內(nèi)容提要:面對(duì)日益突出的并購(gòu)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)壟斷問(wèn)題,為促進(jìn)其數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、贏得全球數(shù)據(jù)治理的主導(dǎo)權(quán),歐盟提出了“數(shù)字主權(quán)”戰(zhàn)略,將歐洲價(jià)值觀標(biāo)準(zhǔn)納入具體的數(shù)據(jù)規(guī)則。立法層面,歐盟在其傳統(tǒng)并購(gòu)法律制度基礎(chǔ)上,先后通過(guò)了數(shù)據(jù)治理法、數(shù)字服務(wù)法和數(shù)字市場(chǎng)法等法律;執(zhí)法層面,歐盟分別就申報(bào)門檻、相關(guān)市場(chǎng)的界定和競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)評(píng)估等內(nèi)容做了調(diào)整與完善。事前與事后相結(jié)合的監(jiān)管方式有助于歐盟實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo),但歐盟模式也具有明顯的“數(shù)字貿(mào)易保護(hù)主義”色彩。歐盟實(shí)踐對(duì)于在經(jīng)營(yíng)者集中領(lǐng)域同樣面臨著數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管難題的中國(guó)而言具有重要的啟示意義。中國(guó)需進(jìn)一步提高對(duì)“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)營(yíng)者集中數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管制度在基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)制度構(gòu)建中具有重要地位”的認(rèn)識(shí),參考借鑒歐盟的相關(guān)治理模式以完善中國(guó)的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)營(yíng)者集中數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管制度。同時(shí),也要警惕“數(shù)字貿(mào)易保護(hù)主義”對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響。

一、引 言

數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的重要資源,推動(dòng)了將數(shù)據(jù)作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型平臺(tái)企業(yè)的發(fā)展。本著實(shí)現(xiàn)范圍經(jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的非內(nèi)生發(fā)展思維,全球范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型平臺(tái)企業(yè)往往會(huì)選擇通過(guò)并購(gòu)來(lái)快速獲得和控制收購(gòu)目標(biāo)的數(shù)據(jù)(集),以此來(lái)實(shí)現(xiàn)自身業(yè)務(wù)的提升或生態(tài)化轉(zhuǎn)型。此時(shí),同時(shí)擁有自己原有數(shù)據(jù)(集)和收購(gòu)目標(biāo)數(shù)據(jù)(集)的合并實(shí)體將具有強(qiáng)大且明顯的數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì),從而極大地增加數(shù)據(jù)壟斷的風(fēng)險(xiǎn)。

目前,數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型并購(gòu)中的數(shù)據(jù)壟斷問(wèn)題已成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代突出的全球性問(wèn)題,世界各經(jīng)濟(jì)體紛紛以訴訟、行政執(zhí)法和立法等方式應(yīng)對(duì)之。2020年底,美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)(FTC)針對(duì)Facebook(已于2021年10月更名為Meta)并購(gòu)Instagram和WhatsApp,對(duì)Facebook發(fā)起了有關(guān)于“通過(guò)收購(gòu)潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手并實(shí)施限制性政策獲取壟斷地位;拒絕對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手提供相關(guān)數(shù)據(jù)和功能并實(shí)施‘排他性條款’”的反壟斷訴訟。而就在2022年底,FTC又對(duì)“微軟并購(gòu)動(dòng)視暴雪”這一微軟史上最大規(guī)模的收購(gòu)項(xiàng)目,發(fā)起了基于數(shù)據(jù)壟斷的反壟斷訴訟。德國(guó)、荷蘭和法國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)以及歐盟委員會(huì)也分別針對(duì)GAFAM(1)GAFAM是Google、Apple、Facebook、Amazon和Microsoft的簡(jiǎn)稱。的并購(gòu)活動(dòng)展開了系列反壟斷執(zhí)法調(diào)查。2021年5月,以色列競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)宣布對(duì)Facebook并購(gòu)RedKix(2018年)和Service Friend(2019年)兩項(xiàng)交易的未申報(bào)行為處以約183萬(wàn)美元的罰款。2022年8月,印度政府宣布修改其反壟斷法,允許其競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)根據(jù)交易價(jià)值來(lái)審查相關(guān)并購(gòu)交易。

目前,中國(guó)本土的阿里巴巴、騰訊、百度、字節(jié)跳動(dòng)和美團(tuán)等大型數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型企業(yè)在數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型并購(gòu)過(guò)程中也暴露出明顯的數(shù)據(jù)壟斷方面的問(wèn)題。比如,2021年7月,國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室依據(jù)《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》(以下簡(jiǎn)稱《網(wǎng)絡(luò)安全法》)、《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》(以下簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)安全法》)、《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《個(gè)人信息保護(hù)法》)和《中華人民共和國(guó)行政處罰法》等有關(guān)規(guī)定,基于滴滴“違法、過(guò)度收集用戶信息,未明確告知乘客情況下分析乘客出行意圖,未準(zhǔn)確清晰說(shuō)明用戶個(gè)人信息處理目的”等原因?qū)ζ溥M(jìn)行了網(wǎng)絡(luò)安全審查,并對(duì)滴滴全球股份有限公司處以人民幣80.26億元的罰款,對(duì)滴滴公司董事長(zhǎng)兼CEO、總裁各處以人民幣100萬(wàn)元的罰款。同年11月,國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布了對(duì)43起未依法申報(bào)違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中案件的行政處罰決定。其中,與阿里巴巴和騰訊有關(guān)的經(jīng)營(yíng)者集中案件數(shù)量占半數(shù)以上。不僅如此,中國(guó)也加大了在數(shù)據(jù)綜合治理方面的立法力度。至今,中國(guó)已形成了以《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》和《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》,即“三法一條例”為主體的數(shù)據(jù)管理框架。

歐盟近年來(lái)在數(shù)據(jù)治理制度完善方面做出了許多有益的嘗試(洪延青,2023),針對(duì)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型并購(gòu)中的數(shù)據(jù)壟斷問(wèn)題,本著“應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)時(shí)代的挑戰(zhàn),塑造歐洲數(shù)字未來(lái)”和“落實(shí)歐盟價(jià)值觀標(biāo)準(zhǔn),贏得全球數(shù)據(jù)治理主導(dǎo)權(quán)”的目標(biāo),歐盟不僅增加了多方面的數(shù)據(jù)立法,而且改革了其傳統(tǒng)的執(zhí)法方法。綜合比較全球范圍內(nèi)數(shù)字經(jīng)濟(jì)反壟斷執(zhí)法的推動(dòng)主體,中國(guó)和歐盟相似,均屬于以公共行政執(zhí)法為主要方式的經(jīng)濟(jì)體。(2)楊東:《全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)反壟斷熱潮中如何探尋中國(guó)路徑?》,中國(guó)新聞網(wǎng),2023年7月27日。但中國(guó)目前沒(méi)有專門的數(shù)據(jù)壟斷立法,即使在執(zhí)法實(shí)踐中被經(jīng)常援引的《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》(以下簡(jiǎn)稱《指南》)也并不具有嚴(yán)格的法律約束力。新公布的《經(jīng)營(yíng)者集中審查規(guī)定》和《經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷合規(guī)指引》(以下簡(jiǎn)稱《指引》)同樣也存在著具體操作流程不明晰等問(wèn)題。

為貫徹執(zhí)行新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下國(guó)家制度型開放的發(fā)展要求,加快培育中國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng),構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)市場(chǎng),推進(jìn)落實(shí)2022年新修改的《中華人民共和國(guó)反壟斷法》(以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》),學(xué)習(xí)和借鑒歐盟的相關(guān)數(shù)據(jù)壟斷治理經(jīng)驗(yàn),符合中國(guó)現(xiàn)實(shí)且緊迫的數(shù)據(jù)制度建設(shè)客觀需要?；诖?本文在闡述并購(gòu)在數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型平臺(tái)企業(yè)生態(tài)化發(fā)展中所起的作用,并購(gòu)控制領(lǐng)域數(shù)據(jù)壟斷的概念及可能產(chǎn)生的反競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn),中國(guó)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)營(yíng)者集中數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管的現(xiàn)狀基礎(chǔ)上,分別從立法和執(zhí)法監(jiān)管結(jié)構(gòu)以及監(jiān)管的功能角度出發(fā),結(jié)合具體的法律文件和案例,分析和梳理了歐盟相關(guān)的監(jiān)管實(shí)踐,并總結(jié)了其特點(diǎn)。最后,基于中國(guó)的具體實(shí)際,對(duì)比借鑒歐盟的經(jīng)驗(yàn),針對(duì)制定和完善中國(guó)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)營(yíng)者集中數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管制度的必要性、具體的機(jī)制設(shè)計(jì)以及需要注意的問(wèn)題三個(gè)方面的內(nèi)容提出了啟示性的框架建議。

二、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型平臺(tái)企業(yè)生態(tài)化發(fā)展與并購(gòu)中的數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管

1. 數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型平臺(tái)企業(yè)的生態(tài)化發(fā)展選擇與并購(gòu)

隨著新一代信息通信技術(shù)的普遍運(yùn)用,數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型平臺(tái)已由資本驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)入跨市場(chǎng)、跨領(lǐng)域的互動(dòng)與合作,由早期提供的單一場(chǎng)景和功能轉(zhuǎn)型為開放式、多場(chǎng)景、全場(chǎng)域、多功能的復(fù)合型生態(tài)型平臺(tái)(陳兵和林思宇,2021)。在從平臺(tái)型企業(yè)到生態(tài)型企業(yè)的轉(zhuǎn)變過(guò)程中,數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型平臺(tái)通常將“以數(shù)據(jù)為中心的并購(gòu)”作為其最重要的并購(gòu)戰(zhàn)略。特別是對(duì)于處在快速成長(zhǎng)階段的平臺(tái)企業(yè)而言,為了“拓展消費(fèi)端和生產(chǎn)端市場(chǎng),分別實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)”,“并購(gòu)”最終會(huì)成為其實(shí)現(xiàn)迅速擴(kuò)張的重要手段。

平臺(tái)生態(tài)系統(tǒng)在結(jié)構(gòu)和資源方面具有突出的經(jīng)濟(jì)特征。結(jié)構(gòu)上,平臺(tái)生態(tài)系統(tǒng)是以平臺(tái)為媒介形成的開放、共享的商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。作為媒介的大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)具有營(yíng)利機(jī)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施的雙重屬性,具有市場(chǎng)提供者和市場(chǎng)監(jiān)管者的雙重職能。資源上,平臺(tái)具有強(qiáng)大地從平臺(tái)生態(tài)系統(tǒng)各參與方之間的交互中獲取數(shù)據(jù)的能力。這些數(shù)據(jù)不僅可以為不同的平臺(tái)用戶提供更加優(yōu)質(zhì)且個(gè)性化的服務(wù),而且有助于平臺(tái)的算法系統(tǒng)挖掘數(shù)據(jù)背后更深層次的需求,為平臺(tái)更大的產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張?zhí)峁?shù)據(jù)支持。對(duì)于數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型平臺(tái)企業(yè)而言,數(shù)據(jù)的重要性尤其如此。因此,數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型平臺(tái)企業(yè)為實(shí)現(xiàn)其生態(tài)化發(fā)展目標(biāo)而開展的并購(gòu),其交易背后的核心動(dòng)機(jī)就是為了獲取和控制被收購(gòu)方的資源——數(shù)據(jù)(集)。同時(shí),不可否認(rèn)的是,數(shù)據(jù)在成為數(shù)字平臺(tái)企業(yè)價(jià)值和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)來(lái)源的同時(shí),也使得市場(chǎng)集中化甚至壟斷成為數(shù)字時(shí)代市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的“新常態(tài)”(王磊,2021)。

2. 數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型并購(gòu)中數(shù)據(jù)壟斷的概念及反競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)

數(shù)據(jù)壟斷是數(shù)字時(shí)代市場(chǎng)壟斷的主要表現(xiàn)形式之一。本文所要研究的“數(shù)據(jù)壟斷”特指數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型平臺(tái)企業(yè)在并購(gòu)交易中所產(chǎn)生的“數(shù)據(jù)壟斷”現(xiàn)象。是指以并購(gòu)數(shù)據(jù)(集)為目的,數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型平臺(tái)企業(yè)在并購(gòu)交易過(guò)程中基于對(duì)自身和并購(gòu)目標(biāo)數(shù)據(jù)(集)的控制或優(yōu)勢(shì),而排除他人訪問(wèn)或使用數(shù)據(jù)的行為和狀態(tài)。

傳統(tǒng)的并購(gòu)行為主要分為“核心業(yè)務(wù)市場(chǎng)上的橫向并購(gòu),原有業(yè)務(wù)上下游市場(chǎng)的縱向并購(gòu)以及新領(lǐng)域、新業(yè)務(wù)和多樣化的混合并購(gòu)”三類。然而,對(duì)于數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型平臺(tái)企業(yè)的并購(gòu)行為而言,其并不局限于上述任何一類并購(gòu)形式。相反,只要能獲得符合企業(yè)發(fā)展需要的數(shù)據(jù)(集),數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型平臺(tái)企業(yè)便可以向并購(gòu)目標(biāo)企業(yè)發(fā)起其中任何一種或幾種并購(gòu)交易的“要約”。

企業(yè)通過(guò)并購(gòu)而形成了數(shù)據(jù)的壟斷地位,本身并不違反反壟斷法規(guī)。但具備了數(shù)據(jù)壟斷地位的企業(yè)往往會(huì)濫用其因數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)而獲得的市場(chǎng)支配地位,導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)的壁壘提高,消費(fèi)者隱私、個(gè)人信息和數(shù)據(jù)移植等利益受到更大的侵害性威脅,市場(chǎng)創(chuàng)新面臨更多的障礙。首先,在制造市場(chǎng)進(jìn)入壁壘方面,完成并購(gòu)后的實(shí)體可以在數(shù)量上擁有和控制更多的數(shù)據(jù)(集),形成“用戶反饋回路”并依靠這種持續(xù)的數(shù)據(jù)流觸發(fā)“貨幣化反饋回路”(Gupta,2022)。在兩“反饋回路”的相互加持和互相促進(jìn)下,企業(yè)的數(shù)據(jù)壟斷地位會(huì)更加穩(wěn)固。這本身對(duì)于新的競(jìng)爭(zhēng)者而言,其進(jìn)入市場(chǎng)就會(huì)面臨嚴(yán)重的“數(shù)據(jù)赤字”問(wèn)題,并很難縮小與數(shù)據(jù)壟斷企業(yè)間的數(shù)據(jù)差距。同時(shí),數(shù)據(jù)壟斷企業(yè)對(duì)其他市場(chǎng)參與者訪問(wèn)其數(shù)據(jù)的限制也會(huì)成為新的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入有關(guān)市場(chǎng)的另一大挑戰(zhàn)。其次,在阻礙創(chuàng)新方面,現(xiàn)有的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型平臺(tái)企業(yè)在自身周圍創(chuàng)造的“殺戮區(qū)”(Kill Zone)致使新創(chuàng)企業(yè)被迅速收購(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)急劇增加。同時(shí),對(duì)于同一市場(chǎng)中均為新創(chuàng)企業(yè)的公司而言,在共同面對(duì)不得不被并購(gòu)的困境時(shí),確認(rèn)能被收購(gòu)的公司會(huì)明顯減少其他公司被收購(gòu)的概率,這導(dǎo)致在新創(chuàng)企業(yè)間容易形成“越早被收購(gòu)越能夠保證前期投入最大化”的認(rèn)知,并最終造成市場(chǎng)創(chuàng)新力的明顯不足。最后,通過(guò)并購(gòu)形成壟斷地位的企業(yè),將更有能力增加用戶黏性,進(jìn)行用戶鎖定;固化切換成本,限制數(shù)據(jù)移植(劉戒驕,2023)。除此之外,這些企業(yè)還會(huì)濫用自己的市場(chǎng)地位,例如通過(guò)實(shí)施自我優(yōu)待、平臺(tái)“二選一”和大數(shù)據(jù)殺熟等行為來(lái)?yè)p害消費(fèi)者的相關(guān)權(quán)益。

3. 中國(guó)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)營(yíng)者集中交易中的數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管現(xiàn)狀

中國(guó)目前與反壟斷有關(guān)的司法監(jiān)管主要指的是反壟斷民事訴訟和行政訴訟。然而,因?yàn)榻?jīng)營(yíng)者集中行為大多要先經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的行政審查程序,才可能在后續(xù)引發(fā)行政訴訟程序,目前在實(shí)踐中,還未見(jiàn)有涉經(jīng)營(yíng)者集中行政訴訟的案件。同時(shí),在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)模式下,經(jīng)營(yíng)者集中壟斷行為的隱蔽性和復(fù)雜性也加重了反壟斷民事訴訟中原告的舉證責(zé)任,進(jìn)而也造成了當(dāng)前司法實(shí)踐中經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷民事訴訟案件貧乏的現(xiàn)狀。囿于上述原因,中國(guó)在數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)營(yíng)者集中交易中的數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管集中體現(xiàn)在立法和執(zhí)法實(shí)踐中。

數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)營(yíng)者集中交易中的數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管需以實(shí)現(xiàn)特定的監(jiān)管功能為目標(biāo)。在中國(guó),數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)營(yíng)者集中領(lǐng)域下的數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管首先是為了防范資本的無(wú)序擴(kuò)張,避免平臺(tái)生態(tài)自我封閉并由此可能導(dǎo)致的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)滑向買辦經(jīng)濟(jì)的危險(xiǎn)(楊東和徐信予,2022)。其次是為了堅(jiān)持規(guī)范與創(chuàng)新發(fā)展的并重(時(shí)建中和郭江蘭,2021)。數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型平臺(tái)的發(fā)展需要公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境,但公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)并非指完全自由的市場(chǎng)。市場(chǎng)調(diào)節(jié)具有“自發(fā)性、盲目性和滯后性”三大弊端,因此需要一定程度上的國(guó)家宏觀調(diào)控,用“有形的手”來(lái)規(guī)范相關(guān)市場(chǎng)以保證市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。最后是為了實(shí)現(xiàn)法律制度自身所規(guī)定的目標(biāo)和功能。例如,新修訂的《反壟斷法》第一條即明確了該法的制定目的,即預(yù)防和制止壟斷行為,保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng),鼓勵(lì)創(chuàng)新,提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率,維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益,促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展?？偨Y(jié)來(lái)看,其中不僅包括了公平、效率、消費(fèi)者利益等一般性目標(biāo),還涵蓋了創(chuàng)新、社會(huì)公共利益和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等新型目標(biāo)。

如今,中國(guó)在數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)營(yíng)者集中交易中的數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管立法還未形成完善的體系。執(zhí)法機(jī)構(gòu)能依據(jù)的文件主要有兩個(gè):國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)印發(fā)的《指南》和《反壟斷法》。2022年6月,全國(guó)人大常委會(huì)正式通過(guò)了《反壟斷法》修正案,同年8月1日起,該法正式施行。“經(jīng)營(yíng)者不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢(shì)以及平臺(tái)規(guī)則等從事本法禁止的壟斷行為”被寫進(jìn)《反壟斷法》總則部分,“數(shù)據(jù)壟斷”行為也首次在《反壟斷法》中被明確。除此之外,在《反壟斷法》修正案通過(guò)后不久,2022年6月27日,國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布了六部與《反壟斷法》配套的修訂草案征求意見(jiàn)稿面向全社會(huì)公開征求意見(jiàn)。在經(jīng)營(yíng)者集中領(lǐng)域,征求意見(jiàn)稿中提出了對(duì)“獵殺式并購(gòu)”的新申報(bào)門檻,即對(duì)收購(gòu)初創(chuàng)或新興企業(yè)的并購(gòu)交易即使未達(dá)到常規(guī)營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)申報(bào)門檻,在滿足新的門檻要求(3)根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》第4條,新的申報(bào)門檻要求主要有兩項(xiàng):一是,其中一個(gè)參與集中的經(jīng)營(yíng)者上一會(huì)計(jì)年度在中國(guó)境內(nèi)的營(yíng)業(yè)額超過(guò)1000億元人民幣;二是參與集中的經(jīng)營(yíng)者或目標(biāo)公司的市值/估值不低于8億元人民幣,且其上一會(huì)計(jì)年度中國(guó)境內(nèi)營(yíng)業(yè)額占全球營(yíng)業(yè)額三分之一以上。的情況下,該交易的涉事主體也將有申報(bào)義務(wù)。然而,根據(jù)2023年3月24日市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布的《經(jīng)營(yíng)者集中審查規(guī)定》,其中并無(wú)任何關(guān)于上述“獵殺式并購(gòu)”申報(bào)門檻的說(shuō)明,而只是在申報(bào)環(huán)節(jié)細(xì)化了“控制權(quán)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),明確了“上一會(huì)計(jì)年度”的概念。2023年9月11日,市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布的《指引》也并未提及任何與“數(shù)據(jù)壟斷”有關(guān)的合規(guī)指引問(wèn)題。在具體的執(zhí)法層面,舊有經(jīng)濟(jì)模式下“缺乏必要的資源與執(zhí)法能力”的反壟斷執(zhí)法問(wèn)題在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下暴露得愈加明顯,傳統(tǒng)的反壟斷執(zhí)法機(jī)制亟待改進(jìn)和完善。

三、歐盟數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型并購(gòu)數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管中的結(jié)構(gòu)及功能分析

目前在歐盟,數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型并購(gòu)數(shù)據(jù)壟斷的監(jiān)管實(shí)踐主要集中在立法和執(zhí)法兩個(gè)層面。因此,本部分將分別從歐盟監(jiān)管實(shí)踐中的“立法結(jié)構(gòu)”“執(zhí)法結(jié)構(gòu)”及其“功能實(shí)現(xiàn)”三個(gè)方面出發(fā),在“結(jié)構(gòu)和功能”研究視角下立體化分析和闡釋歐盟數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型并購(gòu)中數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),以期從宏觀層面上幫助我們更廣泛地了解歐盟的創(chuàng)新性做法,思考和完善中國(guó)有關(guān)的數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管制度框架。

1. 歐盟數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型并購(gòu)數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管立法結(jié)構(gòu)

歐盟關(guān)于數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型并購(gòu)數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管的立法主要采取的是“競(jìng)爭(zhēng)法下并購(gòu)控制法律制度與數(shù)據(jù)戰(zhàn)略下數(shù)據(jù)法律制度相結(jié)合”的模式。首先,歐盟并購(gòu)控制制度主要見(jiàn)于《關(guān)于控制企業(yè)集中的第139/2004號(hào)理事會(huì)條例》(以下簡(jiǎn)稱《并購(gòu)控制條例》)。為輔助該條例的執(zhí)行和實(shí)施,歐盟委員會(huì)還發(fā)布了一系列通知和指南。其中,與數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型并購(gòu)數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管密切相關(guān)的文件主要是《根據(jù)理事會(huì)經(jīng)營(yíng)者之間集中控制條例對(duì)橫向合并進(jìn)行評(píng)估的準(zhǔn)則》和《根據(jù)理事會(huì)經(jīng)營(yíng)者之間集中控制條例對(duì)非橫向合并進(jìn)行評(píng)估的準(zhǔn)則》。除此之外,該體系下還涵蓋了有關(guān)救濟(jì)和附加約束的通知。同時(shí),數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型并購(gòu)這一數(shù)字經(jīng)濟(jì)模式下的新型并購(gòu)類型也引發(fā)了歐盟立法機(jī)構(gòu)在進(jìn)行反壟斷審查時(shí)對(duì)這一并購(gòu)可能造成的數(shù)據(jù)壟斷問(wèn)題的深切擔(dān)憂,并促成了歐盟在并購(gòu)控制領(lǐng)域就數(shù)據(jù)壟斷審查相關(guān)立法的深層次和體系化的探索與完善。

歐盟委員會(huì)將數(shù)據(jù)治理作為2019-2024年工作的“六大優(yōu)先事項(xiàng)”之一,相繼開展了數(shù)字服務(wù)法、數(shù)字市場(chǎng)法、歐洲芯片法案、歐洲數(shù)字身份、人工智能、歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、歐洲工業(yè)戰(zhàn)略、為歐洲防務(wù)作出貢獻(xiàn)、空間以及歐盟-美國(guó)貿(mào)易和技術(shù)理事會(huì)等十項(xiàng)工作。(4)“A Europe Fit for the Digital Age”, https:∥commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/europe-fit-digital-age_en, 2023年7月27日。其中,確保安全和負(fù)責(zé)任的在線環(huán)境的《數(shù)字服務(wù)法》、確保公平和開放的數(shù)字市場(chǎng)的《數(shù)字市場(chǎng)法》和“歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”是歐盟數(shù)據(jù)治理的主要“精髓”所在。

事實(shí)上,在競(jìng)爭(zhēng)法視角下,前兩項(xiàng)內(nèi)容可都被包含在歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略之中。歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實(shí)施主要包含三部分的內(nèi)容,即數(shù)據(jù)治理、單一數(shù)據(jù)市場(chǎng)和歐洲數(shù)據(jù)法。從主要立法文件來(lái)看,其分別是指《數(shù)據(jù)治理法案》(DGA)、《數(shù)字服務(wù)法案》(DSA)和《數(shù)字市場(chǎng)法案》(DMA)以及《關(guān)于公平獲取和使用數(shù)據(jù)的統(tǒng)一規(guī)則(草案)》,即《數(shù)據(jù)法案(草案)》(DA)。第一,DGA法案在2022年6月23日生效,并于2023年9月正式實(shí)施,旨在促進(jìn)歐盟內(nèi)部和部門之間的數(shù)據(jù)共享。(5)“Shaping Europe’s Digital Future-Data”, https:∥digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/data, 2023年7月27日。第二,DSA界定了數(shù)字服務(wù)的范疇,從內(nèi)容、商品和服務(wù)等維度明確在線平臺(tái)的責(zé)任和義務(wù),旨在顯著改善刪除非法內(nèi)容和有效保護(hù)用戶基本在線權(quán)利(包括言論自由)的機(jī)制。DMA以創(chuàng)制“看門人”這一新概念的方式,對(duì)數(shù)字市場(chǎng)中大型在線平臺(tái)的行為規(guī)范進(jìn)行了明確,并讓終端用戶和商業(yè)用戶在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的和公平的環(huán)境中獲得平臺(tái)經(jīng)濟(jì)和整個(gè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的全部利益。總體而言,這兩部法案均尋求通過(guò)新的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則來(lái)創(chuàng)造一個(gè)更加公平開放的數(shù)字市場(chǎng)并形成了一套適用于整個(gè)歐盟的規(guī)則。他們有兩個(gè)主要的目標(biāo),即創(chuàng)造一個(gè)更安全的數(shù)字空間,保護(hù)所有數(shù)字服務(wù)用戶的基本權(quán)利;建立一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,以促進(jìn)歐洲單一市場(chǎng)和全球的創(chuàng)新、增長(zhǎng)和競(jìng)爭(zhēng)力。(6)“Shaping Europe’s Digital Future-The Digital Services Act Package”,https:∥digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/digital-services-act-package, 2023年7月27日。第三,DA法案是根據(jù)歐盟規(guī)則和價(jià)值觀,使更多數(shù)據(jù)可供使用(for making more data available for use)的關(guān)鍵措施。(7)“Shaping Europe’s Digital Future-Data Act”, https:∥digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/data-act, 2023年7月27日。

綜上,歐盟數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型并購(gòu)中數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管的立法結(jié)構(gòu),是歐盟傳統(tǒng)并購(gòu)控制法律制度及與數(shù)據(jù)共享、用戶權(quán)利、(單一)市場(chǎng)公平和數(shù)據(jù)量及其可用性等內(nèi)容相關(guān)的數(shù)據(jù)法律制度的綜合。

2. 歐盟數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型并購(gòu)數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管執(zhí)法結(jié)構(gòu)

截至目前,歐盟只在幾個(gè)涉及大型科技公司并購(gòu)交易的案件中做出了附加限制性條件批準(zhǔn)的決定,其他案件中的并購(gòu)交易則均獲得了歐盟委員會(huì)無(wú)條件的批準(zhǔn)。之所以如此,主要是因?yàn)闅W盟委員會(huì)習(xí)慣性地遵循著“數(shù)字市場(chǎng)是具有高度破壞性的市場(chǎng)動(dòng)態(tài),其中的市場(chǎng)力量本質(zhì)上是短暫的”和“數(shù)據(jù)在本質(zhì)上是非競(jìng)爭(zhēng)性的,大數(shù)據(jù)不能被視為經(jīng)濟(jì)力量的來(lái)源”兩大假設(shè)。在“Facebook并購(gòu)WhatsApp案”中,歐盟委員會(huì)就曾指出“消費(fèi)者通信市場(chǎng)是一個(gè)近期發(fā)展迅速的市場(chǎng),其特點(diǎn)是市場(chǎng)進(jìn)入頻繁,創(chuàng)新周期短,大的市場(chǎng)份額可能是短暫的。在這樣一個(gè)動(dòng)態(tài)的背景下,在這一市場(chǎng)中,較高的市場(chǎng)份額并不一定意味著市場(chǎng)力量,因此不一定表明會(huì)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)造成持久損害”。(8)“Facebook并購(gòu)WhatsApp案”, https:∥ec.europa.eu/competition/mergers/cases/decisions/m7217_20141003_20310_3962132_EN.pdf, 第99段, 2023年8月1日。

然而,隨著各歐洲經(jīng)濟(jì)體對(duì)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型并購(gòu)數(shù)據(jù)壟斷問(wèn)題擔(dān)憂的日益加劇,以及以德國(guó)為代表的歐盟成員國(guó)在其本國(guó)境內(nèi)開展的數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管改革不斷升級(jí),歐盟最終選擇在“共同經(jīng)濟(jì)體”層面對(duì)在執(zhí)法過(guò)程中必然會(huì)面臨的申報(bào)門檻、相關(guān)市場(chǎng)界定和競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)評(píng)估等方面的問(wèn)題作出統(tǒng)一性回應(yīng)。

(1) 申報(bào)門檻。歐盟傳統(tǒng)并購(gòu)控制制度下的申報(bào)門檻是以營(yíng)業(yè)額為基準(zhǔn)確立的。然而在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代,數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型平臺(tái)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式體現(xiàn)出明顯的零價(jià)服務(wù)特點(diǎn),即消費(fèi)者不需要支付對(duì)價(jià)即可享有服務(wù),這使得建立在價(jià)格理論之上傳統(tǒng)的價(jià)格分析工具面臨著“失靈”的困境。事實(shí)上,在零價(jià)市場(chǎng)中,雖然沒(méi)有賣方或服務(wù)提供者與客戶之間的直接金融交易,但買賣雙方實(shí)際上實(shí)現(xiàn)了零價(jià)格產(chǎn)品或服務(wù)與用戶注意力、信息或簡(jiǎn)單數(shù)據(jù)的交換。用戶數(shù)據(jù)在其中展現(xiàn)出了重要的獨(dú)立價(jià)值,它使數(shù)字企業(yè)能以“零價(jià)服務(wù)”策略生存于數(shù)字市場(chǎng)之中(朱戰(zhàn)威,2022)。因此,雖然某些企業(yè)的營(yíng)業(yè)額可能很低,但其擁有的多樣化的數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)量等卻具有巨大的價(jià)值。

此種情況下,歐盟委員會(huì)在2016年10月就《歐盟并購(gòu)條例》中基于營(yíng)業(yè)額的門檻是否涵蓋了所有可能對(duì)內(nèi)部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生影響的交易進(jìn)行了公開咨詢。但最終歐盟委員會(huì)得出結(jié)論認(rèn)為,修改相應(yīng)的門檻設(shè)置并無(wú)必要。然而,個(gè)人數(shù)據(jù)價(jià)值在之后并購(gòu)案件中被頻繁提及和強(qiáng)調(diào)的現(xiàn)實(shí)使得歐盟委員會(huì)越來(lái)越清晰地認(rèn)識(shí)到,面對(duì)新的并購(gòu)模式,自身任何行動(dòng)上的拖延都可能對(duì)市場(chǎng)造成不可彌補(bǔ)的傷害。歐盟委員會(huì)要想能夠及時(shí)調(diào)查可能扭曲歐盟競(jìng)爭(zhēng)的并購(gòu)并繼續(xù)有效地保護(hù)消費(fèi)者的福利,那么就需要適時(shí)地調(diào)整其管轄權(quán)規(guī)則(Bunworth,2021)。之后,歐盟便在DMA第14(1)條中明確:“如果合并實(shí)體或集中目標(biāo)在數(shù)字領(lǐng)域提供核心平臺(tái)服務(wù)或任何其他服務(wù),或能夠收集數(shù)據(jù),無(wú)論根據(jù)該條例是否應(yīng)通知?dú)W盟委員會(huì),或根據(jù)國(guó)家合并規(guī)則是否應(yīng)通知國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu),‘看門人’(9)此處的“看門人”(gatekeeper)是指歐盟在DMA中界定的有重大市場(chǎng)影響力、能夠控制其他經(jīng)營(yíng)者通向終端消費(fèi)者的路徑,且具有穩(wěn)固持續(xù)的市場(chǎng)地位的經(jīng)營(yíng)者。都應(yīng)將《并購(gòu)控制條例》第3條含義內(nèi)的任何擬集中向歐盟委員會(huì)通報(bào)?！敝链?歐盟委員會(huì)對(duì)“看門人”提出了“0門檻”的并購(gòu)申報(bào)要求。

(2) 相關(guān)市場(chǎng)的界定。通常情況下,界定相關(guān)市場(chǎng)是所有反壟斷執(zhí)法審查的重要前提。一方面,產(chǎn)品市場(chǎng)和地域市場(chǎng)是執(zhí)法機(jī)構(gòu)在劃分市場(chǎng)過(guò)程中需要考慮的兩個(gè)重要維度。另一方面,對(duì)于相關(guān)市場(chǎng)的界定方法而言,包括歐盟委員會(huì)在內(nèi)的一些競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)在界定市場(chǎng)時(shí)都會(huì)用到“可替代性”這一概念。其通常是由需求交叉價(jià)格彈性來(lái)衡量的,并適用“SSNIP測(cè)試”(Small but Significant Non-transitory Increase in Price,小幅度但是重要的非臨時(shí)性價(jià)格上漲,也被稱為假定壟斷者測(cè)試)來(lái)實(shí)現(xiàn)其估值。除此之外,“臨界損失法”(Critical Loss Analysis)也是歐盟委員會(huì)在界定市場(chǎng)時(shí)比較常用的定量分析方法。

然而,在主要以平臺(tái)為模式的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,其交叉網(wǎng)絡(luò)外部性、價(jià)格結(jié)構(gòu)非對(duì)稱性、跨界動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)以及反饋回路傳導(dǎo)等特點(diǎn)卻往往會(huì)造成上述相關(guān)市場(chǎng)界定方法面臨著適用上的困境(陳兵,2021)。例如,平臺(tái)非常強(qiáng)的交叉網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)會(huì)導(dǎo)致平臺(tái)一側(cè)用戶的價(jià)值將取決于另一側(cè)用戶的數(shù)量?；诖?平臺(tái)會(huì)采取不平衡的價(jià)格結(jié)構(gòu),以確保對(duì)不同用戶群的吸引力。在數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的市場(chǎng)時(shí)代,相關(guān)平臺(tái)旨在通過(guò)提供免費(fèi)的產(chǎn)品或服務(wù)以換取用戶數(shù)據(jù)。目前,這些數(shù)據(jù)僅作為產(chǎn)品或服務(wù)的輸入而被收集。由于用戶數(shù)據(jù)不被出售或交易,不存在需求和供給,價(jià)格不是消費(fèi)者購(gòu)買決策的決定性參數(shù)。因此,SSNIP測(cè)試并不適用(Yik,2020)。不僅如此,由于零價(jià)市場(chǎng)中具有明顯的數(shù)據(jù)引起的進(jìn)入壁壘,因此該市場(chǎng)并不容易進(jìn)入?；诜?wù)質(zhì)量的假定壟斷者測(cè)試(SSNDQ測(cè)試)和基于成本上漲的假定壟斷者測(cè)試(SSNIC測(cè)試)是不少學(xué)者主張的用來(lái)彌補(bǔ)或替代SSNIP測(cè)試的新的市場(chǎng)界定定量方法,但在現(xiàn)實(shí)中,這兩者均存在著不同程度的難以量化的難題。

在歐盟看來(lái),SSNIP測(cè)試和SSNDQ測(cè)試在數(shù)字時(shí)代也均是不合適的,不能實(shí)現(xiàn)的模型和無(wú)法在實(shí)踐中適用是主要的原因。歐盟委員會(huì)明確指出,“應(yīng)該減少對(duì)市場(chǎng)定義的分析,更多地關(guān)注損害理論和反競(jìng)爭(zhēng)策略的識(shí)別?！?10)European Commission:“Competition Policy for the Digital Era”, https:∥ec.europa.eu/competition/publications/reports/kd0419345enn.pdf, 2023年7月30日。因此,在數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型并購(gòu)數(shù)據(jù)壟斷的審查實(shí)踐中,歐盟委員會(huì)通常會(huì)根據(jù)并購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)影響來(lái)界定市場(chǎng)。例如,在“Google并購(gòu)Fitbit案”中,歐盟委員會(huì)雖然在決定書的“相關(guān)市場(chǎng)”部分列舉了包括“可穿戴設(shè)備”“應(yīng)用程序商店”和“搜索服務(wù)”等在內(nèi)的11個(gè)市場(chǎng),但是在“競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)估”部分,歐盟委員會(huì)針對(duì)“各方控制這些數(shù)據(jù)可能會(huì)使競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手公司的擴(kuò)張或進(jìn)入更加困難”這一風(fēng)險(xiǎn),針對(duì)性地將相關(guān)市場(chǎng)界定在了“在線搜索、顯示廣告服務(wù)和廣告技術(shù)服務(wù),一般搜索服務(wù)以及數(shù)字醫(yī)療服務(wù)”三個(gè)方面的市場(chǎng)下。不僅如此,從DMA的規(guī)定來(lái)看,歐盟對(duì)“看門人”的反壟斷審查則是直接略過(guò)了“界定相關(guān)市場(chǎng)”這一環(huán)節(jié)。

(3) 競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)的評(píng)估。在對(duì)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型并購(gòu)中數(shù)據(jù)壟斷進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)評(píng)估時(shí),歐盟委員會(huì)選擇在傳統(tǒng)的分析方法基礎(chǔ)上結(jié)合數(shù)據(jù)要素分別就橫向效應(yīng)和非橫向效應(yīng)等主要方面進(jìn)行分析,并作出相應(yīng)的是否批準(zhǔn)合并的決定。同時(shí),在該框架下,“與個(gè)人隱私有關(guān)的數(shù)據(jù)問(wèn)題”也是歐盟委員會(huì)在評(píng)估消費(fèi)者福利損害方面重要的考慮因素。

第一,橫向效應(yīng)(Horizontal Effects)。在對(duì)數(shù)據(jù)壟斷案件進(jìn)行橫向效應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)性分析時(shí),歐盟委員會(huì)主要會(huì)評(píng)估“一、收購(gòu)目標(biāo)的數(shù)據(jù)(集)與收購(gòu)方所在的相關(guān)市場(chǎng)的相關(guān)性;二、收購(gòu)方在相關(guān)市場(chǎng)中的市場(chǎng)地位;三、數(shù)據(jù)(集)組合對(duì)相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的進(jìn)入或擴(kuò)張產(chǎn)生阻礙的可能性;四、不同市場(chǎng)中是否存在抵消性元素”四方面的內(nèi)容。其中,針對(duì)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型并購(gòu)案件,歐盟委員會(huì)會(huì)重點(diǎn)分析前述內(nèi)容一和三。

就內(nèi)容一而言,數(shù)據(jù)成為企業(yè)日益重要的競(jìng)爭(zhēng)要素,可以被視為數(shù)字商業(yè)模式的一種“商品”。數(shù)據(jù)的相關(guān)性不僅是為了在線廣告更有針對(duì)性地投放,也是為了在線服務(wù)的持續(xù)發(fā)展和再開發(fā)(Funta,2021)。因此,在合并交易完成后,收購(gòu)目標(biāo)的數(shù)據(jù)(集)在一定程度上將有助于提高收購(gòu)方相關(guān)在線服務(wù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。例如,歐盟委員會(huì)在“Google并購(gòu)Fitbit案”中就曾指出,Fitbit數(shù)據(jù)可能是谷歌數(shù)據(jù)(集)的一個(gè)相關(guān)的新補(bǔ)充,因?yàn)樗鼧?gòu)成了在線顯示廣告服務(wù)及其細(xì)分市場(chǎng)的有價(jià)值的輸入。同時(shí)歐盟委員會(huì)還指出,由于這些服務(wù)的目的是最終實(shí)現(xiàn)有效和有針對(duì)性的廣告投放,因此,對(duì)Fitbit數(shù)據(jù)相關(guān)性的分析也應(yīng)同樣適用于在線廣告價(jià)值鏈的所有層面。在“Facebook收購(gòu)WhatsApp案”中,歐盟委員會(huì)也同樣審查了并購(gòu)對(duì)獲取數(shù)據(jù)以供隨后在廣告市場(chǎng)使用的可能性的影響。而就內(nèi)容三而言,歐盟委員會(huì)又通常會(huì)考量三方面(其中某個(gè)或某些)的因素:一是合并方數(shù)據(jù)(集)的組合是否會(huì)增加合并實(shí)體在一個(gè)假設(shè)的提供該數(shù)據(jù)市場(chǎng)中的市場(chǎng)力量;二是合并雙方的數(shù)據(jù)(集)是否會(huì)因?yàn)閷?shí)際或潛在的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手需要這些數(shù)據(jù)在相關(guān)市場(chǎng)上運(yùn)營(yíng)或需要收集更大的數(shù)據(jù)(集)以實(shí)現(xiàn)與合并實(shí)體有效地競(jìng)爭(zhēng)而對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的進(jìn)入或擴(kuò)張?jiān)斐烧系K;三是即使數(shù)據(jù)(集)本身不能或合并方不打算合并,基于合并方數(shù)據(jù)(集)的競(jìng)爭(zhēng)也可以在事實(shí)上通過(guò)合并消除(Modrall,2018)。在“Google并購(gòu)Fitbit案”中,歐盟委員會(huì)就認(rèn)為,該交易將允許谷歌將其已經(jīng)非常突出的數(shù)據(jù)(集)與Fitbit的數(shù)據(jù)(集)結(jié)合起來(lái),從而加強(qiáng)各方在某些基于數(shù)據(jù)的供應(yīng)市場(chǎng)上提供相對(duì)更好的服務(wù)的能力,并阻止競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手進(jìn)入該等市場(chǎng)和在該等市場(chǎng)擴(kuò)張的能力。

第二,非橫向效應(yīng)(Non-Horizontal Effects)。非橫向效應(yīng)評(píng)估中,歐盟委員會(huì)主要考慮縱向效應(yīng)和混合效應(yīng)。市場(chǎng)封鎖(Market Foreclosure)是歐盟委員會(huì)在縱向并購(gòu)反壟斷分析中關(guān)注的重點(diǎn)。封鎖通?？梢苑譃樵戏怄i(Input Foreclosure)和客戶封鎖(Customer Foreclosure)兩類。近年來(lái),大數(shù)據(jù)被越來(lái)越多地運(yùn)用到汽車、工業(yè)或家電等傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,雖然一些公司也已經(jīng)將數(shù)據(jù)交易作為其業(yè)務(wù)的核心,但大數(shù)據(jù)的主要應(yīng)用仍然是作為提供下游服務(wù)的重要原料(Kadar和Bogdan,2017)。因此,歐盟委員會(huì)在縱向效應(yīng)分析方面主要考慮的是市場(chǎng)封鎖中的“原料封鎖”。在“Google并購(gòu)Fitbit案”中,歐盟委員會(huì)就只審查了“原料封鎖”類型下的數(shù)據(jù)壟斷風(fēng)險(xiǎn)。在混合效應(yīng)分析中,歐盟委員會(huì)重點(diǎn)關(guān)注合并實(shí)體是否通過(guò)將自己的數(shù)據(jù)分析等服務(wù)與交易后所控制的數(shù)據(jù)(集)相互捆綁/搭售(bunding/tying),以此來(lái)加強(qiáng)其在數(shù)據(jù)分析等服務(wù)供應(yīng)市場(chǎng)中的市場(chǎng)壟斷地位?！癝anofi與Google設(shè)立合資企業(yè)案”是歐盟并購(gòu)控制領(lǐng)域制藥公司和科技公司合作的典型性案件。根據(jù)本案的決定書,歐盟委員會(huì)在該案件中專門分析了該合資企業(yè)為阻止競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手是否會(huì)將未來(lái)可能供應(yīng)的產(chǎn)品、設(shè)備和數(shù)據(jù)的收集、處理和數(shù)據(jù)分析等服務(wù)捆綁在一起以及/或限制與競(jìng)爭(zhēng)供應(yīng)品的互操作性。

在數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型并購(gòu)案件執(zhí)法審查中,對(duì)于需要做出附加限制性條件批準(zhǔn)的并購(gòu)案件而言,歐盟委員會(huì)還需要按照《歐盟并購(gòu)條例》和《委員會(huì)關(guān)于第139/2004號(hào)理事會(huì)條例和第802/2004號(hào)委員會(huì)條例項(xiàng)下可接受的經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)措施通知》的要求,對(duì)交易方提出的承諾進(jìn)行適當(dāng)性、全面性和有效性三方面的審查,并最終確定是否接受該承諾。根據(jù)“Google并購(gòu)Fitbit案”的決定書,歐盟委員會(huì)在對(duì)提交的承諾書進(jìn)行評(píng)估時(shí)總結(jié)道:“最終承諾能夠消除委員會(huì)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的擔(dān)憂,并能夠在短時(shí)間內(nèi)有效執(zhí)行。此外,它們與委員會(huì)確定的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題是相稱的?！?11)“Google并購(gòu)Fitbit案”, https:∥ec.europa.eu/competition/mergers/cases1/202120/m9660_3314_3.pdf, 第1010段, 2023年8月1日。

第三,將用戶隱私納入評(píng)估考慮因素。通常來(lái)講,企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)主要包括價(jià)格和非價(jià)格兩個(gè)維度的競(jìng)爭(zhēng),質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)是非價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)中的一個(gè)主要方面。實(shí)踐中,功能的減少、消費(fèi)者選擇的受限或?qū)﹄[私控制的減弱,以及企業(yè)對(duì)消費(fèi)者數(shù)據(jù)的濫用和對(duì)隱私的損害等因素都是斷定質(zhì)量下降的重要標(biāo)準(zhǔn)(孫晉和萬(wàn)召宗,2021)。在“Microsoft并購(gòu)LinkedIn案”中,歐盟委員就考慮了“消費(fèi)者隱私”對(duì)于數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型并購(gòu)案件的影響?！昂喜⒔灰讓?duì)相關(guān)市場(chǎng)造成的封鎖影響將導(dǎo)致為用戶提供了比LinkedIn更大程度隱私保護(hù)的現(xiàn)有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的邊緣化。同時(shí),在消費(fèi)者選擇‘職業(yè)社交網(wǎng)絡(luò)(PSN)’時(shí),該交易還將限制消費(fèi)者在‘隱私保護(hù)’這一重要競(jìng)爭(zhēng)參數(shù)方面的選擇?！?12)“Microsoft并購(gòu)LinkedIn案”, https:∥ec.europa.eu/competition/mergers/cases/decisions/m8124_1349_5.pdf, 第350段, 2023年8月1日。

簡(jiǎn)言之,歐盟針對(duì)數(shù)據(jù)并購(gòu)進(jìn)行反壟斷執(zhí)法審查時(shí)會(huì)主要考慮以下幾方面的內(nèi)容:第一,設(shè)定“看門人”制度,將所有“看門人”的并購(gòu)案件納入申報(bào)和審查范圍內(nèi)。第二,根據(jù)并購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)影響來(lái)界定相關(guān)市場(chǎng)。第三,在進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)估時(shí),主要從“收購(gòu)目標(biāo)的數(shù)據(jù)(集)與收購(gòu)方所在相關(guān)市場(chǎng)的相關(guān)性”以及“數(shù)據(jù)(集)的組合對(duì)相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的進(jìn)入或擴(kuò)張產(chǎn)生阻礙的可能性”兩個(gè)方面來(lái)分析橫向效應(yīng);將數(shù)據(jù)壟斷的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估設(shè)定為“原料封鎖”來(lái)進(jìn)行非橫向效應(yīng)分析;通過(guò)考察原有數(shù)據(jù)服務(wù)與交易后所控制的數(shù)據(jù)(集)相互捆綁或搭售的可能性來(lái)分析混合效應(yīng)。期間,歐盟委員會(huì)還將“隱私”看作重要的競(jìng)爭(zhēng)因素納入考量范圍內(nèi)。最后,歐盟委員會(huì)還輔以適當(dāng)、全面和有效的承諾等救濟(jì)措施以防止執(zhí)法錯(cuò)誤的發(fā)生。

3. 歐盟數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型并購(gòu)數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管實(shí)踐的功能分析

(1) 戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)層面:構(gòu)建歐盟“數(shù)字主權(quán)”,促進(jìn)歐盟數(shù)據(jù)時(shí)代經(jīng)濟(jì)新發(fā)展。以2008年“大數(shù)據(jù)”概念被正式提出來(lái)為起點(diǎn),至今已逾15年。在此期間,受2008年經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)、2015-2016年歐洲難民危機(jī)以及2020年英國(guó)徹底脫歐等事件的綜合影響,歐洲經(jīng)濟(jì)整體上呈現(xiàn)出相對(duì)衰落態(tài)勢(shì),歐洲與世界上其他主要國(guó)家在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和數(shù)字技術(shù)實(shí)力方面的差距逐漸拉大,歐洲本土數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型企業(yè)發(fā)展力明顯不足。歐盟經(jīng)濟(jì)體的許多數(shù)字產(chǎn)品和服務(wù)也都依賴于美國(guó)的技術(shù)公司。同時(shí),歐盟認(rèn)為,長(zhǎng)期依賴并購(gòu)而在歐洲發(fā)展起來(lái)的中國(guó)國(guó)有企業(yè),其快速擴(kuò)張已嚴(yán)重威脅到歐洲相關(guān)企業(yè)的發(fā)展。為扭轉(zhuǎn)該弱勢(shì)局面,歐盟在深刻認(rèn)識(shí)到“數(shù)字領(lǐng)域國(guó)際地緣政治競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈,全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿薮蟆钡幕A(chǔ)上提出了“數(shù)字主權(quán)”概念,旨在對(duì)內(nèi)扶持本土數(shù)字企業(yè)的成長(zhǎng),發(fā)展關(guān)鍵基礎(chǔ)數(shù)字技術(shù)保護(hù)供應(yīng)鏈的安全;對(duì)外防御外國(guó)數(shù)字巨頭對(duì)歐洲數(shù)據(jù)安全的侵犯,監(jiān)管和打擊它們?cè)跉W洲市場(chǎng)的壟斷行為(鄭春榮和金欣,2022)。

實(shí)踐中,歐盟主要通過(guò)加強(qiáng)對(duì)美國(guó)大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的監(jiān)管控制,以尋求提升歐盟平臺(tái)企業(yè)獲取數(shù)據(jù)資源的能力,同時(shí)弱化外國(guó)數(shù)字企業(yè)對(duì)數(shù)據(jù)資源的壟斷,通過(guò)數(shù)據(jù)治理、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和隱私保護(hù)等方式約束外國(guó)數(shù)字平臺(tái)在歐盟市場(chǎng)的進(jìn)入和運(yùn)營(yíng)。(13)European Parliament:“Digital Sovereignty for Europe”, https:∥www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2020/651992/EPRS_BRI(2020)651992_EN.pdf, 2023年7月27日。以本文所研究的“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型并購(gòu)中的數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管”為例,歐盟在立法上分別選擇從數(shù)據(jù)共享、用戶權(quán)利、市場(chǎng)公平、數(shù)據(jù)量和數(shù)據(jù)可用性等方面入手加強(qiáng)對(duì)外國(guó)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型平臺(tái)的數(shù)據(jù)資源監(jiān)管;執(zhí)法上,對(duì)于某些能繞開傳統(tǒng)并購(gòu)控制法律規(guī)范的并購(gòu)交易,歐盟就選擇引入“看門人”制度,從并購(gòu)申報(bào)的0門檻要求,到利用競(jìng)爭(zhēng)影響界定相關(guān)市場(chǎng)甚至直接取消“相關(guān)市場(chǎng)界定”評(píng)估步驟,再到以數(shù)據(jù)的特征、數(shù)字經(jīng)濟(jì)的商業(yè)模式為基準(zhǔn)開展多因素、全方位地針對(duì)“數(shù)據(jù)”因素的競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)估分析,歐盟在立法和執(zhí)法監(jiān)管制度改革上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、相互配合,根本上是為了發(fā)展數(shù)據(jù)時(shí)代歐盟的經(jīng)濟(jì),重新獲得國(guó)際上歐盟的競(jìng)爭(zhēng)力和地位。

(2) 規(guī)則效應(yīng)層面:融入歐盟價(jià)值觀標(biāo)準(zhǔn),贏得全球數(shù)據(jù)治理主導(dǎo)權(quán)。歐盟“數(shù)字主權(quán)”的構(gòu)建需要數(shù)字規(guī)則和數(shù)字實(shí)力——“軟硬實(shí)力”的共同支持。歐盟希望通過(guò)制定相關(guān)的數(shù)字規(guī)則,借助布魯塞爾效應(yīng),增強(qiáng)其國(guó)際話語(yǔ)權(quán)和影響力(史拴拴,2022)。

就數(shù)據(jù)壟斷而言,其危害性已遠(yuǎn)超早期的土地、技術(shù)等壟斷形式。它們不僅影響人們的“錢包”,還嚴(yán)重影響公民的隱私、自主、民主和幸福。根據(jù)《里斯本條約》第2條和《歐盟基本權(quán)利憲章》的規(guī)定,歐盟的價(jià)值觀主要包括尊重人的尊嚴(yán)、自由、民主、平等、法治和尊重人權(quán),包括少數(shù)群體的權(quán)利。歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)大型數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型公司因壟斷數(shù)據(jù)而造成的對(duì)歐洲民眾隱私、消費(fèi)者權(quán)利的侵害,影響了歐盟建立的價(jià)值觀基礎(chǔ),使歐盟意識(shí)到完善數(shù)據(jù)壟斷法律制度的必要性。同時(shí),越來(lái)越多的歐洲學(xué)者也認(rèn)可,雖然“保護(hù)和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)”是歐盟競(jìng)爭(zhēng)法唯一的目標(biāo),但這一目標(biāo)是多方面和多層次的,并承載著多種價(jià)值。其中可能會(huì)涵蓋效率、福利、經(jīng)濟(jì)自由和對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的保護(hù)、競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)、公平、單一市場(chǎng)一體化和競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程等多項(xiàng)內(nèi)容(Stylianou和Iacovides,2022)。不僅如此,隨著近些年來(lái)綠色與數(shù)字化轉(zhuǎn)型等戰(zhàn)略目標(biāo)的提出與施行,歐盟競(jìng)爭(zhēng)法也越來(lái)越關(guān)注公平、經(jīng)濟(jì)自由與民主等目標(biāo)。大數(shù)據(jù)時(shí)代,除了傳統(tǒng)意義上的效率、福利等目標(biāo)外,隱私、民主、可持續(xù)性、勞工保護(hù)和勞工權(quán)利等也都成為歐盟競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)在適用競(jìng)爭(zhēng)法時(shí)需要考慮的價(jià)值因素。

全球數(shù)據(jù)治理規(guī)則的缺位,歐盟長(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)持的以“法治規(guī)則塑造治理秩序”的價(jià)值觀遵循以及歐盟向來(lái)主張的“以歐盟標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)全球發(fā)展”的目標(biāo),三者不謀而合,并共同作為歐盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的發(fā)展指引,引導(dǎo)歐盟最終選擇制定范圍更全、標(biāo)準(zhǔn)更高、手段更嚴(yán)的法律來(lái)作為其“最新的競(jìng)爭(zhēng)工具”。歐盟欲借此成為全球數(shù)據(jù)治理的“榜樣”,在努力將其數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)在國(guó)際上廣泛推廣、發(fā)揮數(shù)據(jù)規(guī)則示范效應(yīng)的同時(shí),也試圖占據(jù)世界數(shù)據(jù)治理的主導(dǎo)地位。

四、歐盟數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型并購(gòu)數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管的特點(diǎn)

1. 采取“事前監(jiān)管與事后監(jiān)管相結(jié)合”的方式以應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)者身份參與的并購(gòu)

數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)政策是在一個(gè)事后的框架中運(yùn)作的,該框架是為國(guó)家管轄范圍內(nèi)的靜態(tài)市場(chǎng)而設(shè)計(jì)的。數(shù)字市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)全球性使其在國(guó)家層面更難定義和監(jiān)管。2020年12月,歐盟委員會(huì)沒(méi)有繼續(xù)追求事后橫向部門的競(jìng)爭(zhēng)法方法,而是主要提出了一項(xiàng)事前監(jiān)管制度,即“數(shù)字服務(wù)法案一攬子計(jì)劃”,專門針對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的“看門人”。作為一攬子計(jì)劃,其最顯著的變化之一是它試圖通過(guò)設(shè)定簡(jiǎn)單的量化標(biāo)準(zhǔn)或門檻來(lái)避免界定市場(chǎng)的困難(Nicoli和Iosifidis,2023)。這種事前措施可以通過(guò)先發(fā)制人地阻止競(jìng)爭(zhēng)損害或恢復(fù)已經(jīng)受損的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)完成競(jìng)爭(zhēng)法維護(hù)數(shù)字市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的任務(wù)(Yan和He,2022)。

從2018年出臺(tái)的《歐盟商業(yè)平臺(tái)條例》(P2B)到2020年底提出的DSA和DMA,歐盟開啟了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)事前監(jiān)管的時(shí)代。其中,P2B和DSA主要聚焦于平臺(tái)作為服務(wù)者時(shí)與平臺(tái)用戶之間的一般事前監(jiān)管;DMA則主要針對(duì)平臺(tái)作為競(jìng)爭(zhēng)者,與競(jìng)爭(zhēng)法相結(jié)合的事前監(jiān)管(許荻迪和楊恒,2023)。

在數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型并購(gòu)領(lǐng)域,數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型平臺(tái)企業(yè)大多作為競(jìng)爭(zhēng)者參與其中。因此,歐盟立足原有競(jìng)爭(zhēng)法中傳統(tǒng)的并購(gòu)控制監(jiān)管制度,在堅(jiān)持“事后監(jiān)管”(事后競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)執(zhí)法)的基礎(chǔ)上,根據(jù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代背景下商業(yè)模式的新特征,就“看門人”等具有明顯市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位的數(shù)字企業(yè)展開專門性立法,就“數(shù)據(jù)因素”進(jìn)行重點(diǎn)執(zhí)法分析,增加“事前監(jiān)管”的制度規(guī)則。事前和事后監(jiān)管方式、DMA和歐盟競(jìng)爭(zhēng)法之間的互相補(bǔ)充、互相協(xié)調(diào),不僅有利于破解數(shù)字驅(qū)動(dòng)型企業(yè)“大而不能管”的困局,為中小規(guī)模企業(yè)掃清創(chuàng)新發(fā)展的障礙,營(yíng)造良好的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,同時(shí),該監(jiān)管方式也有助于應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)時(shí)代對(duì)傳統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)則適用上的沖擊。

2. 個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)基礎(chǔ)上的數(shù)據(jù)治理模式具有“數(shù)字貿(mào)易保護(hù)主義”色彩

歐盟的數(shù)據(jù)治理是在個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)基礎(chǔ)上形成的。受美國(guó)隱私權(quán)理念的影響,數(shù)據(jù)隱私權(quán)作為人格權(quán)的一部分被納進(jìn)《歐洲人權(quán)公約》中。到了20世紀(jì)70年代,數(shù)字消費(fèi)的本土回歸需求加速了歐共體個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)的形成以及數(shù)據(jù)限制流動(dòng)政策的發(fā)展,歐盟也因此面臨著“基于強(qiáng)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)導(dǎo)致的域內(nèi)企業(yè)數(shù)據(jù)合規(guī)成本過(guò)高,域內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)條件不一”的問(wèn)題。為了應(yīng)對(duì)該問(wèn)題,歐盟除了選擇避免其個(gè)人數(shù)據(jù)限制流通措施向非個(gè)人數(shù)據(jù)“溢出”,避免其數(shù)據(jù)市場(chǎng)狹塊化,還盡其可能擴(kuò)大自身數(shù)據(jù)法規(guī)的域外適用效力,借助競(jìng)爭(zhēng)法和數(shù)字稅限制外國(guó)數(shù)字巨頭對(duì)歐盟數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)市場(chǎng)的蠶食(王燕,2022)。對(duì)此,美國(guó)前貿(mào)易代表Charlene Barshefsky在其發(fā)表在《金融時(shí)報(bào)》上的“EU Digital Protectionism Risks Damaging Ties with the US”一文中指出,歐盟的“數(shù)字主權(quán)”需要加強(qiáng)國(guó)家對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的控制,以培育和保護(hù)當(dāng)?shù)乜萍脊?。具體來(lái)說(shuō),國(guó)家必須限制外國(guó)公司的發(fā)展,并利用監(jiān)管和資助來(lái)促進(jìn)友好、合規(guī)的本地競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的發(fā)展。其中涉及了歧視性數(shù)字服務(wù)稅,針對(duì)美國(guó)科技公司提出的扭曲了競(jìng)爭(zhēng)法和平臺(tái)法規(guī)的各項(xiàng)提案,對(duì)外國(guó)人工智能應(yīng)用設(shè)置不合理障礙,以及對(duì)“歐洲云”進(jìn)行大規(guī)模補(bǔ)貼等。

目前,數(shù)字貿(mào)易保護(hù)主義的形式主要涉及數(shù)據(jù)本地化障礙、技術(shù)障礙、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)障礙及其他障礙(邱愛(ài)蓮和李占,2022)。其中,其他障礙主要指的是各種歧視性做法。對(duì)于美國(guó)而言,歐盟對(duì)美國(guó)數(shù)字企業(yè)的反壟斷執(zhí)法是針對(duì)性的、歧視性的,歐盟是以“反壟斷執(zhí)法”為名行“數(shù)字貿(mào)易保護(hù)”之實(shí)。其中,法國(guó)針對(duì)美國(guó)大型互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)公司Google、Amazon、Facebook和Apple征收了“GAFA稅”。近些年來(lái),美國(guó)大型互聯(lián)網(wǎng)公司更是頻頻遭受來(lái)自歐盟反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)開出的巨額罰單。以谷歌為例,自2017年以來(lái),歐盟對(duì)谷歌做出了至少三次巨大的反壟斷罰款處罰,總額已超80億歐元。這在一定程度上也揭露了美國(guó)指責(zé)歐盟“數(shù)字貿(mào)易保護(hù)主義”的原因。然而在實(shí)際上,因?yàn)闅W洲國(guó)家不具備像美國(guó)一樣的數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新能力,有限的市場(chǎng)規(guī)模和人口數(shù)量導(dǎo)致技術(shù)創(chuàng)新和市場(chǎng)應(yīng)用間也難以形成正向互動(dòng)關(guān)系。因此,即使歐洲國(guó)家對(duì)美國(guó)數(shù)字企業(yè)開征數(shù)字服務(wù)稅,也并不能起到真正的貿(mào)易保護(hù)作用,不可能削弱美國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)全球競(jìng)爭(zhēng)力(朱明霞,2022)。

對(duì)于中國(guó)的數(shù)字科技企業(yè)而言,雖然到目前為止還未像美國(guó)的企業(yè)一樣面臨涉數(shù)據(jù)因素的反壟斷審查,但歐盟在事實(shí)上也確實(shí)對(duì)中國(guó)企業(yè)實(shí)施了一些歧視性的行為。例如,就在2023年6月15日,歐盟委員會(huì)網(wǎng)站發(fā)布了“關(guān)于實(shí)施歐盟5G網(wǎng)絡(luò)安全工具箱”的第二份進(jìn)展報(bào)告,其中首次將中國(guó)企業(yè)華為和中興通訊列為“高風(fēng)險(xiǎn)”供應(yīng)商,且聲稱將限制或禁止這兩家公司提供的服務(wù)。(14)劉程輝:《歐盟想給華為“蓋棺定釘”,歐洲電信商反擊:不是明智決定》,觀察者網(wǎng),2023年6月22日?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是,未來(lái)中國(guó)企業(yè)面臨的歐盟數(shù)字貿(mào)易保護(hù)主義措施將顯著增加。

五、對(duì)中國(guó)的啟示

歐盟豐富的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型并購(gòu)數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管實(shí)踐主要發(fā)端于大量數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型企業(yè)通過(guò)并購(gòu)數(shù)據(jù)(集)實(shí)現(xiàn)生態(tài)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的時(shí)期。面對(duì)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型并購(gòu)中嚴(yán)重的數(shù)據(jù)壟斷反競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn),以及歐盟傳統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)法在應(yīng)對(duì)數(shù)字時(shí)代下并購(gòu)申報(bào)門檻、相關(guān)市場(chǎng)界定以及橫向和縱向競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)評(píng)估等方面的不足,歐盟不僅提出了其“數(shù)字主權(quán)”的概念,將其價(jià)值觀標(biāo)準(zhǔn)納入到了具體的規(guī)則制定中;而且還完善了其相關(guān)的數(shù)據(jù)監(jiān)管立法,革新了相應(yīng)的執(zhí)法審查步驟,歐盟已經(jīng)在數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型并購(gòu)數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管領(lǐng)域形成了屬于自己的模式。與歐盟一樣,中國(guó)的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)營(yíng)者集中領(lǐng)域的數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管形勢(shì)亦十分嚴(yán)峻。同時(shí),中國(guó)還正處于構(gòu)建數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的關(guān)鍵時(shí)期。因此,中國(guó)要更加注重?cái)?shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)營(yíng)者集中領(lǐng)域數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管制度在數(shù)據(jù)要素流通和交易制度、數(shù)據(jù)要素治理制度建設(shè)中的突出地位;同時(shí),可參考借鑒歐盟的事前監(jiān)管與事后監(jiān)管相結(jié)合的治理模式,加快完善中國(guó)目前已有的平臺(tái)分級(jí)監(jiān)管規(guī)范和反壟斷法律規(guī)范;最后,以飽受“數(shù)字貿(mào)易保護(hù)主義”詬病的歐盟有關(guān)治理實(shí)踐為戒,中國(guó)需在與其他經(jīng)濟(jì)體的數(shù)據(jù)壟斷國(guó)際合作中加強(qiáng)對(duì)話和溝通,共促全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展。

1. 數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)營(yíng)者集中數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管制度是基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)制度的重要組成部分

2019年10月,中共十九屆四中全會(huì)首次將數(shù)據(jù)明確納入生產(chǎn)要素。2020年3月,中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》首次提出培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng),并指明了從“推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享、提升社會(huì)數(shù)據(jù)資源價(jià)值和加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合和安全保護(hù)”三個(gè)方面進(jìn)行改革的方向。2021年12月,《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》提出,“十四五”時(shí)期的發(fā)展目標(biāo),要充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的作用。同時(shí)期,國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》細(xì)化了建立數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)規(guī)則的具體要點(diǎn)。2022年4月,中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》,其中第十三條提出,要加快培育統(tǒng)一的技術(shù)和數(shù)據(jù)市場(chǎng)。2022年12月,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)又明確了需要構(gòu)建的四項(xiàng)基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)制度:數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度、數(shù)據(jù)要素流通和交易制度、數(shù)據(jù)要素收益分配制度和數(shù)據(jù)要素治理制度。

數(shù)據(jù)壟斷是制約數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育的關(guān)鍵因素。培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)在各市場(chǎng)主體間高效有序自由流通。數(shù)據(jù)壟斷會(huì)構(gòu)筑數(shù)據(jù)自由流通的強(qiáng)大壁壘,因此,培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)應(yīng)首先打破數(shù)據(jù)壟斷掣肘。關(guān)于數(shù)據(jù)壟斷的監(jiān)管制度則是基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)制度體系中的重要組成部分,是建設(shè)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)市場(chǎng)的基礎(chǔ)性規(guī)范。相較于數(shù)據(jù)要素的業(yè)務(wù)貫通和數(shù)智決策價(jià)值,數(shù)據(jù)要素的流通賦能是數(shù)據(jù)要素價(jià)值飛躍的關(guān)鍵。而關(guān)于數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的主要流通形式,則主要包括開放、共享和交易三類。(15)中國(guó)信通信息通信研究院:《數(shù)據(jù)要素白皮書(2022年)》,2023年1月,第9頁(yè)。經(jīng)營(yíng)者集中領(lǐng)域內(nèi)數(shù)據(jù)的流通通常隱含在并購(gòu)目標(biāo)的某項(xiàng)業(yè)務(wù)或其整體被并購(gòu)這一行為內(nèi),并且,因?yàn)樵撔袨榇蠖嗍且载泿艦槊浇榘l(fā)生的。因此,在“數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)流通形式”視角的觀察下,數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型企業(yè)開展的經(jīng)營(yíng)者集中活動(dòng)本質(zhì)上應(yīng)屬于數(shù)據(jù)交易行為。進(jìn)而,在數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)營(yíng)者集中領(lǐng)域中,規(guī)范數(shù)據(jù)壟斷的相關(guān)法律制度就屬于數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系中的數(shù)據(jù)要素流通和交易制度。除此之外,《意見(jiàn)》第十四條明確指明:“創(chuàng)新政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)制?！瓘?qiáng)化反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng),加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法司法,依法依規(guī)加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)者集中審查,依法依規(guī)查處壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位和違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中行為,營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范有序的市場(chǎng)環(huán)境?！币虼?作為重點(diǎn)執(zhí)法領(lǐng)域之一的互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域下的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)營(yíng)者集中數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管制度當(dāng)然地屬于數(shù)據(jù)要素治理制度下的重要內(nèi)容。綜上,在建立數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系中,數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)營(yíng)者集中數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管制度兼屬于其中的數(shù)據(jù)要素流通和交易制度、數(shù)據(jù)要素治理制度,其重要性可見(jiàn)一斑。因此,為保證中國(guó)統(tǒng)一數(shù)據(jù)市場(chǎng)建立,推進(jìn)中國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化發(fā)展,相關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)該制度的設(shè)計(jì)作重點(diǎn)關(guān)注。

2. 需多方面推進(jìn)和完善中國(guó)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)營(yíng)者集中數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管制度建設(shè)

(1) 應(yīng)盡快推進(jìn)中國(guó)平臺(tái)分級(jí)監(jiān)管規(guī)范的落地實(shí)施。2021年10月29日,中國(guó)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局公布的《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)分類分級(jí)指南(征求意見(jiàn)稿)》和《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)落實(shí)主體責(zé)任指南(征求意見(jiàn)稿)》是中國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)分級(jí)監(jiān)管領(lǐng)域進(jìn)行的嘗試。然而,截止到目前,上述兩文件也未獲通過(guò)。實(shí)際上,“包容審慎”理念下的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)分級(jí)監(jiān)管,是基于預(yù)防技術(shù)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的目的考慮,以比例原則為內(nèi)在法理邏輯的精細(xì)化制度設(shè)計(jì)(展鵬賀和羅小坤,2023)。這類監(jiān)管規(guī)范有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的科學(xué)化規(guī)范管理,增強(qiáng)監(jiān)管的針對(duì)性與有效性。目前,百度、阿里巴巴和騰訊(以下簡(jiǎn)稱BAT)已發(fā)展成為中國(guó)公認(rèn)的大型數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型平臺(tái)。據(jù)統(tǒng)計(jì),僅2020-2021年,BAT參與的并購(gòu)事件就多達(dá)三四百起。另外,京東、滴滴、字節(jié)跳動(dòng)和網(wǎng)易等數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型平臺(tái)的并購(gòu)案件亦不再少數(shù)。因大型數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者集中而導(dǎo)致的數(shù)據(jù)壟斷已經(jīng)在事實(shí)上導(dǎo)致眾多中小數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型平臺(tái)的生存空間被極致擠壓,廣泛的平臺(tái)用戶數(shù)據(jù)被泄漏濫用,甚至引發(fā)了嚴(yán)重的人身和財(cái)產(chǎn)損害。平臺(tái)分級(jí)監(jiān)管規(guī)范的生效施行,可以在制度層面規(guī)范不同層級(jí)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型平臺(tái)的行為,進(jìn)而有效降低上述情形發(fā)生的頻率和概率。對(duì)此,相關(guān)監(jiān)管機(jī)關(guān)可承繼市場(chǎng)監(jiān)督管理總局在《指引》中所采用的分類分級(jí)管理思路,在充分考慮“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型平臺(tái)企業(yè)管理模式的差異性、從事并購(gòu)活動(dòng)的頻繁程度以及將要制定的合規(guī)制度類型化”的基礎(chǔ)上進(jìn)行分級(jí)監(jiān)管。

(2) 可以針對(duì)特定領(lǐng)域和行業(yè)的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型平臺(tái)開展專門性立法?！蛾P(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》第二十二條指出,“要加強(qiáng)對(duì)金融、傳媒、科技、民生等領(lǐng)域和涉及初創(chuàng)企業(yè)、新業(yè)態(tài)、勞動(dòng)密集型行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者集中審查?！蹦壳?中國(guó)只有一部大綱式的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷指南,而平臺(tái)經(jīng)濟(jì)生態(tài)化發(fā)展的模式早已使得各行各業(yè)都被囊括進(jìn)了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的洪流中,該指南在特定行業(yè)和領(lǐng)域內(nèi)的效用十分有限?；诖?中國(guó)可以選擇由國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)牽頭,與各行業(yè)和領(lǐng)域?qū)ｉT負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、人大代表等共同擬定各行業(yè)和領(lǐng)域的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷法律文件草案。其中,可以將有關(guān)于各行業(yè)和領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)者集中問(wèn)題進(jìn)行特定條款下的說(shuō)明,從而提高專門性法律規(guī)范適用的實(shí)效性。

(3) 可引入適量事前監(jiān)管措施以降低因反壟斷執(zhí)法的滯后性而導(dǎo)致的損害。例如,為防止“獵殺式并購(gòu)”,可在申報(bào)門檻方面考慮添加“營(yíng)業(yè)額”之外的標(biāo)準(zhǔn)。例如,DMA中就增加了“用戶量”和“估值/市值”等標(biāo)準(zhǔn),并在“看門人”制度下做作了“0申報(bào)門檻”的機(jī)制設(shè)計(jì)。此外,由于執(zhí)法當(dāng)局與大型數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型平臺(tái)企業(yè)間存在著明顯的信息不對(duì)稱,因此,可通過(guò)設(shè)置“舉證責(zé)任倒置”和“特定內(nèi)部文件公開”等機(jī)制以便于當(dāng)局能及時(shí)獲取和更新企業(yè)從事的各類并購(gòu)活動(dòng)動(dòng)態(tài),從而為后續(xù)可能開展的并購(gòu)審查程序做好事前準(zhǔn)備。同時(shí),根據(jù)中國(guó)《反壟斷法》和《外商投資法》等的規(guī)定,反壟斷執(zhí)法審查除了行政審查制度外,還包含司法審查、國(guó)家安全審查和外資反壟斷審查等制度。面對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員不足、工作量大等問(wèn)題,中國(guó)可嘗試在執(zhí)法審查程序中,將國(guó)家安全審查和外資反壟斷審查放在優(yōu)先審查的位置上。

3. 在深化與其他經(jīng)濟(jì)體的數(shù)據(jù)壟斷國(guó)際合作的同時(shí)警惕“數(shù)字貿(mào)易保護(hù)主義”的威脅

通過(guò)以上分析不難發(fā)現(xiàn),當(dāng)前在數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管領(lǐng)域并不存在統(tǒng)一的路徑:美國(guó)是主張“數(shù)據(jù)自由流動(dòng),數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)利益至上”的代表性國(guó)家;而歐盟則屬于“個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利優(yōu)先,平衡數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)利益”的經(jīng)濟(jì)體。因此,傾向于“數(shù)據(jù)安全至上”的中國(guó)在與美歐開展自貿(mào)協(xié)定或?qū)ｉT的數(shù)據(jù)協(xié)議時(shí),應(yīng)審時(shí)度勢(shì),權(quán)衡好其中應(yīng)適用的數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管規(guī)則,維護(hù)好中國(guó)的數(shù)據(jù)要素利益。

“數(shù)字貿(mào)易保護(hù)主義”是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下某些經(jīng)濟(jì)體開啟的新一輪貿(mào)易保護(hù)主義。以歐盟為例,“試圖控制和引導(dǎo)貿(mào)易的結(jié)果向有利于自身的方向發(fā)展”以及“對(duì)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)格局中地位和競(jìng)爭(zhēng)能力不斷下降的擔(dān)心與焦慮”是歐盟施行貿(mào)易保護(hù)主義的主要原因。在發(fā)展走向并不十分明確的數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,為了塑造自己數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理“典范”的形象,實(shí)現(xiàn)自身戰(zhàn)略性利益,歐盟將其所謂的價(jià)值觀標(biāo)準(zhǔn)與貿(mào)易規(guī)則相聯(lián)結(jié),在特定情形下,針對(duì)特定的貿(mào)易領(lǐng)域、針對(duì)特定的國(guó)家實(shí)施選擇性貿(mào)易保護(hù)主義(程衛(wèi)東,2021)。其中的歧視性條款和措施不僅會(huì)削弱布魯塞爾效應(yīng),而且還會(huì)使歐洲的中小企業(yè)因尖端技術(shù)使用成本增加而導(dǎo)致數(shù)字化轉(zhuǎn)型受阻。事實(shí)上,施行“數(shù)字貿(mào)易保護(hù)主義”是損人不利己的行為。

實(shí)踐中,因“數(shù)字貿(mào)易保護(hù)主義”通常具有隱蔽性、針對(duì)性和選擇性等特征,因此,在中國(guó)與其他經(jīng)濟(jì)體的數(shù)據(jù)壟斷領(lǐng)域國(guó)際交往中,應(yīng)時(shí)刻警惕他國(guó)“數(shù)字貿(mào)易保護(hù)主義”下數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管措施對(duì)中國(guó)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)的不利影響,以及其他經(jīng)濟(jì)體借口“數(shù)字貿(mào)易保護(hù)主義”對(duì)中國(guó)數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管制度施行的削弱作用。對(duì)此,中國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以利用新興技術(shù)來(lái)提高競(jìng)爭(zhēng)治理水平、實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的智能化(曾雄,2022),并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高中國(guó)數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管制度的透明度。面對(duì)“數(shù)據(jù)壟斷監(jiān)管”這一全球性課題,為追求更加公平和更具競(jìng)爭(zhēng)力的全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)環(huán)境,中國(guó)應(yīng)與歐盟等經(jīng)濟(jì)體一道開展更深入的數(shù)據(jù)反壟斷監(jiān)管國(guó)際合作,共促數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展,共享數(shù)據(jù)流通成果。