阮麗娟，陳婷婷

隨著環(huán)境問題日益嚴(yán)峻以及公眾環(huán)境意識(shí)的不斷增強(qiáng)，傳統(tǒng)的末端治理難以滿足環(huán)境治理的需要，源頭治理越來越受到廣泛重視。規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)(以下簡稱“規(guī)劃環(huán)評(píng)”)作為源頭治理最有力的手段其重要性不言而喻。所以規(guī)劃環(huán)評(píng)早在2003年就被納入《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(以下簡稱《環(huán)評(píng)法》)中，這也是規(guī)劃環(huán)評(píng)首次作為法律調(diào)整的對(duì)象，自此規(guī)劃環(huán)評(píng)的法律地位被確立。2009年制定的《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》(以下簡稱《條例》)及2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》)均為規(guī)劃環(huán)評(píng)的具體實(shí)施提供了法律依據(jù)。從2003年至今，雖然有法律依據(jù)作為制度支撐并且“環(huán)評(píng)風(fēng)暴不斷”[1]，但規(guī)劃環(huán)評(píng)仍存在“落地難”的困境，實(shí)踐中“未評(píng)先批”“未評(píng)先建”“事后補(bǔ)評(píng)”以及“規(guī)劃環(huán)評(píng)執(zhí)行率低”[2]等現(xiàn)象屢禁不止。導(dǎo)致以上“環(huán)評(píng)亂象”的根本原因是規(guī)劃環(huán)評(píng)處于環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“夾擊”之中，規(guī)劃環(huán)評(píng)文件的編制和審批都不可避免地受規(guī)劃部門“鉗制”，導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評(píng)本該偏向生態(tài)環(huán)境的天平偏向了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，亟須強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)的追責(zé)機(jī)制以扭轉(zhuǎn)此情形。普通的追責(zé)機(jī)制無法適應(yīng)極具區(qū)域性、積累性、復(fù)雜性的規(guī)劃環(huán)評(píng)。為此，中央和地方的生態(tài)環(huán)境部門積極探索規(guī)劃環(huán)評(píng)追責(zé)的長效機(jī)制。從各項(xiàng)機(jī)制的實(shí)施效果來看，以暫停審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告限制區(qū)域建設(shè)項(xiàng)目“上馬”為手段的區(qū)域限批，對(duì)于規(guī)制環(huán)評(píng)違法發(fā)揮了積極作用。區(qū)域限批最早出現(xiàn)在政策性文件里，后被《條例》等法律規(guī)范納入。區(qū)域限批因脫胎于政策，會(huì)存在政策轉(zhuǎn)型為法律制度的不適，但不可否認(rèn)的是區(qū)域限批作為“點(diǎn)中地方經(jīng)濟(jì)要穴”的“環(huán)保殺手锏”[3]，在規(guī)制規(guī)劃環(huán)評(píng)時(shí)將發(fā)揮重要作用。

一、區(qū)域限批的性質(zhì)界定及實(shí)施情況

(一)區(qū)域限批的性質(zhì)界定

限批作為中國本土的環(huán)境行政治理手段，實(shí)踐中表現(xiàn)為區(qū)域限批、流域限批、行業(yè)限批以及企業(yè)限批?！董h(huán)境保護(hù)法》第四十四條第二款(1)參見《環(huán)境保護(hù)法》第四十四條第二款：“對(duì)超過國家重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)或者未完成國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)，省級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)暫停審批其新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。”，將限批對(duì)象確定為“地區(qū)”，行業(yè)限批與企業(yè)限批尚無直接法律依據(jù)，二者能否實(shí)施存在合法性的問題，故本文討論的區(qū)域限批是以區(qū)域以及流域?yàn)橄夼鷮?duì)象的法律制度。區(qū)域限批在法律性質(zhì)上的界定，學(xué)術(shù)界分為“抽象行政行為說”[4]“行政處罰說”[5]“未型式化行政行為說”[6]以及“生態(tài)補(bǔ)償說”[7]，但尚未形成一致的結(jié)論[8]。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第四十四條第二款，做出區(qū)域限批決定的主體為省級(jí)以上環(huán)境保護(hù)部門(生態(tài)環(huán)境部門)，根據(jù)行政理論中關(guān)于行政行為的定義，區(qū)域限批是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力做出的單方行為，應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為行政行為，那么區(qū)域限批是內(nèi)部行政行為還是外部行政行為？是具體行政行為還是抽象行政行為？要厘清區(qū)域限批是何種行政行為，要對(duì)其規(guī)制客體進(jìn)行分析。區(qū)域限批的規(guī)制客體多且復(fù)雜，從任一規(guī)制客體出發(fā)，都不能使區(qū)域限批的法律性質(zhì)完全周延，因此，區(qū)域限批不可能是簡單的非此即彼的概念。第一，區(qū)域限批的實(shí)施抓手在于暫停該區(qū)域未“上馬”建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批，即無差別限制某一地區(qū)除循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)保護(hù)、污染防治等待實(shí)施外的建設(shè)項(xiàng)目，并非如罰款等行政行為針對(duì)某一特定企業(yè)(如企業(yè)限批)或者個(gè)人，區(qū)域限批決定一經(jīng)做出便具有普遍約束力，故而應(yīng)當(dāng)將區(qū)域限批認(rèn)定為抽象行政行為。第二，區(qū)域限批增加了地方生態(tài)環(huán)境部門的義務(wù)，如“暫停審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件”“督促整改”等。從對(duì)地方生態(tài)環(huán)境部門的行政權(quán)利義務(wù)設(shè)置來看，上級(jí)生態(tài)環(huán)境部門向下級(jí)生態(tài)環(huán)境部門下達(dá)限批決定，引發(fā)了公權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)利義務(wù)關(guān)系變動(dòng)，區(qū)域限批應(yīng)當(dāng)屬于內(nèi)部行政行為。但是該行政行為同時(shí)會(huì)直接作用于企業(yè)等私權(quán)利主體，對(duì)其造成權(quán)利義務(wù)上的影響，若將區(qū)域限批認(rèn)定為單純的內(nèi)部行政行為必將影響私權(quán)利的救濟(jì)，所以應(yīng)當(dāng)將區(qū)域限批認(rèn)定為內(nèi)部行政行為的外部化。第三，區(qū)域限批的實(shí)施中，地方政府也不可避免地受到其影響。一方面，區(qū)域限批的實(shí)施損害的是地方發(fā)展權(quán)，因?yàn)閰^(qū)域限批一經(jīng)做出被限地區(qū)的絕大部分即將“上馬”的建設(shè)項(xiàng)目都將處于停滯階段，招商引資以及地方政府信譽(yù)都將受到極大影響，經(jīng)濟(jì)在限批期間內(nèi)難以得到高效發(fā)展；另一方面，被限地方政府需承擔(dān)相應(yīng)監(jiān)督責(zé)任，如《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)區(qū)域限批管理辦法(試行)》(以下簡稱《辦法(試行)》)第十條(2)參見《辦法(試行)》第十條：“實(shí)施區(qū)域限批期間，被限批地區(qū)的地方人民政府應(yīng)當(dāng)制訂整改方案，明確整改進(jìn)度，全面落實(shí)整改要求，并向作出限批決定的環(huán)境保護(hù)部門報(bào)送整改結(jié)果報(bào)告。因本辦法第三條第一、三、四項(xiàng)情形被限批的地區(qū)，地方人民政府應(yīng)當(dāng)在完成整改后，組織對(duì)被限批地區(qū)的區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善情況進(jìn)行評(píng)估，形成書面報(bào)告，并納入前款規(guī)定的整改結(jié)果報(bào)告，報(bào)送作出限批決定的環(huán)境保護(hù)部門。”就明確了被限批地區(qū)的生態(tài)環(huán)境部門責(zé)任包括“制訂整改方案、整改進(jìn)度、落實(shí)整改要求以及報(bào)送整改結(jié)果”，雖為一般性的彌補(bǔ)性責(zé)任，但的確將地方生態(tài)環(huán)境部門作為法律責(zé)任主體并設(shè)置了責(zé)任承擔(dān)方式。所以區(qū)域限批應(yīng)當(dāng)是抽象行政行為、外部化的內(nèi)部行政行為，其存在的要義是破除地方保護(hù)，將環(huán)境治理真正落到實(shí)處。

(二)以區(qū)域限批力促規(guī)劃環(huán)評(píng)有效實(shí)施的法律依據(jù)

區(qū)域限批脫胎于政策，是在環(huán)境治理中摸索出的極具中國特色的環(huán)境管理方式，本該對(duì)治理我國環(huán)境違法行為有成效，但其作為規(guī)劃環(huán)評(píng)的法律后果實(shí)施情況并不理想。只有通過梳理區(qū)域限批的立法過程，呈現(xiàn)區(qū)域限批實(shí)施的法律依據(jù)，才能分析其未能促進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)的困境成因。

2005年，為緩解我國部分地方政府和相關(guān)行業(yè)、企業(yè)集團(tuán)在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，輕視相關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律政策，大力違規(guī)發(fā)展高污染高能耗的產(chǎn)業(yè)如冶鐵、煉鋼、化工、冶金、電力、石化等現(xiàn)象，我國發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》(以下簡稱《決定》)。該《決定》的第二十一段(3)參見《決定》第二十一段：“嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)和‘三同時(shí)’制度，對(duì)超過污染物總量控制指標(biāo)、生態(tài)破壞嚴(yán)重或者尚未完成生態(tài)恢復(fù)任務(wù)的地區(qū)，暫停審批新增污染物排放總量和對(duì)生態(tài)有重大影響的建設(shè)項(xiàng)目。”明確提出了區(qū)域限批制度，這是國家政策性文件首次提到區(qū)域限批，一定程度上為日后區(qū)域限批的適用及制度化提供了政策基礎(chǔ)。2006年，區(qū)域限批以地方環(huán)保部門的行政決定的形式第一次使用，并得到了國家環(huán)境保護(hù)總局的高度重視。2007年1月10日，國家環(huán)境保護(hù)總局便在全國范圍內(nèi)推動(dòng)使用區(qū)域限批，此次區(qū)域限批地區(qū)之多、涉案投資之高、涉及行業(yè)范圍之廣令人矚目，此次大規(guī)模的區(qū)域限批對(duì)于規(guī)制環(huán)境違法行為成效斐然，在解決積弊已久的環(huán)境污染問題的同時(shí)，也扭轉(zhuǎn)部分地方先發(fā)展經(jīng)濟(jì)后治理環(huán)境的落后發(fā)展思路，加快了一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的速度，此后環(huán)保部門致力于該項(xiàng)制度的立法確認(rèn)。2008年，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)區(qū)域限批管理辦法(試行)(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)，在該立法案中羅列了“未評(píng)先建”等15項(xiàng)限批情形。在《征求意見稿》的影響下，部分地方制定了相應(yīng)的規(guī)范性文件，但最終該項(xiàng)立法案不了了之。同年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》(2008年修訂版)第十八條第四款(4)參見《水污染防治法》(2008年修訂版)第十八條第四款：“對(duì)超過重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的地區(qū)，有關(guān)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)暫停審批新增水污染物排放總量建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件?！泵鞔_了區(qū)域限批在水污染治理方面的制度的合法性，但針對(duì)的僅是水污染物。2009年，立法者又在《條例》第三十條(5)參見《條例》第三十條：“規(guī)劃實(shí)施區(qū)域的重點(diǎn)污染物排放總量超過國家或者地方規(guī)定的總量控制指標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)暫停審批該規(guī)劃實(shí)施區(qū)域內(nèi)新增該重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件?！贝_立了區(qū)域限批的合法地位，但未對(duì)區(qū)域限批在適用及監(jiān)管上進(jìn)行具體設(shè)計(jì)，所以該條文其實(shí)是立法者試圖以“叫?！钡姆绞蕉酱僖?guī)劃環(huán)評(píng)的有效實(shí)施，是應(yīng)對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)在我國“落地”困難的無奈之舉，在制度設(shè)計(jì)上具有一定應(yīng)急性，導(dǎo)致了各地在出臺(tái)相關(guān)地方性法規(guī)時(shí)，往往忽略區(qū)域限批，不將其作為環(huán)評(píng)違法的法律后果予以規(guī)定，以《山東省規(guī)劃環(huán)境影響條例》為例，其全文未對(duì)區(qū)域限批予以規(guī)定。2015年，《環(huán)境保護(hù)法》第四十四條第二款，在法律上再一次確立了區(qū)域限批的地位，該條文將“國家重點(diǎn)污染物排放指標(biāo)”“國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)”作為啟動(dòng)區(qū)域限批的兩個(gè)充分條件，嚴(yán)格把控區(qū)域限批啟動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)，未將規(guī)劃環(huán)評(píng)違法作為區(qū)域限批的法定啟動(dòng)情形。故自區(qū)域限批被制定成法律制度以來，對(duì)于規(guī)劃環(huán)評(píng)違法行為的規(guī)制一直呈現(xiàn)疲軟態(tài)勢。

環(huán)境保護(hù)部為應(yīng)對(duì)上述情況，于2015年提出規(guī)劃環(huán)評(píng)是推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型重要抓手，應(yīng)當(dāng)以區(qū)域限批為手段進(jìn)行推動(dòng)(6)環(huán)境保護(hù)部副部長：規(guī)劃環(huán)評(píng)是推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型重要抓手，https：//www.toutiao.com/article/6210287955694223873/，訪問日期：2022年6月13日。。2018年，生態(tài)環(huán)境部在《關(guān)于政協(xié)十三屆全國委員會(huì)第一次會(huì)議第4482號(hào)(資源環(huán)境類286號(hào))提案答復(fù)的函》(7)參見生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于政協(xié)十三屆全國委員會(huì)第一次會(huì)議第4482號(hào)(資源環(huán)境類286號(hào))提案答復(fù)的函》，https：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/ xxgk/xxgk13/2018010/t20181015_662221.html，訪問日期：2022年6月13日。中提出，對(duì)于涉海開發(fā)項(xiàng)目要推動(dòng)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作，嚴(yán)格執(zhí)行區(qū)域限批，并加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)事中、事后監(jiān)督管理。該函雖是針對(duì)涉海項(xiàng)目進(jìn)行回復(fù)，但從其倡導(dǎo)“規(guī)劃環(huán)評(píng)”與“區(qū)域限批”的制度聯(lián)動(dòng)，可以看出生態(tài)環(huán)境部肯定了區(qū)域限批對(duì)于規(guī)劃環(huán)評(píng)的積極作用，并積極推動(dòng)二者之間的聯(lián)動(dòng)。2015年，環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)了《辦法(試行)》，其中第三條規(guī)定了區(qū)域限批的六種情形(8)參見《辦法(試行)》第三條：“有下列情形之一的地區(qū)，環(huán)境保護(hù)部暫停審批有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件：(一)對(duì)在規(guī)定期限內(nèi)未完成國家確定的水環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、土壤環(huán)境質(zhì)量考核目標(biāo)的地區(qū)，暫停審批新增排放重點(diǎn)污染物的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。(二)對(duì)未完成上一年度國家確定的重點(diǎn)水污染物、大氣污染物排放總量控制指標(biāo)的地區(qū)，或者未完成國家確定的重點(diǎn)重金屬污染物排放量控制目標(biāo)的地區(qū)，暫停審批新增排放重點(diǎn)污染物的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。(三)對(duì)生態(tài)破壞嚴(yán)重或者尚未完成生態(tài)恢復(fù)任務(wù)的地區(qū)，暫停審批對(duì)生態(tài)有較大影響的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。(四)對(duì)違反主體功能區(qū)定位、突破資源環(huán)境生態(tài)保護(hù)紅線、超過資源消耗和環(huán)境容量承載能力的地區(qū)，暫停審批對(duì)生態(tài)有較大影響的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。(五)對(duì)未依法開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)即組織實(shí)施開發(fā)建設(shè)規(guī)劃的地區(qū)，暫停審批對(duì)生態(tài)有較大影響的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。(六)其他法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定要求實(shí)施區(qū)域限批的情形?！?，其中五項(xiàng)具體規(guī)定除吸納《環(huán)境保護(hù)法》第四十四條第二款中規(guī)定的總量控制指標(biāo)和環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)之外，還增設(shè)了“未完成生態(tài)恢復(fù)任務(wù)”“違反主體功能區(qū)定位、突破資源生態(tài)保護(hù)紅線、超過資源消耗和環(huán)境容量承載能力”“未依法開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)即組織實(shí)施開發(fā)建設(shè)規(guī)劃”等情形，并且就區(qū)域限批的時(shí)限、解除以及法律責(zé)任等進(jìn)行規(guī)定。此后上海、北京、廣東、湖南以及四川等地紛紛出臺(tái)配套辦法，廣東、湖南以及四川將區(qū)域限批作為規(guī)劃環(huán)評(píng)違法的法律后果，上海則將區(qū)域限批區(qū)域范圍限制在“未依法開展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)”，也有部分省份，例如安徽，以“環(huán)評(píng)執(zhí)行率低”作為區(qū)域限批依據(jù)。江蘇省作為規(guī)劃環(huán)評(píng)重點(diǎn)試點(diǎn)省份，在法律規(guī)定的基礎(chǔ)上制定出“強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)和區(qū)域限批聯(lián)動(dòng)機(jī)制”(9)《江蘇生態(tài)環(huán)保制度綜合改革以一持萬 涉及二十二項(xiàng)任務(wù)，致力于建立管控預(yù)防、環(huán)境監(jiān)管等五方面制度體系》，https：//www.mee.gov.cn/ywdt/hjywnews/201610/t20161012_365382.shtml，訪問日期：2022年6月13日。的方案，旨在通過區(qū)域限批的事中和事后的監(jiān)督管理以促進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)的落實(shí)。

就法律依據(jù)而言，各主體之間的利益沖突導(dǎo)致了立法者對(duì)區(qū)域限批的不同態(tài)度。生態(tài)環(huán)境部門為環(huán)境利益代言，其主導(dǎo)下的立法致力于推動(dòng)區(qū)域限批的制度完善，尤其是將其作為規(guī)劃環(huán)評(píng)的規(guī)制手段，其立法預(yù)期是通過實(shí)施區(qū)域限批保障規(guī)劃環(huán)評(píng)的實(shí)施，抑制地方政府、規(guī)劃部門膨脹的發(fā)展欲望，破除地方保護(hù)[9]，而在其他部門尤其是習(xí)慣于地方保護(hù)主義的地方政府，其主導(dǎo)下的立法或多或少地回避區(qū)域限批，以降低環(huán)評(píng)違法成本，從而減輕責(zé)任，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(三)區(qū)域限批的實(shí)施情況

圖1 各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門使用區(qū)域限批次數(shù)

根據(jù)各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門網(wǎng)站以及相關(guān)新聞媒體已公開的信息，以被限區(qū)域、流域?yàn)榻y(tǒng)計(jì)單位(限批決定中超過1個(gè)被限區(qū)域、流域，則以決定中被限區(qū)域、流域之和計(jì)算)，統(tǒng)計(jì)了自2006年四川省環(huán)保局首次使用區(qū)域限批至今，各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門適用實(shí)施區(qū)域限批的情況，見圖1(因有部分省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門在限批完成后刪除了限批信息，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可能有誤差)。

分析歸納圖1可知，2006至2022年，各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門適用區(qū)域限批次數(shù)達(dá)417次。2007年，因國家環(huán)境保護(hù)總局掀起的第三次“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”使得區(qū)域限批的實(shí)施次數(shù)較多，從國家層面實(shí)施區(qū)域限批達(dá)12次。“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”后，2008至2014年環(huán)境保護(hù)部門實(shí)施該制度頻率趨緩，其中2013年與2014年限批次數(shù)分別為9次和8次，自此，國家級(jí)環(huán)境主管部門實(shí)施區(qū)域限批制度頻次逐步穩(wěn)定。2015年，《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施，區(qū)域限批決定主體明確規(guī)定為省級(jí)以上環(huán)境保護(hù)部門，環(huán)境保護(hù)部實(shí)施次數(shù)為20次，省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門與以往相比，雖在限批數(shù)量上大幅增長，但僅有湖北、山東二省實(shí)施了區(qū)域限批，其中湖北1例，山東12例。2016年至2022年，生態(tài)環(huán)境部門實(shí)施區(qū)域限批的頻率降低，采用環(huán)保督察“回頭看”、掛牌督辦等對(duì)被限地區(qū)整改工作進(jìn)行監(jiān)管。23個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)適用區(qū)域限批238次。其中，2018年環(huán)保垂改全面鋪開后，區(qū)域限批再起“小高潮”，重慶市對(duì)于水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)考核不達(dá)標(biāo)的22個(gè)地區(qū)實(shí)施區(qū)域限批，海南省則是開出首張“限批令”。此后的幾年區(qū)域限批的實(shí)施頻率回落，每省年均實(shí)施0～2 次區(qū)域限批。

雖然從上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，區(qū)域限批制度不斷成熟發(fā)展，適用次數(shù)以及頻率有一定的提高，一定程度上督促了地方政府履行環(huán)境責(zé)任，遏制了地方保護(hù)主義。但是在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的過程中發(fā)現(xiàn)，區(qū)域限批的啟動(dòng)實(shí)施大多針對(duì)的是水污染、空氣污染、環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后或者是生態(tài)環(huán)境惡化等，卻未有一個(gè)省份因某地域或者某行業(yè)的綜合規(guī)劃或者專項(xiàng)規(guī)劃未評(píng)價(jià)、未審批或者規(guī)劃未落實(shí)等原因而啟動(dòng)區(qū)域限批。顯然，我國規(guī)劃環(huán)評(píng)尚未充分落地，而區(qū)域限批作為規(guī)制其違法的手段卻力度不夠，可見區(qū)域限批在促進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)有效實(shí)施上仍然存在制度上的困境。

二、以區(qū)域限批力促規(guī)劃環(huán)評(píng)有效實(shí)施的法律困境

考察區(qū)域限批制度的立法以及實(shí)施情況便可發(fā)現(xiàn)，區(qū)域限批存在一定缺陷，主要包括啟動(dòng)依據(jù)不完善、執(zhí)行存在缺陷、救濟(jì)缺失以及監(jiān)督、追責(zé)機(jī)制不嚴(yán)格等，致使區(qū)域限批難以落地，更難以發(fā)揮促進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)有效實(shí)施的作用。

(一)啟動(dòng)依據(jù)不完善

規(guī)劃環(huán)評(píng)違法實(shí)施區(qū)域限批存在啟動(dòng)依據(jù)不完善，主要體現(xiàn)為法律體系的不完善以及法律規(guī)范之間的沖突。

現(xiàn)行法律體系不完善。當(dāng)前環(huán)評(píng)法律體系中，對(duì)于區(qū)域限批的規(guī)定尚不一致。第一，2002年頒布的《環(huán)評(píng)法》因制定年份較早且只經(jīng)過兩次修正，兩次修正都未對(duì)法條進(jìn)行大幅度增刪，故而缺少對(duì)區(qū)域限批的規(guī)定?！董h(huán)評(píng)法》作為環(huán)評(píng)法律體系中的“龍頭”，對(duì)于區(qū)域限批規(guī)定的空白導(dǎo)致區(qū)域限批在規(guī)制環(huán)評(píng)違法上缺少有力的法律支撐。第二，從《環(huán)境保護(hù)法》與《條例》關(guān)于區(qū)域限批的情形可以看出，立法者對(duì)于區(qū)域限批的態(tài)度趨于保守?！董h(huán)境保護(hù)法》并未將規(guī)劃環(huán)評(píng)違法作為區(qū)域限批啟動(dòng)的法定情形，而早于《環(huán)境保護(hù)法》制定的《條例》，因?yàn)闆]有上位法的指導(dǎo)對(duì)于區(qū)域限批采取的態(tài)度也更為保守，其將區(qū)域限批的范圍限定在規(guī)劃實(shí)施區(qū)域，并將區(qū)域限批的啟動(dòng)情形確定為，“規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)污染物排放總量超過國家或者地方規(guī)定的總量控制指標(biāo)”。從2009年的《條例》到2014年的《環(huán)境保護(hù)法》，區(qū)域限批雖然在法律位階方面有了提升而且其啟動(dòng)條件得到擴(kuò)展，但是不難發(fā)現(xiàn)在政策轉(zhuǎn)向法律規(guī)范的初始階段，立法者對(duì)于區(qū)域限批啟動(dòng)情形的態(tài)度是較為保守的。第三，區(qū)域限批在單行法中規(guī)定較少且寬泛。在我國環(huán)境治理中，大氣、水、土壤三要素至關(guān)重要，區(qū)域限批的啟動(dòng)必然離不開這三要素?！吨腥A人民共和國土壤污染防治法》(以下簡稱《土壤污染防治法》)并未將區(qū)域限批作為環(huán)境違法的監(jiān)督管理手段，事實(shí)上無論是規(guī)劃環(huán)評(píng)還是國土空間規(guī)劃都離不開土壤要素，區(qū)域限批在《土壤污染防治法》的缺位不僅導(dǎo)致了區(qū)域限批制度自身的不完整，同時(shí)也極大阻礙了規(guī)劃環(huán)評(píng)等的有效實(shí)施。區(qū)域限批在《中華人民共和國水污染防治法》(以下簡稱《水污染防治法》)第二十條第五款(10)參見《水污染防治法》第二十條第五款：“對(duì)超過重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)或者未完成水環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的地區(qū)，省級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門約談該地區(qū)人民政府的主要負(fù)責(zé)人，并暫停審批新增重點(diǎn)水污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。約談情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開?！?，以及《中華人民共和國大氣污染防治法》(以下簡稱《大氣污染防治法》)第二十條(11)參見《大氣污染防治法》第二十二條：“對(duì)超過國家重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)或者未完成國家下達(dá)的大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的地區(qū)，省級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門約談該地區(qū)人民政府的主要負(fù)責(zé)人，并暫停審批該地區(qū)新增重點(diǎn)大氣污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。約談情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開?！敝械倪m用情形也較為寬泛，二者均將限批情形集中在“重點(diǎn)污染物”超排和“環(huán)境質(zhì)量”不達(dá)標(biāo)，未將規(guī)劃環(huán)評(píng)作為適用情形。如此，一方面會(huì)造成生態(tài)環(huán)境部門適用區(qū)域限批的裁量空間極大，另一方面會(huì)使得單行法忽視規(guī)劃環(huán)評(píng)。第四，區(qū)域限批在地方立法上與環(huán)評(píng)法律體系存在割裂。即使《環(huán)境保護(hù)法》提升了區(qū)域限批的法律地位，但是地方立法者未將區(qū)域限批作為法律后果納入地方性法規(guī)或者政府規(guī)章。2009年《條例》出臺(tái)后，除山東省出臺(tái)《山東省規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》外，其他各地并未出臺(tái)與之配套的地方性法規(guī)，而《山東省規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》未按照下位法服從上位法的原則對(duì)區(qū)域限批予以規(guī)定?？梢?，在環(huán)評(píng)法律體系內(nèi)區(qū)域限批未得到地方立法者的認(rèn)可，或者說地方立法的主導(dǎo)者在回避區(qū)域限批。在此情形下區(qū)域限批很難形成上下位階匹配的法律體系。法律體系的不完善導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境部門在面對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)違法的情形時(shí)，對(duì)于是否啟動(dòng)區(qū)域限批持審慎態(tài)度，過于審慎的態(tài)度必將導(dǎo)致區(qū)域限批的威懾力下降。

法律規(guī)范存在沖突。法律體系的不完善必然導(dǎo)致法律規(guī)范之間的不協(xié)調(diào)，因此，不同層級(jí)的法律規(guī)范之間也存在沖突。前文提到《環(huán)境保護(hù)法》第四十四條第二款將啟動(dòng)區(qū)域限批的條件限制在“總量控制指標(biāo)”和“環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)”，而原環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)的《辦法(試行)》的第三條第(三)項(xiàng)、第(四)項(xiàng)以及第(五)項(xiàng)另外增設(shè)的“未完成生態(tài)恢復(fù)任務(wù)”“違反主體功能區(qū)定位、突破資源生態(tài)保護(hù)紅線、超過資源消耗和環(huán)境容量承載能力”“未依法開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)即組織實(shí)施開發(fā)建設(shè)規(guī)劃”限批情形，兩部法規(guī)就限批情形的規(guī)定存在沖突。在法理上，作為上位法的《環(huán)境保護(hù)法》在第四十四條第二款列舉的限批情形未使用“等”留出裁量空間，故無法對(duì)其進(jìn)行擴(kuò)張解釋。因此，相比于《環(huán)境保護(hù)法》第四十四條第二款關(guān)于限批情形的原概念，《辦法(試行)》的第三條中第(三)項(xiàng)、第(四)項(xiàng)以及第(五)項(xiàng)屬于概念擴(kuò)大的部分，與原概念并不吻合[10]。所以，根據(jù)《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第八十八條(12)參見《立法法》第八十八條：“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章?！?，此種擴(kuò)張型立法的情況屬于“下位法抵觸上位法”的情形。而環(huán)保實(shí)務(wù)中，在有明顯法律規(guī)范沖突的情況下，生態(tài)環(huán)境部或者省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門對(duì)于區(qū)域限批的啟動(dòng)往往是參照《辦法(試行)》。以江蘇省為例，2018年，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳對(duì)連云港灌云縣做出區(qū)域限批的決定，即《關(guān)于對(duì)灌云縣實(shí)施區(qū)域限批的函》(蘇環(huán)函〔2018〕74號(hào))，因連云港灌云縣出現(xiàn)了《辦法(試行)》第三條第(三)項(xiàng)“對(duì)生態(tài)破壞嚴(yán)重或者尚未完成生態(tài)恢復(fù)任務(wù)”的情形，該情形是《環(huán)境保護(hù)法》沒有明文規(guī)定的，所以該決定的法律依據(jù)回避了《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)于區(qū)域限批的法定情形，僅依據(jù)原環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)的部門規(guī)章做出決定，而這種情況并非個(gè)案。所以法律規(guī)范的沖突導(dǎo)致了區(qū)域限批在啟動(dòng)依據(jù)方面的“先天不足”。如此便會(huì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境部門在區(qū)域限批的啟動(dòng)上，區(qū)別對(duì)待不同的環(huán)境違法行為。對(duì)于超過資源消耗和環(huán)境容量承載能力、嚴(yán)重破壞生態(tài)等在短期內(nèi)爆發(fā)環(huán)境污染事件的環(huán)境違法行為，生態(tài)環(huán)境部門基于防治污染的原則，往往會(huì)冒著抵觸上位法的風(fēng)險(xiǎn)啟動(dòng)區(qū)域限批。而對(duì)于規(guī)劃環(huán)評(píng)違法，因規(guī)劃環(huán)評(píng)具有積累性、長期性，在短期內(nèi)并不會(huì)形成環(huán)境污染的實(shí)害后果，所以生態(tài)環(huán)境部門往往會(huì)更加顧慮其決定將承擔(dān)抵觸上位法的風(fēng)險(xiǎn)，而在實(shí)踐中避免使用區(qū)域限批來規(guī)制規(guī)劃環(huán)評(píng)的違法行為。

法律體系的不完善以及法律規(guī)范間的沖突，使得區(qū)域限批啟動(dòng)依據(jù)不完善，進(jìn)而導(dǎo)致區(qū)域限批作為規(guī)制規(guī)劃環(huán)評(píng)違法的法律后果不能夠最大限度地發(fā)揮作用。

(二)執(zhí)行存在缺陷

目前，雖暫無規(guī)劃環(huán)評(píng)引發(fā)的區(qū)域限批的實(shí)證案例，但是當(dāng)前區(qū)域限批執(zhí)行中存在的問題屬于普遍性問題，唯有彌補(bǔ)區(qū)域限批執(zhí)行上的缺陷才能促進(jìn)區(qū)域限批的完善，實(shí)現(xiàn)區(qū)域限批的立法預(yù)期，推動(dòng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的有效實(shí)施。區(qū)域限批的執(zhí)行缺陷主要集中于限批主體和執(zhí)行時(shí)間上。

限批主體包括決定主體和執(zhí)行主體，我國區(qū)域限批的決定主體為省級(jí)以上生態(tài)環(huán)境部門，地市及以下生態(tài)環(huán)境部門處在協(xié)助執(zhí)行該決定的地位。但在我國環(huán)保實(shí)踐中，有部分地市的生態(tài)環(huán)境部門以本單位名義做出區(qū)域限批的決定并下發(fā)文件，如2015年天津市濱海新區(qū)環(huán)境局對(duì)大港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)進(jìn)行區(qū)域限批，2016年孝感市環(huán)保局對(duì)漢川等地進(jìn)行區(qū)域限批。顯然，上述做法與《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定相左，該決定主體超出其權(quán)力范疇的行為不具備正當(dāng)性，造成了區(qū)域限批決定主體與執(zhí)行主體的混亂，同時(shí)降低了區(qū)域限批的說服力和公信力，難以經(jīng)受司法審查，從而影響了區(qū)域限批實(shí)施的效果。

在區(qū)域限批的執(zhí)行時(shí)間上，《辦法(試行)》規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)視具體情況確定三個(gè)月至十二個(gè)月的限批期限”(13)參見《辦法(試行)》第七條：“限批建議應(yīng)當(dāng)視具體情況確定三個(gè)月至十二個(gè)月的限批期限?！?；“延長限批期限最長不超過六個(gè)月”(14)參見《辦法(試行)》第十三條：“環(huán)評(píng)管理機(jī)構(gòu)收到延長限批建議后，匯總形成延長限批意見，報(bào)請部常務(wù)會(huì)審議通過后，起草延長限批決定文書，并按程序下達(dá)被限批地區(qū)。延長限批期限最長不超過六個(gè)月。”，也就是說區(qū)域限批執(zhí)行時(shí)間最短為3個(gè)月，最長為12個(gè)月，此規(guī)定給予決定主體自由裁量的空間，所以實(shí)踐中各地區(qū)域限批的執(zhí)行時(shí)長不盡相同，大部分為6至12個(gè)月。但存在部分地區(qū)限批期限低于法定期限的情形，如山東聊城因空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)而于2017年8月4日被限批，后依申請于2017年10月29日解除限批，限批時(shí)長不足3個(gè)月；也有部分區(qū)域在沒有被延長期限的情況下，執(zhí)行時(shí)長超過18個(gè)月甚至2年，如河南省生態(tài)環(huán)境廳對(duì)信陽市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、河南金牛物流產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的限批時(shí)長為18個(gè)月，以及江蘇省生態(tài)環(huán)境廳對(duì)濱海市的限批時(shí)長為2年。這些決定并未被撤銷，同時(shí)，因?yàn)樯形匆?guī)定相應(yīng)的法律后果或懲戒措施，所以決定主體不需要承擔(dān)任何法律后果，如此加劇了區(qū)域限批的隨意性，極大地影響了區(qū)域限批決定的合法性。

(三)救濟(jì)機(jī)制缺失

基于區(qū)域限批的法律性質(zhì)，區(qū)域限批本應(yīng)當(dāng)兼顧地方政府以及受區(qū)域限批影響的相對(duì)人的救濟(jì)機(jī)制。然而梳理區(qū)域限批的法律規(guī)定發(fā)現(xiàn)，我國對(duì)于區(qū)域限批的救濟(jì)機(jī)制的規(guī)定為空白。從地方政府視角出發(fā)，《環(huán)境保護(hù)法》《條例》以及《辦法(試行)》等環(huán)評(píng)法律體系中未規(guī)定被限地區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目被限后的救濟(jì)方式，地方政府一旦被限，只能“無條件”服從。雖然區(qū)域限批是將地方政府作為規(guī)制對(duì)象，但地方政府的角色定位不僅僅是“下級(jí)”，更多的是代表區(qū)域的整體利益即地方的發(fā)展權(quán)。在這種明顯侵益的制度未配置相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制，顯然是權(quán)力配置的失衡，權(quán)力的失衡必然會(huì)導(dǎo)致制度的變形。一方面，某地被限批后，地方政府必定欲對(duì)限批決定提出申訴以降低影響，而救濟(jì)機(jī)制的缺失極有可能導(dǎo)致地方政府對(duì)于限批的消極態(tài)度，如此便不能達(dá)成破除地方保護(hù)的初衷；另一方面，在我國行政權(quán)架構(gòu)中，省級(jí)以上生態(tài)環(huán)境部門是決定主體，但省級(jí)以上生態(tài)環(huán)境部門并非市、縣地方政府的上級(jí)，缺少反饋機(jī)制的下級(jí)政府被限后，必將抵觸或者拖延執(zhí)行上級(jí)生態(tài)環(huán)境部門做出的限批決定，區(qū)域限批實(shí)施容易流于形式，只是應(yīng)付上級(jí)檢查。從相對(duì)人視角出發(fā)，區(qū)域限批的突出特點(diǎn)就是“連坐性”，其實(shí)施使得一部分合法相對(duì)人被迫共同承擔(dān)不利影響，所以相較于省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門與地方政府之間的公權(quán)沖突，相對(duì)人與限批主體之間“權(quán)利與權(quán)力”的沖突更為尖銳。首先，區(qū)域限批決定針對(duì)的是某一區(qū)域即將上馬的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)項(xiàng)目牽扯多方的利益，且對(duì)一個(gè)限批決定涉及諸多建設(shè)項(xiàng)目，則侵益群體繁多復(fù)雜并且難以確定。其次，若是因?yàn)橐?guī)劃環(huán)評(píng)程序中規(guī)劃編制部門的不當(dāng)行為導(dǎo)致區(qū)域限批，本來即將上馬的合法建設(shè)項(xiàng)目因區(qū)域限批的實(shí)施而遭受權(quán)益損害，在此情形下沒有任何救濟(jì)機(jī)制確保其權(quán)利則與公平原則相背離，也加劇了公權(quán)力與私權(quán)利的沖突。對(duì)私權(quán)利具有侵益性的法律制度都應(yīng)當(dāng)給予利害關(guān)系人以提出異議、申訴、控告的權(quán)利，所以區(qū)域限批作為一項(xiàng)法律后果，缺少救濟(jì)機(jī)制必然會(huì)導(dǎo)致公權(quán)力的無限膨脹，這并不符合對(duì)保障私權(quán)的法律倫理關(guān)懷。

無救濟(jì)則無權(quán)利。當(dāng)前我國缺少對(duì)于區(qū)域限批救濟(jì)機(jī)制的規(guī)定，受限區(qū)域的地方政府以及相對(duì)人無法在限批過程中提出異議或者申辯，導(dǎo)致區(qū)域限批權(quán)限過大，難以保證區(qū)域限批的制度正當(dāng)性。

(四)監(jiān)督、追責(zé)機(jī)制不嚴(yán)格

完善的法律制度離不開對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和責(zé)任的追究，要實(shí)現(xiàn)區(qū)域限批推動(dòng)規(guī)劃環(huán)評(píng)有效實(shí)施，監(jiān)督和追責(zé)是其中不可或缺的環(huán)節(jié)。當(dāng)前區(qū)域限批缺少嚴(yán)格的監(jiān)督和追責(zé)機(jī)制，而監(jiān)督和追責(zé)的缺失往往會(huì)造成權(quán)力的隨意性。

在責(zé)任監(jiān)督方面，從內(nèi)部監(jiān)督來說，區(qū)域限批的監(jiān)督主體是地方生態(tài)環(huán)境部門，地方生態(tài)環(huán)境部門在環(huán)保垂改之下也無法完全脫離地方政府的管理，在部門利益的影響下，很難保證地方生態(tài)環(huán)境部門不選擇性忽略地方政府的環(huán)境違規(guī)治理行為，且就目前看來，在橫向行政體系中未有其他職能部門介入?yún)^(qū)域限批的實(shí)施當(dāng)中，如此只要地方生態(tài)環(huán)境部門“放水”，區(qū)域限批的實(shí)施監(jiān)督工作就處于真空狀態(tài)。從外部監(jiān)督來看，當(dāng)前公眾因規(guī)劃環(huán)評(píng)的專業(yè)性和復(fù)雜性極少參與其中，而區(qū)域限批作為規(guī)劃環(huán)評(píng)的法律后果，其本身是環(huán)境行政權(quán)高度集中化行使的產(chǎn)物。雖然公眾對(duì)區(qū)域限批的全過程享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)是毫無疑問的，但是現(xiàn)有的法律法規(guī)條文，如《辦法(試行)》第十六條(15)參見《辦法(試行)》第十六條：“限批、解除限批、延長限批等決定應(yīng)當(dāng)通過政府網(wǎng)站、報(bào)紙等媒體平臺(tái)向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督?！?，僅規(guī)定了公眾對(duì)于區(qū)域限批決定的“實(shí)施”“解除”以及“延長”的事后知情權(quán)，對(duì)于區(qū)域限批啟動(dòng)前以及實(shí)施中的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)并未做相應(yīng)的規(guī)定，且未對(duì)公眾知情后的反饋機(jī)制予以規(guī)定，這是一種事后化、弱化公眾參與的表現(xiàn)。這使得作為抽象行政行為的區(qū)域限批更加處于權(quán)力運(yùn)行的封閉狀態(tài)，難以從外部監(jiān)督區(qū)域限批的權(quán)力運(yùn)行。有效監(jiān)督機(jī)制的缺失，使區(qū)域限批更無法保障和督促規(guī)劃環(huán)評(píng)的有效實(shí)施。

在責(zé)任追究方面，區(qū)域限批脫胎于政策，具有極強(qiáng)的應(yīng)急性，所以存在著責(zé)任主體不明晰以及責(zé)任追究不嚴(yán)格的問題。雖然我國環(huán)評(píng)制度發(fā)展較早，但是規(guī)劃環(huán)評(píng)的自身宏觀性、專業(yè)性以及復(fù)雜性導(dǎo)致其與區(qū)域限批同樣存在著追責(zé)機(jī)制上的困境。第一，對(duì)于法律責(zé)任主體的規(guī)定。規(guī)劃環(huán)評(píng)的法律責(zé)任主體除了生態(tài)環(huán)境部門還有規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門以及各級(jí)政府，《條例》由于屬于行政法規(guī)，位階較高，在處理不同部門之間的沖突上具有匹配的權(quán)力。而區(qū)域限批則在此方面具有一定困境，從我國行政結(jié)構(gòu)和法律位階分布來看，根據(jù)《立法法》第九十一條(16)參見《立法法》第九十一條：“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行?！?，生態(tài)環(huán)境部出臺(tái)的規(guī)章只能基于主管業(yè)務(wù)對(duì)下屬的生態(tài)環(huán)境部門進(jìn)行規(guī)制，對(duì)于地方綜合行政體的規(guī)制已經(jīng)超越自身權(quán)限；而《辦法(試行)》作為部門規(guī)章對(duì)地方政府的法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，使得區(qū)域限批在法律責(zé)任層面難以邏輯自洽。各省、區(qū)、市的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)區(qū)域限批管理辦法均僅對(duì)區(qū)域限批的地域以及限批、停批的條件等進(jìn)行規(guī)定，但是未對(duì)法律責(zé)任主體及問責(zé)進(jìn)行規(guī)定。因此，區(qū)域限批責(zé)任主體不明晰，執(zhí)行難度大，造成利益與責(zé)任的緊張局面，最終會(huì)演變成為生態(tài)環(huán)境部門與規(guī)劃部門、地方政府與規(guī)劃編制和審批部門之間責(zé)任的失衡。第二，對(duì)于法律責(zé)任的規(guī)定。規(guī)劃環(huán)評(píng)與區(qū)域限批相比看似規(guī)定得較為細(xì)致，但是分析《條例》第三十一至第三十四條(17)參見《條例》第三十一條：“規(guī)劃編制機(jī)關(guān)在組織環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)弄虛作假或者有失職行為，造成環(huán)境影響評(píng)價(jià)嚴(yán)重失實(shí)的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分?！薄稐l例》第三十二條：“規(guī)劃審批機(jī)關(guān)有下列行為之一的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分：(一)對(duì)依法應(yīng)當(dāng)編寫而未編寫環(huán)境影響篇章或者說明的綜合性規(guī)劃草案和專項(xiàng)規(guī)劃中的指導(dǎo)性規(guī)劃草案，予以批準(zhǔn)的；(二)對(duì)依法應(yīng)當(dāng)附送而未附送環(huán)境影響報(bào)告書的專項(xiàng)規(guī)劃草案，或者對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書未經(jīng)審查小組審查的專項(xiàng)規(guī)劃草案，予以批準(zhǔn)的?！薄稐l例》第三十三條：“審查小組的召集部門在組織環(huán)境影響報(bào)告書審查時(shí)弄虛作假或者濫用職權(quán)，造成環(huán)境影響評(píng)價(jià)嚴(yán)重失實(shí)的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分。審查小組的專家在環(huán)境影響報(bào)告書審查中弄虛作假或者有失職行為，造成環(huán)境影響評(píng)價(jià)嚴(yán)重失實(shí)的，由設(shè)立專家?guī)斓沫h(huán)境保護(hù)主管部門取消其入選專家?guī)斓馁Y格并予以公告；審查小組的部門代表有上述行為的，依法給予處分。”《條例》第三十四條：“規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)機(jī)構(gòu)弄虛作假或者有失職行為，造成環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件嚴(yán)重失實(shí)的，由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門予以通報(bào)，處所收費(fèi)用1倍以上3倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！币约啊掇k法(試行)》第十七條(18)參見《辦法(試行)》第十七條：“對(duì)未執(zhí)行同步限批要求的地方環(huán)境保護(hù)部門審批的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令其撤銷該審批決定；拒不撤銷的，上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門可以直接撤銷，并對(duì)作出該審批決定的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織(人事)部門，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織(人事)部門依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任?！北憧砂l(fā)現(xiàn)，規(guī)劃環(huán)評(píng)責(zé)任主體雖然細(xì)化為規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員、規(guī)劃審批機(jī)關(guān)的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員、審查小組的召集部門的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員、審查小組的專家以及規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)機(jī)構(gòu)，但是并未就以上主體違規(guī)環(huán)評(píng)引發(fā)區(qū)域限批的責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，同時(shí)這些主體承擔(dān)的法律責(zé)任的制度設(shè)計(jì)較為簡單，要承擔(dān)的責(zé)任大多為行政責(zé)任，責(zé)任承擔(dān)與違法后果是不相稱的，極易助長“輕環(huán)評(píng)重規(guī)劃”的問題。而區(qū)域限批的責(zé)任制度設(shè)計(jì)具有同樣的打擊“盲點(diǎn)”，現(xiàn)有的規(guī)范性文件例如《辦法(試行)》的第十條將“被限批地區(qū)的人民政府”列為法律責(zé)任承擔(dān)的主體，這雖符合我國政府的環(huán)境治理責(zé)任，但是我國區(qū)域限批的罰則并未深入，只是象征性的規(guī)定，不符合過罰相當(dāng)?shù)姆稍瓌t。處罰力度是否適當(dāng)對(duì)責(zé)任效力至關(guān)重要，象征性的處罰難以與政府的環(huán)保責(zé)任適配，對(duì)于政府環(huán)境責(zé)任立法避重就輕[11]，則對(duì)地方政府不具有威懾力。

三、以區(qū)域限批力促規(guī)劃環(huán)評(píng)有效實(shí)施困境的出路

長期以來，區(qū)域限批作為規(guī)劃環(huán)評(píng)違法的法律后果，因存在諸多問題而難以有效啟動(dòng)。亟須解決目前區(qū)域限批存在的問題以提高規(guī)劃環(huán)評(píng)違法成本，實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)有效實(shí)施的支撐。

(一)完善啟動(dòng)依據(jù)

構(gòu)建完備的法律體系。推動(dòng)區(qū)域限批的完善以促進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)的有效實(shí)施，需要完善法律體系提供支撐。當(dāng)前我國正大力推動(dòng)制定環(huán)境法典，區(qū)域限批或迎來自其創(chuàng)設(shè)以來制度體系完善的最大契機(jī)。第一，將區(qū)域限批完全納入環(huán)評(píng)法律體系?！董h(huán)評(píng)法》對(duì)區(qū)域限批的規(guī)定尤其是在規(guī)劃環(huán)評(píng)方面的規(guī)定存在空白，此種立法現(xiàn)狀對(duì)推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)有效實(shí)施極為不利。因此，生態(tài)環(huán)境部一直在推動(dòng)《環(huán)評(píng)法》《條例》《建設(shè)項(xiàng)目管理?xiàng)l例》等修訂以及相關(guān)法律法規(guī)配套等工作以形成環(huán)評(píng)區(qū)域限批的法律體系，其中區(qū)域限批作為規(guī)劃環(huán)評(píng)的法律后果應(yīng)當(dāng)在上述法律修訂中有所體現(xiàn)，以明確區(qū)域限批在環(huán)評(píng)法律體系中的法律地位，保留區(qū)域限批的最大效能促進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)的有效實(shí)施。第二，將區(qū)域限批納入單行法。針對(duì)上文中《土壤污染防治法》未規(guī)定區(qū)域限批的情況予以彌補(bǔ)，不僅要將區(qū)域限批納入《土壤污染防治法》中，并且要明確區(qū)域限批作為相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃或綜合規(guī)劃在環(huán)評(píng)過程中違法以及未評(píng)先建等情形的法律后果。同理《水污染防治法》以及《大氣污染防治法》不應(yīng)以“重點(diǎn)污染物排放總量”“國家環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)”籠統(tǒng)的情形為限批情形，而應(yīng)將水污染防治規(guī)劃、大氣污染防治規(guī)劃違法作為啟動(dòng)區(qū)域限批的情形予以明確規(guī)定。第三，將區(qū)域限批納入地方性法規(guī)。地方應(yīng)當(dāng)在修訂后的上述法律規(guī)范指導(dǎo)下，制定地方《建設(shè)項(xiàng)目區(qū)域限批管理辦法》以及地方《條例》，明確將規(guī)劃環(huán)評(píng)作為區(qū)域限批的啟動(dòng)情形，避免出現(xiàn)地方性法規(guī)回避區(qū)域限批的情況，保證法律體系的完整統(tǒng)一。

制定融通的法律規(guī)范。制定完備統(tǒng)一的法律體系的同時(shí)，要化解當(dāng)前不同位階法律規(guī)范之間的沖突，如前文提到的《環(huán)境保護(hù)法》與部門規(guī)章《辦法(試行)》之間關(guān)于限批情形的沖突。首先，不應(yīng)當(dāng)認(rèn)為《辦法(試行)》是毫無根據(jù)的擴(kuò)張性立法。一則基于實(shí)踐角度出發(fā)，前文提到當(dāng)前生態(tài)環(huán)境部門啟動(dòng)區(qū)域限批的法律依據(jù)是《辦法(試行)》第三條，而未援引《環(huán)境保護(hù)法》第四十四條第二款的規(guī)定，說明《辦法(試行)》對(duì)于區(qū)域限批啟動(dòng)情形的“擴(kuò)張”得到了實(shí)務(wù)部門的認(rèn)可，并具有較強(qiáng)的可操作性。二則從立法探索出發(fā)，區(qū)域限批作為抑制地方發(fā)展的“懲罰”措施，其實(shí)施直接影響地方政府的利益，無論是2008年《征求意見稿》無果而終，還是2014年《環(huán)境保護(hù)法》限批情形的保守規(guī)定，都是環(huán)境與發(fā)展、中央與地方、規(guī)劃與環(huán)保之間在立法上的博弈結(jié)果。在這場博弈中，生態(tài)環(huán)境部門始終不能完全打破為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)奚h(huán)境的桎梏。而當(dāng)下我國正在著力健全以環(huán)評(píng)制度為主體的源頭預(yù)防體系(19)參見生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于征求〈“十四五”環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可改革實(shí)施方案(征求意見稿)〉意見的函》，https：//www.mee.gov.cn/ywgz/pwxkgl/jsgf/202110/t20211009_955922.shtml，訪問日期：2022年6月13日。，顯然《辦法(試行)》規(guī)定的限批情形比《環(huán)境保護(hù)法》更能適應(yīng)當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的需要。為了使區(qū)域限批在法律規(guī)范層面能夠邏輯自洽，應(yīng)當(dāng)正視法律規(guī)范沖突的內(nèi)核，即生態(tài)環(huán)境部門在試圖通過立法扭轉(zhuǎn)犧牲環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟(jì)的局面的過程中，不應(yīng)當(dāng)將處于下位法的《辦法(試行)》中的“擴(kuò)張性”條款視為無效。其次，應(yīng)當(dāng)明確區(qū)域限批的情形。第一，建議對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》第四十四條第二款進(jìn)行修正，將“超過國家重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)或者未完成國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)”修改為“超過國家重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)、未完成國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)等”。一方面留有法理解釋的余地，另一方面為《辦法(試行)》的擴(kuò)展提供正當(dāng)性，以便在未來正式頒布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)區(qū)域限批管理辦法》的實(shí)施中提高有效性。第二，對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行修正后，在一般法、上位法留有余地的情況下，下位法、特別法嚴(yán)格把控裁量空間，明確將規(guī)劃環(huán)評(píng)嚴(yán)重違法等作為啟動(dòng)區(qū)域限批的條件納入環(huán)評(píng)法律體系中，嚴(yán)格按照《環(huán)境保護(hù)法》《辦法(試行)》以及相關(guān)配套法律中區(qū)域限批之情形進(jìn)行區(qū)域限批，同時(shí)避免地方擴(kuò)張立法導(dǎo)致區(qū)域限批在啟動(dòng)層面自主決定權(quán)過大。

(二)規(guī)范執(zhí)行內(nèi)容

法的生命力在于實(shí)施。區(qū)域限批欲達(dá)到立法預(yù)期最重要的是要高效合法地執(zhí)行。啟動(dòng)依據(jù)的完善只能為區(qū)域限批提供制度保障，區(qū)域限批的執(zhí)行才是突破制度困境的關(guān)鍵。

執(zhí)行主體與執(zhí)行時(shí)間的問題關(guān)鍵在于區(qū)域限批的執(zhí)行部門未對(duì)區(qū)域限批予以重視，且違規(guī)違法無相應(yīng)的后果，導(dǎo)致決定主體與執(zhí)行主體混亂以及超限執(zhí)行的情況，如此很難保證區(qū)域限批的執(zhí)行效果。針對(duì)上述執(zhí)行問題，可構(gòu)建執(zhí)行反饋模式，包括對(duì)內(nèi)反饋以及對(duì)外反饋模式。對(duì)內(nèi)反饋模式是指在縱向生態(tài)環(huán)境行政體系中建立備案、報(bào)批等程序，將下達(dá)決定的文件、整改手段、整改目標(biāo)、整改前后情況等的圖文統(tǒng)一上傳至系統(tǒng)進(jìn)行限批信息共享，上級(jí)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)定期從系統(tǒng)中抽查限批情況。在考察區(qū)域限批實(shí)施情況時(shí)發(fā)現(xiàn)，官方網(wǎng)站對(duì)于區(qū)域限批的執(zhí)行情況并不實(shí)時(shí)公開，且區(qū)域限批決定與其他信息混雜，很多限批決定在限批解除后便被刪除，不易查找。所以，對(duì)外反饋模式要求各級(jí)地方政府以及生態(tài)環(huán)境部門在官方網(wǎng)站上開辟限批模塊，對(duì)于區(qū)域限批的執(zhí)行主體、執(zhí)行時(shí)間、具體的執(zhí)行進(jìn)展及事后監(jiān)督等進(jìn)行動(dòng)態(tài)公布。出現(xiàn)執(zhí)行主體以及執(zhí)行時(shí)間不合法的情況，上級(jí)生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)及時(shí)變更或撤銷限批決定并對(duì)相關(guān)責(zé)任人員及時(shí)處罰，規(guī)范區(qū)域限批的執(zhí)行過程，提高區(qū)域限批的執(zhí)行度。

此外，在區(qū)域限批的執(zhí)行中，生態(tài)環(huán)境部門在環(huán)境監(jiān)管中很難保持自身的獨(dú)立性，難以有效監(jiān)督地方政府的整改工作，即使在環(huán)保垂改之后，地方生態(tài)環(huán)境部門仍然難以擺脫地方政府的牽制，區(qū)域限批執(zhí)行難度大。對(duì)此，或許可增加地方人大定期評(píng)議限批工作的方式，對(duì)區(qū)域限批執(zhí)行中的問題進(jìn)行問詢。還可加強(qiáng)對(duì)基層生態(tài)環(huán)境部門的督導(dǎo)，形成常態(tài)化限批工作巡視，設(shè)置限批工作監(jiān)察專員，做到真整真改、立行立改，減少地方生態(tài)環(huán)境部門的執(zhí)行監(jiān)督阻力。在此基礎(chǔ)上，嚴(yán)格把控?cái)?shù)據(jù)監(jiān)測質(zhì)量，確保被限地區(qū)的監(jiān)測點(diǎn)中各項(xiàng)數(shù)據(jù)的真實(shí)性，打擊數(shù)據(jù)造假，提高違法成本，避免出現(xiàn)山西省臨汾等地檢測數(shù)據(jù)造假的情形；積極引入第三方機(jī)構(gòu)，掃除技術(shù)障礙，提高監(jiān)測的專業(yè)性。

(三)健全救濟(jì)機(jī)制

根據(jù)前文分析的區(qū)域限批的法律性質(zhì)，可以將其救濟(jì)機(jī)制按規(guī)制客體分為對(duì)地方政府的救濟(jì)和對(duì)相對(duì)人的救濟(jì)。

對(duì)地方政府的救濟(jì)。首先，將行政約談程序作為限批的前置性程序?！凹s談”是指上級(jí)組織通過約見下級(jí)組織的相關(guān)負(fù)責(zé)人，指出下級(jí)組織權(quán)力運(yùn)行中的相關(guān)問題、聽取情況說明、開展提醒談話、提出整改建議的一種行政措施。雖然《大氣污染防治法》第二十二條與《水污染防治法》第二十條第四款對(duì)“約談”有所規(guī)定，但是根據(jù)解釋論上述法條文本中的“并”字表明“約談”與“限批”是同時(shí)進(jìn)行的，說明“約談”實(shí)際上改變了環(huán)境治理的著力點(diǎn)，從督企轉(zhuǎn)向了督政，是生態(tài)環(huán)境部門向下級(jí)地方政府施壓的手段[12]，將其作為一種事后彌補(bǔ)或者懲罰性的一種措施，使地方政府受到很大壓力，但缺少警示與提醒作用。應(yīng)當(dāng)將行政約談作為區(qū)域限批的前置性程序，將涉嫌或者已經(jīng)具有輕微違法行為的情形納入《生態(tài)環(huán)境部約談辦法》，并將“約談”作為前置程序予以實(shí)施，通過約談的方式進(jìn)行提醒和糾正。一是給地方政府申辯和解釋的機(jī)會(huì)[13]，在限批之前給予緩沖與預(yù)警，能夠敦促地方進(jìn)行自我糾正；二是約談可以促進(jìn)決定做出主體與被限主體的交流溝通，有利于減輕區(qū)域限批在落實(shí)過程中的阻力，為區(qū)域限批增強(qiáng)說服力并提高區(qū)域限批的執(zhí)行力。其次，可以參照《行政復(fù)議法》設(shè)置相應(yīng)的“內(nèi)部復(fù)議”反饋模式。區(qū)域限批決定侵害地方發(fā)展權(quán)，影響各地招商引資，關(guān)系到地方財(cái)政以及稅收問題，關(guān)系重大，必須平衡主體之間的權(quán)力，因此，建立反饋和對(duì)抗性權(quán)力是十分有必要的。所以，無論是基于行政平衡理論還是基于實(shí)踐需要，建立“內(nèi)部復(fù)議”對(duì)抗性機(jī)制，平衡行政權(quán)內(nèi)部的權(quán)力配置都尤為必要。

對(duì)相對(duì)人的救濟(jì)。首先，對(duì)于被牽連受限的無辜行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)賦予其提出異議的權(quán)利，決定主體應(yīng)當(dāng)向相對(duì)人論證區(qū)域限批的正當(dāng)性。若不符合區(qū)域限批的法定情形，應(yīng)當(dāng)及時(shí)撤銷決定；若符合區(qū)域限批決定合法，應(yīng)當(dāng)以區(qū)域限批的執(zhí)行導(dǎo)致無辜相對(duì)人的實(shí)際損害為前提予以彌補(bǔ)，通常為行政補(bǔ)償與行政賠償。其次，應(yīng)當(dāng)明確對(duì)相對(duì)人的司法救濟(jì)，區(qū)域限批為抽象行政行為、外部化的內(nèi)部行政行為。基于抽象行政行為的性質(zhì)，可以按照我國現(xiàn)行《行政訴訟法》中關(guān)于對(duì)抽象行政行為的附帶性審查的規(guī)定進(jìn)行救濟(jì)?；谕獠炕瘍?nèi)部行政行為的性質(zhì)，根據(jù)2016年最高人民法院(2016)行申第1962號(hào)(20)參見最高人民法院(2016)行申第1962號(hào)裁定書。https：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181217BMTKHNT2W0/index.html？pageId=ea9fd624ceb4bb52305a4637f1fb2e5c&s21=2016%E5%B9%B4%E6%9C%80%E9%AB%98%E4%BA%BA%E6%B0%91%E6%B3%95%E9%99%A2%EF%BC%882016%EF%BC%89%E8%A1%8C%E7%94%B3%E7%AC%AC1962%E5%8F%B7。訪問日期：2023年1月2日。裁定書的裁判內(nèi)容，確定內(nèi)部行政行為外部化的可訴標(biāo)準(zhǔn)是內(nèi)部行政行為是否對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)有直接影響，所以區(qū)域限批顯然是具有可訴性的?；诖?，相對(duì)人可將限批決定主體以及暫停審批的行政主體為被告，對(duì)暫停審批環(huán)評(píng)文件的行為提起訴訟，并將對(duì)區(qū)域限批提出附帶性審查。

(四)嚴(yán)格監(jiān)督、追責(zé)機(jī)制

責(zé)任的追究離不開監(jiān)督，責(zé)任的監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。在內(nèi)部監(jiān)督上，前文提到僅依靠地方生態(tài)環(huán)境部門對(duì)區(qū)域限批執(zhí)行工作的監(jiān)督很難保障區(qū)域限批的落地，所以亟須構(gòu)建完善的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，主要是與當(dāng)前的環(huán)境監(jiān)管模式相結(jié)合，例如與環(huán)保督察“回頭看”、“雙隨機(jī)、一公開”以及掛牌督辦等手段結(jié)合，及時(shí)檢查區(qū)域限批的執(zhí)行效果，避免出現(xiàn)地方生態(tài)部門因受地方政府的壓力而忽視區(qū)域限批決定的現(xiàn)象。外部監(jiān)督主要就是公眾監(jiān)督，公眾對(duì)于限批的過程享有合法的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)是法治國家民主行政的本質(zhì)要求。而當(dāng)前缺乏公眾監(jiān)督的區(qū)域限批是“封閉”的行政行為[14]，一方面是因?yàn)榄h(huán)境權(quán)力集中運(yùn)行，公民參與的程度較低，另一方面是因?yàn)閰^(qū)域限批設(shè)計(jì)本身就存在弱化、“事后化”公眾參與的問題。所以應(yīng)當(dāng)以行政民主化為基石，以公眾參與的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)為抓手。第一，在《辦法(試行)》等專項(xiàng)法律法規(guī)中設(shè)置專章規(guī)定區(qū)域限批的公眾參與，明確公眾對(duì)于區(qū)域限批的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，擴(kuò)大限批信息公開的涵蓋面，包括限批具體事由、期限以及范圍等。第二，細(xì)化限批信息公開的規(guī)范，聽取相對(duì)人意見，可以采取開座談會(huì)、組織聽證會(huì)、實(shí)地走訪、書面征求意見、問卷調(diào)查、民意調(diào)查等方式[2]。構(gòu)建包括事前、事中、事后全過程的公眾參與模式，確保公眾全過程參與區(qū)域限批，保障公眾對(duì)區(qū)域限批的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，加快提升區(qū)域限批的法治化進(jìn)程。

規(guī)劃環(huán)評(píng)是第一性義務(wù)，區(qū)域限批作為規(guī)制其違法的法律后果具有第二性義務(wù)的特征。從前文對(duì)法律責(zé)任與追責(zé)機(jī)制的分析來看，規(guī)劃環(huán)評(píng)與區(qū)域限批都存在責(zé)任主體不明晰以及過重而罰輕的制度弊端。沒有完善的追責(zé)機(jī)制支撐，生態(tài)環(huán)境部門往往難以對(duì)抗規(guī)劃編制與審批主體，即使因規(guī)劃環(huán)評(píng)違法啟動(dòng)了區(qū)域限批，也會(huì)因?yàn)樽坟?zé)機(jī)制的不完善再度導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評(píng)“失靈”。因此，亟待完善法律責(zé)任以及責(zé)任追究機(jī)制。首先，就法律責(zé)任主體而言。針對(duì)《辦法(試行)》的第十條作為部門規(guī)章越權(quán)以地方政府為法律責(zé)任主體進(jìn)行規(guī)定的問題，應(yīng)當(dāng)以環(huán)境法典的編纂以及《環(huán)評(píng)法》的修訂為契機(jī)，在法律層面明確地方政府落實(shí)區(qū)域限批的責(zé)任，使得省級(jí)以上生態(tài)環(huán)境部門要求市、縣政府執(zhí)行限批決定更具有說服力。其次，針對(duì)法律責(zé)任過輕的問題而言。無論是規(guī)劃環(huán)評(píng)還是區(qū)域限批對(duì)于法律責(zé)任的規(guī)定都趨于審慎，違法行為通常以行政處分為處理結(jié)果，相較于違法行為造成的環(huán)境后果以及社會(huì)危害性都顯著輕微。對(duì)此，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)未依法開展規(guī)劃環(huán)評(píng)以及未落實(shí)區(qū)域限批的責(zé)任的追究，并增設(shè)區(qū)域限批違法導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞的責(zé)任追究規(guī)定，以及對(duì)區(qū)域限批過程中程序性違法，如應(yīng)當(dāng)信息公開未公開的，造成生態(tài)環(huán)境損害或者侵害相對(duì)人利益等情形進(jìn)行追責(zé)。此外，還應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)我國在環(huán)境治理上黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)的原則，對(duì)不執(zhí)行、消極執(zhí)行以及在執(zhí)行過程中弄虛作假疏于監(jiān)管的地方政府以及生態(tài)環(huán)境部門相關(guān)責(zé)任人員，依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國監(jiān)察法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定(試行)》等法律法規(guī)予以黨紀(jì)處分[15]。

四、結(jié)語

規(guī)劃環(huán)評(píng)是落實(shí)我國預(yù)防原則的重要抓手，區(qū)域限批作為其法律后果有助于提高規(guī)劃環(huán)評(píng)違法成本以及保障規(guī)劃環(huán)評(píng)有效實(shí)施。由于當(dāng)前區(qū)域限批在啟動(dòng)依據(jù)、執(zhí)行、救濟(jì)、監(jiān)督追責(zé)等方面存在缺失與不足，導(dǎo)致其無法力促規(guī)劃環(huán)評(píng)制度長效運(yùn)行。啟動(dòng)區(qū)域限批的法律體系不完整、法律規(guī)范沖突導(dǎo)致其啟動(dòng)難度大，執(zhí)行過程中限批主體、執(zhí)行時(shí)間以及執(zhí)行手段的缺陷導(dǎo)致區(qū)域限批難以達(dá)到其立法預(yù)期，救濟(jì)的缺失激化了生態(tài)環(huán)境部門與地方政府之間的沖突、生態(tài)環(huán)境部門與相對(duì)人之間的沖突，而追責(zé)機(jī)制的不完善使得區(qū)域限批往往過重而罰輕造成過罰不當(dāng)。為促進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)有效實(shí)施，可通過完善法律規(guī)定擴(kuò)展區(qū)域限批情形、建立執(zhí)行反饋模式等方式提高執(zhí)行度以規(guī)范執(zhí)行內(nèi)容，形成以地方政府和行政相對(duì)人為主體的救濟(jì)機(jī)制，并著力構(gòu)建責(zé)任監(jiān)督追究機(jī)制促進(jìn)區(qū)域限批的完善。