我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中惠農(nóng)政策落實(shí)存在的問(wèn)題與對(duì)策研究

□李 根

（山東理工大學(xué)，山東 淄博 255000）

近年來(lái)，我國(guó)越來(lái)越重視“三農(nóng)”問(wèn)題，出臺(tái)了諸多強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，惠農(nóng)政策的落地實(shí)施為廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)展及農(nóng)民生產(chǎn)生活帶來(lái)了福祉，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展及解決“三農(nóng)”問(wèn)題發(fā)揮著重要的推動(dòng)作用。但惠農(nóng)政策在具體落實(shí)環(huán)節(jié)中卻存在諸多問(wèn)題，導(dǎo)致很多惠農(nóng)政策效果不顯著，不僅影響了相關(guān)人員的積極性，而且損害了國(guó)家和農(nóng)民群眾的利益，對(duì)惠農(nóng)政策積極作用的發(fā)揮產(chǎn)生了嚴(yán)重的不良影響。文章以濟(jì)南市為例，重點(diǎn)分析其在惠農(nóng)政策落實(shí)過(guò)程中存在的問(wèn)題，并制定相應(yīng)的對(duì)策，以此促進(jìn)惠農(nóng)政策落實(shí)落地，有效發(fā)揮惠農(nóng)政策在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的積極作用。

1 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中惠農(nóng)政策落實(shí)現(xiàn)狀

目前，我國(guó)為了進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將實(shí)惠落實(shí)到農(nóng)民群體，結(jié)合農(nóng)村發(fā)展情況制定了一系列惠農(nóng)政策，主要體現(xiàn)在農(nóng)村教育、養(yǎng)殖、種植以及加工生產(chǎn)等方面。濟(jì)南市委、市政府及相關(guān)部門積極落實(shí)上級(jí)部門下達(dá)的惠農(nóng)指令，并結(jié)合濟(jì)南市農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)況，制定并實(shí)施了一系列惠農(nóng)政策，其落實(shí)情況及取得的成效總結(jié)如下。

1.1 惠農(nóng)政策類型

1.1.1 農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼

農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼惠農(nóng)政策主要是針對(duì)種糧（小麥）農(nóng)戶給予的補(bǔ)貼。以濟(jì)南市濟(jì)陽(yáng)區(qū)為例，該區(qū)范圍內(nèi)的種糧農(nóng)戶可享受補(bǔ)貼1 875 元/hm2，要求必須是該區(qū)內(nèi)的種糧農(nóng)民以及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，農(nóng)民自主報(bào)告，由村鎮(zhèn)開(kāi)展兩級(jí)審核和公示，之后縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門進(jìn)行復(fù)核，通過(guò)復(fù)核后由縣級(jí)財(cái)政部門撥付資金。在此過(guò)程中，要求嚴(yán)格落實(shí)“兩級(jí)公示”制度，公示期應(yīng)在7 d 以上，對(duì)于資金撥付方面，由縣級(jí)財(cái)政部門根據(jù)補(bǔ)貼農(nóng)戶信息將資金直接發(fā)放到補(bǔ)貼對(duì)象“一本通”賬戶，同時(shí)將發(fā)放結(jié)果向補(bǔ)貼農(nóng)戶反饋。

1.1.2 區(qū)級(jí)家庭農(nóng)場(chǎng)示范場(chǎng)

對(duì)區(qū)級(jí)家庭農(nóng)場(chǎng)示范場(chǎng)給予獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)額度為每家0.5 萬(wàn)元。申請(qǐng)人員必須為濟(jì)南市農(nóng)村居民，經(jīng)營(yíng)的家庭農(nóng)場(chǎng)必須在濟(jì)南市農(nóng)業(yè)部門備案，還要保證家庭農(nóng)場(chǎng)的從業(yè)人員有一定資質(zhì)，具備財(cái)務(wù)管理能力。同時(shí)對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、生產(chǎn)規(guī)范有一定的要求，如基礎(chǔ)設(shè)施齊全、污染物排放必須環(huán)保等，需要發(fā)揮家庭農(nóng)場(chǎng)示范帶動(dòng)作用。家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者若要獲取該獎(jiǎng)勵(lì)，可通過(guò)鎮(zhèn)級(jí)推薦及區(qū)級(jí)認(rèn)定的方式和流程獲取。

1.1.3 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合體扶持政策

申請(qǐng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合體扶持政策者必須具備獨(dú)立企業(yè)法人資格，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為基礎(chǔ)，其核心區(qū)域面積應(yīng)達(dá)到20 hm2以上，有注冊(cè)的農(nóng)產(chǎn)品商標(biāo)，滿足“種養(yǎng)加、吃住行、游購(gòu)?qiáng)?、教研頤”12 項(xiàng)功能中的8 項(xiàng)以上。政策鼓勵(lì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合體經(jīng)營(yíng)者積極開(kāi)展“三品一標(biāo)”認(rèn)證及品牌創(chuàng)建，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者開(kāi)展規(guī)?；⑵放苹?jīng)營(yíng)，通過(guò)做大做強(qiáng)帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.1.4 其他惠民政策

濟(jì)南市還制定了其他惠民政策，主要包括土地整村流轉(zhuǎn)一次性獎(jiǎng)勵(lì)、全程農(nóng)事服務(wù)主體補(bǔ)助、擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)助和貸款貼息、畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)糞污綜合利用建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)助、農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼等。

1.2 惠農(nóng)政策實(shí)施成效

近年來(lái)，濟(jì)南市各區(qū)、縣通過(guò)各項(xiàng)惠農(nóng)政策的實(shí)施，獲得了良好效果，根據(jù)濟(jì)南市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局披露的信息可知，2021—2022 年濟(jì)南市各項(xiàng)主要的惠農(nóng)政策給予的補(bǔ)貼支出持續(xù)增長(zhǎng)。從圖1 中可以看出，自2021 年濟(jì)南市惠農(nóng)政策實(shí)施以來(lái)，各項(xiàng)補(bǔ)貼均有所增長(zhǎng)，說(shuō)明濟(jì)南市實(shí)施的各項(xiàng)惠農(nóng)政策初顯成效。

圖1 濟(jì)南市主要惠農(nóng)政策補(bǔ)貼支出

2 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中惠農(nóng)政策落實(shí)存在的問(wèn)題

從上述濟(jì)南市制定和實(shí)施的惠農(nóng)政策中可以看出，當(dāng)前該市實(shí)施的惠民政策涉及養(yǎng)殖、種植、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工、農(nóng)業(yè)機(jī)械等多個(gè)領(lǐng)域，惠農(nóng)政策支持力度較大，但這些惠農(nóng)政策在具體落實(shí)過(guò)程中產(chǎn)生的效果未能達(dá)到預(yù)期，說(shuō)明當(dāng)前濟(jì)南市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中惠農(nóng)政策落實(shí)存在問(wèn)題，這些問(wèn)題具體體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

2.1 惠農(nóng)政策宣傳力度不足

目前，濟(jì)南市惠農(nóng)政策已經(jīng)全面實(shí)施，但具體落實(shí)到農(nóng)村地區(qū)時(shí)效果并不理想，主要是因?yàn)榛菝裾叩男麄髁Χ让黠@存在不足，具體表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。首先，農(nóng)村缺乏對(duì)惠農(nóng)政策的宣傳意識(shí)。惠農(nóng)政策下發(fā)后，部分村僅以口頭的方式對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行告知，很多農(nóng)村并未將惠農(nóng)政策告知農(nóng)戶，導(dǎo)致農(nóng)村村務(wù)信息不公開(kāi)，并且村委會(huì)存在“懶政”現(xiàn)象，對(duì)惠農(nóng)政策的落實(shí)力度不足。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受自身財(cái)力、人力所限，對(duì)政策宣傳的方式比較單一，只是依照上級(jí)下發(fā)的文件對(duì)惠民政策進(jìn)行解讀，無(wú)法深入農(nóng)民群眾中[1]。再次，由于惠農(nóng)政策的資金額度相對(duì)較低，導(dǎo)致很多農(nóng)民群眾對(duì)惠農(nóng)政策的認(rèn)知積極性不高。同時(shí)，農(nóng)民若要獲取惠農(nóng)補(bǔ)助，需要提供各種證明，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)惠農(nóng)政策參與的積極性有所降低，惠農(nóng)政策的宣傳效果也因此受到影響。

2.2 惠農(nóng)政策落實(shí)不到位

當(dāng)前濟(jì)南市惠農(nóng)政策資金發(fā)放主要是采取“一卡通”的方式，但從農(nóng)民群眾收到的惠農(nóng)政策資金實(shí)際數(shù)額來(lái)看，與惠農(nóng)政策補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)之間存在一定的差額，說(shuō)明惠農(nóng)資金可能存在挪用或者截留的情況。通常是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與信用社通過(guò)不正當(dāng)?shù)姆绞綄?duì)惠農(nóng)資金上卡時(shí)間進(jìn)行延遲，從而將惠農(nóng)資金另作他用。同時(shí)，濟(jì)南市一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)通常只設(shè)置了一種商業(yè)銀行，導(dǎo)致惠農(nóng)資金發(fā)放渠道過(guò)于單一，受銀行職工缺乏服務(wù)意識(shí)影響，農(nóng)民無(wú)法及時(shí)領(lǐng)取惠農(nóng)資金。此外，有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行為了追償農(nóng)戶種地貸款，利用政府發(fā)放的惠農(nóng)資金抵債，即“以資抵債”，導(dǎo)致農(nóng)民未能領(lǐng)取惠農(nóng)資金[2]。上述情況均說(shuō)明當(dāng)前惠農(nóng)政策落實(shí)不到位的現(xiàn)象依然存在。

2.3 缺乏對(duì)惠農(nóng)政策落實(shí)的監(jiān)督

了解惠農(nóng)政策是否得到有效落實(shí)，需要相關(guān)職能部門深入基層進(jìn)行調(diào)查走訪，加強(qiáng)對(duì)惠農(nóng)政策落實(shí)的監(jiān)督管理。但從當(dāng)前濟(jì)南市相關(guān)職能部門實(shí)際開(kāi)展的工作情況來(lái)看，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全信任，對(duì)其提供的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)資料并未深入調(diào)查，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也未能開(kāi)展監(jiān)督檢查，認(rèn)為惠農(nóng)政策一經(jīng)發(fā)放實(shí)施便已完成自身的任務(wù)，已經(jīng)達(dá)到了國(guó)家和上級(jí)部門的要求。還有一些職能部門將惠農(nóng)政策看作是對(duì)農(nóng)民的施予，在政策執(zhí)行中，采取的方法簡(jiǎn)單粗暴，無(wú)法有效落實(shí)惠農(nóng)政策。同時(shí)，有一些職能部門的監(jiān)督能力有限，尤其是伴隨縣級(jí)紀(jì)檢工作業(yè)務(wù)的持續(xù)增加，部門的人手緊張，導(dǎo)致對(duì)惠農(nóng)政策落實(shí)的監(jiān)督比較乏力。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委往往難以充分發(fā)揮自身的監(jiān)察作用，惠農(nóng)政策的執(zhí)行必然受到影響。

此外，由于群眾對(duì)惠農(nóng)政策的了解不足，導(dǎo)致群眾監(jiān)督的意識(shí)比較淡薄，未能與職能部門形成合力，共同開(kāi)展惠農(nóng)政策落實(shí)的監(jiān)督工作，導(dǎo)致惠農(nóng)政策的落實(shí)缺乏監(jiān)督[3]。

2.4 缺乏政策落實(shí)的反饋機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，濟(jì)南市惠農(nóng)政策的推廣和落實(shí)主要是以“單向式”方式開(kāi)展，惠農(nóng)政策落實(shí)的效果以及惠農(nóng)資金使用方面不具備完善的信息反饋機(jī)制，職能部門將自身的工作定位于惠農(nóng)政策的推行和執(zhí)行，但對(duì)惠農(nóng)政策的落實(shí)效果并不重視，尤其是對(duì)農(nóng)民群眾提出的惠農(nóng)政策建議和意見(jiàn)不能及時(shí)反饋，導(dǎo)致農(nóng)民群眾認(rèn)為惠農(nóng)政策的落實(shí)并不關(guān)注百姓呼聲，進(jìn)而無(wú)法為職能部門開(kāi)展惠農(nóng)政策修訂提供有效的依據(jù)，對(duì)惠農(nóng)政策的有效落實(shí)必然產(chǎn)生阻礙。

3 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中解決惠農(nóng)政策落實(shí)問(wèn)題的對(duì)策

針對(duì)上述存在的惠農(nóng)政策落實(shí)問(wèn)題，必須及時(shí)采取相應(yīng)的解決對(duì)策，結(jié)合當(dāng)前濟(jì)南市惠農(nóng)政策的實(shí)施現(xiàn)狀可采取如下對(duì)策。

3.1 加大惠農(nóng)政策的宣傳力度

惠農(nóng)政策的宣傳是政策落實(shí)的基礎(chǔ)，濟(jì)南市當(dāng)前制定的惠農(nóng)政策比較全面，能夠覆蓋農(nóng)業(yè)中的各產(chǎn)業(yè)面，但存在宣傳不足的問(wèn)題。因此，針對(duì)此問(wèn)題必須加大對(duì)惠農(nóng)政策的宣傳力度。首先，濟(jì)南市落實(shí)惠農(nóng)政策的相關(guān)職能部門應(yīng)采取“四級(jí)聯(lián)動(dòng)”模式，全面開(kāi)展惠農(nóng)政策的宣傳工作，由市級(jí)政府部門牽頭，區(qū)縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)以及村級(jí)部門積極配合，共同開(kāi)展惠農(nóng)政策的宣傳工作。同時(shí)，市級(jí)部門需要對(duì)基層部門開(kāi)展的政策宣傳工作進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，保證惠農(nóng)政策能夠有效宣傳推廣[4]。其次，市級(jí)部門應(yīng)充分利用信息技術(shù)開(kāi)展惠農(nóng)政策的宣傳工作，例如，通過(guò)政府公眾號(hào)、網(wǎng)絡(luò)社交媒體等多路徑宣傳惠農(nóng)政策，拓寬惠農(nóng)政策的宣傳渠道，使更多的農(nóng)戶全面認(rèn)識(shí)和了解惠農(nóng)政策。再次，需要由市級(jí)部門協(xié)同區(qū)、縣、鄉(xiāng)及村級(jí)部門開(kāi)展線下宣傳，通過(guò)面對(duì)面的方式與農(nóng)戶溝通，耐心解答農(nóng)戶針對(duì)惠農(nóng)政策提出的問(wèn)題，從而為惠農(nóng)政策的有效宣傳提供保障。

3.2 加強(qiáng)惠農(nóng)政策全面落實(shí)

當(dāng)前濟(jì)南市惠農(nóng)政策之所以未能全面落實(shí)，很大程度上受一些執(zhí)行部門不良行為影響。因此，若要全面落實(shí)惠農(nóng)政策，必須從整頓執(zhí)行部門做起。首先，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行部門的監(jiān)督管理，充分利用現(xiàn)行法律法規(guī)制度對(duì)執(zhí)行部門進(jìn)行嚴(yán)加約束，提升執(zhí)行部門對(duì)惠農(nóng)政策認(rèn)真執(zhí)行的意識(shí)[5]。其次，制定一整套惠農(nóng)政策的落實(shí)流程，采取執(zhí)行與調(diào)查相結(jié)合的形式，逐級(jí)開(kāi)展惠農(nóng)政策的執(zhí)行工作，即執(zhí)行部門下發(fā)惠農(nóng)政策要求后，除了對(duì)下級(jí)部門進(jìn)行監(jiān)督管理之外，還必須開(kāi)展調(diào)查工作，確保政策得以徹底執(zhí)行。村委會(huì)應(yīng)接受群眾和上級(jí)部門的監(jiān)督，同時(shí)鼓勵(lì)群眾對(duì)惠農(nóng)政策的執(zhí)行情況進(jìn)行積極反饋，從而使相關(guān)部門了解政策的執(zhí)行情況。再次，堅(jiān)決杜絕基層金融機(jī)構(gòu)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的違規(guī)操作，一經(jīng)查證存在違規(guī)操作行為，將予以嚴(yán)厲處置。最后，完善農(nóng)村地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)設(shè)置，避免單一金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)“一家獨(dú)大”的情況，使惠農(nóng)資金發(fā)放點(diǎn)設(shè)置有更多的選擇。

3.3 加大監(jiān)督檢查力度

政策執(zhí)行部門必須牢記自身職能，樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，針對(duì)惠農(nóng)政策制定落實(shí)方案，并不斷對(duì)方案進(jìn)行完善，同時(shí)對(duì)惠農(nóng)政策的落實(shí)情況開(kāi)展調(diào)查統(tǒng)計(jì)與分析。上級(jí)執(zhí)行部門要不定期對(duì)下級(jí)執(zhí)行部門開(kāi)展專項(xiàng)檢查活動(dòng)，并對(duì)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行部門和紀(jì)委監(jiān)管情況進(jìn)行指導(dǎo)，針對(duì)惠農(nóng)政策的落實(shí)工作，必須由縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)進(jìn)行溝通、協(xié)作開(kāi)展，加大監(jiān)督檢查力度，對(duì)違反相關(guān)規(guī)定的部門和個(gè)人進(jìn)行嚴(yán)查，嚴(yán)厲懲處違規(guī)操作的部門和個(gè)人。充分發(fā)揮村民監(jiān)委會(huì)的職能和作用，將群眾監(jiān)督引入整個(gè)監(jiān)督體系中，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)的方式為群眾拓寬監(jiān)督渠道，從而由民眾和監(jiān)管部門聯(lián)合開(kāi)展監(jiān)督檢查工作。

此外，上級(jí)執(zhí)行部門要完善監(jiān)督檢查制度及相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度，對(duì)于惠農(nóng)政策落實(shí)不力或者未能做好惠農(nóng)政策的反饋處理工作的執(zhí)行部門，均按制度予以懲罰，而對(duì)于惠農(nóng)政策落實(shí)較好的執(zhí)行部門，應(yīng)適當(dāng)給予褒獎(jiǎng)，并將其作為典型，要求其他執(zhí)行部門參照學(xué)習(xí)，從而使執(zhí)行部門整體的執(zhí)行力和反饋信息處理能力得到有效提升。

3.4 構(gòu)建完善的信息反饋機(jī)制

在完善信息反饋機(jī)制時(shí)，應(yīng)充分借助信息技術(shù)開(kāi)展完善工作。一方面，執(zhí)行部門要積極落實(shí)惠農(nóng)政策，利用先進(jìn)的信息技術(shù)推廣宣傳惠農(nóng)政策，使農(nóng)民能夠通過(guò)網(wǎng)絡(luò)途徑了解各項(xiàng)惠農(nóng)政策。例如，執(zhí)行部門可以借助社交媒體平臺(tái)建立公眾號(hào)，將惠農(nóng)政策發(fā)布到公眾號(hào)，積極引導(dǎo)群眾關(guān)注公眾號(hào)，通過(guò)“漲粉”的方式為信息反饋機(jī)制的建立奠定群眾基礎(chǔ)，有效推廣各項(xiàng)惠農(nóng)政策，及時(shí)將惠農(nóng)政策清晰明了地傳達(dá)給農(nóng)民群眾，使惠農(nóng)政策的作用得以充分發(fā)揮。另一方面，執(zhí)行部門應(yīng)重視農(nóng)民群眾的反饋信息，上級(jí)執(zhí)行部門要加強(qiáng)與下級(jí)執(zhí)行部門的溝通，及時(shí)了解下級(jí)執(zhí)行部門在開(kāi)展惠農(nóng)政策推廣落實(shí)工作中遇到的困難，集中解決基層反饋的問(wèn)題和困難。著重了解惠農(nóng)政策執(zhí)行的實(shí)際效果以及惠農(nóng)政策資金的使用情況，全面收集和研判此類信息，通過(guò)信息反饋不斷調(diào)整惠農(nóng)政策內(nèi)容以及落實(shí)流程，為后續(xù)工作的有效開(kāi)展奠定基礎(chǔ)。

除此之外，在信息反饋機(jī)制中，執(zhí)行部門需要充分利用信息技術(shù)構(gòu)建完善的信息反饋機(jī)制。例如，執(zhí)行部門在制作和發(fā)布社交媒體平臺(tái)公眾號(hào)各項(xiàng)惠農(nóng)政策后，應(yīng)該實(shí)時(shí)關(guān)注評(píng)論區(qū)的留言，全面統(tǒng)計(jì)農(nóng)民以及社會(huì)大眾的留言內(nèi)容，細(xì)分群眾對(duì)惠農(nóng)政策的反饋信息，了解群眾對(duì)惠農(nóng)政策的主要看法，從而結(jié)合反饋內(nèi)容，開(kāi)展相關(guān)改進(jìn)工作，增強(qiáng)惠農(nóng)政策的落實(shí)效果。

4 結(jié)束語(yǔ)

惠農(nóng)政策關(guān)系到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，能夠有效解決“三農(nóng)”問(wèn)題。在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)時(shí)，必須將惠農(nóng)政策落到實(shí)處，使農(nóng)村相關(guān)企業(yè)和個(gè)人能夠獲得優(yōu)惠，鼓勵(lì)其開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，從而推動(dòng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展。執(zhí)行部門必須全面認(rèn)識(shí)惠農(nóng)政策對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，不斷發(fā)現(xiàn)自身存在的問(wèn)題并及時(shí)整改，確?；蒉r(nóng)政策全面落實(shí)。