)建構(gòu)防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)范體系提供了全方位的規(guī)范支撐。

當(dāng)然，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不能只由憲法應(yīng)對(duì)。生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)兼具客觀性和主觀性，很難被精確定義。生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是一種客觀性的存在，但對(duì)其范圍和程度的判斷又具有極強(qiáng)的主觀建構(gòu)性。也即，對(duì)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的判斷和應(yīng)對(duì)只能是主觀的和客觀的、歷史的和現(xiàn)實(shí)的、理論和實(shí)踐的統(tǒng)一，需要有關(guān)部門根據(jù)實(shí)踐作出靈活性的調(diào)整。而這是僅僅依靠憲法所不能完成的任務(wù)。因此，防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，需要不同部門法發(fā)揮功能優(yōu)勢(shì)，協(xié)同發(fā)力。換言之，防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的憲法規(guī)范必須完成向防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的部門法規(guī)范的跨越。但是立法者的任何一個(gè)判斷、任何一次價(jià)值衡量，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)都可能產(chǎn)生不確定性的后果，因此憲法必須保持在場(chǎng)，監(jiān)督立法者審慎運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)判斷和風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)的權(quán)力，要求立法者綜合考慮各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)，切實(shí)推進(jìn)剩余風(fēng)險(xiǎn)分配的實(shí)質(zhì)平等。只有如此，才能不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，不斷提高我國(guó)防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和其他各類風(fēng)險(xiǎn)的能力和水平。

注釋：

①20 世紀(jì)發(fā)生的世界十大公害事件為比利時(shí)馬斯河谷事件、洛杉磯光化學(xué)煙霧事件、美國(guó)多諾拉煙霧事件、倫敦?zé)熿F事件、日本熊本水俁病事件、日本富山骨痛病事件、日本米糠油事件、印度博帕爾事件、切爾諾貝利核泄漏事件、瑞士巴塞爾劇毒物污染萊茵河事件。

②1978 年《憲法》第十一條第三款規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害。”

③《環(huán)境保護(hù)法》（2014 年修訂）第二條規(guī)定：“本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過(guò)人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等?！?/p>

④“基本國(guó)策條款眾多，并不意味著它們都是各自平等的組成部分齊頭并進(jìn)，發(fā)揮著一樣的功效，起著同樣的作用，亦即它們之間其實(shí)總是有某些部分被另外一部分決定的。具有決定性意義的基本國(guó)策，會(huì)引導(dǎo)整個(gè)國(guó)策體系乃至憲法體系的方向?！眳⒁?jiàn)余湘青：《憲法基本國(guó)策研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2015年版，第96頁(yè)。

⑤《憲法》第八十九條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院行使下列職權(quán)：……（六）領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)……”

⑥體現(xiàn)“協(xié)調(diào)”的規(guī)范如《憲法》序言第7 自然段：“……推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展……”體現(xiàn)“相適應(yīng)”的規(guī)范如《憲法》第十四條第四款：“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度?！斌w現(xiàn)“兼顧”的規(guī)范如《憲法》第十四條第三款：“國(guó)家合理安排積累和消費(fèi)，兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人的利益，在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活?！?/p>

⑦例如，2021年實(shí)施的《生物安全法》確立了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，2019年實(shí)施的《土壤污染防治法》確立了風(fēng)險(xiǎn)管控的原則。但從嚴(yán)格意義上講，此處的“風(fēng)險(xiǎn)管控”并非完全是學(xué)界所討論的“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”。