郭 珍,曾 悅

(1.東北農業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院; 2.東北農業(yè)大學 公共管理與法學院,哈爾濱 150030)

引言

2023年中央一號文件提出要加強農業(yè)基礎設施建設。農業(yè)基礎設施是農業(yè)農村發(fā)展的重要物質基礎,在推動農業(yè)高質量發(fā)展、助力鄉(xiāng)村振興等方面發(fā)揮著重要作用。近些年,我國農業(yè)基礎設施供給效率總體呈上升態(tài)勢[1],但仍然存在規(guī)模不足、非均衡等問題[2-3],農業(yè)基礎設施供給績效亟需提升。農業(yè)基礎設施供給績效提升受到多方面因素的影響,而農業(yè)基礎設施各供給主體的行為是關鍵[4]。當前,我國農業(yè)基礎設施供給主體呈現(xiàn)多元化趨勢,其中政府在很多農業(yè)基礎設施供給上發(fā)揮著主導作用[5],是農業(yè)基礎設施的重要供給主體[4]。在我國政府體系中,縣級政府發(fā)揮著承上啟下的作用,不僅要貫徹落實上級政府的政策,還要服務于地方發(fā)展,是要素完整、功能齊全的一級地方政府[6]?？h級政府承擔了向農村地區(qū)提供公共產品的組織落實責任,在“鄉(xiāng)財縣管”的體制下,縣級政府的預算支出分配效率也直接決定縣級公共產品的供給質量[7]。因此,縣級政府在政府主導的農業(yè)基礎設施供給上處于關鍵位置,其行為對農業(yè)基礎設施供給績效產生重要影響。

現(xiàn)階段,一些縣級政府在供給農業(yè)基礎設施時動力不足、能力較弱,這制約著農業(yè)基礎設施供給績效的提升。首先是供給動力不足。從科層組織的角度來看,縣級政府官員在某種程度上可被視為獨立的理性經(jīng)濟人,具有一定的自利訴求[8],縣級政府官員會根據(jù)自身政績考核的需求而采取實際行動。因此,縣級政府傾向于優(yōu)先供給更能彰顯政績的城鎮(zhèn)基礎設施,對于農業(yè)農村基礎設施供給動力不足。其次,縣級政府供給能力較弱。一方面,雖然很多農業(yè)基礎設施建設項目有上級財政撥款,但除了制度性資源外,農業(yè)基礎設施供給仍需縣級政府進行資金配套,這對于一些財政資金較為緊張的縣級政府來說,進行農業(yè)基礎設施有效供給的資源約束較為明顯;另一方面,隨著新型農業(yè)經(jīng)營主體的增多,新型的農業(yè)基礎設施需求也開始增加,縣級政府面對多元化的農業(yè)基礎設施需求時,在知識經(jīng)驗等方面存在不足。在供給動力不足以及供給能力較弱的情況下,一些縣級政府容易在農業(yè)基礎設施供給上產生投機行為,致使政府主導的農業(yè)基礎設施供給績效難以提升。

優(yōu)化和改善縣級政府行為,推動其積極、高效地投身于農業(yè)基礎設施供給當中,對于政府主導的農業(yè)基礎設施供給績效提升至關重要。因此,既有研究從多方面問題進行了探討。首先,在縣級政府動力和能力提升上,已有研究從上級政府的規(guī)劃引領和整合資源要素兩個層面對此進行了探討。在上級政府規(guī)劃引領層面,有學者認為應建立起地方政府農業(yè)基礎設施供給績效評價機制[9],通過政治激勵提升地方政府供給動力。在整合資源要素層面,有學者研究發(fā)現(xiàn),地方政府積極整合內部涉農資金有助于提升農業(yè)基礎設施供給績效[10];也有學者從外部資源獲取視角進行研究,認為應采取引入社會資本[11]、發(fā)揮私人部門資金優(yōu)勢[12]等方法來緩解政府的資金壓力,解決農業(yè)基礎設施建設資金不足問題。其次,在縣級政府行為策略選擇上,已有研究聚焦在制定戰(zhàn)略規(guī)劃、推動多元主體協(xié)同、成果效益發(fā)揮等層面。在制定戰(zhàn)略規(guī)劃層面,一些學者認為政府應提高建設規(guī)劃的科學性[13],如在農業(yè)基礎設施建造時完善項目規(guī)劃設計機制[14],可以提升供給質量。在推動多元主體協(xié)同層面,有學者認為明確各主體之間的權責定位,做好溝通和利益協(xié)調以及監(jiān)督等工作,有助于農業(yè)基礎設施供給主體間的協(xié)同,從而提高農業(yè)基礎設施投資效率[4]。在成果效益發(fā)揮層面,有學者提出要注重農業(yè)基礎設施建后管護,從而實現(xiàn)農業(yè)基礎設施功能的發(fā)揮和可持續(xù)供給[14]。雖然已有研究從多方面對如何通過政府行為優(yōu)化來提升農業(yè)基礎設施供給績效提出了相關策略方法,但大多是單一層面的研究,整體性、綜合性的機制研究較少。為此,本文借助于扎根理論,基于實踐經(jīng)驗分析縣級政府作為農業(yè)基礎設施的重要供給主體,其供給動力和供給能力是如何得到增強的,并構建起政府主導的農業(yè)基礎設施供給績效提升理論模型。

一、研究設計

(一)案例選取與資料來源

本文以高標準農田建設為例,分析政府主導的農業(yè)基礎設施供給績效提升機制。2023年中央一號文件強調要加強農業(yè)基礎設施建設,其中明確提出要加強高標準農田建設。國家最新發(fā)布的《高標準農田建設通則》規(guī)定,田塊整治工程、灌溉和排水工程、田間道路工程、農田防護和生態(tài)環(huán)境保護工程、農田輸配電工程、農田地力提升工程、農業(yè)科技服務以及建后管護等方面是高標準農田建設的主要內容?？梢?高標準農田建設不僅涵蓋農田水利設施、農田道路設施、農業(yè)電力設施、農田防護林等物質性基礎設施供給,也包括農業(yè)科技服務等社會性基礎設施供給。同時,高標準農田建設不僅強調“建設”,也注重建后管護和運行,而農業(yè)基礎設施供給同樣強調農業(yè)基礎設施的建造以及建后的管護和運行。另外,高標準農田建設是中央政府主導的,通過自上而下分配高標準農田建設任務落實建設目標,而縣級政府是高標準農田建設的關鍵一級,這也與本研究關注的縣級政府農業(yè)基礎設施供給行為高度一致。綜上所述,高標準農田建設是一項集多類農業(yè)基礎設施供給于一體且受到國家高度重視的工程項目,以高標準農田建設為例分析縣級政府農業(yè)基礎設施供給行為及績效提升具有可行性和代表性。河南省與江西省在高標準農田建設上位于全國前列,都曾被評為高標準農田建設激勵省,其中商水縣和安?？h在高標準農田建設上位于其所在省份前列,在高標準農田建設上的做法、成果等受到媒體的廣泛宣傳報道。因此,本文選取商水縣和安福縣作為典型案例進行研究,深度挖掘其在高標準農田建設上的做法來揭示政府主導的農業(yè)基礎設施供給績效提升機制。

本研究從多渠道進行了資料收集,其中包括報紙、期刊、新聞和媒體報道、政府官方文件等,并在資料收集結束后進行對比驗證。本研究最終共獲得安福縣有關資料44份,共計約4.5萬字;商水縣有關資料34份,共計約4萬字。由于安?？h與商水縣在高標準農田建設上的起始時間不同,最終收集的案例資料時間跨度不同,安?？h案例資料時間跨度為2017年5月至2022年12月,商水縣案例資料時間跨度為2020年2月至2022年12月。同時,為在編碼與模型構建結束后對形成的理論模型進行飽和度檢驗,本研究還獲取了同樣在高標準農田建設上取得優(yōu)良成果的湖北省江陵縣相關案例資料,最終獲取到江陵縣相關案例資料10份,共計約1.9萬字。

(二)研究方法

扎根理論是通過對資料的深度對比和挖掘,以解決問題為目的構建起理論模型,是質性研究中具備科學性和實用性的研究方法[15],主要通過開放式編碼、主軸編碼以及選擇性編碼三個步驟自下而上構建起理論模型。因扎根理論與本研究需求相契合,故采用扎根理論對案例進行分析。借助于扎根理論對案例資料的深度挖掘,更好地構建起政府主導的農業(yè)基礎設施供給績效提升機制的理論模型。

二、編碼和模型構建

借助于NVivo 12質性研究軟件,并按照扎根理論的三級編碼步驟,對所收集到的數(shù)據(jù)資料依次進行開放式編碼、主軸編碼和選擇性編碼。

(一)開放式編碼

開放式編碼是對原始資料的詞語和段落不斷對比和分析,提煉得出初始概念以及初始范疇的過程。開放式編碼的具體操作流程如下:對原始資料進行整理,對原始資料中與高標準農田建設相關的語句和段落進行分析,提煉得出初始概念。然后對提煉得出的初始概念進行歸納整理,進一步形成更高層次的副范疇。根據(jù)以上操作流程,對商水縣和安?？h案例資料進行開放式編碼,最后甄別出35個初始概念和15個副范疇(見表1)。

表1 開放式編碼分析

(二)主軸編碼

基于開放式編碼所得到的15個副范疇,對副范疇之間的關系進行推敲分析,合并同類屬范疇,最終整理得出更高層次的主范疇。本文通過對副范疇進行歸納整理,最終得出上級規(guī)劃引領、整合資源要素、制定戰(zhàn)略規(guī)劃、推動多主體協(xié)同以及成果效益發(fā)揮5個主范疇(見表2)。

表2 主軸編碼分析

(三)選擇性編碼

選擇性編碼主要通過對主軸編碼所提煉出的主范疇和副范疇進行分析,同時聚焦于統(tǒng)領的核心范疇,挖掘出各范疇之間的聯(lián)系,開發(fā)出故事線,最終得出能夠反映所研究問題的理論模型。本文通過分析前文副范疇和主范疇之間的聯(lián)系,最終構建起政府主導的農業(yè)基礎設施供給績效提升理論模型,具體參見圖1。緊密圍繞農業(yè)基礎設施供給績效提升機制這一核心范疇,將“故事線”描述為:上級規(guī)劃引領可以激發(fā)縣級政府的農業(yè)基礎設施供給動力,整合資源要素可以提升縣級政府的農業(yè)基礎設施供給能力。除此之外,農業(yè)基礎設施供給績效提升是一個動態(tài)過程,縣級政府需要采取與不同階段相適應的行為策略。

圖1 政府主導的農業(yè)基礎設施供給績效提升理論模型

(四)理論飽和度檢驗

為檢驗理論的飽和度,在上述兩個案例編碼結束后,本研究還對預留的湖北省江陵縣高標準農田建設案例資料進行了開放式編碼、主軸編碼以及選擇性編碼分析,結果沒有發(fā)現(xiàn)新的范疇,因此可以認為,所得編碼已趨近飽和。

三、模型闡釋

根據(jù)前文構建起的理論模型可以得出,農業(yè)基礎設施供給績效提升機制涉及上級規(guī)劃引領、整合資源要素、制定戰(zhàn)略規(guī)劃、推動多主體協(xié)同、成果效益發(fā)揮五個方面,這五個方面相互聯(lián)系,共同推動農業(yè)基礎設施供給績效的提升。

(一)動力激發(fā)機制:上級規(guī)劃引領激發(fā)縣級政府供給動力

動力激發(fā)機制由上級政治導向、上級資金支持以及上級目標管理三個驅動因素構成,三個因素相互聯(lián)系,共同激發(fā)縣級政府的供給動力。首先,上級政治導向為縣級政府指明行動方向。上級政治導向是上級政府通過制定宏觀政策、參與調研指導等方式向縣級政府表達未來一段時間上級政府所傾向的任務重點。地方政府能夠識別出政策或任務背后所具有的政治勢能,根據(jù)政策或任務所蘊含的勢能高低作出相應的執(zhí)行策略調整[16]。當某一項任務受到上級政府高度關注時,縣級政府也會投入更多的注意力。其次,上級政治導向的實現(xiàn)需要上級資金支持以及目標管理等政策工具的推動。利益是縣級政府行動的根本動力,即使上級政治導向為縣級政府指明了行動方向,若政策沒有充分體現(xiàn)和滿足縣級政府利益,也會導致縣級政府政策執(zhí)行動力不足[17]。因此,上級政府可以從政治激勵和經(jīng)濟激勵兩個方面滿足縣級政府的利益需求,并激發(fā)其行動動力[18]。具體而言,政治激勵手段包括績效考核、成果驗收等,經(jīng)濟激勵手段包括財政支持、資金獎勵等。

在農業(yè)基礎設施供給上,縣級政府的供給動力不足,因此,上級政府的規(guī)劃引領至關重要。一方面,很多縣級政府會按照自身偏好供給基礎設施,能為其帶來明顯政績的城鎮(zhèn)基礎設施成為供給重點,這會造成農業(yè)基礎設施供給績效較低。上級政府通過制定合理的農業(yè)基礎設施供給政策,加大農業(yè)基礎設施供給政策的“政治勢能”,并給予財政支持,同時將農業(yè)基礎設施供給納入到政績考核機制中,加大農業(yè)基礎設施在政績考核中所占的權重,激發(fā)縣級政府供給農業(yè)基礎設施的動力,從而平衡縣級政府在城鄉(xiāng)基礎設施供給上的投入。另一方面,一些縣級政府在農業(yè)基礎設施供給過程中只為完成上級任務,而忽略農民的實際需求,導致農業(yè)基礎設施供給缺乏有效性。上級政府的規(guī)劃引領可以在一定程度上糾正縣級政府的農業(yè)基礎設施供給偏差。當上級政府致力于了解農民需求、回應和解決農業(yè)基礎設施供給中存在的突出問題并將其落實到具體政策上時,縣級政府行為會受上級政策導向的影響,將積極探尋解決辦法。

(二)能力提升機制:資源要素整合提升自身供給能力

在政治激勵、經(jīng)濟激勵等多重激勵下,縣級政府的農業(yè)基礎設施供給動力得到增強,但在實踐過程中,不同縣級政府在執(zhí)行政策時依舊表現(xiàn)出較大的差異,一些縣級政府可以高效執(zhí)行政策,但也有很多縣級政府的政策執(zhí)行效果較差[19]?？h級政府在農業(yè)基礎設施供給政策執(zhí)行上產生偏差的一個重要原因在于其資源相對有限,供給能力欠佳。如果縣級政府能夠積極調動各方資源克服資源束縛,則有助于政策的執(zhí)行和政策目標的實現(xiàn)[6]。因此,能力提升機制主要強調縣級政府獲取自致性資源以提升供給能力,這種自致性資源不同于制度性資源(如中央財政撥款),是縣級政府利用各種方式主動獲取的資源,它包括縣級政府的內部資源以及縣級政府從社會汲取的資源[19]。

整合內部資源是縣級政府供給能力提升的基礎。雖然縣級政府面臨資金、人才、知識經(jīng)驗等資源缺乏的困境,但其內部依舊具備一定的資源基礎,因而,充分挖掘與整合內部資源可以有效緩解縣級政府的資源壓力。內部資源的來源主體包括縣級政府及其各職能部門、下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等。一方面,縣級政府自身具有一定的資金、人力、知識經(jīng)驗等資源基礎;另一方面,在縣級政府的政治激勵和動員下,職能部門橫向的資源輸入和下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府縱向的資源支持會極大地減輕縣級政府的資源壓力和束縛。首先,內部資源整合可以緩解縣級政府財政壓力,通過優(yōu)化資金支出結構、充分整合涉農項目資金等方式可以使有限的資金得到高效的配置。其次,內部資源整合可以緩解縣級政府的人力資源壓力。雖然各職能部門工作差異性較大,但可以為農業(yè)基礎設施供給提供專業(yè)性的技術人員,而下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則可以參與到農業(yè)基礎設施供給的不同階段,起到協(xié)助縣級政府進行規(guī)劃、監(jiān)督等作用,從而使體制內的力量得到充分發(fā)揮。最后,內部資源整合可以緩解縣級政府知識、經(jīng)驗缺乏的壓力?？h級政府作為地方基礎設施的重要供給主體,具有較多的基礎設施供給經(jīng)驗,例如以往的農業(yè)基礎設施供給經(jīng)驗以及城市基礎設施供給經(jīng)驗,都有可借鑒之處,這些經(jīng)驗的歸納提煉對農業(yè)基礎設施建設起到良好的指導作用?？h級政府將組織內部的各方利益主體、資源整合到統(tǒng)一的農業(yè)基礎設施供給行動中,可以顯著提升農業(yè)基礎設施供給能力。

獲取外部資源有助于緩解縣級政府在農業(yè)基礎設施供給中面臨的時間緊迫、任務量大和人力、物力資源不足的困境。相較于縣級政府,社會主體的資源存量較多,積極與外部主體合作可以提升縣級政府農業(yè)基礎設施供給能力。對于社會主體而言,其發(fā)展同樣需要縣級政府諸如政策、財政等方面的支持。因此,縣級政府與外部社會主體存在相互的資源依賴關系,當縣級政府采取多樣化的社會動員策略時,可以引導外部社會主體將其擁有的資源投入到農業(yè)基礎設施供給上,進而達成“政府-社會”有效合作的農業(yè)基礎設施供給圖景。具體而言,縣級政府可以動員銀行等金融部門為農業(yè)基礎設施供給提供資金支持;引導縣域內的龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社等新型農業(yè)經(jīng)營主體成為農業(yè)基礎設施供給的參與者;引入專業(yè)施工建設單位、勘探設計單位等擁有農業(yè)基礎設施供給專業(yè)知識的各類單位,提高農業(yè)基礎設施供給效率。借助社會力量,引入農業(yè)基礎設施供給所需的各種資源,以彌補縣級政府資源的不足,可以提升縣級政府的農業(yè)基礎設施供給能力。另外,縣級政府還需根據(jù)形勢的變化,進行適應性學習,若縣級政府單純倚重自身過去的經(jīng)驗做法,可能會產生“能力陷阱”[20],阻礙其能力的提升?？h級政府主要從以下兩方面提高適應性學習能力:一方面,加強與其他地區(qū)的交流合作,從其他地區(qū)學習可供利用的經(jīng)驗做法,從而突破原有的認知局限,如此,縣級政府的知識經(jīng)驗得到快速更新;另一方面,通過實地調研深度了解當?shù)氐膶嶋H狀況以及農民對于農業(yè)基礎設施的真實需求,從而因地制宜地供給農業(yè)基礎設施。

(三)供給運行機制:不同階段縣級政府行為策略選擇

激發(fā)供給動力、增強供給能力是提升政府主導的農業(yè)基礎設施供給績效的前提,而縣級政府在農業(yè)基礎設施供給各環(huán)節(jié)采取合適的行為策略,可以對農業(yè)基礎設施供給績效的提升起到關鍵作用。

1.供給前期:制定戰(zhàn)略規(guī)劃。對農業(yè)基礎設施進行設計、建造之前,需要做好戰(zhàn)略規(guī)劃,從而為后續(xù)各環(huán)節(jié)提供戰(zhàn)略支撐。制定戰(zhàn)略規(guī)劃涵蓋制定項目規(guī)劃以及展開工作部署兩個方面。首先,制定項目規(guī)劃是提升農業(yè)基礎設施供給公平性、合理性的重要策略,也是未來農業(yè)基礎設施供給成果運用的重要基礎。制定項目規(guī)劃是縣級政府根據(jù)地方實際以及未來發(fā)展方向等制定的整體的、較為長期的農業(yè)基礎設施供給規(guī)劃,主要依靠制定整體建設規(guī)劃以及設定遠景目標等方式實現(xiàn)。整體建設規(guī)劃是縣級政府所制定的投資建設規(guī)劃,需要選定優(yōu)先建設區(qū)域、確定投資建設順序,使農業(yè)基礎設施的供給更具合理性,更符合地方發(fā)展實際以及農民需求。遠景目標是縣級政府想要通過農業(yè)基礎設施供給達到的一種較為長期的目標,例如地方糧食產量目標、經(jīng)濟增長目標等,有助于農業(yè)基礎設施建造完成后得到更為高效的運用。設定遠景目標可以為整體建設規(guī)劃提供參考,制定整體建設規(guī)劃有助于遠景目標的實現(xiàn),兩者相互配套,可以為地方糧食增產、農業(yè)產業(yè)化發(fā)展提供與之匹配的物質基礎,提高農業(yè)基礎設施供給的針對性和有效性。

相較于上述的制定項目規(guī)劃,展開工作部署更加側重于農業(yè)基礎設施供給過程中的具體任務安排。工作部署包括項目建設安排、成立建設隊伍以及明確工作分工等方面。首先,項目具體的建設安排涵蓋建設內容、進度安排、建設標準以及建設目標等多方面,可以為供給中期各主體的行動提供參照標準。其中,建設成果目標與項目規(guī)劃中的遠景目標不同,建設成果目標是建設階段內需要達成的具體的建設數(shù)量、覆蓋面積等目標,根據(jù)縣級政府的建設能力和掌握的資源狀況所制定,可以保障建設資源得到高效的使用,提升建設數(shù)量和質量。其次,成立農業(yè)基礎設施建設隊伍并對各部門和主體進行任務分工,可以使工作安排落實到具體的人員,為項目的順利實施提供組織保障。一方面,成立農業(yè)基礎設施建設隊伍可以匯集政府、市場與社會的資源與共識,使多主體分散的力量得到統(tǒng)籌和聚集;另一方面,在縣級政府的主導下,明確不同供給階段所需的參與主體以及農業(yè)基礎設施供給網(wǎng)絡中各主體的工作內容,可以實現(xiàn)政府內部的跨部門協(xié)作,達成“政府-社會”有效合作關系[21],從而為發(fā)揮出多主體協(xié)同供給的優(yōu)勢奠定組織基礎。

2.供給中期:推動多主體協(xié)同。農業(yè)基礎設施供給中期涉及農業(yè)基礎設施的設計、建造、管護等環(huán)節(jié)。在農業(yè)基礎設施供給中期,各主體利用已有的資源要素并發(fā)揮自身優(yōu)勢參與到農業(yè)基礎設施的設計、建造和管護等環(huán)節(jié)中,有助于農業(yè)基礎設施供給績效的提升。但農業(yè)基礎設施供給網(wǎng)絡中的各參與主體之間存在目標沖突,為避免目標沖突對供給過程產生阻礙,縣級政府在這個階段的行為策略主要集中于如何引導多元主體達成協(xié)作。

推動多主體協(xié)同合作的策略包括制定規(guī)章制度、項目監(jiān)管、營造環(huán)境氛圍以及下級成果考核四個方面。首先,制定規(guī)章制度可以使多元主體形成持續(xù)有效的互動秩序[22]。農業(yè)基礎設施供給環(huán)節(jié)較多,并且工程量較大,全方位的、詳細的規(guī)章制度不僅可以明確不同供給階段各主體的行動權力、責任以及相關的懲處措施,還可以明確各環(huán)節(jié)的行動程序和標準,從而協(xié)調和規(guī)范各主體行為,高效發(fā)揮各主體的優(yōu)勢,減少供給過程中的沖突和矛盾,為農業(yè)基礎設施供給提供良好的制度保障。其次,項目監(jiān)管是農業(yè)基礎設施供給多元參與主體協(xié)同合作的重要保障。一方面,通過項目監(jiān)管可以規(guī)范各主體的行為,督促各主體提高工作效率,確保項目的進度和質量,提升農業(yè)基礎設施供給績效;另一方面,通過項目監(jiān)管還可以確保資源的合理配置,使建設資金以及施工資源落實到位,提高建設資源利用效率。再次,營造良好有序的環(huán)境氛圍對多元主體的行為起到良好的“軟約束”作用,可以助推農業(yè)基礎設施供給績效的提升。由于農村人口流失較為突出,農村出現(xiàn)集體行動困境,農民思想不統(tǒng)一,做好群眾的思想宣傳工作可以減少項目啟動后群眾不支持、不配合的現(xiàn)象,降低群眾和政府以及各施工單位之間的矛盾沖突。最后,工作考核是引導與約束農業(yè)基礎設施供給網(wǎng)絡中各參與主體行為的重要變量。在農業(yè)基礎設施建設、管護等環(huán)節(jié)單獨設立考核指標,有助于在不同供給環(huán)節(jié)提升相關參與主體的行動力,確保各階段供給績效的提升。除此之外,將最終供給成果納入到對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的綜合考評中,通過績效考核這一政治激勵機制激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的動力和積極性[23],使下級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更加配合縣級政府的統(tǒng)籌安排,可以形成上下聯(lián)動的良好局面?？h級政府利用多樣化的治理工具,推動農業(yè)基礎設施供給網(wǎng)絡中的各參與主體協(xié)同合作,可以切實提升農業(yè)基礎設施供給績效。

3.供給后期:成果效益發(fā)揮。成果效益發(fā)揮是供給運行機制的最后環(huán)節(jié),發(fā)生于農業(yè)基礎設施建成后,是實現(xiàn)農業(yè)基礎設施供給績效提升可持續(xù)的關鍵樞紐。很多縣級政府雖然較好地完成了農業(yè)基礎設施的建設任務,但并不注重將農業(yè)基礎設施投入到農業(yè)生產實踐中,農業(yè)基礎設施閑置和浪費現(xiàn)象較為嚴重,這就造成了農業(yè)基礎設施只實現(xiàn)了高效率建設,但并沒有實現(xiàn)高績效供給。將農業(yè)基礎設施投入到農業(yè)生產中,發(fā)揮農業(yè)基礎設施供給成果的效益,不僅可以提升農業(yè)基礎設施供給績效,也可以推動地方經(jīng)濟發(fā)展,進而通過GDP和公共物品投入的增加彰顯縣級政府政績[24],緩解縣級政府和官員的財政壓力和政治晉升壓力,從而再次提升縣級政府的供給動力和能力,推動農業(yè)基礎設施供給績效持續(xù)提升。成果效益發(fā)揮表現(xiàn)在加快農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、助力農戶增產增收、助推農業(yè)產業(yè)化發(fā)展等方面。

隨著農村青壯年勞動力不斷向城鎮(zhèn)轉移以及農村人口老齡化的加劇,“誰來種地”成為亟待解決的問題,這也是各級政府高度關注的問題。實踐中,有兩種可行的解決方式:一是通過農地流轉進行農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營,一是開展農業(yè)社會化服務?？h級政府提升高標準農田建設速度、質量,可以加快農地流轉進程。一方面,新型農業(yè)經(jīng)營主體樂意轉入地力肥沃、生態(tài)條件優(yōu)良、集中連片、配套設施完善的農田;另一方面,由于農田質量提升,轉出農田的農戶可以獲得更高的流轉費用?？h級政府提升農業(yè)基礎設施供給績效,既可以培育出更多的新型農業(yè)經(jīng)營主體,也可以助力農戶增加收入,還可以吸引上級政府的注意力。而對于不愿轉出農地的農戶,則可以通過農業(yè)社會化服務更好地享受到由農業(yè)基礎設施改善帶來的增產增收效應。如此,小農戶與新型農業(yè)經(jīng)營主體可以共享農業(yè)基礎設施建設成果,農業(yè)基礎設施供給的公平性得以提升。更為重要的是,根據(jù)縣域產業(yè)發(fā)展方向,供給與之匹配的農業(yè)基礎設施,如在機耕路設計時充分考慮大型農業(yè)機械的需求,提高農業(yè)基礎設施供給的有效性和針對性,將農業(yè)基礎設施運用到農業(yè)產業(yè)化發(fā)展的產前、產中、產后各環(huán)節(jié)上,可以助推縣域產業(yè)加速發(fā)展。依托完善的農業(yè)基礎設施,縣域可以建設現(xiàn)代農業(yè)全產業(yè)鏈標準化示范基地發(fā)展特色產業(yè),推動一二三產業(yè)融合發(fā)展,加快農業(yè)產業(yè)化進程,提升當?shù)禺a業(yè)的市場競爭力?？h域內產業(yè)發(fā)展了,財政收入也將隨之提升,縣級政府供給農業(yè)基礎設施的能力隨之提升,這可以推動形成農業(yè)基礎設施有效供給與產業(yè)發(fā)展的良性循環(huán)路徑。概言之,將農業(yè)基礎設施供給成果高效應用到農業(yè)生產各環(huán)節(jié)中,縣級政府可以獲得更高的財政收入,也能更好地完成上級政府分配的諸如糧食生產、農業(yè)產業(yè)化發(fā)展等多項任務,從而在政治錦標賽中獲得一定的優(yōu)勢,縣級政府供給農業(yè)基礎設施的動力和能力得到進一步增強,如此,農業(yè)基礎設施供給績效得以持續(xù)提升。

四、結論與政策建議

(一)研究結論

本文以高標準農田建設為例,分析政府主導的農業(yè)基礎設施供給績效提升機制,得出以下結論:第一,上級規(guī)劃引領可以激發(fā)縣級政府的農業(yè)基礎設施供給動力。上級政治導向可以增強縣級政府對農業(yè)基礎設施供給的重視程度,為縣級政府指明正確的行動方向,進而通過資金支持以及成果考核等方式滿足縣級政府的利益需求,從而激發(fā)縣級政府的供給動力。第二,整合資源要素可以提升縣級政府的農業(yè)基礎設施供給能力。僅依靠縣級政府以及農村的資金、人才以及知識經(jīng)驗等資源不能滿足農業(yè)基礎設施供給的資源需求,縣級政府要不斷與外部主體聯(lián)系,通過主動作為獲取外部主體擁有的資金、技術和知識經(jīng)驗,借助于內外部資源的整合提升農業(yè)基礎設施供給能力。第三,縣級政府要在農業(yè)基礎設施不同供給階段采取合理、有效的行為策略提升供給績效。農業(yè)基礎設施供給績效的提升不僅需要在供給過程中協(xié)調好多元主體的行為,也需要在供給前期做好戰(zhàn)略設計和供給后期發(fā)揮供給成果效益。

(二)政策建議

1.加強頂層戰(zhàn)略設計。相較于縣級政府,中央政府、省級政府等高層級政府更具備宏觀規(guī)劃能力,能夠根據(jù)農業(yè)農村發(fā)展現(xiàn)狀和問題,指明未來農業(yè)基礎設施建設的重點和方向,并借助于績效考核、財政支持等政策工具,使縣級政府響應上級政府的規(guī)劃與號召,通過上下級政府的聯(lián)動,不斷提升農業(yè)基礎設施供給績效。上級政府也可以根據(jù)當前農業(yè)基礎設施供給面臨的資金緊張、供需錯配等短板問題,針對性地出臺相關政策,推動農業(yè)基礎設施的投融資機制、需求表達機制、供給機制等方面的發(fā)展和創(chuàng)新,從宏觀層面推動農業(yè)基礎設施供給績效的進一步提升。

2.創(chuàng)新農業(yè)基礎設施多元主體供給模式。農業(yè)基礎設施供給任務多、周期長,受到資源的約束,縣級政府必須努力挖掘各種渠道的資源才能增強農業(yè)基礎設施供給能力?？h級政府可以通過政策以及財政資金支持等方式引導新型農業(yè)經(jīng)營主體、金融機構等市場力量、社會力量參與到農業(yè)基礎設施供給中,并協(xié)調好農業(yè)基礎設施供給網(wǎng)絡中各主體的利益沖突,推動農業(yè)基礎設施供給利益共同體的形成,從而充分發(fā)揮各主體的優(yōu)勢,協(xié)調提升農業(yè)基礎設施供給績效。

3.建立完備的監(jiān)督機制。農業(yè)基礎設施供給是一個綜合性、系統(tǒng)性極強的浩大工程,涉及資金的有效統(tǒng)籌與合理使用、管理的有序和有效、督查的精準和及時等重要問題,因此,建立暢通的外部監(jiān)督、內部監(jiān)督、相互監(jiān)督相結合的“監(jiān)督-反饋”機制尤為必要,這既有利于及時發(fā)現(xiàn)-反饋-解決問題,也是農業(yè)基礎設施長期高效可持續(xù)供給的重要保障。

4.推動農業(yè)基礎設施規(guī)劃、建設、管護“一體化”發(fā)展。農業(yè)基礎設施供給的最終目標是要服務于農業(yè)農村發(fā)展,因此,農業(yè)基礎設施供給前期應做好規(guī)劃,使其與農業(yè)農村發(fā)展需求相匹配。另外,農業(yè)基礎設施建設完成并不意味著供給的結束,后期農業(yè)基礎設施是否得到良好的管護更為重要。上級政府應優(yōu)化政績考核體系,避免使用短期目標考核農業(yè)基礎設施的長期供給績效,助推縣級政府將農業(yè)基礎設施供給與農村發(fā)展和農業(yè)產業(yè)化發(fā)展相結合,充分發(fā)揮農業(yè)基礎設施在增產增收、產業(yè)發(fā)展上的效應,從而強化縣級政府在農業(yè)基礎設施規(guī)劃、建設、管護“一體化”發(fā)展上的責任意識,推動農業(yè)基礎設施供給績效持續(xù)提升。