張維達(dá)　薛帥

1946年1月在重慶舉行的由國民黨、共產(chǎn)黨、民主同盟、青年黨、社會(huì)賢達(dá)五方參加的政治協(xié)商會(huì)議（即“舊政協(xié)”），是中國抗戰(zhàn)勝利后的一件重要大事。舊政協(xié)通過的《憲法草案案》，包括12項(xiàng)憲草修改原則與成立憲草審議委員會(huì)兩項(xiàng)內(nèi)容。會(huì)議結(jié)束后，周恩來率領(lǐng)中共代表團(tuán)投入到2月至4月的憲草審議活動(dòng)中。中共同民盟精誠合作，團(tuán)結(jié)民主人士，與國民黨頑固派多次交鋒，有力捍衛(wèi)了政協(xié)決議。

在憲草審委會(huì)同國民黨頑固派針鋒相對(duì)

舊政協(xié)《憲法草案案》以無形國大、責(zé)任內(nèi)閣、省制省憲三項(xiàng)憲草修改原則最為重要，這一決議案旨在修改國民黨1936年單方面起草公布的“人民無權(quán)，總統(tǒng)集權(quán)”的《五五憲草》，由參加政協(xié)五方共同協(xié)商制定一部民主憲法，具有進(jìn)步意義。中共考慮到《憲法草案案》的實(shí)施有助于建立民主聯(lián)合政府，保障解放區(qū)民主政權(quán)合法地位，進(jìn)而推動(dòng)國內(nèi)民主化，故對(duì)這些原則予以擁護(hù)。1946年2月6日，中共中央決定周恩來、董必武、吳玉章、秦邦憲、何思敬五人參加政協(xié)憲草審議委員會(huì)（簡(jiǎn)稱憲草審委會(huì)）。次日，周恩來向重慶大學(xué)學(xué)生演講時(shí)指出：“中共代表是贊同這一個(gè)根據(jù)政協(xié)商定的原則來修正的民主的憲法的，并希望其他黨派也要求這個(gè)民主憲法的通過?！?/p>

2月14日，周恩來參加憲草審委會(huì)首次會(huì)議，這次會(huì)議決定成立審委會(huì)協(xié)商小組（周恩來和董必武代表中共參加），同時(shí)決定后續(xù)討論凡涉及變更憲草原則，均須由五方協(xié)議決定。然而，在次日憲草審委會(huì)第二次會(huì)議上，國民黨代表出爾反爾，先是國民黨籍憲法學(xué)者吳尚鷹發(fā)言反對(duì)“無形國大”原則，主張維持《五五憲草》，隨后蔣介石秘書陳布雷主張會(huì)議討論國大問題完畢后即作結(jié)論。周恩來當(dāng)即反駁：“希望各憲法專家只就論原則加以討論，然后將全部意見交協(xié)商小組。因憲草修正原則與政協(xié)全部決議是相關(guān)的，不能分開而論。討論可以，作結(jié)論則不可?！敝芏鱽淼陌l(fā)言得到大多數(shù)與會(huì)者贊成，會(huì)議決定相關(guān)問題全部討論完畢后再作結(jié)論。隨后，憲草審委會(huì)在2月又連續(xù)四次舉行會(huì)議，中共代表均堅(jiān)持憲草修改原則不容變更。

3月1日，國民黨在重慶舉行六屆二中全會(huì)，黨內(nèi)對(duì)憲草修改原則不滿的頑固派借機(jī)集中發(fā)難。3月8日，憲草審委會(huì)舉行首次協(xié)商小組會(huì)議，國民黨代表王寵惠在蔣介石授意下，聲稱國民黨六屆二中全會(huì)將要作出反對(duì)無形國大、責(zé)任內(nèi)閣、省制省憲三項(xiàng)原則的決議，審委會(huì)須同意修改，其他國民黨代表隨聲附和。周恩來發(fā)言說：“憲草與政協(xié)全部議決案有關(guān)，不能單獨(dú)解決。國民黨方面是否負(fù)有遵守國大及憲草決議的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)明白表示。”但考慮到孫科、邵力子等支持舊政協(xié)決議的國民黨溫和派此時(shí)在黨內(nèi)遭受巨大壓力，周恩來說：“國民黨方面提出之三點(diǎn)，中共并不拒絕協(xié)商，盼國民黨切實(shí)負(fù)責(zé)表示政協(xié)全盤各項(xiàng)決議所辦法，協(xié)商后的憲草，能否真正遵守?！睋?jù)負(fù)責(zé)審委會(huì)會(huì)務(wù)的秘書長(zhǎng)、國民黨人雷震回憶，周恩來還指出中共愿意調(diào)解國民黨內(nèi)部糾紛：“我們要合作，就要彼此了解，彼此協(xié)助，今天國民黨內(nèi)部既然有了困難，我們就應(yīng)該幫助他來解決。”

會(huì)議后，周恩來為顧全大局，私下通過邵力子向蔣介石表示，中共可以同意修改國民黨提出的三項(xiàng)原則，但國民黨此后不得再提出新的修改要求，必須嚴(yán)格遵守舊政協(xié)決議，但遭到蔣介石拒絕。蔣介石只保證自己個(gè)人接受周恩來的要求，聲稱不能約束全體國民黨員。為了不使協(xié)商破裂，周恩來決定作一些形式讓步。

3月15日，憲草審委會(huì)與政協(xié)綜合小組舉行聯(lián)合會(huì)議，在會(huì)議休息期間，周恩來勸說憲草原則的主要設(shè)計(jì)者——民盟代表張君勱讓步：“我們最好同意有形國大；不采信任投票，但以另一種形式來要求內(nèi)閣負(fù)責(zé)；‘省憲之名可改為‘省自治法?！敝芏鱽碚f：“政治是現(xiàn)實(shí)的事情，走不通就得設(shè)法轉(zhuǎn)圜，不能因此而牽動(dòng)大局?！钡玫綇埦齽晖夂?，周恩來遂在會(huì)上提出自己關(guān)于修改憲草原則的建議，得到與會(huì)者贊成。各方經(jīng)過討論后，將三項(xiàng)原則修改為：一、無形國大改為有形國大；二、取消立法院對(duì)行政院的不信任權(quán)和行政院對(duì)立法院的解散權(quán)；三、省憲改為省自治法。同時(shí)，周恩來還要求國民黨同意：必須保證不再提出任何修改政協(xié)決議的要求；應(yīng)將與其他黨派所成立的協(xié)議予以公布，并須保證國民黨員能切實(shí)遵行政協(xié)決議。

然而國民黨頑固派變本加厲，妄圖將憲草原則全部推翻。國民黨六屆二中全會(huì)在3月16日通過《對(duì)于政治協(xié)商會(huì)議之決議案》，宣稱所有對(duì)《五五憲草》的修改，均應(yīng)“依照《建國大綱》與五權(quán)憲法之基本原則而擬訂，提由國民大會(huì)討論決定”。由于周恩來的讓步未經(jīng)中共中央討論，以及讓步后國民黨頑固派言論囂張，在延安的毛澤東、劉少奇等領(lǐng)導(dǎo)人表示憂慮。16日當(dāng)天，中共中央致電周恩來，要求反對(duì)對(duì)憲草原則作任何修改，并對(duì)國民黨修改憲草原則的要求予以反駁。18日，中共中央再次致電周恩來，認(rèn)為15日三點(diǎn)讓步“必給國民黨保持獨(dú)裁以極大便利，國家民主化就沒有可能”，必須設(shè)法補(bǔ)救。

獲悉中央指示后，周恩來即率領(lǐng)中共代表團(tuán)向國民黨申明舊政協(xié)決議不容變更的立場(chǎng)。3月20日，周恩來參加政協(xié)綜合小組會(huì)議，國民黨代表向其他方面澄清：憲草原則“除本已達(dá)成的政協(xié)十二項(xiàng)原則之修正三點(diǎn)之外”，沒有其他修改。次日，周恩來返回延安報(bào)告憲草協(xié)商情況，毛澤東表示“必須制定共同遵守的憲法，我才接受”。22日，周恩來致電重慶的董必武、王若飛等人，要求他們堅(jiān)持舊政協(xié)決議不得修改，并“勿再提我之讓步各點(diǎn)”。在隨后的憲草協(xié)商中，秦邦憲、王若飛同民盟代表一起，迫使國民黨同意國民大會(huì)職權(quán)僅限于選舉罷免總統(tǒng)和創(chuàng)制復(fù)決憲法，堅(jiān)持了直接民權(quán)的主張。

中共代表在國民黨六屆二中全會(huì)后對(duì)憲草原則的維護(hù)，得到了中共中央的肯定。4月9日，周恩來出席憲草審委會(huì)與政協(xié)綜合小組聯(lián)合會(huì)議。國民黨代表王世杰就行政與立法之間關(guān)系如何規(guī)定，主張“總統(tǒng)對(duì)立法院議決有普遍性之復(fù)決權(quán)”，這一建議實(shí)際迎合了蔣介石大權(quán)獨(dú)攬的需要，遭到周恩來與民盟代表聯(lián)合抵制。當(dāng)日會(huì)議決定成立一個(gè)五人特別小組，由周恩來、王寵惠、張君勱、陳啟天、王云五組成，繼續(xù)就王世杰的建議協(xié)商。11日，該小組開會(huì)討論四小時(shí)，但仍“未獲具體決定”。

4月13日，政協(xié)綜合小組會(huì)議決定成立一個(gè)憲草修正條文起草小組，負(fù)責(zé)修改《五五憲草》，周恩來為該小組中共代表。16日，周恩來參加憲草修正條文起草小組首次會(huì)議，這是他最后一次參加憲草審議活動(dòng)相關(guān)會(huì)議。在憲草審議活動(dòng)期間，張君勱根據(jù)政協(xié)憲草原則自行草擬了一部憲草，經(jīng)憲草審委會(huì)負(fù)責(zé)人孫科同意后，將其作為憲草修正條文起草小組討論的基礎(chǔ)。各方在16日討論《張君勱憲草》的序言、總綱、人民權(quán)利義務(wù)部分，包括周恩來在內(nèi)的代表們一致同意修改《五五憲草》國體“中華民國為三民主義共和國”為“中華民國基于三民主義為民有民治民享之民主共和國”，并同意取消《五五憲草》關(guān)于人民權(quán)利“非依法律不得限制之”字樣。

同日，周恩來在致中共中央的電報(bào)中說：“此間太忙，務(wù)請(qǐng)中央令羅邁（即李維漢）于十八日乘機(jī)飛渝參加修憲?！碑?dāng)時(shí)周恩來除參加憲草審議活動(dòng)外，還要參與整軍、東北問題等談判，為此他推薦李維漢到重慶參加修憲工作。李維漢不辱使命，繼續(xù)為維護(hù)憲草原則同國民黨據(jù)理力爭(zhēng)，直到4月24日憲草審議活動(dòng)結(jié)束。

同堅(jiān)持民主進(jìn)步人士密切合作

在憲草審議活動(dòng)期間，周恩來除參加相關(guān)會(huì)議，還同以民盟為代表的民主人士精誠合作，舉行記者招待會(huì)闡明中共對(duì)憲草原則的立場(chǎng)，在會(huì)場(chǎng)外繼續(xù)為捍衛(wèi)政協(xié)憲草原則而努力。

早在舊政協(xié)會(huì)議討論憲法期間，中共即同民盟密切合作。民盟創(chuàng)始人之一羅隆基回憶：“關(guān)于憲法修改原則問題，共產(chǎn)黨同民盟雙方的代表每天的晚間總是聚在一起來共同討論這些問題的。那十二條憲草修改原則，就是共同討論的結(jié)果?！睋?jù)《張君勱日記》記載，12項(xiàng)原則中第11項(xiàng)“基本國策”相關(guān)規(guī)定，就是由周恩來提出并得到通過的。1946年1月25日憲草原則通過當(dāng)晚，周恩來即囑托張君勱的學(xué)生蔣勻田，建議由張氏按照12項(xiàng)原則起草憲草。張君勱表示同意，并邀請(qǐng)中共代表“每晚八時(shí)，雙方代表會(huì)商于國府路三百號(hào)民盟總部，議定次日提交審委會(huì)之憲稿條文”，周恩來則“欣然接受，指明以后每晚會(huì)商，中共代表為周恩來及秦邦憲兩人”。

張君勱回憶：“我的草稿被接受為新憲法之基礎(chǔ)后，中共代表要求我解釋每一條條文之意義。因此，周恩來、董必武與其他中共代表以及民主同盟成員，從三月到四月，每晚從八點(diǎn)到半夜，都在開會(huì)……每天上午委員會(huì)開始修改憲草時(shí)，周恩來和我有時(shí)一起捍衛(wèi)相同的主張，以對(duì)抗國民黨人。”蔣勻田也回憶，周恩來等中共代表在同民盟協(xié)商憲草時(shí)極為重視對(duì)人民權(quán)利與自由的保障，“周恩來、董必武、陸定一幾位先生皆顯得極為謹(jǐn)慎，無不字斟句酌的推敲，以免疏忽。關(guān)于人民身體自由之保障一條，他們不計(jì)重復(fù)的加入若干字，以免握權(quán)的人利用漏洞”。

在憲草審議活動(dòng)中，民盟同中共一樣，積極擁護(hù)政協(xié)憲草原則，反對(duì)國民黨破壞。民盟代表在憲草審委會(huì)第六次會(huì)議上說：“此次政協(xié)對(duì)憲草十二項(xiàng)修正原則，同盟完全遵守，不愿有所修改……我們希望本會(huì)草成民主的憲法，為中國民主和平奠定統(tǒng)一的基礎(chǔ)?！敝芏鱽韴F(tuán)結(jié)民主人士的統(tǒng)戰(zhàn)工作取得了很大成功，民盟內(nèi)大多數(shù)人認(rèn)清了國民黨妄圖推翻具有民主進(jìn)步意義的政協(xié)憲草原則，制定獨(dú)裁憲法的真面目，在全面內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后，堅(jiān)決抵制國民黨違背政協(xié)決議單方面召開的“制憲國大”。

1946年3月15日，中共在憲草原則上作出三點(diǎn)形式讓步后，為消除外界疑慮，同時(shí)也為了闡明中共堅(jiān)持遵守舊政協(xié)決議的立場(chǎng)，周恩來在重慶兩次舉行記者招待會(huì)，陳述中共對(duì)制憲問題的態(tài)度。

3月18日晚，周恩來招待中外記者，就國民黨六屆二中全會(huì)發(fā)表談話。談到憲法問題，周恩來首先指出：“憲法關(guān)系中國今后是民主或仍是一黨獨(dú)裁的大問題。政協(xié)修改憲草的原則是各黨派及無黨派代表全體起立通過的，對(duì)這些原則如有任何變動(dòng)，一定要經(jīng)過政協(xié)各方代表的一致協(xié)議?！北砻鲊顸h單方面提出修改憲草原則不符合協(xié)議程序。對(duì)國民黨頑固派提出的制憲必須符合孫中山“五權(quán)憲法”和《建國大綱》的要求，周恩來認(rèn)為：“五權(quán)憲法，第一是主張五權(quán)分立，孫先生是反對(duì)中央集權(quán)于一人或一院的。第二是地方均權(quán)，某些權(quán)應(yīng)歸中央，某些權(quán)應(yīng)歸地方，故孫先生主張實(shí)行省自治并得制定省憲，可見政協(xié)的修改原則是與孫先生的五權(quán)憲法原則完全符合的?！睆睦碚撋像g斥了國民黨頑固派曲解孫中山憲法思想的荒謬觀點(diǎn)。

對(duì)外界關(guān)心的中共就憲草原則讓步問題，周恩來說：“為了減少國民黨內(nèi)主張民主和平團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的人士在其黨內(nèi)所遇到的困難，最后各方又商得了三個(gè)協(xié)議。但這種讓步，反而增加了頑固派的囂張。二中全會(huì)……其目的就是推翻政協(xié)修改憲草的原則，不受政協(xié)拘束?！敝芏鱽磬嵵芈暶鳎骸拔矣X得政協(xié)的一切決議不能動(dòng)搖或修改，這是由五方面代表起立通過的，應(yīng)成為中國的民主契約。誰要破壞，誰就是破壞今天中國的民主和平團(tuán)結(jié)統(tǒng)一?！?/p>

4月1日，蔣介石在國民參政會(huì)作政治報(bào)告時(shí)，表示憲法最后決定權(quán)屬于國民大會(huì)，宣稱舊政協(xié)會(huì)議“本質(zhì)上不是制憲會(huì)議”，企圖否定憲草原則，進(jìn)而推翻舊政協(xié)通過的全部決議。對(duì)此，周恩來在4日舉行記者招待會(huì)予以駁斥。他在談話中重申：“政協(xié)決議，我們一向主張全部實(shí)施，我們從未提過新的要求或修改……國民黨提出了修改政協(xié)決定的憲草原則。爭(zhēng)論有三點(diǎn)。為著不使問題永遠(yuǎn)僵持，我們?cè)谛问缴献髁俗尣健俏覀兊耐鈨H止于此。如進(jìn)一步要利用這三點(diǎn)修改，把民主憲法改變?yōu)楠?dú)裁憲法、集權(quán)憲法，這違反政協(xié)決議精神，萬萬不能同意。”

針對(duì)蔣介石企圖推翻舊政協(xié)全部決議的做法，周恩來堅(jiān)決反對(duì)：“憲草審議委員會(huì)修改好了的憲草，依政協(xié)決議，應(yīng)成為《五五憲草》的修正案，這便是唯一的憲草，提交國民大會(huì)討論采納。但是國民黨現(xiàn)在又不同意，有人說這只是提交國民大會(huì)憲草的一種，還可向國民大會(huì)提別的憲草，甚至原來的《五五憲草》亦將提出。我們認(rèn)為，這又是推翻了政協(xié)決議，必須弄個(gè)明白，事先解決?！弊詈?，周恩來再次聲明：“中共是處在保護(hù)這些決議的地位的。我們堅(jiān)決反對(duì)一切動(dòng)搖、修改或推翻政協(xié)決議的陰謀活動(dòng)?！?/p>

通過兩次記者招待會(huì)，周恩來向外界澄清了中共在憲草問題上讓步的真相，不僅表明了中共捍衛(wèi)政協(xié)憲草原則的決心，也有力回?fù)袅耸Y介石與國民黨頑固派破壞舊政協(xié)決議的無恥行徑。

為真和平真民主奮斗到底

在政協(xié)憲草審議活動(dòng)結(jié)束后，周恩來仍心系民主憲法的制定，他和李維漢于1946年7月1日致信在延安的謝覺哉等法學(xué)家：“不論時(shí)局變化如何，制憲一事終會(huì)正式提出，不論我們是否參加，我們對(duì)如此大事的發(fā)言權(quán)必須充分使用。因此，我們甚盼延安憲法委員會(huì)繼續(xù)其工作?！痹谥芏鱽淼暮粲跸?，謝覺哉等人起草了《中華民國陜甘寧邊區(qū)自治憲法草案》，并于10月28日經(jīng)中共中央西北局修正通過，是為邊區(qū)法制建設(shè)一項(xiàng)重要成果。

11月15日，國民黨單方面違反舊政協(xié)決議召開“制憲國大”。周恩來認(rèn)為，舊政協(xié)決議至此已被破壞無疑，國共談判基礎(chǔ)亦不復(fù)存在。次日，周恩來在南京召開記者會(huì)嚴(yán)正聲明：“‘國大，是違背政協(xié)決議與全國民意，而由一黨政府單獨(dú)召開的。中國共產(chǎn)黨堅(jiān)決反對(duì)……憲草審議在重慶既未完工，中共代表當(dāng)即有全部保留之聲明；政府遷南京后，國民黨當(dāng)局更將其一擱至今，從未再議?！敝芏鱽磉€說：“我們中國共產(chǎn)黨愿同中國人民及一切真正為和平民主而努力的黨派，為真和平真民主奮斗到底。”

“制憲國大”制定的《中華民國憲法》中，許多條文與政協(xié)憲草原則相悖，周恩來認(rèn)為應(yīng)堅(jiān)決予以批判。他在12月18日致電董必武并告陳家康：“一旦‘國大閉幕，宣布憲法實(shí)施，我仍當(dāng)發(fā)表聲明駁斥，羅邁已在準(zhǔn)備?！崩罹S漢不久撰文批判偽憲法，使廣大人民認(rèn)清了國民黨所謂“民主制憲”的真面目。

國共談判徹底破裂后，周恩來回到延安，對(duì)一年多以來雙方談判進(jìn)行深刻總結(jié)。他認(rèn)為，國民黨在制憲問題上“是想把自治縮小到縣，使省沒有權(quán)力，實(shí)行中央集權(quán)，變內(nèi)閣制為總統(tǒng)制，擴(kuò)大國大的權(quán)力，使國會(huì)無權(quán)，其中心就是‘中央集權(quán)個(gè)人獨(dú)裁八個(gè)大字”。中共則以“公開把我們的和平民主獨(dú)立的方針拿出來，光明正大地動(dòng)員全國人民來實(shí)現(xiàn)”作為基本方針。對(duì)于憲草審議活動(dòng)中引起爭(zhēng)議的三點(diǎn)形式讓步，周恩來也進(jìn)行了反思：“在憲法問題上提出總統(tǒng)制與取消省自治。在這個(gè)問題上我們作了一個(gè)錯(cuò)誤，以為是形式問題而魯莽地讓步，經(jīng)中央指示后已繼續(xù)斗爭(zhēng)?！敝芏鱽碜詈笾赋觯瑧棽輰徸h在內(nèi)的一切國共協(xié)商，使中國共產(chǎn)黨的和平民主方針與蔣介石國民黨的獨(dú)裁內(nèi)戰(zhàn)方針為群眾所認(rèn)識(shí)。

1946年舊政協(xié)決議的通過曾一度使廣大知識(shí)分子和人民群眾振奮，希望和平與民主在中國實(shí)現(xiàn)。然而，由于蔣介石和國民黨頑固派并無真正踐行政協(xié)決議的誠意，人們的希望化為泡影。中國共產(chǎn)黨始終認(rèn)真對(duì)待政協(xié)決議，周恩來等中共代表在政協(xié)憲草審議活動(dòng)中聯(lián)合以民盟為代表的民主人士，共同維護(hù)憲草原則，爭(zhēng)取制定民主憲法，反對(duì)蔣介石與國民黨頑固派破壞，為推動(dòng)抗戰(zhàn)勝利后國內(nèi)民主化做出了重要貢獻(xiàn)。

參加1946年政協(xié)憲草審議活動(dòng)的經(jīng)歷，為周恩來日后參與起草具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的1949年《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》和作為國家根本大法的1954年《中華人民共和國憲法》積累了經(jīng)驗(yàn)，在豐富周恩來憲法思想的同時(shí)，也推動(dòng)了新中國民主法制建設(shè)的發(fā)展。

張維達(dá)系南開大學(xué)歷史學(xué)院博士研究生；薛帥系首都師范大學(xué)歷史學(xué)院碩士研究生

編輯/王堯