少數(shù)基層干部“空忙”現(xiàn)象的解釋

段哲哲 賈澤民

(深圳大學(xué) 政府管理學(xué)院,廣東 深圳 518128)

一、引言

治國之要,首在用人?；鶎痈刹考仁锹?lián)結(jié)國家與社會的中介橋梁,也是國家治理的“神經(jīng)末梢”。近些年,伴隨全面從嚴治黨、強化監(jiān)督約束,基層權(quán)力得以規(guī)范行使,治理效能得到明顯改善,人民群眾的安全感、幸福感、獲得感顯著提升。然而,在基層治理日益規(guī)范化的同時,一些基層干部也出現(xiàn)了“出工出力不出效”“形式實質(zhì)脫節(jié)”的“空忙”現(xiàn)象?；鶎痈刹康摹翱彰Α毙袨橹饕憩F(xiàn)為:忙而不動,落實文件忙著開會、發(fā)文、視察“三板斧”,搞亮相、做表演、說假話、報假情、喊口號,就是不碰“深水區(qū)”,不啃“硬骨頭”;忙而無用,執(zhí)行政策忙著造表拍照留痕,非理性的“5+2”“白+黑”“8+X”式“認認真真走過場、轟轟烈烈搞形式”,腳卻沒時間在田間地頭“沾泥巴”;忙而無功,考核臺賬、成果PPT、應(yīng)用技術(shù)等越來越豐富,細枝末節(jié)越來越精益求精,社會矛盾風險卻不斷累積?！翱彰Α爆F(xiàn)象本質(zhì)上是形式主義、官僚主義的新變種,是典型的假擔當、裝作為,給基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)帶來了系統(tǒng)性挑戰(zhàn)。

黨中央將2019年確定為基層減負年,中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》為基層減負提出了硬措施、硬要求。黨的二十大報告明確要求“堅持以嚴的基調(diào)強化正風肅紀”重點糾治形式主義、官僚主義。但形式主義在基層有“越減越忙”愈演愈烈之勢。學(xué)界提出了大量具有概括力的概念,如完成表面任務(wù)的形式主義(1)袁宇陽:《社會結(jié)構(gòu)視角下鄉(xiāng)村干部積極作為的多重困境及其破解路徑》,《農(nóng)林經(jīng)濟管理學(xué)報》,2021年第5期。、數(shù)字形式主義(2)陳新:《注意力競爭與技術(shù)執(zhí)行:數(shù)字化形式主義的反思及其超越》,《社會科學(xué)戰(zhàn)線》,2021年第8期。、重復(fù)、低效、表面化工作的作風(3)劉九勇:《形式主義的政治學(xué)分析》,《科學(xué)社會主義》,2021年第3期。以及故意或過失地違反黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)象(4)周敬青:《論靶向整治形式主義官僚主義的制度導(dǎo)向》,《中共中央黨校(國家行政學(xué)院)學(xué)報》,2021年第5期。。“空忙”是新情境下基層治理內(nèi)卷化在治理主體(干部)行為上的形式主義新樣態(tài),“忙”指行政資源投入與消耗,“空”指行政工作擱置服務(wù)、回避矛盾(5)Duan, C., Zeng, Y., Zhou, Y., &Li, Y."Invalid busyness" behaviors of a few grassroots cadres: Evidence from normative explanation. Frontiers in Psychology,2022,13:1027427.。習(xí)近平總書記曾對此現(xiàn)象做出過批評,認為基層部分干部“用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實實的落實,用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問題”。如新冠抗疫“表格化”、排名競爭“亢奮化”、日常工作“留痕化”等,但這種行為卻沒有違背黨內(nèi)法規(guī)或法律法規(guī)?，F(xiàn)有研究針對“為官不為”“形式主義”提出了一些解釋角度,如行為態(tài)度和動機(6)劉幫成、張宗賀:《“為官不為”行為的內(nèi)容及結(jié)構(gòu)研究:基于扎根理論的探索》,《蘭州大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版),2019年第3期。、制度結(jié)構(gòu)(7)趙玉林、任瑩、周悅:《指尖上的形式主義:壓力型體制下的基層數(shù)字治理——基于30個案例的經(jīng)驗分析》,《電子政務(wù)》,2020年第3期。、激勵機制(8)段哲哲、陳家喜:《新時代地方干部擔當作為激勵機制分析》,《政治學(xué)研究》,2021年第1期。、數(shù)字化技術(shù)等(9)董石桃、董秀芳:《技術(shù)執(zhí)行的拼湊應(yīng)對偏差:數(shù)字治理形式主義的發(fā)生邏輯分析》,《中國行政管理》,2022年第6期。。然而,為什么基層干部明知無效卻陷入“空忙”?為此,本研究結(jié)合調(diào)研訪談資料焦聚基層干部“空忙”現(xiàn)象的生成機制的分層解析,探索破解“空忙”難題的機制。

二、干部“空忙”產(chǎn)生原因的理論分析框架

本文借鑒官僚行為的研究,從適應(yīng)性效率、技術(shù)執(zhí)行與注意力競爭構(gòu)建理論框架,試圖解釋基層干部“空忙”的成因與作用機理(見圖1)。

圖1 “空忙”現(xiàn)象的解釋框架

第一,適應(yīng)性效率是從制度主義的視角考察少數(shù)基層干部“空忙”的內(nèi)在機理。新制度主義學(xué)者認為,行為發(fā)生在制度環(huán)境之中,個人與集體決策是規(guī)則影響的產(chǎn)物,因此必須考慮制度因素對行為的影響(10)Immergut, E. M.The theoretical core of the new institutionalism. Politics &society, 26(1), pp.5-34.。制度是后天設(shè)計出來用以規(guī)范和約束人與人之間互動關(guān)系的規(guī)則框架(11)North,D.C.Institutions,institutional change and economic performance. New York:Cambridge University Press,1991.,適應(yīng)性效率則體現(xiàn)在面對外部治理環(huán)境的變動與沖擊時,調(diào)整體制或制度結(jié)構(gòu)以適應(yīng)外部條件變化的能力,其本質(zhì)特征是分散決策(12)羅小芳、盧現(xiàn)祥:《論創(chuàng)新與制度的適應(yīng)性效率》,《宏觀經(jīng)濟研究》,2016年第10期;周冰:《適應(yīng)性效率:理解諾思經(jīng)濟變遷理論的鑰匙》,《中國經(jīng)濟問題》,2014年第1期。。這種適應(yīng)性既存在于有強制力量保障實施的文本細則中,也存在于人與人之間互動的慣例、文化等非正式約束中。從適應(yīng)性效率與政府行為的關(guān)系來看,適應(yīng)性效率的高低表現(xiàn)在能否對以下兩方面做出及時的調(diào)整和回應(yīng)。一是制度變遷下的適應(yīng)性調(diào)整與適應(yīng)性選擇。制度變遷路徑依賴的機制下,新制度的嵌入能否實現(xiàn)制度間的耦合,一方面,有賴于基層的適應(yīng)性調(diào)整,包括制度調(diào)整與機制運用(13)李婷:《注意力競爭與適應(yīng)性選擇:基層治理創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯——兼論“偽創(chuàng)新”現(xiàn)象》,《地方治理研究》,2023年第2期。。適當?shù)淖杂刹昧繖?quán)更有利于應(yīng)對基層治理所面臨的不確定性,提高制度的適應(yīng)性效率;另一方面,有賴于基層自身資源稟賦下的適應(yīng)性選擇,包括制度選擇與機制創(chuàng)新。分散決策可以幫助治理風險分擔,減少單一治理模式應(yīng)用所帶來的治理隱患。二是路徑依賴下的制度性試錯空間。制度兼具延續(xù)與創(chuàng)新兩種特性,新情景下新問題的出現(xiàn)往往對應(yīng)著新治理方法的產(chǎn)生,而這難免會與現(xiàn)存制度中的某些因素發(fā)生沖突,問題的解決常需要同步調(diào)整阻礙問題解決的制度性因素。新問題的解決往往具有不確定性,是否擁有將新方法運用于實踐的試錯空間也是影響治理主體行為選擇的重要變量(14)道格拉斯·諾斯:《理解經(jīng)濟變遷過程》,中國人民大學(xué)出版社,2008年版,第146頁。。

第二,技術(shù)執(zhí)行是從數(shù)字治理的視角理解“空忙”行為的產(chǎn)生邏輯。該視角認為“空忙”源于數(shù)字技術(shù)在國家治理的應(yīng)用過程中,公共部門對技術(shù)“形式”的過度強調(diào)所產(chǎn)生的技術(shù)重塑與技術(shù)異化,其本質(zhì)是技術(shù)“形式理性”對公共治理“實質(zhì)理性”的替代(15)董石桃、董秀芳:《技術(shù)執(zhí)行的拼湊應(yīng)對偏差:數(shù)字治理形式主義的發(fā)生邏輯分析》,《中國行政管理》,2022年第6期;陳新:《注意力競爭與技術(shù)執(zhí)行:數(shù)字化形式主義的反思及其超越》,《社會科學(xué)戰(zhàn)線》,2021年第8期。。具體而言,技術(shù)可以區(qū)分為客觀的信息技術(shù)與被執(zhí)行的技術(shù)兩種,技術(shù)執(zhí)行這一概念區(qū)別于對客觀數(shù)字技術(shù)的直接采納與應(yīng)用,更加強調(diào)數(shù)字技術(shù)究竟如何被制度環(huán)境與決策者所影響、重塑與應(yīng)用(16)董石桃:《技術(shù)執(zhí)行的組織整合:整體性治理視域下的大數(shù)據(jù)反腐》,《電子政務(wù)》,2020年第11期;芳汀、邵國松:《構(gòu)建虛擬政府:信息技術(shù)與制度創(chuàng)新》,中國人民大學(xué)出版社,2010年版,第9頁。。在數(shù)字政府建設(shè)過程中,一方面,數(shù)字技術(shù)的重塑與應(yīng)用會受到政府機構(gòu)相關(guān)決策者的影響。社會認知理論認為,人的認知能力受到職位、部門等社會要素的限制,因而決策者在技術(shù)的實際運用中會根據(jù)自身理解、情緒與意愿加以調(diào)整與運用(17)陳新:《注意力競爭與技術(shù)執(zhí)行:數(shù)字化形式主義的反思及其超越》,《社會科學(xué)戰(zhàn)線》,2021年第8期。;另一方面,數(shù)字技術(shù)的重塑與應(yīng)用也受到科層體制、制度機制、群體性價值偏好等正式與非正式制度環(huán)境的影響,技術(shù)邏輯與制度邏輯的沖突與相互作用孕育出被執(zhí)行的技術(shù)。但無論技術(shù)受到何種方式的影響,其中的作用機制是復(fù)雜且多變的,所輸出的結(jié)果具有不確定性,既可能是正向有利的,也可能對公共價值與行政效率造成損害,基層干部的“空忙”行為源于數(shù)字技術(shù)所輸出的負向影響(18)董石桃、董秀芳:《技術(shù)執(zhí)行的拼湊應(yīng)對偏差:數(shù)字治理形式主義的發(fā)生邏輯分析》,《中國行政管理》,2022年第6期。。

第三,注意力作為一種新的研究范式,重在從府際關(guān)系的角度剖析政府“空忙”的行為邏輯,與制度和技術(shù)視角既有區(qū)別又有聯(lián)系。概言之,適應(yīng)性效率是從宏觀制度層面切入觀察,數(shù)字技術(shù)應(yīng)用是從中觀組織環(huán)境層面對“空忙”的生成機制進行深入探討,注意力研究范式則是將研究的關(guān)注點放在相關(guān)行動者上,探究宏觀制度與技術(shù)環(huán)境下組織行為的底層邏輯(19)陳宇、羅天正、孫梟坤:《基層治理“偽創(chuàng)新”的生成邏輯:一個注意力的分析視角》,《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》,2023年第1期。。近年來,領(lǐng)導(dǎo)注意力已成為學(xué)術(shù)界解構(gòu)地方政府行為邏輯的重要視角(20)陳宇、羅天正、孫梟坤:《基層治理“偽創(chuàng)新”的生成邏輯:一個注意力的分析視角》,《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》,2023年第1期;段哲哲、賈澤民:《數(shù)字治理視域下的互聯(lián)網(wǎng)+基層治理:困境與優(yōu)化路徑——以S市為例》,《江蘇師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》,2022年第3期;陳新:《注意力競爭與技術(shù)執(zhí)行:數(shù)字化形式主義的反思及其超越》,《社會科學(xué)戰(zhàn)線》,2021年第8期。。注意力是存在于行政系統(tǒng)內(nèi)部的特殊資源,可以實現(xiàn)對政治資源、財政資源、人力資源等的重新整合與分配,資源的稀缺性與行政博弈使注意力既具有分配性,又具有競爭性的特點。一方面,注意力可在行政體系中自由配置。注意力與政治、財政、資產(chǎn)、人力、信息等資源類似(21)陳宇、羅天正、孫梟坤:《基層治理“偽創(chuàng)新”的生成邏輯:一個注意力的分析視角》,《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》,2023年第1期。,存在于各級政府之中,既可以在本級政府中橫向流動與分配,又可以自上而下地配置。另一方面,注意力效應(yīng)誘發(fā)自下而上的注意力競爭。注意力效應(yīng)所帶來的傾斜性資源分配,成為下級政府競爭上級政府注意力的原動力。從注意力的時間維度來看,既包括橫向配置,又包括縱向配置。注意力在時間維度的橫向配置針對議程選擇的聚焦問題(22)Lewis, J. D., &Weigert, A. J. The structures and meanings of social time. Social forces,1981,60(2), pp.432-462.,即指某項工作在議程設(shè)置之中是否能夠進入上級領(lǐng)導(dǎo)的視野;而注意力在時間維度上的縱向配置則指某項工作或政策能否持續(xù)得到上級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注?？傊?領(lǐng)導(dǎo)重視往往會帶來大量的資源配置,不僅為基層的實務(wù)工作賦能,也為下級政府領(lǐng)導(dǎo)的政治晉升提供了可能。但是,注意力過度競爭的“內(nèi)卷化”可能造成治理手段對治理目標的替換,誘發(fā)不產(chǎn)生任何實際效益的“空忙”行為。

三、少數(shù)基層干部“空忙”現(xiàn)象的實證驗證

(一)制度張力不足:基層治理“科層化”的權(quán)責異化

近年來,基層治理逐漸“科層化”,對治理過程的管控加深?；鶎又卫淼摹翱茖踊敝富鶎由鐣哉交蚍钦娇茖有姓w制管理運作,用以輸入和傳遞來自國家的權(quán)力和意志,實現(xiàn)國家對基層治理事務(wù)的直接管理(23)陳軍亞:《科層化和社會性:基層治理的結(jié)構(gòu)性問題及破解思路》,《探索與爭鳴》,2023年第1期。。改革開放以來,我國基層社會主要以自治為主,但近年來,基層治理資源和治理權(quán)限呈現(xiàn)上收趨勢,基層治理逐漸被“科層化”。例如,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面,教育、國土、民政等各職能部門與縣級職能部門“并軌”,以“條條”的形式統(tǒng)一整合進科層行政體系,人財物等治理資源由縣級職能部門統(tǒng)一調(diào)配,基層治理工作更加規(guī)范化與專業(yè)化(24)歐陽靜、王駿:《形式主義地“講政治”:基層策略主義的新表現(xiàn)》,《廣西師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版),2022年第1期。。在村級層面,村級組織與村社干部雖尚未納入正式行政組織體系,但多數(shù)鄉(xiāng)村已然遵照科層管理體制運作,主要表現(xiàn)在基層干部薪酬的“財政化”、領(lǐng)導(dǎo)班子選拔的“行政化”、村級工作的“政務(wù)化”與社會治理的“標準化”(25)陳軍亞:《科層化和社會性:基層治理的結(jié)構(gòu)性問題及破解思路》,《探索與爭鳴》,2023年第1期。。重要的是,村級工作開始依照科層制考核內(nèi)容與指標體系展開,村級組織作為行政職能“代理人”的角色凸顯?；鶎又卫怼翱茖踊币馕吨鴮χ卫磉^程管控的增強,同時也讓基層治理更加規(guī)則化、標準化、專業(yè)化與體系化。黨的十八大以前,黨政部門對縣域治理效果的評價主要為結(jié)果導(dǎo)向,即由上級政府或部門提出明確的治理任務(wù),下級部門通過層層發(fā)包的形式將任務(wù)一步步拆解成可供操作的子目標,最后圍繞目標任務(wù)的完成結(jié)果對基層政府的工作進行考評。以結(jié)果為導(dǎo)向的考核方式賦予了基層執(zhí)行部門較大的自主性,但是在公共規(guī)則與監(jiān)督機制尚未健全的基層場域,權(quán)力的濫用常致使公共利益受損(26)歐陽靜、王駿:《形式主義地“講政治”:基層策略主義的新表現(xiàn)》,《廣西師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版),2022年第1期。?；鶎又卫淼摹翱茖踊蓖ㄟ^加強對治理過程的監(jiān)督與控制,讓基層治理更加標準化與規(guī)范化,不僅減少了濫用職權(quán)等偏差行為的產(chǎn)生,也期望在對治理過程的嚴格把控之下導(dǎo)出理想的治理結(jié)果。

但是,對基層治理事權(quán)的過度控制同樣會導(dǎo)致基層治理行為的異化。概言之,基層治理“科層化”的初衷在于借助科層體制的壓力傳遞機制,通過標準化、專業(yè)化的社會治理任務(wù)委派與督察實現(xiàn)對基層治理事項的精準控制,規(guī)避權(quán)力過度下放所產(chǎn)生的治理亂象,提升社會治理效能。但是,過度強調(diào)治理的精準度與標準化,不僅加大了中央對地方的管理成本,集中決策失準、政策執(zhí)行失活、督察問責失序也會讓基層干部在權(quán)力威懾下疲于奔命。一是集中決策失準:信息不對稱與信息傳遞滯后影響集中決策質(zhì)量?；鶎又卫頇?quán)限的上收意味著基層作為政策執(zhí)行者的角色更加凸顯,上級政府基于基層信息做出集中統(tǒng)一決策,但在信息層面常面臨兩個困境,第一,成本困境。信息不對稱常發(fā)生在委托代理關(guān)系中,上級政府對基層信息的搜集與獲取面臨成本困境;第二,效率困境。從信息的搜集、整理到逐級傳遞,每一階段都需耗費一定時間,而且信息傳遞的層級越是繁瑣越容易導(dǎo)致信息傳遞的滯后與信息內(nèi)容的失真,最終導(dǎo)致治理決策的失誤。數(shù)字技術(shù)的出現(xiàn)似乎為這一問題的解決提供了可行方案。在理想情況下,數(shù)字技術(shù)不僅可以降低信息搜集的成本,而且可以提高信息傳遞與應(yīng)用的效率,賦能上級政府集中決策,推動相關(guān)政策的出臺。從學(xué)理層面來講,這源于數(shù)字技術(shù)與科層體制理性追求上的高度兼容。韋伯科層制的形式理性具有規(guī)則化、標準化、專業(yè)化、等級化、文牘主義等特征(27)馬克斯·韋伯:《經(jīng)濟與社會(第二卷)》,上海人民出版社,2019年版,第1321頁。,而數(shù)字技術(shù)的工具理性特征同樣側(cè)重于標準化、規(guī)則化、程序化等方面,數(shù)字技術(shù)尤其是大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新興技術(shù)工具的出現(xiàn),更進一步滿足了科層體制對形式理性的追求,一方面,可借助數(shù)字技術(shù)提高行政效率與治理效能,另一方面,可借此強化對基層治理的控制與監(jiān)督。

但是,由于科層制強制性權(quán)力的存在,客觀信息技術(shù)往往依附于科層制被異化為權(quán)力監(jiān)督與控制的工具。邁克爾·曼將國家權(quán)力分為基礎(chǔ)性權(quán)力與強制性權(quán)力兩部分,基礎(chǔ)性權(quán)力源于社會,權(quán)力主體需與社會保持密切的互動與協(xié)商,強制性權(quán)力則可單方面推行權(quán)力主體的意志且較少受到社會力量約束。在科層體制中,強制性權(quán)力占據(jù)主要地位,科層制的控制邏輯極大扭曲了數(shù)字技術(shù)的價值效用(28)鄭方輝、胡映佳、黃藍:《數(shù)字鄉(xiāng)村治理績效中價值理性與技術(shù)理性如何統(tǒng)一——以H縣黨員干部“直聯(lián)群眾”數(shù)字化為例》,《中國行政管理》,2022年第12期。。過多強調(diào)控制而非賦能,無疑加重了基層治理的負擔。第一,化約主義的拼湊式應(yīng)付并未根本解決信息不對稱問題,反而加重了基層治理的負擔?！盀榱藬?shù)據(jù)而數(shù)據(jù)”是過度強調(diào)技術(shù)形式理性的典型表現(xiàn),甚至只要有關(guān)部門想得到,技術(shù)上就能做得到。面對上級政府各部門愈發(fā)頻繁的信息搜集需求,基層往往呈現(xiàn)“一人辦事,九人監(jiān)督”的局面,部分基層工作者將主要的精力放在各類數(shù)字化表格的填報與臺賬的留痕之中,如“表格抗疫”“表格扶貧”等。不僅無暇顧及民眾的真實需求,更重要的是并未根本解決信息不對稱問題?；鶎映２扇』s主義策略對繁復(fù)的數(shù)據(jù)搜集工作拼湊式應(yīng)對,將復(fù)雜事務(wù)分割、揉碎、拼接,以符合技術(shù)所需的“標準格式”(29)董石桃、董秀芳:《技術(shù)執(zhí)行的拼湊應(yīng)對偏差:數(shù)字治理形式主義的發(fā)生邏輯分析》,《中國行政管理》,2022年第6期。。但過度簡化難免導(dǎo)致信息的失真,使上級政府看似掌握了大量信息,但與基層實際相距甚遠。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),某市在搞助企行,要求服務(wù)企業(yè)的干部掛點聯(lián)系走訪企業(yè),這個情況可以量化出來,每次去企業(yè)都要在內(nèi)部的系統(tǒng)上打個卡,干部去了之后到底是否解決問題,或者說干部的努力和企業(yè)自身發(fā)展有沒有直接的因果關(guān)系,這種東西是沒法直接量化的,所以干部多是抱有“我走訪過了,問題解沒解決我不管”這種念頭。(230527SZ08)第二,缺乏基于數(shù)據(jù)的決策應(yīng)用,數(shù)字技術(shù)往往淪為上級控制的工具。本研究團隊在對東部沿海某副省級城市的數(shù)字平臺建設(shè)調(diào)研時發(fā)現(xiàn),各類信息系統(tǒng)的開發(fā)與應(yīng)用多為滿足上級部門的要求,以便監(jiān)督與控制,卻較少符合實際治理的需要。例如該市某區(qū)為滿足上級部門對流動人口情況的掌握,開發(fā)了流動人口分析系統(tǒng),但功能僅停留在月度與季度數(shù)據(jù)的統(tǒng)計,缺少基于數(shù)據(jù)的分析開展智慧化的便民服務(wù)。當?shù)剡€有一個內(nèi)部的干部數(shù)據(jù)庫系統(tǒng),有分析研判等各種看起來很厲害的功能,但事實上用之甚少。上面要什么材料,以前是拿紙去翻,現(xiàn)在是系統(tǒng)替代,就只在這一點上有效率的提升。(230527SZ08)

二是政策執(zhí)行失活:制度張力不足與制度更新滯后致使治理行動失效。一方面,制度張力不足:標準化治理難以兼顧地方治理的多樣性與差異性?；鶎诱婢哒邎?zhí)行者與地方治理者雙重身份,需要遵循效率與治理雙重邏輯(30)李婷:《注意力競爭與適應(yīng)性選擇:基層治理創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯——兼論“偽創(chuàng)新”現(xiàn)象》,《地方治理研究》,2023年第2期。。標準化治理遵循科層制的規(guī)模化與專業(yè)化的效率邏輯,這意味著有時難以兼顧地方治理的多樣性與差異性。因而在基層治理的精準控制之下,適應(yīng)性的選擇權(quán)與調(diào)整權(quán)的缺位間接引致了治理效能失活,基層干部徒勞而無功。例如,某省建設(shè)廳印發(fā)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的指導(dǎo)標準要求詳細,全省美麗鄉(xiāng)村建設(shè)方案一個模式、一張圖紙,而且“對標對表”的檢查落實,沒有充分展現(xiàn)出地方自然、人文等資源的獨特性與差異性(31)歐陽靜、王駿:《形式主義地“講政治”:基層策略主義的新表現(xiàn)》,《廣西師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版),2022年第1期。。此外,“廁所革命”要實現(xiàn)100%的新型廁所普及率,但這種要求也給不習(xí)慣坐便器的老人帶來了困擾,導(dǎo)致室內(nèi)新裝的廁所淪為擺設(shè)。又如,筆者在調(diào)研中有基層干部反映,“我們按照上級要求的標準搞出來了一些民宿,但我們不能檢查哪天開業(yè),檢查過后就關(guān)門大吉,無論是形式主義還是為了迎檢,我們確實也在想如何把這些東西利用起來?！?220108GZ05)

“我們目前在做的一個工作是城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治,包括道路硬化、衛(wèi)生潔化、溝渠凈化等,這個工作做起來壓力會很大,因為檢查的標準之一就是道路上沒有糞便,但農(nóng)村大家都會養(yǎng)鴨養(yǎng)雞,路上很多禽類的糞便是很常見的,泥巴路變成水泥路之后,這些糞便的清掃其實會更難打理一些,因為會留印記在地上,但農(nóng)村養(yǎng)這些禽類本身就是一個不可避免的事情,我們只能提前幾個禮拜對迎檢的村突擊打掃?！?220107JA06)

另一方面,制度規(guī)范建設(shè)滯后:數(shù)字工具的重復(fù)開發(fā)與碎片化建設(shè)。從2015年到2019年,中央及部委至少出臺了12份關(guān)于電子政務(wù)、在線政務(wù)等政務(wù)服務(wù)方面的文件,例如《進一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實施方案的通知》、《加快推進全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的指導(dǎo)意見》等。在此期間,數(shù)字化轉(zhuǎn)型的浪潮席卷全國各地,各級政府調(diào)動大量資源與第三方機構(gòu)聯(lián)合開發(fā)建設(shè)政務(wù)平臺、服務(wù)網(wǎng)與客戶端,以回應(yīng)數(shù)字政府建設(shè)的要求。但是,相關(guān)制度規(guī)范與建設(shè)標準的缺失,不僅導(dǎo)致數(shù)字工具的重復(fù)建設(shè),而且彼此間缺乏兼容性,信息資源重復(fù)收集難以整合,業(yè)已成為阻礙公共服務(wù)跨區(qū)域、跨層級聯(lián)動與整合,掣肘基層治理效能提高的重要原因(32)段哲哲、賈澤民:《數(shù)字治理視域下的互聯(lián)網(wǎng)+基層治理:困境與優(yōu)化路徑——以S市為例》,《江蘇師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版),2022年第3期。。一是數(shù)字工具的重復(fù)開發(fā)與資源浪費。在數(shù)字治理工具的開發(fā)過程中,由于相關(guān)制度規(guī)范與建設(shè)標準的缺失,出現(xiàn)了各個部門獨立一套、各自開發(fā)、盲目投入的現(xiàn)象,不僅造成大量資源的浪費,還讓基層陷于忙碌之中,給基層工作人員帶來極大的困擾。二是數(shù)字信息重復(fù)收集,加重基層負擔。政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃,信息系統(tǒng)間往往彼此孤立,信息難以共享(33)段哲哲、賈澤民:《數(shù)字治理視域下的互聯(lián)網(wǎng)+基層治理:困境與優(yōu)化路徑——以S市為例》,《江蘇師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版),2022年第3期。。業(yè)務(wù)系統(tǒng)間的不兼容無疑為基層工作者增添了新的負擔,類似的工作內(nèi)容需要按照不同部門、不同系統(tǒng)的要求重復(fù)填寫申報。就浙江省的情況而言,當前基層治理領(lǐng)域運行著“浙政釘”溝通系統(tǒng)、網(wǎng)格員管理系統(tǒng)、基層治理系統(tǒng)等多套系統(tǒng),許多政府部門還單獨開發(fā)了獨立的系統(tǒng)軟件。這就導(dǎo)致基層管理人員需要花大量時間在不同系統(tǒng)中錄入相似的數(shù)據(jù),基層工作人員“為系統(tǒng)服務(wù)”的時間擠占了“為居民服務(wù)”的時間(34)《基層治理“數(shù)字化轉(zhuǎn)型陣痛”的消解對策》,浙江大學(xué)公共政策研究院,2022年8月4日.http://www.ggzc.zju.edu.cn/2022/0817/c54163a2609481/page.htm.。正如筆者在調(diào)研中的發(fā)現(xiàn),“打個比方,比如司法系統(tǒng),綜治維穩(wěn)中有常態(tài)化掃黑除惡這一部分,每個月都需要我們對涉黑涉惡信息填制報表,但是統(tǒng)戰(zhàn)部門每月也要求我們做一個類似的報表,兩個內(nèi)容是相似的,但是需要重新修改再提交?！?220108GZ05)

三是督察問責失序:督察下鄉(xiāng)與問責泛化侵蝕干部擔當活力。為保證基層治理規(guī)范化與標準化,“督察下鄉(xiāng)”成為常態(tài)化監(jiān)管機制,并輔之以政治問責。但是近年來,屬地式問責、職能式問責、強壓式問責、記時式問責等問責方式的泛化與濫用,潛移默化地侵蝕著基層干部擔當創(chuàng)新的活力(35)周少來:《基層“問責泛化”現(xiàn)象的制度審視》,《國家治理》,2022年第16期。,“干多錯多,不干不錯”的心理在干部群體中悄然滋生。具體而言,屬地管理機制使基層干部承擔起“兜底治理”的責任,“問責推動”則成為部分地方政府工作推動的常態(tài)化做法(36)周少來:《基層“問責泛化”現(xiàn)象的制度審視》,《國家治理》,2022年第16期。,基層治理的“科層化”更是加劇了基層長期以來權(quán)小責大、治理資源與治理工作不匹配的結(jié)構(gòu)性矛盾,導(dǎo)致基層成為“問題事故”多發(fā)地。權(quán)責不對等讓地方干部陷入“看得見的管不著”、“有責無權(quán)”等低效治理困境(37)段哲哲、陳家喜:《新時代地方干部擔當作為激勵機制分析》,《政治學(xué)研究》,2021年第1期。,問責風險的加劇成為部分基層工作者不愿擔當創(chuàng)新的原因之一(38)田先紅:《“數(shù)字避責”:重大突發(fā)公共事件中基層官員避責行為研究——基于多案例的綜合分析》,《廣西師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版),2022年第1期;鄧斌、龔照綺:《基層減負的治理困境及梳理——以C市Q區(qū)市場監(jiān)督管理局“形式主義”整治為例》,《重慶社會科學(xué)》,2021年第9期。。督察體系以政治問責作為基層治理工作有序推動的強有力工具,一旦在督察過程中發(fā)現(xiàn)問題,就可能面臨政治問責。因此,基層干部為降低問責風險,不僅按照規(guī)定流程按部就班地工作,還盡可能多地留痕以防倒查(39)歐陽靜、王駿:《形式主義地“講政治”:基層策略主義的新表現(xiàn)》,《廣西師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版),2022年第1期。,更需要花費大量時間精力做好督察組的陪同與接待工作,反而讓基層暫時擱置現(xiàn)實矛盾,在文牘主義、留痕主義、應(yīng)付檢查中“空轉(zhuǎn)”。本研究團隊2019年在某省調(diào)研時,省委省政府與市委市政府便發(fā)布“紅頭”文件,要求各縣級單位高度配合調(diào)研工作,各地迎檢工作大多形成了標準化的工作手冊,調(diào)研路線、座談安排、酒店住宿、三餐接待、人員陪同、資料準備等方面詳盡又周到,很明顯感受到基層干部為迎接檢查而傾盡全力。

“3天一小檢,5天一大檢。只要來檢查,我們就要加班加點準備材料,白天出去迎接或者為檢查準備材料,晚上才能跑到辦公室做業(yè)務(wù)、忙實事?！?211205NC01)。

“頻繁的督察看似為推動工作,實則也是部分上級領(lǐng)導(dǎo)避責的表現(xiàn),急于求成、不顧實際地盲目推進項目進度,難免導(dǎo)致項目落成與治理目標的背離,造成基層大量行政資源的浪費。前段時間我們準備花幾個月做一個大項目,第一個月可能都在做籌備工作,但是這一個月上級就來檢查4次,看工作有沒有進步,我們就得臨時湊出一個東西來應(yīng)付。比如一個樓剛蓋了一層,上面來檢查就質(zhì)疑這個樓怎么才蓋了兩層,不應(yīng)該蓋三層嗎?第二個星期我們就加班加點蓋了三層,蓋了三層之后上面檢查說要有進步,要蓋四層,然后我們就加班加點蓋了三層,投入大量的人力、物力、財力,為了速度質(zhì)量肯定就得不到保證?！?220108GZ05)

“很多時候他們自己督查也是走形式,去哪里檢查,走哪條路,都是提前準備好的,上級領(lǐng)導(dǎo)也說反正我也多一事不如少一事,就跟著他走,所以發(fā)現(xiàn)不了真正的問題。你來檢查你走形式,我應(yīng)付我也是走形式?！?211212NC02)

(二)差序應(yīng)對:晉升激勵下的基層治理競賽

第一,治理工作泛化與壓力傳導(dǎo)異化誘發(fā)基層治理拼湊式回應(yīng)。拼湊應(yīng)對(Muddling Through)具有“臨時拼湊、摸索調(diào)整與應(yīng)付完成”的特征(40)周雪光:《中國國家治理的制度邏輯:一個組織學(xué)研究》,生活·讀書·新知三聯(lián)書店,2017年版,第239頁。,我國基層干部作為政策的執(zhí)行者,在完成上級的任務(wù)指標時常體現(xiàn)出被動應(yīng)付的特點,注重短期目標與短期效益(41)董石桃、董秀芳:《技術(shù)執(zhí)行的拼湊應(yīng)對偏差:數(shù)字治理形式主義的發(fā)生邏輯分析》,《中國行政管理》,2022年第6期。。根據(jù)科爾曼的理性選擇理論,基層干部作為理性的行動者,會根據(jù)行動情境有差別地投入治理資源以應(yīng)對上級任務(wù),以盡可能實現(xiàn)個人利益的最大化。本文根據(jù)現(xiàn)有研究將任務(wù)按照激勵與約束維度進行劃分,探討基層干部在不同行動情境下的“空忙”策略。一是基層治理中心工作泛化與策略性回應(yīng)。中心工作制是基層治理中一種常見的工作機制(42)歐陽靜:《中心工作與縣域政府的強治理》,《云南行政學(xué)院學(xué)報》,2017年第6期。,上級黨委依據(jù)事項的輕重緩急有序?qū)⒅匾c緊急程度較高的任務(wù)納入中心工作范疇,以引導(dǎo)基層治理方向與治理資源配置,并借助壓力機制、動員機制、晉升錦標賽機制等“政治統(tǒng)合制”加以落實(43)歐陽靜、王駿:《形式主義地“講政治”:基層策略主義的新表現(xiàn)》,《廣西師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版),2022年第1期。。近年來,由于治理方式由結(jié)果管理向過程管理轉(zhuǎn)變,考核中無論加分項還是扣分項都成為同等重要的工作,基層治理工作機制逐漸衍化為“泛中心工作制”(44)歐陽靜、王駿:《形式主義地“講政治”:基層策略主義的新表現(xiàn)》,《廣西師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版),2022年第1期。。在基層自身治理資源有限的情況下,過度泛化的中心工作任務(wù)遠超基層所能承載的能力范疇,“上面千條線,下面一根針”“5+2”“白加黑”的工作連軸轉(zhuǎn)也尚不足以完全應(yīng)付過度泛化的考核任務(wù)。因此,對于不能直觀體現(xiàn)地方治理績效而又無法“打折”的工作任務(wù),拼湊式應(yīng)付成為“最優(yōu)”解決方式。當工作任務(wù)屬于弱激勵-弱約束類型時,工作的收益與風險均較小,難以換取領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注,基層干部便會秉持“只要做了就行”的態(tài)度,采取“文件傳達、標語貫徹”等策略性行為(45)余敏江:《中央環(huán)保督察下地方核心行動者的環(huán)境精細化治理行為邏輯——基于科爾曼理性選擇理論視角的分析》,《行政論壇》,2022年第5期。。例如,“上面要求我們一年得開幾次培訓(xùn)會、調(diào)度會什么的,但很多會不可能全部開,只能是把會標拍一下,會議記錄自找一點,領(lǐng)導(dǎo)看了說可以的話就這樣寫,事實上可能沒開這個會,但你得把這個會造出來,證明你開過這個會”。(230528PX10)。

第二,壓力型體制下治理“高標準”的失效與拼湊式應(yīng)付。當任務(wù)類型屬于強激勵-弱約束型時,基層領(lǐng)導(dǎo)者預(yù)期治理任務(wù)收益大但風險較小,在具備行動條件的情況下常選擇照章辦事,而當不具備行動條件時則集中治理資源做好拼湊式應(yīng)對(46)余敏江:《中央環(huán)保督察下地方核心行動者的環(huán)境精細化治理行為邏輯——基于科爾曼理性選擇理論視角的分析》,《行政論壇》,2022年第5期。,常見于壓力體制下層層發(fā)包的緊急任務(wù)。行政發(fā)包制是韋伯科層制與外包制間的一種混合形態(tài),用以描述政府縱向?qū)蛹夐g的發(fā)包關(guān)系(47)周黎安:《行政發(fā)包制》,《社會》,2014年第6期。。在政策任務(wù)逐級傳遞與發(fā)包的過程中,各級政府提出明確的量化指標與操作標準以期提高政策執(zhí)行效果,級級重視形成了對治理任務(wù)的層層加碼。任務(wù)標準的提高與完成時間的限制給基層干部造成很大的工作壓力(48)鄧斌、龔照綺:《基層減負的治理困境及梳理——以C市Q區(qū)市場監(jiān)督管理局“形式主義”整治為例》,《重慶社會科學(xué)》,2021年第9期。,當治理“高標準”超越客觀實際時,為了保持上級的注意力不被分散,干部有時只能拼湊式應(yīng)付。

有些任務(wù)如果給的時間早的話,我們是有充足時間認真做一下,但是文件或要求下來的時間都比較緊,要求今天或明天就要交,因為材料素材不是一個人就有的,臨時臨急要跟經(jīng)濟線、項目線、招商線各個線去對接,有時候他們也沒這個數(shù)據(jù),也要臨時去找去湊,很多東西都會沒那么完善就交上去了(230528PX10)。

領(lǐng)導(dǎo)下來調(diào)研就會層層壓下來,比如省里面要來調(diào)研,就跟市里面說你們一定要把這個東西搞好來,提出一些要求,然后市里壓到縣里,縣里又壓到鄉(xiāng)鎮(zhèn),要求越來越復(fù)雜,然后讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)去做。像今天這件事情,比如說中央要求你這個月20號完成,省里面就會要求你這個月15號完成,市里面就會說10號完成,縣里面就會說5號完成,到最后一級基層政府就會說立刻,在時間與標準的壓力下基層這時候只能應(yīng)付(220104TA03)。

但是,干部這種“拼湊式應(yīng)付”的狀態(tài)遲早會隨著時間被消解,不能在實干中獲得成長和成就感,會使得干部愈發(fā)變得只會遵照上級指令完成工作。其實對我們這種基層干部來講的話,絕大部分都會有抱著這種樸素的想法,就是說在基層肯定是為民做實事。后面慢慢就麻木了,你就不知道自己到底要干嘛的,你就知道上面說什么我做什么,疲于應(yīng)對,可能就是不想動了,我“跑”久了就不想“跑”了(220105JN04)。

第三,晉升錦標賽與運動式治理下的注意力競爭“內(nèi)卷化”。一是晉升錦標賽下的“治理內(nèi)卷化”:制造“亮點”以凸顯政績?！皟?nèi)卷”原被用以描述農(nóng)業(yè)的發(fā)展,后被引入政治領(lǐng)域用以描述“政權(quán)內(nèi)卷化”與“治理內(nèi)卷化”(49)李漢卿:《鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村改革內(nèi)卷化及其破解——“控制權(quán)”理論的視角》,《蘭州學(xué)刊》,2020年第10期。。“治理內(nèi)卷化”則指基層資源投入與制度設(shè)計并未改變治理現(xiàn)狀、產(chǎn)生應(yīng)有的治理效益?！皟?nèi)卷”源于中心工作的泛化與注意力競爭的扭曲。如前所述,中心工作的泛化加劇了治理結(jié)構(gòu)的矛盾,同時也改變了注意力競爭的程度。以往,注意力競爭呈現(xiàn)強確定性與弱競爭性的特點,各級領(lǐng)導(dǎo)常緊盯涉及考核加分項的工作部門,集中資源解決關(guān)鍵問題,而未列入加分項的部門,自知無法吸引領(lǐng)導(dǎo)的注意力,因而不會過度競爭領(lǐng)導(dǎo)的注意力。但是近年來,過程管理的轉(zhuǎn)向?qū)е轮行墓ぷ鞯姆夯?以往相對弱勢的部門開始進入領(lǐng)導(dǎo)的視野,領(lǐng)導(dǎo)的注意力競爭呈現(xiàn)弱確定性與強競爭性的特點。中心工作屬于強激勵-強約束的任務(wù)類型,是受到上級領(lǐng)導(dǎo)重點關(guān)注的核心工作。在晉升錦標賽的激勵之下,基層工作者在面對此類工作時既有壓力也有完成動力。注意力競爭的加劇導(dǎo)致基層干部常通過制造“亮點”的方式以凸顯“政績”,而且不僅主要領(lǐng)導(dǎo)喜歡這樣做,在利益高度捆綁之下,非領(lǐng)導(dǎo)職位的基層干部也會爭相效仿,呈現(xiàn)出一種集體性的追逐績效目標的“亢奮”狀態(tài)。

“區(qū)紀委領(lǐng)導(dǎo)為了凸顯自己的業(yè)績,得到市紀委的認可,每年會給自己區(qū)下達一些案件指標。按理要根據(jù)實際情況看案件數(shù)量,違紀才處理你,但現(xiàn)在案件指標太多了,只能湊案件數(shù)。比如雖然現(xiàn)在三胎已經(jīng)放開,但街道紀工委層面為了湊案件數(shù)就去追究之前超生的案件,從每一年的案件數(shù)統(tǒng)計來看,違反計劃生育占了差不多百分之四、五十,但這些超生的案件可能并沒有特別明顯能夠體現(xiàn)我們紀委的監(jiān)督效果?！?230528SZ09)

“舉個例子來說,醫(yī)保征繳本來是一個常規(guī)性的業(yè)務(wù)工作,無論什么時候交,只要及時交了都是可以享受到全年醫(yī)保的,但領(lǐng)導(dǎo)為了更快更好的完成交醫(yī)保的任務(wù),給上級一個好像表現(xiàn)很好的樣子,就會定一個時間節(jié)點給下面施壓而且每天通報,讓醫(yī)保覆蓋率看起來比其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的更高?！?211212NC02)

“我們這么做也是為了表現(xiàn),因為他會通報,很喜歡給大家搞個排名,然后呈報給縣里,縣里面主要領(lǐng)導(dǎo)一看這個部門做事情都做不好,以后人事什么的就不考慮你了?！?220104TA03)

“很多時候業(yè)務(wù)上的形式主義它就是一個上級愛表現(xiàn),下級就要受苦。為了自己考慮,我們做好了這種形式主義領(lǐng)導(dǎo)滿意,反正就是為了領(lǐng)導(dǎo)滿意,領(lǐng)導(dǎo)滿意我們以后到時候提拔領(lǐng)導(dǎo)也會推薦我們。”(220105JN04)

一方面,制度邊界的模糊為基層干部“亮點政績”的打造提供了制度空間。社會轉(zhuǎn)型中制度變遷具有漸進性,新的體制機制的建立和實施需要一定的時間,在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)出現(xiàn)制度的真空將導(dǎo)致相關(guān)行為者行為的失范與秩序的混亂。自由裁量權(quán)的存在是為了連接抽象的法律和具體的事實,更有效地實現(xiàn)實質(zhì)正義,卻在晉升錦標賽的強激勵下被合理用于打造“亮點政績”與應(yīng)付考核之中,呈現(xiàn)出鮮明的短期主義特點。例如,2017年我國開始監(jiān)察體制改革,建立國家監(jiān)察委員會,整合反腐敗資源力量,將所有的行使公權(quán)力的公職人員,全部納入監(jiān)察的對象范圍之中,但制度規(guī)范在改革過程中存在滯后性,制度的模糊性為干部謀取政績提供了機會空間。違紀行為需要說明違反了哪個黨紀條例的規(guī)定,而不是說只要你犯錯了,就一律給你立案處理。但目前立法還不是很完善,存在一些模糊的邊界,為了湊立案數(shù)立了不少案件。

比如有的案件說社區(qū)股份公司管理層違反中央八項規(guī)定,買了很多高檔的煙酒,但是我們認為目前可能還上升不到紀委這一層面,因為股份公司管理層能不能作為監(jiān)察對象還不確定。再比如,雖然我們體制內(nèi)有規(guī)定不能經(jīng)商辦企業(yè),臨聘黨員去開小賣部能否構(gòu)成違紀也是一個問題,我們一般認為它不構(gòu)成違紀,因為他不是在編的,而且這種違規(guī)經(jīng)商辦企業(yè)的要違反到能夠指向的具體規(guī)定,目前也沒有一個明確的規(guī)定指向這些臨聘人員,但是實際操作當中為了達到辦案數(shù)量還是把案件立了,他們案件數(shù)是達到了,但是到我們這里就很難處理,我們要不就是高舉輕放,批評教育,要不就是我們這邊沒有權(quán)限處理,給到他所在單位去處理(230528SZ09)。

另一方面,量化指標的泛化為基層干部制造“亮點政績”提供了技術(shù)空間。上級部門可以通過直觀數(shù)字評判下級的工作進展,但過度強調(diào)量化指標容易導(dǎo)致治理信息的失真,也給了基層干部借助數(shù)字技術(shù)營造“虛擬政績”的空間。例如,上級將數(shù)字平臺建設(shè)質(zhì)量的考核標準簡化為瀏覽量、點贊數(shù)等幾項簡單的數(shù)據(jù)指標,不僅難以衡量出數(shù)字平臺建設(shè)的質(zhì)量,考核的偏差還誘導(dǎo)了部分干部通過刷贊、刷閱讀量、訪問量等方式營造“數(shù)字政績”。此時向上傳遞的不僅是無效信息,更會不斷干擾考核評判標準,導(dǎo)致上級注意力的扭曲,使同一層級橫向競爭不斷“內(nèi)卷”與扭曲,更會造成大量行政資源的無端投入與浪費,讓斥巨資開發(fā)的平臺與服務(wù)器逐漸“僵尸化”,成為“數(shù)字政績”營造的工具。有一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一天開展了5000次志愿者活動,而且還受到了上級表揚,但是這種肯定是沒有開展的,純是靠人工給它刷上去的,只為了一個數(shù)據(jù)好看。(211205NC01)

此外,創(chuàng)新競賽為“亮點政績”的打造提供場域空間。近年來,地方政府考核機制已由GDP為核心的晉升錦標賽轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎又卫淼摹皠?chuàng)新競賽”。由于缺乏GDP指標可觀測的客觀數(shù)據(jù),地方政府普遍采取“硬著頭皮”大量創(chuàng)新的做法以提高自身的“印象政績”(50)段哲哲、賈澤民:《數(shù)字治理視域下的互聯(lián)網(wǎng)+基層治理:困境與優(yōu)化路徑——以S市為例》,《江蘇師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版),2022年第3期。,實質(zhì)是“換湯不換藥”“新瓶裝舊酒”的符號式、概念式、標簽式創(chuàng)新(51)姜曉萍、吳寶家:《警惕偽創(chuàng)新:基層治理能力現(xiàn)代化進程中的偏差行為研究》,《中國行政管理》,2021年第10期;李婷:《注意力競爭與適應(yīng)性選擇:基層治理創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯——兼論“偽創(chuàng)新”現(xiàn)象》,《地方治理研究》,2023年第2期。。該創(chuàng)新的都創(chuàng)新完了,無論是在環(huán)境治理、矛盾糾紛還是什么領(lǐng)域,大多已經(jīng)有比較好的解決模式,現(xiàn)在還強調(diào)創(chuàng)新只能是把項目進行包裝,把工作亮點提煉出來。(230417SZ07)

二是運動式治理加劇基層政府集體性“空忙”的現(xiàn)狀。當任務(wù)類型屬于弱激勵與強約束型時,地方行動者預(yù)期任務(wù)收益小但風險高,常小心應(yīng)對甚至采取運動式治理的方式以確?！叭f無一失”。此類任務(wù)常見于調(diào)研與督察之中,領(lǐng)導(dǎo)注意力呈現(xiàn)高關(guān)注度與低持續(xù)性的特點。隨著督察與調(diào)研級別的提升,相關(guān)人力、時間、資金等資源投入呈現(xiàn)增強的趨勢,運動式治理也愈發(fā)明顯。運動式治理是通過政治動員的形式,在短期內(nèi)集結(jié)大量資源以完成特定任務(wù)的治理方式(52)周雪光:《中國國家治理的制度邏輯:一個組織學(xué)研究》,生活·讀書·新知三聯(lián)書店,2017年版,第34頁。。當該模式被普遍應(yīng)用于服務(wù)重要領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)研和督察時,便會誘發(fā)基層政府各部門集體性“空忙”現(xiàn)象,導(dǎo)致各職能部門核心工作的長時間停滯。

“一個很典型的例子,去年差不多5月份左右,省委書記要路過我們這邊,我們這邊的公路沿線可能就有個20公里的樣子。5月份來,我們4月份整個月就調(diào)動了全鎮(zhèn)的干部,包括村干部,他們的工作也丟下去,跑到路上搞環(huán)境、搞衛(wèi)生,去撿垃圾。然后又購買了很多服務(wù),在這條我們沿線公路上搞了一個月的環(huán)境整治,就是為了讓他從那里過一下?！?220108GZ05)

“這方面的調(diào)研,基本上我自己來說,我是已經(jīng)疲于應(yīng)對了。因為我們這邊天天都有領(lǐng)導(dǎo)要過,一過來不管是我們這種組織宣傳統(tǒng)戰(zhàn)部門,其他的像民政、醫(yī)保、就業(yè),就丟下手上的業(yè)務(wù)工作去做?！?220108GZ05)

從上述案例中可以看出運動式治理加劇了政府行政職能的“空轉(zhuǎn)”,領(lǐng)導(dǎo)注意力在時間維度上的低持續(xù)性,不僅導(dǎo)致了不計其數(shù)的“虛假工程”,還會留下諸多隱患,如打擊基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性、加劇政府財務(wù)風險、降低群眾對政府的信任等,長此以往甚至將導(dǎo)致基層治理的“塌方”。

“這種東西成本都很大,我們請一個民工100塊錢一天,我們這條公路20公里上鋪滿民工,你想一下,就那一個月我花了200多個萬就為了讓領(lǐng)導(dǎo)從路面上過去。我們沒辦法,其實搞這個也是縣里面要求的。他們會轉(zhuǎn)移支付給我們,所以說我們做這個東西要跟縣里拿錢,縣里如果也沒錢,就要等再上一級給他撥錢。上級有錢就給,沒錢我們就沒辦法,我們沒錢就只能欠著,像我們現(xiàn)在年底的績效工資只發(fā)了一半,另外一半要給農(nóng)民工工資,因為欠了他們錢?！?220108GZ05)

“那些老表家門口的菜,都從門前搬到門后去,晾衣桿鄉(xiāng)下不是會用那種竹子做的嗎,把他們晾衣桿全拆掉不可以再用,時間長了群眾也很反感。這種東西它就是一點都沒,又花時間又花成本的。唯一的一點點作用就是環(huán)境看起來更干凈、更衛(wèi)生了?！?220108GZ05)

四、破解基層“空忙”現(xiàn)象的機制

(一)優(yōu)化權(quán)責關(guān)系,釋放基層治理自主與試錯的制度空間

行政體制與制度安排對基層治理結(jié)構(gòu)適應(yīng)性調(diào)整的不足是誘發(fā)基層“空忙”的重要原因。近年來,基層治理逐漸“科層化”,對治理過程的管控加深,但過度強調(diào)治理的精準度與標準化會導(dǎo)致基層治理行為的異化。信息不對稱與信息傳遞滯后導(dǎo)致集中決策失準,制度張力不足與制度更新滯后致使治理行動失效,督察下鄉(xiāng)與問責泛化侵蝕干部擔當活力。集中決策失準、政策執(zhí)行失活、督察問責失序讓基層干部陷入“看得見的管不著”“有責無權(quán)”等低效治理困境,嚴重挫傷了基層干部的干事積極性。長此以往,干部易成為沒有情感的冰冷官僚,冷漠機械的官僚講究應(yīng)付工作、交差完事而不出事,而不會考慮工作是否符合實際、是否需要反饋和改進,這種環(huán)境下易讓基層干部逐漸麻木,使政府機構(gòu)脫離實際地“空轉(zhuǎn)”(53)歐陽靜、王駿:《形式主義地“講政治”:基層策略主義的新表現(xiàn)》,《廣西師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》,2022年第1期。。因此,優(yōu)化權(quán)責關(guān)系,釋放基層治理自主與試錯的制度空間是發(fā)揮基層治理效能與激勵干部干事創(chuàng)新的關(guān)鍵。第一,釋放基層治理自主性的制度空間?？茖涌刂齐m遏制了基層干部權(quán)力濫用與謀利性變通,但也壓縮了干部根據(jù)資源稟賦適應(yīng)性選擇與調(diào)整的自主性空間。結(jié)構(gòu)調(diào)整僵化是適應(yīng)性效率低的表現(xiàn),分散決策則是提高適應(yīng)性效率的關(guān)鍵,因此應(yīng)給予基層治理自主性的制度空間。第二,完善容錯糾錯機制,以“回應(yīng)性”檢查為導(dǎo)向。習(xí)近平總書記在黨的十九屆五中全會上強調(diào),要提高干部創(chuàng)新意識、增強政府創(chuàng)新理念,以解決滯后的制度體制所不能滿足的群眾訴求與現(xiàn)實問題。新治理情景下的治理方法難免與現(xiàn)存制度中某些因素相沖突,新治理方法治理結(jié)果的不確定性需提供制度性試錯空間加以保護。此外,督察與問責過于強調(diào)紙質(zhì)材料留痕,將導(dǎo)致基層工作者耗費大量時間在材料準備與撰寫上,難有時間撲下身子到田間地頭解決群眾的真實需求。因此,督察工作不僅需著重做好對督察領(lǐng)域程度的劃分,不能通盤強調(diào)全覆蓋、全流程督察,強調(diào)以結(jié)果為導(dǎo)向的彈性化督察,還需要多走下基層與民眾互動,注重民眾的實際回應(yīng),而非陷入材料與臺賬之中。

(二)平衡數(shù)字技術(shù)“形式理性”與公共治理“實質(zhì)理性”,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)數(shù)字治理

第一,平衡數(shù)字技術(shù)“形式理性”與公共治理“實質(zhì)理性”?？陀^的數(shù)字技術(shù)常受行政體制、制度環(huán)境與相關(guān)決策者影響,被執(zhí)行的技術(shù)不僅為權(quán)力控制與監(jiān)督提供必要支撐,也成為基層干部競爭上級注意力的有力工具,均是對技術(shù)“形式理性”的過度強調(diào),尚未在基層治理效能提高中充分發(fā)揮作用,對公共治理“實質(zhì)理性”的回應(yīng)匱乏。因此,一方面是數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用需以實現(xiàn)公共治理“實質(zhì)理性”為導(dǎo)向,堅持人民至上的治理理念。系統(tǒng)功能設(shè)計應(yīng)深入了解基層真實治理樣態(tài)與業(yè)務(wù)需求,增強集中決策的科學(xué)性與準確性,強化民生服務(wù)的應(yīng)用,包括基于數(shù)據(jù)的預(yù)測、追蹤與反饋,以提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),真正發(fā)揮數(shù)字技術(shù)賦能基層治理的功能和作用。另一方面是應(yīng)做好對基層干部正確應(yīng)用技術(shù)的價值引導(dǎo)。對于相關(guān)決策者而言,數(shù)字技術(shù)不應(yīng)是追求短期利益,謀取晉升與資源分配的工具。應(yīng)做好對基層干部正確應(yīng)用技術(shù)的價值引導(dǎo),提高對信息系統(tǒng)的專業(yè)知識與操作能力,讓技術(shù)真正服務(wù)于基層治理。

第二,強化頂層設(shè)計,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)數(shù)字治理。目前基層數(shù)字平臺建設(shè)多停留于形式層面,與實際業(yè)務(wù)之間存在不同程度脫節(jié)。此外,各部門間系統(tǒng)分立與數(shù)據(jù)壁壘仍然嚴重。因此,應(yīng)強化頂層設(shè)計,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)數(shù)字治理。組建大數(shù)據(jù)管理局與構(gòu)建政府首席信息官(ICO)團隊,加強省市一級對數(shù)字平臺建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃;加強公共信息數(shù)據(jù)庫建設(shè),完善信息采集與共享的制度與標準,通過規(guī)范化的流程再造和結(jié)構(gòu)化的制度設(shè)計打通部門間數(shù)據(jù)壁壘。

(三)以問題為導(dǎo)向,探索構(gòu)建精簡、彈性與多元的考核評估體系

第一,強調(diào)精簡與彈性考核,以促進問題解決與本土化工作開展為考核導(dǎo)向。近年來,基層治理逐漸“科層化”,對治理過程的管控加深,考核過度細化與泛化加劇了基層治理困境。一方面,過度強調(diào)績效考核指標的量化導(dǎo)致治理信息的失真,給予基層干部營造“虛擬政績”以爭奪注意力的空間。另一方面,中心工作的泛化意味著考核中無論加分項或扣分項均成為同等重要的工作,加劇了地方政府間注意力競爭,導(dǎo)致有限的治理資源被過度分割,不利于重大治理問題的解決與治理效能的提高。因此,一是考核細則應(yīng)力圖精簡,以促進實際問題解決與治理工作展開為導(dǎo)向,避免過度陷入過程與細節(jié)之中;二是考核制度應(yīng)更具有彈性,以引導(dǎo)各地區(qū)根據(jù)資源稟賦實現(xiàn)錯位競爭而非,增加重大問題統(tǒng)籌規(guī)劃能力,避免治理的平均化。

第二,探索構(gòu)建多元考核評估體系?？己藱C制誘發(fā)了基層干部唯上主義的行為導(dǎo)向,注意力競爭在壓力型體制、晉升錦標賽與運動式治理等機制的作用下進一步扭曲,導(dǎo)致部分干部陷入“拼湊式空忙”與“內(nèi)卷式空忙”之中。因此,績效考核主體除上級領(lǐng)導(dǎo)外還應(yīng)涉及下屬、民眾、同事等利益相關(guān)者;此外,還應(yīng)構(gòu)建客觀的績效評估客體如績效審查與評估委員會,弱化上級領(lǐng)導(dǎo)的注意力效應(yīng)。

五、總結(jié)與討論

本文構(gòu)建了“適應(yīng)性-技術(shù)-注意力-行為”的分析框架,結(jié)合訪談資料探尋體制與制度的適應(yīng)性效率、技術(shù)執(zhí)行與注意力競爭對基層干部“空忙”行為的影響。本文認為“空忙”的發(fā)生機制一是行政體制與制度安排對基層治理結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性效率不足?；鶎又卫怼翱茖踊钡目刂平┗c路徑依賴下的制度失耦所造成的權(quán)責異化是誘發(fā)部分基層干部“空忙”的重要原因,集中決策失準、政策執(zhí)行失活、督察問責失序讓基層干部疲于奔命。一方面,基層治理“科層化”加強了對基層的權(quán)力控制,制度張力不足與制度更新滯后極大壓縮了基層干部適應(yīng)性選擇與調(diào)整的空間;另一方面,制度性試錯空間的缺失束縛基層干部干事創(chuàng)業(yè)的手腳,督察下鄉(xiāng)與問責泛化不斷侵蝕干部擔當活力。二是“激勵-約束”下注意力競爭的異化與基層治理實踐的差序應(yīng)對。中心工作泛化加劇注意力競爭,注意力競爭在壓力型體制、晉升錦標賽與運動式治理等機制的作用下進一步扭曲,干部對不同治理任務(wù)以“拼湊式空忙”與“內(nèi)卷式空忙”予以回應(yīng)。三是行政體制與相關(guān)行為者影響下的技術(shù)重塑與異化。對“形式理性”的過度強調(diào)致使數(shù)字技術(shù)成為上級政府權(quán)力控制和基層干部注意力競爭的工具。為此,在文章最后試圖從“制度-理念-執(zhí)行”提出解決“空忙”的邏輯框架,一是完善容錯糾錯機制,釋放基層治理自主與試錯的制度空間,以優(yōu)化權(quán)責關(guān)系;二是堅持人民至上治理理念,平衡數(shù)字技術(shù)“形式理性”與公共治理“實質(zhì)理性”,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)數(shù)字治理;三是以促進問題解決與本土化工作開展為考核導(dǎo)向,探索構(gòu)建精簡、彈性與多元的考核評估體系。

在未來研究方面,一方面,需要繼續(xù)從“適應(yīng)性-技術(shù)-注意力-行為”的分析框架中提煉干部行為偏差的理論框架,以自主性與適應(yīng)性、注意力競爭程度與技術(shù)執(zhí)行的價值導(dǎo)向三個維度進行類型學(xué)劃分剖析驗證“空忙”的內(nèi)在機理。另一方面,現(xiàn)有關(guān)于“空忙”的解釋多限于現(xiàn)象描述,從制度、組織、環(huán)境等視角的解釋則多泛泛而談,需要實證檢驗“空忙”的生成機制。