賈圣真

提要:在現(xiàn)代國家,隨著政府管理向公共治理轉(zhuǎn)型,對公共行政組織的控制機制呈現(xiàn)多元化的態(tài)勢,可問責性概念對分析這一過程具有工具意義。在制度層面,可問責性指向為確保公共行政組織承擔公法責任而設置的一系列監(jiān)督控制機制;就某個組織而言,可問責性指向該組織承擔責任的“品質(zhì)”或“能力”。政治控制、法律控制、科層控制和專業(yè)控制是保障公共行政組織可問責性的四條主要渠道。以我國中央政府組織為例,可以通過對問責關系、問責內(nèi)容、問責方式和實現(xiàn)機制等方面的分析,評估和改善行政組織的可問責性?？蓡栘熜愿拍顚κ潞蟮姆韶熑蔚淖肪哭D(zhuǎn)換為事前的對行政組織的多渠道的控制,可以拓展公法學對責任的研究范圍。

引 言

近年來的國家監(jiān)察體制改革和2020年通過的《公職人員政務處分法》,都體現(xiàn)了對所有行使公權力的公職人員全覆蓋的要求,目標是在“人”的層面改變對黨政機關、國企、事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會、基層群眾自治組織等各類組織的分散化監(jiān)督狀態(tài),建構起統(tǒng)一的監(jiān)督執(zhí)紀標準。在對“人”的監(jiān)督之外,還存在另一個層面的問題:對人所依附的“組織”的監(jiān)督。對一個組織是否在行使“公權力”的定性,關系到其內(nèi)部人員是否納入國家監(jiān)察和政務處分的范圍;確定該組織在行使“公權力”之后,應該在制度層面提供相應的事前、事中、事后機制,從而保障其負責任地行事。相比在“人”的層面方興未艾的研究,公法學在“組織”層面的整全視角仍然缺失。在現(xiàn)代國家,隨著政府管理向公共治理轉(zhuǎn)型,治理主體和治理過程呈現(xiàn)分散化、復雜化的態(tài)勢,責任承擔的方式也趨于多元。(1)參見王瑞雪:《論行政法上的治理責任》,《現(xiàn)代法學》2017年第4期。在國家治理體系中各類政府組織和非政府組織扮演的角色不同,其責任類型、責任脈絡、承擔責任的方式各異。如何為多元的責任主體、多樣的控制機制提供理論上的分析框架,界定、評價和改善政府責任體系,應該成為新時代公法學關注的課題。

傳統(tǒng)行政法學對“行政責任”的研究,基本上定位在“法律責任”層面,傾向于懲戒或救濟意義的行政責任,指向行為違法、不當或造成損失所引起的法律后果,尤其是行政賠償和行政補償。(2)參見沈巋:《行政監(jiān)管的政治應責:人民在哪?如何回應?》,《華東政法大學學報》2017年第2期;章劍生:《現(xiàn)代行政法總論》(第二版),法律出版社,2019年,第298—299頁;余軍:《行政法律責任的規(guī)范構造與價值機理:現(xiàn)有研究的修正與重述》,法律出版社,2023年,第1—3頁。作為法學語言的選擇,這種用法本無可厚非,但如前所述,現(xiàn)代公法責任體系有時并不單純表現(xiàn)為懲戒或救濟意義上的法律后果,不能完全被傳統(tǒng)行政法學“行政責任”的概念涵蓋。如果不擴張已經(jīng)較為固定和清晰的“行政責任”的概念,則有必要引入適當?shù)男碌母拍罟ぞ?英文文獻中的“accountability”即是一個具有此種功能的概念。

“accountability”有不同的譯法,政治學、公共管理學多譯為“問責”(3)如宋濤:《行政問責概念及內(nèi)涵辨析》,《深圳大學學報》(人文社會科學版)2005年第2期。,行政法學或譯為“問責”(4)如曹鎏:《美國問責制的基本構成》,《華東政法大學學報》2013年第3期;余凌云:《行政法講義》(第二版),清華大學出版社,2014年,第373頁。,或譯為“應責”(5)如沈巋:《行政監(jiān)管的政治應責:人民在哪?如何回應?》,《華東政法大學學報》2017年第2期。,在公法學界關于政府規(guī)制的翻譯及研究中,多譯為“可問責性”(6)如科林·斯科特:《規(guī)制、治理與法律:前沿問題研究》,安永康譯,宋華琳校,清華大學出版社,2018年,第290頁;羅伯特·鮑德溫、馬丁·凱夫、馬丁·洛奇編:《牛津規(guī)制手冊》,宋華琳等譯,上海三聯(lián)書店,2017年,第395頁;馬英娟:《監(jiān)管機構與行政組織法的發(fā)展——關于監(jiān)管機構設立根據(jù)及建制理念的思考》,《浙江學刊》2007年第2期等。。漢語語境中,“問責”“應責”為動詞,在詞性上不能與“accountability”對應,且仍偏重結果責任,尤其是“問責”在我國語境下具有特定含義,指追究黨政領導干部的責任。(7)參見《中國共產(chǎn)黨問責條例》(2019年修訂)第4條、第5條。名詞化的“可問責性”具有中立性,較宜包含“accountability”概念的豐富內(nèi)涵,且能起到分析工具的作用(后文詳述)。因此,本文主張使用可問責性這一概念,只是在個別情況下考慮語言習慣,變通使用其他譯法,例如“accountability regimes”可徑譯為“問責體制”。

本文將借鑒英文文獻中對政府和公共機構可問責性的研究,分析可問責性的概念、內(nèi)涵,以此為基點展開對政府組織可問責性的分析框架,并在本土背景下,以我國中央政府組織為分析對象,說明可問責性概念作為分析工具的功能。

一、可問責性的概念及理論背景

(一)可問責性的概念演變及核心特征

“accountability”是一個英語獨有的詞語,法語、德語等許多語言(包括中文)往往不區(qū)分“accountability”和“responsibility”,因此沒有與之嚴格對應的詞語。(8)Mark Bovens,“Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework,”European Law Journal, Vol.13, No.4, 2007, p.449.據(jù)考證,國內(nèi)2004年以前出版的英漢類詞典一般將“accountability”和“responsibility”均譯為“責任”,并由此影響了學術翻譯工作,參見宋濤:《行政問責概念及內(nèi)涵辨析》,《深圳大學學報》(人文社會科學版)2005年第2期。要想厘清可問責性的概念,有必要回溯到英文語境中,考察其概念發(fā)展的流變。

“accountability”(accountable, account, accounting)的詞源可以追溯到古英語、古法語和拉丁文computāre,有計算之意。(9)Robert D. Behn, Rethinking Democratic Accountability, Brooking Institution Press, 2001, pp.7-10.從歷史和語義學角度,“accountability”的概念接近“accounting”,即會計?？蓡栘熜愿拍钪笾鸩綌[脫了會計一詞的束縛,帶有強烈的公平和平等管理的意味。20世紀晚期,隨著新公共管理運動的興起,可問責性概念從傳統(tǒng)的財政責任轉(zhuǎn)向公共責任,并與政府績效相關聯(lián)。(10)See Mark Bovens,“Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework,”European Law Journal, Vol.13, No.4, 2007, p.449.從概念流變上講,可問責性的概念至少可以分為三個面向。一是財政方面的可問責性,這是其最根本、最古老的含義,即賬目和資金運用情況的記錄、清算和說明。在這方面可問責性體現(xiàn)為財政控制的一系列要求。二是政府管理過程中的可問責性,即政府應該公正平等地對待被管理者,避免權力的濫用,這體現(xiàn)為政府活動的一系列規(guī)則、程序和標準。三是伴隨著新公共管理運動提出的績效上的可問責性,即政府活動的產(chǎn)出結果應該符合預期,這并不是通過對政府活動過程的控制可以達到的,而必須從結果的角度設定目標并進行檢驗。(11)Robert D. Behn, Rethinking Democratic Accountability, Brooking Institution Press, 2001, pp.7-10.

概念的流變并沒有使新生的含義完全替代舊含義,而是使可問責性概念內(nèi)涵日趨豐富。作為西方公法和公共管理領域被頻繁提及的概念,圍繞可問責性概念的爭論也非常復雜,其范圍和含義已經(jīng)在許多方面有所突破。(12)Richard Mulgan, “‘Accountability’: An Ever-Expanding Concept?” Public Administration, Vol.78, No.3, 2000, pp.555,555-556,570.綜合已有研究論述,可從以下角度把握可問責性概念的核心特征。

第一,可問責性產(chǎn)生于特定的關系中。在這種關系中,被問責主體有義務就自身行為向另一主體作出解釋,而后者可以進行質(zhì)疑、作出判斷,并有可能要求被問責主體對其不當行為承擔后果。(13)這種關系被指稱為“論壇”(forum)關系,參見Mark Bovens,“Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework,”European Law Journal, Vol.13, No.4, 2007, p.450.問責關系構成了可問責性的理論基礎,在不同的關系中對應不同的可問責性的要求和保障機制。在公法領域,人民通過議會,授權政府行使公權力,構成了最基礎也是最核心的問責關系。

第二,可問責性具有回應(answerability)和執(zhí)行(enforcement)兩個維度?；貞馕吨鴨栘煂ο笥辛x務去回應問責主體提出的問題,包括提供完整可靠的信息,以說明權力行使過程,包括已作出的和將要作出的行為與決定,并給出充分的理由,解釋為何作出此類行為或決定,以證明權力行使的正當性。執(zhí)行意味著必須為自己的不當行為接受問責主體的懲罰和制裁。(14)參見沈巋:《行政監(jiān)管的政治應責:人民在哪?如何回應?》,《華東政法大學學報》2017年第2期。

第三,盡管問責機制趨于多元化,可問責性的核心仍應指向外部的監(jiān)督、審查、制裁和控制。它具有外部性,即對某人或某組織之外的組織或個人負責。它涉及互動和交流,即問責主體要尋求答案并矯正不當行為,問責對象需進行回應和接受懲罰。它暗含著監(jiān)督的法定權利,當一方聲稱要進行問責時,應該具有對被問責者的監(jiān)督權,包括獲得回應的權利和相應的制裁權。(15)Richard Mulgan, “‘Accountability’: An Ever-Expanding Concept?” Public Administration, Vol.78, No.3, 2000, pp.555,555-556,570.在問責能力當中,也隱含著一定程度的控制能力,(16)參見科林·斯科特:《規(guī)制、治理與法律:前沿問題研究》,安永康譯,宋華琳校,第288頁。追求某個組織的可問責性,實際上是將其置于問責主體更為嚴密的控制之下。

(二)可問責性承載的價值追求

新公共管理運動最初將提升可問責性作為提升政府治理績效的手段,但可問責性本身逐漸成了目的,成為“善治”(good governance)的標志。(17)See Mark Bovens,“Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework,” European Law Journal, Vol.13, No.4, 2007, p.449.同時,可問責性概念的范圍和含義也不斷擴張,例如從外部問責延伸到一種控制公務員內(nèi)部行為的制度,一種回應公眾意愿、進行民主對話的機制。(18)Richard Mulgan, “‘Accountability’: An Ever-Expanding Concept?” Public Administration, Vol.78, No.3, 2000, pp.555,555-556,570.關于可問責性的論述,往往與透明、公正、民主、效率、回應、責任、正直等概念相聯(lián)系。這與其說是可問責性概念本身的擴張,不如理解為附加在可問責性概念上的價值追求。作為“善治”的標志,可問責性成為評價政府體制改革、防止“公法遁入私法”等現(xiàn)象的一項檢驗標準,它包含了若干規(guī)范層面的要求,承載了公眾對國家治理的價值期待。區(qū)分可問責性的概念核心和其承載的價值,有助于避免可問責性概念的過度擴張。(19)有學者主張將可問責性概念區(qū)分為作為德性(Virtue)的可問責性和作為機制(Mechanism)的可問責性,前者的可問責性主要作為一個規(guī)范性概念,是評估公共活動的一系列標準。具備可問責性是公共組織的一種優(yōu)良品質(zhì),因此學術研究主要集中在對公共組織的行為的標準的研究,目的是追求良好治理。后一種概念中,可問責性是較窄的,描述性概念,是一種制度關系或安排,在這種關系中行為人可以對論壇負責。學術研究的焦點是這種制度安排如何運作,參見Mark Bovens, “Two Concepts of Accountability: Accountability as a Virtue and as a Mechanism,” West European Politics, Vol.33, No.5, 2010, pp.946-967.本文所指出的可問責性承載的價值追求,反映了“作為品質(zhì)的可問責性”;后文對“問責體制”的分析,反映了“作為機制的可問責性”。在不同國家體制或不同的問責關系中,可問責性可以承載不同的價值,這就需要對問責體制(accountability regimes)進一步展開分析。

二、可問責性的控制機制

除了對可問責性概念進行討論外,如何保障公共組織的可問責性,如何分析特定領域的問責體制,也成為學術研究的重點。馬肖(Mashaw)教授認為,對可問責性的分析,可以具體化為問責主體、問責對象、評價標準、問責內(nèi)容、問責過程和事后的獎懲機制六個方面,這些因素共同構成了問責體制。通過對上述六個問題的分析,可以評估可問責性,比較不同體制間的潛力,或有助于制度設計的展開。(20)See Jerry L. Mashaw, “Accountability and Institutional Design: Some Thoughts on the Grammar of Governance,” in M. W. Dowdle eds.,Public Accountability: Designs, Dilemmas and Experiences, Cambridge University Press, 2006, p.118.斯科特教授將可問責性區(qū)分為“誰當被問責”“向誰負責”“就什么事項負責”三組問題,并根據(jù)問責事項承載的不同價值形成不同的組合。(21)參見科林·斯科特:《規(guī)制、治理與法律:前沿問題研究》,安永康譯,宋華琳校,第291—292頁。馬丁·洛奇等論述了關于可問責性的四種觀念:意外與不信任、受托人的信托義務、消費者主權、公民授權,并分析了每種觀念下相應的規(guī)制制度。(22)參見羅伯特·鮑德溫、馬丁·凱夫、馬丁·洛奇編:《牛津規(guī)制手冊》,宋華琳等譯,第406—410頁。盡管學者的論述存在分歧,但總體上,可以根據(jù)基礎關系及其所保護的價值,圍繞問責關系、問責內(nèi)容、問責方式和實現(xiàn)機制等來評估某一領域的問責體制,或者具體分析某個組織的可問責性。

關于可問責性的控制機制,最具有代表性的研究是羅姆澤克(Romzek)和杜布里克(Dubnick)提出的分類方法。(23)See Barbara S. Romzek and Melvin J. Dubnick,“Accountability in the Public Sector: Lessons from the Challenger Tragedy,”Public Administration Review, Vol. 47, No.3,1987, pp.227-238.他們提出,從管理策略的角度來看,公共行政的可問責性有多種表現(xiàn)形式,區(qū)分不同形式的可問責性可以考慮兩個關鍵方面,一是控制的來源是在本組織之內(nèi)還是在組織之外,二是控制的程度高低,進而形成表1所示可問責性體系。

表1 可問責性體系

如表1所示,羅姆澤克等將可問責性分為科層上的(bureaucratic)、法律上的(legal)、專業(yè)上的(professional)和政治上的(political)可問責性四種類型。其中,科層上的可問責性以科層制權威為基礎實現(xiàn)上下級之間的質(zhì)詢與回應,法律上的可問責性源于由憲法、法律、法院和契約責任所形成的公共行政與行政部門之外的法律主體之間的關系,專業(yè)上的可問責性反映了對具有專業(yè)知識的行政人員遵守職業(yè)規(guī)范的期望,政治上的可問責性強調(diào)行政部門及其管理者必須對來自外部的重要群體的質(zhì)詢意見給予回應。這一分類方法影響較大,西方關于“誰對誰問責”的研究基本上使用或拓展了這個分類模型,學者們將這個模型應用于非營利性組織、政府再造運動以及地方政府等情境中。(24)參見谷志軍、王柳:《中西不同政治生態(tài)中的問責研究》,《甘肅行政學院學報》2013年第2期。我國從這一思路分析本土組織和本土問題的研究還不多,(25)相關成果例如葉托、隆曉蘭:《市場問責機制的局限性及超越:政府購買公共服務的多元問責框架》,《中國社會科學院研究生院學報》2016年第6期。本文擬借鑒這一分析框架,以我國中央政府組織為分析對象,嘗試說明可問責性概念的工具意義,并論述我國對行政組織的可問責性的控制機制及其存在的問題。

(一)基于政治控制的可問責性

在政治問責的渠道中,公共行政組織“代表誰”成為基礎的問題。這一問題的答案可能是一般公眾、被選舉的官員、行政組織的首長、特殊的利益團體等?！盎貞浴笔钦紊系目蓡栘熜缘暮诵?通過政府信息公開、政務公開等方式提升政府活動的開放程度,可以增強政治上的可問責性。(26)See Barbara S. Romzek and Melvin J. Dubnick,“Accountability in the Public Sector: Lessons from the Challenger Tragedy,”Public Administration Review, Vol. 47, No.3,1987, pp.229-230.在現(xiàn)代人民主權的國家內(nèi),通過民主政治過程,實現(xiàn)議會對行政組織的授權與監(jiān)督,從而保障行政組織的民主正當性,是憲法理論上的一個最原始也是最根本的邏輯。因此,公共行政組織在政治上的可問責性總是產(chǎn)生于代表關系中,首要即是對代議機構負政治責任,進而對人民負責。要求公共行政組織具備政治上的可問責性,反映了民主價值,并將民主壓力傳遞到公共行政過程中。

我國憲法體制同樣體現(xiàn)了這一邏輯,人民選舉代表組成人民代表大會,人民代表大會是國家權力機關,產(chǎn)生其他國家機構,國家機構履行憲法賦予的職權,與作為具體個體的公民發(fā)生法律關系。(27)參見秦小建:《政府信息公開的憲法邏輯》,《中國法學》2016年第3期。在“人民—人大—政府”的主權邏輯下,政府由人大產(chǎn)生,對人大負責,向人大報告工作,人民通過人大實現(xiàn)對政府的監(jiān)督。根據(jù)《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》,人大可以通過聽取和審議政府專項工作報告,審查和批準決算,聽取和審議國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算的執(zhí)行情況報告,聽取和審議審計工作報告,開展詢問和質(zhì)詢,進行特定問題調(diào)查,提出撤職案等手段,實現(xiàn)對政府的監(jiān)督。

我國憲法創(chuàng)設了國務院這一最高行政機關。國務院由全國人大產(chǎn)生,對全國人大負責并報告工作;在全國人大閉會期間,對全國人大常委會負責并報告工作。國務院實行總理負責制,各部、各委員會實行部長、主任負責制,通過行政首長負責制,國務院得以一體化地對全國人大負責。所謂“負責”,一是意味著回應答復代表提出的質(zhì)詢,如果不答復,有錯既不承認又不改正,在政治上說就是不負責任。二是意味著得不到人民代表機關的信任時,就應辭職或被罷免。因此,龔祥瑞先生認為,政府實行負責制主要是為了民主,而不是為了集中或行政效率。(28)龔祥瑞:《比較憲法與行政法》,法律出版社,2012年,第360—361頁。這一觀點彰顯了國務院在政治上的可問責性,極有見地。

全國人大對國務院的監(jiān)督,主要依靠民主政治渠道達成,但人大對國務院下屬各類組織的民主監(jiān)督的覆蓋面以及監(jiān)督力度、暢通程度,因國務院下屬各組織類型的不同而存在差異。在此,有必要先分析全國人大及其常委會與國務院就國務院組織問題(包括組織設置權、人事權)的權力劃分。

1.組織設置權。全國人大及其常委會具有對國務院組成部門(包括各部、各委員會、中國人民銀行、審計署)的設立、撤銷或者合并的決定權。(29)參見《國務院組織法》第8條、《國務院行政機構設置和編制管理條例》第7條。國務院具有對國務院直屬機構、辦事機構的設置權。(30)參見《國務院組織法》第11條。根據(jù)行政法規(guī),國務院還具有對部委管理的國家局、國務院議事協(xié)調(diào)機構、國務院行政機構的司級內(nèi)設機構的設置權。(31)參見《國務院行政機構設置和編制管理條例》第8條、第11條、第14條。根據(jù)長期形成的行政慣例,國務院的直屬事業(yè)單位、直屬特設機構、派出組織的設置權也由國務院行使。在1982年以來的歷次大規(guī)模政府機構改革中,國務院對下屬各類組織的調(diào)整均形成機構改革方案,向全國人大報告,并由全國人大批準,人大的決定成為國務院機構改革的依據(jù)。在實踐中,全國人大對國務院的機構改革方案高度尊重,還沒有出現(xiàn)過人大否定或者調(diào)整國務院機構改革方案的情況。

2.人事任免權。全國人大及其常委會具有對國務院各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長人選的決定權,同時全國人大享有對前述人員的罷免權,全國人大常委會享有對前述人員的免職權。(32)參見《憲法》第62條第(5)項,第63條第(2)項,第67條第(9)項;《全國人民代表大會組織法》第31條、第32條。國務院具有對各部、各委員會、審計署、辦公廳的負責人的副職以及國務院辦事機構、議事協(xié)調(diào)機構、派出組織、直屬事業(yè)單位、直屬特設機構、直屬機構、部委管理的國家局的負責人的正職和副職的任免權。(33)參見張迎濤:《中央政府部門組織法研究》,中國法制出版社,2011年,第70頁。

由上述分析可見,全國人大及其常委會對國務院組織的控制,只能覆蓋國務院和國務院組成部門,而國務院組成部門之外的國務院下屬其他類型組織的設置和人事則完全屬于國務院的決定空間。由此我們可以看到國務院組成部門在整個國務院組織系統(tǒng)中的特殊性:相比于國務院下屬的其他組織類型,人大可以通過民主政治的渠道對國務院各組成部門進行監(jiān)督控制,這意味著國務院各組成部門將承擔更強的政治責任。

從形式上看,國務院組成人員(總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長)類似“內(nèi)閣”,(34)龔祥瑞:《比較憲法與行政法》,第217頁。國務院各部委負責人要對民主代議機構承擔政治責任。人大對國務院組成部門有組織和人事層面的決定權,特別是還有罷免權,這為人大對國務院組成部門的監(jiān)督提供了制度上的支持。在這樣的憲法體制之下,全國人大及其常委會對國務院組成部門的監(jiān)督控制程度應該高于對國務院其他組織的控制程度。人大通過聽取報告、詢問、質(zhì)詢、罷免等民主政治渠道,可以實現(xiàn)對國務院組成部門的直接交流和監(jiān)督,國務院下屬的其他組織則通過科層制的責任傳遞機制,由國務院對全國人大負責。

國務院組成部門與國務院下屬其他組織(特別是國務院直屬機構)的區(qū)別在于,國務院組成部門承擔更強的政治責任,這要求我們更加注意國務院各組成部門的議程設定、政策形成和政策實施過程的民主性,其行動除受法律限制之外,更應注重回應國家權力機關、政黨、各人民團體以及人民群眾的政治壓力,從而回應民意。從這一角度,也許可以考慮國務院下屬的某組織到底適合打造成一個“部”,還是一個“總局”。例如,在公眾對環(huán)保問題的嚴重關切下,2008年國務院將原國家環(huán)境保護總局改組為國家環(huán)境保護部,能更好地彰顯政府在環(huán)境保護領域的政治責任。在“人民—人大—政府”這一政治控制機制中,問責事由也不必完全法定化或者以“合法性”為唯一標準,而更應重視政府活動的實質(zhì)內(nèi)容,即是否滿足人民(人民代表)的期待。

人大的政治控制存在一定限度。暢通民主政治渠道,加強人大對政府的監(jiān)督,可以在整體上強化國務院的可問責性。但是,人大對國務院組織的監(jiān)督范圍是有限度的,對于不屬于國務院組成部門的國務院組織,由于其組織、人事等問題并不由人大掌握,人大直接通過政治途徑監(jiān)督可能產(chǎn)生與現(xiàn)行體制的齟齬之處。因此,人大對這些組織的監(jiān)督應需要法律上的依據(jù),并與對“部委”的監(jiān)督有所區(qū)別。對于國務院直屬機構、直屬事業(yè)單位等組織,可以通過明晰科層制的責任傳遞機制,經(jīng)由國務院的內(nèi)部層級監(jiān)督來保障其可問責性。

(二)基于法律控制的可問責性

除通過民主政治過程對行政組織進行控制外,立法機關還可以對行政組織進行立法控制,違反法律規(guī)定產(chǎn)生相應的法律責任。政治責任與法律責任的主要區(qū)別是:法律責任必須由法律明文規(guī)定,政治責任難以由法律明文精確地規(guī)定;法律責任有專門的認定機關,政治責任不能僅由專門機關來認定;政治責任與法律責任的承擔方式不同;法律責任一般不具有連帶性,政治責任可以是連帶的。(35)參見張賢明:《政治責任與法律責任的比較分析》,《政治學研究》2000年第1期。法律控制與政治控制的另一區(qū)別在于,法律控制可以實現(xiàn)對行政組織大范圍、常態(tài)化的監(jiān)督,而政治控制往往只能針對個別時期、個別事件。通過立法強化行政組織可問責性的方式包括:法律明確規(guī)定的監(jiān)管目標及其優(yōu)先順序;正當法律程序、獲取信息、可信性、可預測性和透明度;適當?shù)纳暝V和監(jiān)督機制;事后的績效評估制度等。(36)參見馬英娟:《監(jiān)管機構與行政組織法的發(fā)展——關于監(jiān)管機構設立根據(jù)及建制理念的思考》,《浙江學刊》2007年第2期。要求公共行政組織具備法律上的可問責性,是現(xiàn)代法治國家的必然要求,并經(jīng)由立法,將法治所承載的秩序、正義等價值注入行政組織系統(tǒng)之中。

根據(jù)我國的情況,可以從以下三個方面評價公共行政組織在法律上的可問責性。

1.行政組織的法律控制程度

行政組織立法情況反映了法律對于政府組織過程的控制程度。我國中央政府和中央政府部門的組織法規(guī)定非常簡略粗疏。國務院組成部門、直屬機構、辦事機構、辦公廳的設置具有《憲法》或《國務院組織法》層面的依據(jù),其他組織類型或由國務院通過行政法規(guī)創(chuàng)設(例如部委管理的國家局、議事協(xié)調(diào)機構),或是由國務院提議并經(jīng)人大批準設立(例如國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會,以下簡稱國資委),或是根本無組織法依據(jù),僅為“事實上”的存在(例如部分國務院直屬事業(yè)單位)?！秶鴦赵航M織法》對國務院行政組織的規(guī)定也非常簡略,只是規(guī)定了國務院及其下屬各組織的名稱、領導體制等問題,對行政組織的結構、功能、法律特征的規(guī)定并不清楚。尤其是對違反《國務院組織法》的法律責任沒有任何規(guī)定。在《國務院行政機構設置和編制管理條例》中,規(guī)定了對國務院行政機構的機構設置和編制執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查,以及違反該條例的處分措施,包括責令限期糾正和行政處分。(37)參見《國務院行政機構設置和編制管理條例》第22條、第23條。但由于公開資料的缺乏,很難對這些處分措施的運用情況和實際效果加以評估。

2.行政行為的可審查性

通過行政訴訟、行政復議等渠道對行政行為進行合法性監(jiān)督,是保障行政組織可問責性的一條重要渠道。通過建立行政行為合法性審查的標準,可以間接地影響行政組織的內(nèi)部活動,并使行政組織對外承擔法律責任。

在當前的制度下,國務院的行為事實上是不可審查的。首先需要說明,國務院因為其特殊地位,直接對外作出行政行為的機會較少,其大量行為屬于行政立法、行政規(guī)定、內(nèi)部指示、國家行為等,不屬于行政復議和行政訴訟受案范圍。但這并不意味著國務院自己不能作出行政行為。國務院作為最高國家行政機關,有作出行政行為的能力。例如,根據(jù)《國家科學技術獎勵條例》,國務院可以作出獎勵決定。(38)例如《國務院關于2011年度國家科學技術獎勵的決定》(國發(fā)〔2012〕7號)。這屬于外部的、單方面的、發(fā)生直接法律效果的授益性行政行為。又如,根據(jù)《土地管理法》第46條第1款規(guī)定,國務院具有土地征收批準權,可以(并且應當)以自己名義作出土地征收決定。(39)從條文來看,擁有土地征收批準權的是國務院,據(jù)此,國務院應當以自己的名義發(fā)文來作出同意或者否決征收申請的決定。但實際操作中國土資源部成了土地征收決定發(fā)文機關,成為名義上的土地征收決定審批機關,這造成了對國務院土地征收決定的救濟困難,參見鄒愛華:《被征收人土地征收救濟難困境及其對策——以國務院土地征收決定權為視角》,《國家行政學院學報》2012年第1期。國務院作為一個行政機關,當然還可以在其職權范圍內(nèi)作出其他各種行政行為。

雖然國務院可以作出行政行為,但我國法律中的一些規(guī)定排除了國務院行為的可審查性?！缎姓妥h法》(1999年制定,2023年修訂)關于行政復議管轄的規(guī)定,實際上排除了對“中央人民政府”的行政行為提起行政復議的可能性,且國務院對國務院部門、省級人民政府作出的行政復議決定的裁決是最終裁決。雖然《行政訴訟法》沒有明確規(guī)定國務院不能被起訴,但迄今為止,中國法院還沒有受理過以國務院為被告提起的訴訟。(40)何海波:《行政訴訟法》(第三版),法律出版社,2022年,第219頁。作為“中央人民政府”的國務院的責任承擔方式,主要是對人大的政治責任,尚不能受法院的合法性評價。

國務院下屬的具有行政主體資格的組織可以對外作出行政行為,其行為可以被提起行政復議或行政訴訟,進而承擔違法行政的責任。規(guī)定行政行為的法律責任是確保行政組織法律上的可問責性的主要渠道。中央政府組織作出的行政行為,多對相對人乃至某個地區(qū)、行業(yè)產(chǎn)生重大影響,但在一些領域無法進行有效的合法性審查。第一,某些領域(例如網(wǎng)信、文化、航空等)立法尚不完備,主要依靠部門規(guī)章自我規(guī)制,這導致國務院部門傾向于自我授權,而對行政行為程序上和實體上的限制性規(guī)定較少,行政裁量權得不到有效控制。第二,在中國的行政級別觀念下,無論是行政相對人提起行政復議、行政訴訟,還是法院審理判決,往往面臨現(xiàn)實困難,國務院部門的行政行為很難被挑戰(zhàn)。根據(jù)公開的資料,選取原國土資源部等五個有代表性的中央政府組織在2013-2017年五年間的行政復議、行政訴訟案件數(shù)量,比較如下(表2)。

表2 部分中央政府組織2013—2017年行政復議、行政訴訟案件數(shù)量(復議數(shù)/訴訟數(shù))(41)根據(jù)2018年機構改革前的司法部網(wǎng)站“數(shù)據(jù)發(fā)布”專欄公布的數(shù)據(jù)整理,2017年以后的數(shù)據(jù)未在網(wǎng)上公布。 單位/件

國務院下屬各組織行政復議、行政訴訟的數(shù)量,固然與其職責范圍、活動方式有關,但仍能直觀地反映每個組織的行政行為的可審查性,進而反映其基于法律控制的可問責性。如果一個中央政府組織幾乎收不到行行政復議、幾乎沒當過行政訴訟的被告,或許說明該管理領域的法治化程度可能較低,“有行為無責任”的風險可能較高,應特別關注此類領域的可問責性。國家體育總局常年的“零訴訟數(shù)”,與近來體壇“反腐風暴”的關系,值得深思。

3.對行政立法和行政規(guī)定的合法性監(jiān)督程度

中央政府組織除直接對外作出行政行為外,還進行著大量的行政立法,制定了大量行政規(guī)定(規(guī)范性文件),形成公共政策,創(chuàng)設行為規(guī)則,指導地方行政組織的活動。當前對行政立法和行政規(guī)定的監(jiān)督途徑主要為備案審查。根據(jù)《行政訴訟法》第53條、第64條的規(guī)定,法院可以對國務院部門制定的規(guī)范性文件進行附帶審查,認為不合法的,不作為認定行政行為合法的依據(jù),并向制定機關提出處理建議。但是國務院直屬事業(yè)單位不是“國務院部門”,國資委作為國務院直屬特設機構,能否納入“國務院部門”的范疇也不甚清晰,如果沒有專門規(guī)定,對這些組織制定的行政規(guī)定的監(jiān)督會出現(xiàn)盲點。

對行政立法和行政規(guī)定的糾正途徑,除制定機關自我糾正外,全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令;國務院有權改變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當?shù)拿?、指示和?guī)章。理論上,出現(xiàn)違法的行政立法和行政規(guī)定應追究制定主體的法律責任,并追究違法文件制定者的個人責任,(42)參見劉松山:《違法行政規(guī)范性文件之責任追究》,《法學研究》2002年第4期。近年來,我國對行政立法和行政規(guī)定的備案監(jiān)督力度明顯加大,但尚未建立完備的責任追究機制,特別是對中央政府組織的法律監(jiān)督機制以及相應的責任追究機制尚不健全。

政治責任與法律責任構成了政府責任的兩個主要方面。如果通過民主政治渠道控制行政組織的力度足夠大,則法律控制可以相應減弱。例如國務院各部、各委員會的組織規(guī)范雖不健全,但由于人大監(jiān)督機制的存在,仍能大體上保障其可問責性。與此相對應,在專業(yè)性強、政治性弱的領域,宜采取國務院組成部門之外的其他組織形式。事實上,中國幾個比較典型的專業(yè)監(jiān)管機構都不是國務院組成部門,例如國家市場監(jiān)督管理總局是國務院直屬機構,2023年之前,中國證券監(jiān)督管理委員會(以下簡稱證監(jiān)會)、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會是國務院直屬事業(yè)單位,2023年機構改革后也調(diào)整為國務院直屬機構。這些組織不直接受人大控制,通過科層制的責任鏈條由國務院整體向人大負責,或有助于避免民意和政治因素的過度介入,形成持續(xù)穩(wěn)定的監(jiān)管政策,但同時也與人大“距離”較遠。為此更有必要通過立法對此類組織加以控制,用強化法律和專業(yè)責任的方式,來彌補政治和民主責任的短缺,保證組織在整體上的可問責性。例如,雖然我國對事業(yè)單位的立法存在空白,但在人大制定的針對證券、銀行、保險行業(yè)監(jiān)督管理的專門法律,即《證券法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《保險法》中,對上述行業(yè)的監(jiān)督管理體制、監(jiān)督管理職責、監(jiān)督管理措施進行了詳細規(guī)定,為監(jiān)督管理機構設置了較高的程序透明度和信息公開義務,建立了比較完備的爭議解決機制,在法律層面上加強了對監(jiān)管機構的控制。這合乎對監(jiān)管機構控制的一般法理。真正存在問題的是,對于某些中央政府下屬的行政組織,人大政治控制和立法控制均未能充分覆蓋,這可能導致行政組織本身的目標和活動偏離預定軌道,出現(xiàn)“有行為無責任”的狀態(tài)。

對行政組織的法律控制,需要組織法、行為法、程序法、救濟法的共同配合。如果在某個行政管理領域中,管理體制清晰、程序公正透明、救濟渠道暢通,則該領域行政組織的內(nèi)部結構也能達到比較合理的狀態(tài)。(43)參見賈圣真:《行政訴訟制度的組織法功能:現(xiàn)實圖景與未來走向》,《蘇州大學學報》(法學版)2022年第2期。如果欠缺外部法律的規(guī)制,即使存在組織法依據(jù),行政組織的設置過程也難免存在封閉性和恣意性。同時,行政管理法、行政程序法、行政救濟法規(guī)范中一般都規(guī)定了行政機關違反相應規(guī)定應承擔的責任,但《國務院組織法》中卻缺乏違法責任的規(guī)定,這或許是立法的缺失之處,未來修改《國務院組織法》時,有必要設置相應的責任條款,使法律關于行政組織的規(guī)定更具有規(guī)范效力。

(三)基于科層控制的可問責性

科層控制是普遍用于公共機構管理的一種機制。在這種控制方式中,通過來自上級的指示實現(xiàn)對下級的控制,同時,集中化地對行政機構的行為進行廣泛的監(jiān)督和控制?？茖涌刂频倪\行需要兩個要素:一是組織化的和法律化的上下級關系,下級必須服從上級命令;二是嚴密的監(jiān)督機制或者其他替代系統(tǒng),例如有明晰的程序標準和明確的內(nèi)部規(guī)則。(44)See Barbara S. Romzek and Melvin J. Dubnick,“Accountability in the Public Sector: Lessons from the Challenger Tragedy,”Public Administration Review, Vol. 47, No.3,1987, p.228.自馬克思·韋伯提出科層制這一理想類型以來,科層制就是現(xiàn)代行政組織最基本的形態(tài),經(jīng)由科層制的組織方式,至少體現(xiàn)了公共行政兩方面的價值追求:第一,歷史和現(xiàn)實證明它能保證基本的行政效率;第二,層級節(jié)制的構造為行政的統(tǒng)一性和一體化地負責提供了組織基礎,行政首長對內(nèi)可以追究下級責任,對外可以借“首長負責制”一體化地對議會負責。根據(jù)我國憲法,國務院是最高國家行政機關,并且具有對中央和地方各級行政機關的統(tǒng)一領導權,這意味著我國的行政系統(tǒng)是“一體化”的。在談央行的獨立性時,朱镕基說:“中國的情況是,無論央行再怎么獨立,它都不能獨立于國務院之外。中國央行的獨立性是指它獨立于地方政府和國務院的其他部門?！?45)參見《朱镕基答記者問》編輯組編:《朱镕基答記者問》,人民出版社,2009年,第86頁。這也有助于我們理解證監(jiān)會等政府監(jiān)管機構的獨立性。1982年憲法規(guī)定的“總理負責制”“部長、主任負責制”,是與一體化的行政系統(tǒng)相匹配的責任機制。(46)參見賈圣真:《國務院會議制度變遷的組織法透視》,《法治現(xiàn)代化研究》2020年第1期。在這樣的行政系統(tǒng)中,各行政組織層層向上負責,最終由總理代表國務院向全國人大負責,從而保證行政組織的民主正當性和可問責性。

這個責任鏈條成立的前提條件之一,是國務院及國務院總理能夠真正指揮和監(jiān)督下級行政組織,如果行政系統(tǒng)內(nèi)部控制機制失靈,就不能將下級機關的錯誤歸責于上級機關,進而使行政組織一體化地對人大負責成為虛幻的想象。事實上,中國的行政系統(tǒng)并非如臂使指般地步調(diào)一致,各級政府包括國務院,都不同程度地存在著“政府弱,部門強”的問題,政府難以對其下屬部門進行有效控制和監(jiān)督。要保證中央政府的可問責性,必須強化國務院對行政系統(tǒng)內(nèi)部的科層控制。

在我國,政府職能部門是具體承擔某一職能、貫徹本級政府政策和決策的機構,它是一級政府內(nèi)在的、完整的組成部分。因而,服從本級政府的領導,切實執(zhí)行政府的政策、決策、命令,自覺接受政府的監(jiān)督,既是政府職能部門應盡的義務,也是政府工作得以有效開展的前提。(47)參見楊偉東:《關于創(chuàng)新行政層級監(jiān)督新機制的思考》,《昆明理工大學學報》(社會科學版)2008年第1期。有學者將政府內(nèi)監(jiān)管總體分為監(jiān)督、競爭、相互牽制、人為隨機性四種方式,并細分為十二種手段。(48)參見克里斯托弗·胡德等:《監(jiān)管政府:節(jié)儉、優(yōu)質(zhì)與廉政體制設置》,陳偉譯,生活·讀書·新知三聯(lián)書店,2009年,第52頁。在我國實踐中,國務院影響、控制和監(jiān)督下級行政組織的手段包括:制定行政法規(guī)、行政規(guī)定、行政規(guī)劃,召開會議,聽取報告、批示,講話,檢查(督查),審批,備案,改變和撤銷、行政處分等。(49)參見楊偉東:《關于創(chuàng)新行政層級監(jiān)督新機制的思考》,《昆明理工大學學報》(社會科學版)2008年第1期;宋華琳:《國務院在行政規(guī)制中的作用——以藥品安全領域為例》,《華東政法大學學報》2014年第1期。1982年憲法實施以來,經(jīng)過規(guī)范與實踐的長期磨合,國務院的運作逐漸朝著制度化的方向發(fā)展,這突出體現(xiàn)在歷屆《國務院工作規(guī)則》中。

為了建立現(xiàn)代化的、長久穩(wěn)定的行政系統(tǒng)內(nèi)部控制機制,有必要使行政科層控制的基礎從人格化權威向制度化權威轉(zhuǎn)變,其關鍵之處在于明晰并落實行政首長負責制。行政首長負責制的前提是權責匹配,上下級組織之間、同一組織內(nèi)不同職位之間權責不清,將導致行政首長對下級控制不力,往往使個人責任為集體領導所涵蓋,進而向無責任蛻變。為了強化國務院對其下屬各組織的控制,可以考慮的改進方向包括:第一,明確國務院和國務院下屬各組織之間的職權、職責關系以及監(jiān)督指揮的限度。第二,明確國務院組成人員,即總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長的職權、責任、負責對象。第三,完善國務院的法定監(jiān)督手段,在日常的請示匯報等事務監(jiān)督之外,更加重視運用憲法和法律明確規(guī)定的法律手段解決問題,并規(guī)定違背國務院指示所應承擔的責任。第四,國務院的工作方式應實現(xiàn)會議領導與直接領導相結合,除了召開會議外,總理、副總理、國務委員等國務院領導人還可以對有關部門實施個別領導和督促。(50)關于國務院會議制度的運行與完善,參見賈圣真:《國務院會議制度變遷的組織法透視》,《法治現(xiàn)代化研究》2020年第1期。第五,協(xié)調(diào)好行政首長負責制與民主集中制、行政決策過程與黨的領導之間的關系。總之,要通過制度建設,保證國務院對其下屬各組織的有效控制,進一步明確“總理負責制”的內(nèi)涵,進而強化國務院總理對人大負責的政治責任。

(四)基于專業(yè)控制的可問責性

隨著政府需要處理的技術問題和行政任務復雜程度的日益增加,政府官員必須依靠專業(yè)化的行政人員提供合適的解決方案,這就生成了專業(yè)上的可問責性。政府官員對專業(yè)人員的期望是:完全對自己的行為負責,并持續(xù)受信任地進行工作,如果達不到上述期望,即可能被訓誡或解雇,在符合期望的情況下,專業(yè)人員為完成其工作具有充分的裁量權。專業(yè)上可問責性的關鍵在于對行政機關內(nèi)部專業(yè)人員的尊重(deference)。(51)See Barbara S. Romzek and Melvin J. Dubnick,“Accountability in the Public Sector: Lessons from the Challenger Tragedy,”Public Administration Review, Vol. 47, No.3,1987, p.229.將行政決定委諸專業(yè)人員的判斷,在某種程度上是反科層制的,因此需要強化專業(yè)控制保證其可問責性,主要手段包括職業(yè)倫理、專業(yè)標準的建構,以及明確專家遴選標準、議事程序規(guī)則等,督促相關專業(yè)人員中立、客觀、公正地履行職責?；趯I(yè)控制的可問責性,體現(xiàn)了公共行政對于科學、理性等價值的追求。

根據(jù)我國《公務員法》,即使是從事專業(yè)性事務的公務員,也不具有完全獨立的決定權,(52)服從和執(zhí)行上級依法作出的決定和命令是我國公務員的法定義務,參見《公務員法》第14條、第60條。但是某些行政領域事務的高度專業(yè)性,以及越來越廣泛、深入的專家參與,還是對行政組織的可問責性提出了挑戰(zhàn)。專家參與行政機關的決策過程可能是通過座談會、論證會等組織化程度較低的方式,也可能是通過“專家委員會”等組織化程度較高的方式。在中央層面,我國的一些專家委員會的設置存在組織法依據(jù),例如《食品安全法》第28條規(guī)定了食品安全國家標準審評委員會;有些專家委員會不存在明確的組織法依據(jù),例如《藥品管理法》和《處方管理辦法》只是規(guī)定了合理用藥的原則,但是國務院衛(wèi)生行政部門為此組建了合理用藥專家委員會。

從領導體制的角度,專家委員會應該是合議制機關,而非獨任制機關。之所以采取合議制,是與科學技術判斷的獨立性相適應的。每一個專家的判斷都是獨立的,而且也很難說是唯一正確的,但作為機關又不能沒有一個結論,因而多數(shù)決就成為適當?shù)淖h事機制。(53)參見王貴松:《風險行政的組織法構造》,《法商研究》2016年第6期。例如根據(jù)《食品安全國家標準審評委員會章程》,專業(yè)委員會在審查食品安全國家標準送審稿時,應當以協(xié)商一致的方式作出審查結論,無法協(xié)商一致時,由專業(yè)委員會主任委員決定采用投票的方式作出審查結論。(54)參見《食品安全國家標準審評委員會章程》第27條。專家委員會大多屬于咨詢機關,不具有最終決定權。例外情況是,法律賦予專家委員會特定的職權不是“咨詢性”的,而是“決定性”的,那么專家委員會的決定就應為最終決定,不受行政機關的干擾。例如,《食品安全法》第28條規(guī)定“食品安全國家標準應當經(jīng)國務院衛(wèi)生行政部門組織的食品安全國家標準審評委員會審查通過”,《藥品管理法》第28條規(guī)定“國務院藥品監(jiān)督管理部門會同國務院衛(wèi)生健康主管部門組織藥典委員會,負責國家藥品標準的制定和修訂”。這種情況下,行政機關或法院只能因?qū)＜覍ぷ?、怠慢等科學性之外的理由推翻專家委員會的決定。(55)參見鄭智航:《專家委員會參加政府行政的法律效力及其司法審查》,《政治與法律》2013年第6期。

應該看到,專業(yè)控制的基礎是所處理事務的科學性,但科學性并非行政機關決策時所考慮的唯一因素,并且科學問題往往與政策問題混雜,尤其隨著現(xiàn)代“風險社會”的來臨,科學和理性自身也被動搖了,“在對風險的關注中,自然科學家不知不覺地以某種方式使自己失去了權力,將自己推向了民主化”(56)烏爾里?！へ惪?《風險社會》,何博聞譯,譯林出版社,2004年,第68頁。。2020年以來各國應對新冠疫情的實踐足以說明這一問題。因此,專業(yè)控制應該與政治控制、法律控制、科層控制等機制相結合,不宜作為唯一的問責機制。

三、對三個中央政府組織可問責性的具體分析

上文以我國中央政府組織為例,對四種可問責性的控制機制進行了分析。需要說明,保障行政組織可問責性的渠道不限于上述四種,手段更是多種多樣。例如在政治責任的鏈條上,除了對人大負責外,暢通公眾參與渠道、直接回應公眾意見也是政府承擔政治責任的一種方式。又如在新公共管理運動中,基于績效的管理被作為提升行政組織可問責性的重要手段。我們可以借助上述可問責性的分析框架,分析特定組織的可問責性,并評估問責機制是否充足。在上文對中央政府組織可問責性進行一般性分析的基礎上,本部分選取三個具體的中央政府組織,進一步說明可問責性的分析思路。這三個組織是:教育部(國務院組成部門)、國資委(國務院直屬特設機構)、2023年機構改革之前的證監(jiān)會(國務院直屬事業(yè)單位)。從可問責性的分析視角可以整理出表3:

表3 教育部、國資委、證監(jiān)會的可問責性分析

可問責性產(chǎn)生的基礎關系決定著不同組織承載的價值和對其表現(xiàn)的評價標準。如果審視我國中央政府組織,同樣可以發(fā)現(xiàn)不同的政府組織所處的基礎問責關系不同:大多數(shù)中央政府組織建立在公民授權的邏輯上;個別組織反映了市場機制,例如國資委“根據(jù)國務院授權,依照《中華人民共和國公司法》等法律和行政法規(guī)履行出資人職責,監(jiān)管中央所屬企業(yè)(不含金融類企業(yè))的國有資產(chǎn)”(57)國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會網(wǎng)站,http://www.sasac.gov.cn/n2588020/index.html,2023年4月6日。;另有一些組織的基礎關系是團體與成員之間的關系或行業(yè)監(jiān)管關系,例如中國社會科學院、中央廣播電視總臺、證監(jiān)會——它們沒有被定性為行政機關本身就說明了一些問題。教育部作為中央政府組成部門,其權力來源于人大授權,應該反映民主、公平的價值理念,以人民的滿意度作為評價其工作的根本標準。證監(jiān)會作為專業(yè)的監(jiān)管機構,應該以科學監(jiān)管為價值導向,通過監(jiān)督被監(jiān)管者,保障行業(yè)的健康發(fā)展,進而保障公眾利益。國資委以出資人的角色監(jiān)督央企,評價標準主要應該為市場規(guī)律,即是否實現(xiàn)了國有資產(chǎn)的保值增值,是否提供了消費者滿意的服務。

在政治控制層面,教育部作為國務院組成部門,其設立、撤銷或者合并由全國人大及其常委會決定,部長由全國人大及其常委會任免,其受人大控制的程度、在政治過程中的回應性應該最強,法律控制可以相對減弱。國資委雖然以出資人角色管理國有資產(chǎn),但由于國有資產(chǎn)屬于國家所有,即全民所有,是全體人民的財富,因此也必須受到國家權力機關的監(jiān)督,近年來國務院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況的制度,是國有資產(chǎn)管理的政治責任的體現(xiàn)。(58)參見《十三屆全國人大常委會貫徹落實〈中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見〉五年規(guī)劃(2018-2022)》,中國人大網(wǎng),http://www.npc.gov.cn/npc/c184/201905/c0f091d97f7f4801927d494259930afa.shtml,2023年4月6日。同時,國資委的組織、職權、行為等也應該受到私法機制或某種公私法混合機制的調(diào)控。過去的證監(jiān)會作為一個事業(yè)單位,政治責任相對較弱,為了保障其可問責性,必須加強法律控制,通過法律設定其組織、職權、行為方式、標準、程序,并通過法院的司法審查保障其實現(xiàn)。國務院對這三個組織的內(nèi)部科層控制方式也應有所區(qū)別:對于教育部,國務院可以通過各種方式實施直接領導;對于國資委更適宜通過事先的授權、批準機制,事后的績效考核等方式,實施以結果為導向的管理控制;對于證監(jiān)會,國務院的領導方式應與對其下屬部門有所區(qū)別,應注意證監(jiān)會形成和實施監(jiān)管政策的獨立性,慎用對具體案件、具體業(yè)務的指示,主要進行合法性監(jiān)督。就專業(yè)控制層面來說,證券監(jiān)管由于其高度的專業(yè)性,更需要依賴專家的力量,同時,也對建構職業(yè)倫理規(guī)范提出了更高的要求,而其他兩個組織在專業(yè)上的可問責性相對較弱。

2023年3月,第十四屆全國人民代表大會第一次會議批準了《國務院機構改革方案》,根據(jù)這個方案,證監(jiān)會由國務院直屬事業(yè)單位調(diào)整為國務院直屬機構。組織性質(zhì)的轉(zhuǎn)變,帶來的不僅僅是事業(yè)編制轉(zhuǎn)為行政編制等身份待遇轉(zhuǎn)變,更重要的是其可問責性的變化。證監(jiān)會調(diào)整為國務院直屬機構后,具有行政機關的地位。這次調(diào)整明確了其監(jiān)管權力的行政權屬性,理順了其規(guī)章制定權的來源,不必再借助“法律法規(guī)授權”理論解釋其行政主體地位,在一定程度上有助于理順證券領域監(jiān)督執(zhí)法體制。作為行政機關的證監(jiān)會,被置于“證監(jiān)會—國務院—人大”的關系鏈條下,通過科層制以行政一體的方式顯示出其政治責任,國務院對證監(jiān)會的監(jiān)督控制勢必進一步加強,其內(nèi)部組織管理方式也將發(fā)生變化。證監(jiān)會性質(zhì)轉(zhuǎn)變后,如何重新理解金融、證券監(jiān)管領域可問責性的基礎關系和所承載的價值,如何重新設計和評估監(jiān)管目標、監(jiān)管成敗的評價標準,如何平衡政治責任、科層控制和該監(jiān)管領域的獨立性、專業(yè)性,是擺在政策制定者面前的新問題,有待在機構改革落地實施過程中深化認識,并逐步加以解決。只有認識到這些問題,才能超越“行政編制還是事業(yè)編制”的形式化理解,推動機構改革產(chǎn)生“化學反應”。

結語:審視可問責性概念的理論意義

本文主張,在中文語境下,“行政責任”指懲戒或救濟意義上的事后法律責任;“問責”指對黨政領導的黨紀政紀責任追究,在《公職人員政務處分法》制定后,也包含“政務處分”;而“可問責性”作為一個學術概念,在制度層面指向為確保公共行政組織承擔公法責任而設置的一系列監(jiān)督控制機制;就某個組織來說,指向該組織承擔責任的“品質(zhì)”或“能力”。從責任追究的角度來說,可問責性是指行政機關就其職責履行狀況接受有關主體評價,并在履職不力的情況下以各種形式承擔責任的該當性,如果將可問責性的一部分要素“肢解”,就削弱了在特定場景下問責的正當性。(59)參見林鴻潮:《履行行政職責的作為可能性》,《法學研究》2022年第6期。因此,在設置行政組織、配置相應資源時,即應力求使行政職責與行政能力基本匹配,持續(xù)優(yōu)化行政組織的可問責性,而不僅僅是在出現(xiàn)問題后對黨政領導“問責”。

可問責性概念將研究視角從事后的法律責任的追究轉(zhuǎn)換為事前的對行政組織的多渠道控制,可以拓展公法學對責任的研究范圍,在一個更完整、更多元的視野下考慮公共行政組織的責任問題。這個概念指向了現(xiàn)代公共治理體系中關于公共組織控制的四個主要維度,并經(jīng)由不同的控制機制,體現(xiàn)不同的價值追求。概言之,強化政治控制,可以增強公共行政的回應性,體現(xiàn)民主價值;強化法律控制,可以體現(xiàn)法治價值,實現(xiàn)秩序與正義;強化科層控制,有助于提高效率,并與議會制相結合彰顯行政的民主責任;強化專業(yè)控制,能提升專業(yè)化決定的科學和理性程度。通過多種控制渠道在整體上維持公共行政組織的可問責性,在一定程度上可以彌補機構改革過程中缺乏組織法依據(jù)的問題,補強公共行政組織的合法性。至于各種控制機制何者為主,如何配置,則應視具體行政領域的任務性質(zhì)和基礎關系而定?？蓡栘熜缘母拍詈蛢?nèi)涵契合“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的語境,有助于彌補事后懲戒或救濟意義上的“行政責任”“問責”等概念的缺失,將其作為獨立的學理概念,納入公法學理論體系,具有理論上的正當性。

可問責性概念為公共行政組織改革提供了檢驗標準。黨的二十大報告正式提出“發(fā)展全過程人民民主”,“促進各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)”。隨著黨和國家機構改革的深入推進,公共行政權力的結構和邊界日趨復雜。中國機構改革的特殊性在于,從計劃經(jīng)濟時代開始,政府就掌握了大量的組織資源,與各類組織存在千絲萬縷的聯(lián)系。這導致行政組織與非行政組織的邊界模糊,組織的“身份”可以自由轉(zhuǎn)換。在“政企分開”“政事分開”“政社分開”的思路下,為數(shù)不少的行政組織轉(zhuǎn)為企業(yè)、事業(yè)單位或社會組織。這種做法一方面削減了行政組織規(guī)模,分流了行政系統(tǒng)中的人員,實現(xiàn)了承擔行政任務的組織形態(tài)的多元化,是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要方式,另一方面,組織性質(zhì)的轉(zhuǎn)變,帶來了組織方式、行為模式與價值導向的變化,也存在可問責性缺失的風險。(60)賈圣真:《政府機構改革與法律環(huán)境的互動與協(xié)調(diào)》,《行政法學研究》2021年第5期。無論怎么改革,都必須保證承擔公共職能的組織具備公法上的可問責性,這就要求在改革過程中厘清基礎問責關系,界定組織目標和評價標準,匹配相應的控制機制,避免有組織無責任、有行為無責任的現(xiàn)象發(fā)生。

可問責性概念具有分析工具意義。借助可問責性的分析框架,可以分析各類組織在社會治理網(wǎng)絡中的不同角色,分析不同組織的責任類型、責任脈絡、承擔責任的方式,評估和改善特定組織的可問責性。本文嘗試分析了中央政府組織的可問責性問題,在未來,可以借助可問責性概念分析國有企業(yè)、社會組織、事業(yè)單位等特定組織的可問責性,研究其是否承擔公共責任、控制渠道是否暢通、責任承擔機制是否充足,評價行政組織改革、公共企事業(yè)單位改革的利弊得失。