關(guān)于加強農(nóng)村自建房屋建設管理的探討

高源

（廣州市建設科技中心，廣東 廣州 510030）

0 引言

根據(jù)《安徽省自建房屋安全管理條例》，自建房屋是指自然人自行組織建設的房屋[1]。換言之，自建房泛指擁有自有土地的單位和個人，自己組織并通過雇傭他人施工而建造的房屋和建筑，包括了城鎮(zhèn)自建房和農(nóng)村自建房。但隨著城市化的推進，城鎮(zhèn)土地日趨緊張，越來越多的城鎮(zhèn)提高了拿地門檻或者禁止建設自建房。目前湖南省率先在《湖南省居民自建房安全管理若干規(guī)定》中提出了居民自建房概念，該規(guī)定所稱居民自建房是指城鄉(xiāng)居民自行組織建設的私有住房（包括附屬建筑物、構(gòu)筑物及其他設施）[2]，本文所指農(nóng)村自建房是指由具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的人員以戶為單位申請在宅基地上建造的住房[3]，在我國農(nóng)村地區(qū)，97%的村民幾乎都是通過自建房方式來滿足各自的居住需求。黨的十八大以來，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推動下，農(nóng)村住房條件和居住環(huán)境明顯改善，農(nóng)村房屋的整體安全水平大幅提高。但農(nóng)村房屋垮塌事件時有發(fā)生，暴露出農(nóng)村自建房在規(guī)劃、設計、建造、監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)依然存在安全漏洞，農(nóng)村自建房安全問題出現(xiàn)了很多周期性問題，尤其是經(jīng)營性自建房涉及房屋安全、消防，人民生命安全。山西臨汾襄汾縣聚仙飯店突發(fā)坍塌事故以及去年湖南長沙“4·29”特別重大居民自建房倒塌事故又一次給我們敲響了警鐘。

1 農(nóng)村自建房整體發(fā)展現(xiàn)狀

在我國大部分的農(nóng)村自建房從設計建造開始基本處于無人監(jiān)管、無證施工、無竣工驗收的局面，由于自建房所有人或使用人的安全意識相對淡薄、亂拆改結(jié)構(gòu)、隨意改變用途、監(jiān)管無力等因素存在安全隱患問題。2022 年以來，全國各地陸續(xù)開展自建房的安全隱患排查整治工作，其中狀況不容樂觀。

以湖北省、廣東省為例，其中湖北省截至2022 年6 月，已排查自建房979 萬棟、排查初判存在安全隱患的共17 萬棟、已完成整治的只有5.5 萬棟[4]。廣東省截至2022 年8 月，全省已經(jīng)排查約1100 多萬棟自建房，初步判定存有隱患的有16 萬棟，約對1 萬棟采取停用等管控措施。其中已對250 萬棟經(jīng)營性自建房進行了排查，初步判定有3.9 萬棟存有隱患，對4200 棟采取停用等管控措施[5]。

2 農(nóng)村自建房安全的新形勢、 新要求以及管理中存在的主要問題

2.1 全國農(nóng)村自建房安全管理的新形勢、新要求

黨的二十大報告指出中國共產(chǎn)黨的中心任務就是團結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標，以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興。中國式現(xiàn)代化要全面推進農(nóng)村振興，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，深化農(nóng)村土地制度改革。農(nóng)民住有所居離不開農(nóng)房的安全，國家繼“4·29”長沙自建房坍塌事故后也對農(nóng)村自建房安全提出新要求[6]，加快構(gòu)建城鎮(zhèn)房屋、農(nóng)村房屋綜合管理信息平臺，推進信息共享，建立健全全鏈條房屋安全監(jiān)管機制，充實基層監(jiān)管力量；建立健全部門聯(lián)動的閉環(huán)管理機制，落實好審批部門在用地、規(guī)劃、建設、使用、經(jīng)營等環(huán)節(jié)的監(jiān)管責任；加強法規(guī)制度建設，將好的做法上升為管理制度，推動地方立法，完善相關(guān)政策法規(guī)，加快建立房屋安全管理長效機制。

2.2 農(nóng)村自建房建設管理和質(zhì)量管控方面存在的問題

2.2.1 建設監(jiān)管法律機制不健全

從上位法來看，農(nóng)村住房建設工程在管理方面缺少具有較強操作性的法律法規(guī)，2019 年我國修訂了《中華人民共和國建筑法》，其中規(guī)定農(nóng)民自建低層住宅的建筑活動不適用于本法；國務院在2000 年1 月10 號發(fā)布的《建筑工程質(zhì)量管理條例》并在2017 年10 月7 號、2019 年4 月29 號分別作了修訂，也沒有將農(nóng)村自建房納入其管理監(jiān)督范圍；國務院1993 年公布實施的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃管理條例》僅對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)的建筑工程以及2 層（含2 層）以上的住宅必須由取得相應的設計資質(zhì)證書的單位進行設計，或者選用通用設計、標準設計，唯獨排除了農(nóng)村自建房的規(guī)定。從地方立法來看，以廣州為例，僅發(fā)布了《關(guān)于加快農(nóng)房和村莊建設現(xiàn)代化的指導意見》《關(guān)于加強農(nóng)村自建房安全常識宣傳的通知》等意見、方案、通知作為指導依據(jù)，上位法律法規(guī)未能全面覆蓋農(nóng)房建設工程，導致執(zhí)法無可參照的法律體系。

2.2.2 鄉(xiāng)村建筑工匠人才隊伍管理力度不足

鄉(xiāng)村建筑工匠“持證上崗”無法落實。如果缺少上位法支撐，無法落實建筑工匠持證上崗，難以對工匠建房進行有效的管理。財政經(jīng)費支持力度不夠。對鄉(xiāng)村建筑工匠的培訓、繼續(xù)教育離不開政府財政的支持，財政緊張導致鄉(xiāng)村建筑工匠的培訓因經(jīng)費預算不足而推進緩慢。建筑工匠智慧管理系統(tǒng)尚未建立。目前沒有統(tǒng)一的建筑工匠管理系統(tǒng)，對于建筑工匠的培訓、教育、評價管理比較粗放，對于建筑工匠的持證上崗情況、從業(yè)情況、培訓情況、所建房屋質(zhì)量情況管理還存在空白之處，無法科學掌握鄉(xiāng)村工匠的動態(tài)。

2.2.3 全生命周期管理機制尚未建立

對農(nóng)村自建房全生命周期管理的內(nèi)涵和外延理解還不明晰。全生命周期管理到底該管什么，涉及哪些環(huán)節(jié)，如何形成多跨度高效協(xié)同、工作閉環(huán)管理、場景動態(tài)聯(lián)動的農(nóng)村自建房全生命周期管理機制，從而推動農(nóng)村自建房建設管理整體智治、高效協(xié)同。批后建設管理缺位、管理手段粗放。長期以來農(nóng)村自建房的管理側(cè)重于建設規(guī)劃許可環(huán)節(jié)的審核，但對設計管理、施工管理、竣工驗收、后續(xù)質(zhì)量安全監(jiān)管、房屋體檢等環(huán)節(jié)管理缺位，對群眾建房過程中存在的問題，村委會一般采取放任態(tài)度，除非在建房中鄰里發(fā)生糾紛，村委會才會介入調(diào)解。農(nóng)村自建房使用管理規(guī)范性不足。農(nóng)村自建房驗收后，對后續(xù)“改擴建行為、用途轉(zhuǎn)變行為、農(nóng)房拆除行為”的規(guī)范化管理不足，尤其是轉(zhuǎn)變用途改為經(jīng)營性自建房，改擴建安全施工監(jiān)督做的還不到位。

2.2.4 農(nóng)村自建房數(shù)字化管理水平薄弱

中國式現(xiàn)代化農(nóng)村指的是是科技化和信息化的新農(nóng)村，在農(nóng)村自建房管理中還未充分利用好科技進步的紅利。科技賦能農(nóng)房管理水平不足，統(tǒng)一的農(nóng)村自建房管理信息化服務平臺尚未完成搭建，未能真正實現(xiàn)農(nóng)房建設用地、規(guī)劃、設計、建設、驗收、使用和產(chǎn)權(quán)登記等全過程管理體系，農(nóng)房建設管理制度創(chuàng)新和技術(shù)手段迭代升級緩慢，農(nóng)房建設各類手續(xù)仍需村民親自實地辦理，未能實現(xiàn)“掌上”建房審批。施工過程中缺乏監(jiān)管，目前大多數(shù)村鎮(zhèn)還是以農(nóng)民自查、村委會復核為主，監(jiān)管部門受限于巡查人員不足，巡查范圍廣導致施工監(jiān)管不到位。無人機定期巡查、視頻監(jiān)控等新科技監(jiān)管手段未全面使用，無法實現(xiàn)實時在線查看施工情況，實現(xiàn)全方位、全天候視頻監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)和查處違規(guī)建房行為。材料質(zhì)量把控手段不足。建筑材料的質(zhì)量和安全性很大程度決定了房屋的整體安全，目前對建筑材料的使用還停留在工匠的推薦、村民的口耳相傳，政府利用“互聯(lián)網(wǎng)+”普及安全材料的使用還未充分發(fā)揮，村民和建筑工匠難以對建材品牌、規(guī)格、質(zhì)量和房屋造價做到“心中有數(shù)”以及購買“放心建材”。

3 全面提升農(nóng)村自建房建設管理的建議

針對目前農(nóng)村自建房存在的問題，提出以下4 點建議。

3.1 強化組織保障，推進工作落實

（1）要切實加強組織領(lǐng)導，把農(nóng)村自建房建設管理工作擺在保安全、惠民生的突出位置，成立包含規(guī)劃、住建、政數(shù)、財政、市場監(jiān)督、金融等各部門在內(nèi)的專項工作小組，定期研商、明確任務、制定方案等，研究解決推進工作中出現(xiàn)的有關(guān)政策銜接、工作協(xié)同、機制完善等問題。科學調(diào)配人員力量，分層分級推進實施，壓緊壓實各級責任，細化農(nóng)村自建房考核指標，將各項指標納入績效評估體系，推動工作落實。

（2）加強財政資金支持，采取購買服務的方式，每年安排專項經(jīng)費，開展建筑工匠的培訓和繼續(xù)教育，提升鄉(xiāng)村建筑工匠整體水平；政府與金融機構(gòu)、保險機構(gòu)、網(wǎng)絡供應商等做好戰(zhàn)略協(xié)作，與金融機構(gòu)合作提供農(nóng)村自建房線上“貸”，與保險機構(gòu)合作提供線上農(nóng)村自建房質(zhì)量險辦理，與網(wǎng)絡供應商合作提供施工監(jiān)控攝像頭申領(lǐng)。

（3）強化督導評價，各項工作小組建立縣級評價機制定期檢查、交叉檢查、抽查，開展多部門聯(lián)合督導，加強政策扶持和傾斜力度，建設節(jié)能環(huán)保、安全美麗、數(shù)字智能的中國式現(xiàn)代化農(nóng)村，通過以點帶面提升農(nóng)房規(guī)劃建設管理水平。

3.2 完善制度規(guī)范，建立長效機制

目前還沒有針對農(nóng)村自建房質(zhì)量與安全監(jiān)管的相關(guān)規(guī)范，致使農(nóng)村自建房在沒有違反規(guī)劃但不能滿足施工質(zhì)量與安全要求，監(jiān)管部門難以做到有法可依；應盡快出臺農(nóng)村自建房安全管理的相關(guān)規(guī)范以及農(nóng)村建筑工匠的管理規(guī)定；同時應結(jié)合實際盡快出臺或更新操作性強的農(nóng)村自建房建設管理的實施細則以及符合農(nóng)村自建房的監(jiān)管體制，建立自建房質(zhì)量安全全生命周期的監(jiān)管理念，為基層職能部門對農(nóng)村自建房的質(zhì)量與安全監(jiān)管提供法律依據(jù)。

3.3 培育能工巧匠，筑牢農(nóng)村自建房

設計施工人員的專業(yè)技術(shù)水平?jīng)Q定了農(nóng)房質(zhì)量安全。

（1）落實和推廣鄉(xiāng)村建筑工匠“持證上崗”，從源頭上把控農(nóng)村自建房質(zhì)量，加強對鄉(xiāng)村工匠的繼續(xù)教育培訓和要求其持證上崗，對于農(nóng)村建房村民應委托建筑技能培訓合格的農(nóng)村建筑工匠或者有資質(zhì)的建筑施工企業(yè)施工，簽訂施工合同（協(xié)議），探索設計、施工房屋質(zhì)量終身責任制，全面提升自建房的整體安全系數(shù)。

（2）加強對鄉(xiāng)村建筑工匠的培育，相關(guān)部門加大對工匠教育的經(jīng)費支持，定期免費給鄉(xiāng)村工匠進行培訓和繼續(xù)教育；住建部門編制鄉(xiāng)村建筑工匠培訓教材免費發(fā)放給村民及鄉(xiāng)村工匠，引導并聯(lián)合當?shù)氐拇髮Ｔ盒?、設計院所、建設單位等組織培訓鄉(xiāng)村技術(shù)骨干和能工巧匠，幫助鄉(xiāng)村建設工匠快速掌握農(nóng)房建設安全基本要點；區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)合融媒體平臺，面向農(nóng)民群眾、鄉(xiāng)村建設工匠制作并推送安全教育、建造案例、技術(shù)介紹等內(nèi)容豐富的視頻內(nèi)容，提升他們的專業(yè)技能和建筑常識。

（3）探索鄉(xiāng)村建筑工匠智慧管理。圍繞鄉(xiāng)村建筑工匠基本信息、入庫管理、資格培訓、繼續(xù)教育、承擔工程情況、信用評價等方面開發(fā)“建筑工匠信息管理系統(tǒng)”，加強對鄉(xiāng)村建筑工匠的管理，通過數(shù)字化、智慧化管理使村民更加便捷地選擇適合自己的建筑工匠，也能夠激發(fā)建筑工匠的學習熱情和責任感，同時讓管理部門對建筑工匠有全局的掌握和管理，打造農(nóng)村建筑工匠樣板隊伍。

3.4 加強全生命周期管理，重塑農(nóng)村自建房管理體系

（1）理順農(nóng)房全生命周期所涉事項，全鏈條打通農(nóng)房設計、審批、施工、驗收、質(zhì)量監(jiān)管、隱患排查、防災減災、違章舉報、工匠管理、經(jīng)營監(jiān)管等環(huán)節(jié)，形成貫穿農(nóng)村自建房審批、發(fā)證、流轉(zhuǎn)、安全管理全生命周期多跨協(xié)同業(yè)務場景，有效解決農(nóng)村自建房建設領(lǐng)域存在的一系列難點、痛點。

（2）堅持規(guī)劃先行，規(guī)范村民建房行為。嚴格實行先規(guī)劃、后建設，先審批、后實施。對行政村村莊規(guī)劃進行修編，實行規(guī)劃技術(shù)控制和外觀風貌控制的“雙控”管理。

（3）嚴把設計與施工關(guān)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府建立在建農(nóng)房巡查機制，充分運用科技手段開展施工階段的智能監(jiān)管，同時在對基礎、樓板、屋面板等關(guān)鍵節(jié)點的施工要合理分配干部力量定期或不定期巡查，建立巡查臺賬，做好建筑材料質(zhì)量的監(jiān)管，同時要做好技術(shù)服務指導工作。

（4）嚴把竣工驗收關(guān)。壓實施工人員（建筑工匠）的主動驗收責任，驗收合格的自建房業(yè)績可納入建筑工匠名冊中，同時也可作為村民申請相關(guān)財政補助的依據(jù)；驗收過程中要對農(nóng)村自建房的實體質(zhì)量、風貌等進行檢查驗收，對排水、排污等配套工程一并驗收，提升住房軟環(huán)境。五是研究推廣房屋“體檢”制度。把好農(nóng)村自建房使用過程跟蹤關(guān)，加強對房屋使用過程的跟蹤與服務，對于到了一定年限的自建房應該及時開展“體檢”，對安全隱患加大排查和處置力度；村委可考慮設立“存量及新建自建房體檢臺賬”，對于5 年、10 年、超過安全年限的自建房重點體檢，建立常態(tài)化的體檢制度，做到有問題及早發(fā)現(xiàn)、及早處置，最大程度降低房屋倒塌的惡性事故，強化房屋全生命周期的安全保障。

4 結(jié)語

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大背景下，農(nóng)村自建房屋建設管理發(fā)揮著不可或缺的作用，特別是大量的自建房從自用住宅改作經(jīng)營性用途，房屋建設初始的設計、施工質(zhì)量以及后期涉及結(jié)構(gòu)的擴加改等監(jiān)管顯得更加重要。本文通過對當前自建房建設管理中存在的問題，提出以上的一些對策建議，希望以此為進一步加強農(nóng)村自建房屋建設管理工作提供思路與建議。