《治安管理處罰法》修訂的熱點(diǎn)問題

近年來，我國社會治安出現(xiàn)很多新情況，治安管理工作面臨很多新問題，為更好地適應(yīng)新時(shí)代新形勢的需要，修訂《治安管理處罰法》被列入全國人大常委會和國務(wù)院2023年度立法工作計(jì)劃項(xiàng)目。為了充分了解這次修訂的內(nèi)容和變化，記者邀請中國政法大學(xué)行政法教授趙宏、清華大學(xué)刑法學(xué)教授勞東燕，深度解析草案條款。

記者：《治安管理處罰法》在我國的法律體系中處于什么樣的位置，和其他法律，尤其是《刑法》的關(guān)系是什么？它對于基層執(zhí)法起到什么作用？我們該如何理解它的重要性？

趙宏：《治安管理處罰法》通常被叫做“小刑法”，法案中一半以上行為和《刑法》中的行為樣態(tài)是相同的，只是情節(jié)輕重不同。如果你違法了，但不構(gòu)成犯罪，就可能受到治安管理處罰。所以，它其實(shí)是銜接行政責(zé)任和刑事責(zé)任的一部法案?！吨伟补芾硖幜P法》涉及我們生活的方方面面，處理社會上的各類治安事件，觸犯后可能導(dǎo)致被拘留，所以，它是行政法領(lǐng)域中處罰最重的。

記者：《治安管理處罰法》的前身是《治安管理?xiàng)l例》，1957年第一版通過，1986年修訂過一次，2005年廢止并改為《治安管理處罰法》，2012年修改過一次。它出臺的背景是怎樣的？中間的這幾次修訂主要有什么特點(diǎn)？

趙宏：1957年我國出臺了第一部《治安管理?xiàng)l例》，它其實(shí)是承襲民國時(shí)期的《違警罰法》，用于處理輕罪，當(dāng)時(shí)我國還沒有《刑法》，該條例的出臺是出于維護(hù)社會秩序、打擊階級敵人的考慮，有著特殊的時(shí)代背景。1980年代，《治安管理?xiàng)l例》開始逐步法制化，2005年之后正式改名為《治安管理處罰法》，將未構(gòu)成犯罪的輕度違法行為都納入懲戒范圍，以維護(hù)統(tǒng)一的社會秩序。在整個(gè)過程中，條款不斷增加，處罰范圍一直在擴(kuò)大?！吨伟补芾硖幜P法》中的行為，在世界上大部分國家和地區(qū)都被列為“輕罪”，大多數(shù)國家的一個(gè)通例是，執(zhí)法機(jī)關(guān)作出處罰，需要經(jīng)過司法機(jī)關(guān)的論證。我國的《治安管理處罰法》有其特殊性：公安機(jī)關(guān)在處理“輕罪”時(shí)，具有較大的自由裁量權(quán)，不需要經(jīng)過司法機(jī)關(guān)篩選、檢驗(yàn)和制衡，就可以立刻作出拘留決定。

記者：此次修訂主要包括哪些內(nèi)容，有什么樣的特點(diǎn)？

勞東燕：其實(shí)有很多條款都值得我們關(guān)注。我梳理了這次修訂的內(nèi)容后，認(rèn)為主要有三個(gè)變化：第一，加強(qiáng)了與《刑法》的銜接。近年來《刑法》中新增設(shè)的犯罪，這次修訂中也在《治安管理處罰法》中出現(xiàn)了，如非法獲取數(shù)據(jù)與個(gè)人信息、傳銷、侮辱英烈、妨害安全駕駛、高空拋物等。第二，處罰有變重的趨勢。罰款金額普遍從500元上升到1000元、3000元，涉及行政拘留的條款增加，拘留天數(shù)也有延長。比如第22條，對于已滿14周歲、未滿16周歲的未成年人，增加了“一年內(nèi)二次以上違反治安管理的，可以執(zhí)行行政拘留處罰”的規(guī)定。再比如，這次增加的第67條，“娛樂場所和印章、舊貨、機(jī)動車修理等行業(yè)經(jīng)營者不按規(guī)定登記信息”，處罰類型直接就是行政拘留，沒有警告、罰款的選項(xiàng)。第三，放寬了對執(zhí)法機(jī)關(guān)的制約。一個(gè)是部分新設(shè)條款的處罰標(biāo)準(zhǔn)寬泛模糊，主觀色彩較濃，執(zhí)法者有更多的自由裁量空間。比如，新增第46條，“違反有關(guān)規(guī)定，在低空飛行無人駕駛航空器”，其中的“有關(guān)規(guī)定”具體為何，無人機(jī)如何與兒童玩耍的飛機(jī)玩具區(qū)分呢？第59條中，侮辱、謾罵的主觀化色彩較濃。許多條款放寬了警察執(zhí)法的程序性要求。比如第94條和第103條規(guī)定，在緊急情況下，警察可以當(dāng)場實(shí)施強(qiáng)制傳喚或物品扣押，之后再補(bǔ)辦手續(xù)。而第106條和第120條規(guī)定，可由一名警察單獨(dú)執(zhí)法。第101條中還降低了審批的層級，對場所進(jìn)行檢查只需“公安機(jī)關(guān)辦案部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)”，但在原本的法案中是要求“縣級以上人民政府公安機(jī)關(guān)開具檢查證明文件”。

與此相對，對行政相對人即公民的權(quán)利保障是略有分歧的。比如，根據(jù)第117條，只有兩種情形才可啟動聽證——“公安機(jī)關(guān)作出吊銷許可證、處4000元以上罰款或者采取責(zé)令停業(yè)整頓措施”，這兩種情形都是財(cái)產(chǎn)處罰，行政拘留處罰卻未被納入可啟動聽證程序。這一點(diǎn)分歧較大，一些法律界人士認(rèn)為，限制人身自由的處罰實(shí)質(zhì)上是比財(cái)產(chǎn)處罰更嚴(yán)重的。

再比如，第100條收集生物識別信息，有法律界人士認(rèn)為，基本上是將行政違法行為人當(dāng)作犯罪分子來對待，賦予公安機(jī)關(guān)過大的權(quán)力。此外，第59條中，將侮辱與謾罵納入妨礙公務(wù)執(zhí)行的行為方式范圍，有法律界人士認(rèn)為，也可能會出現(xiàn)過度保護(hù)執(zhí)法者、對公民權(quán)利作出不合理限制的問題。對于這些分歧，修訂草案公開征求意見結(jié)束后，應(yīng)會有所回應(yīng)或改變。

（摘自《三聯(lián)生活周刊》夏杰藝）