學(xué)校治理觀的認(rèn)識(shí)誤區(qū)與辯證分析

曹宗清，趙德成

(1.西南大學(xué) 教師教育學(xué)院，重慶 400715；2.北京師范大學(xué) 教育學(xué)部，北京 100875)

自十八屆三中全會(huì)明確提出“推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”以來，學(xué)校治理迅速成為教育改革和探索學(xué)校發(fā)展新路徑的重要議題。在學(xué)校實(shí)踐場(chǎng)域中，管理者的學(xué)校治理觀是推動(dòng)學(xué)校發(fā)展的關(guān)鍵，如果他們?cè)谡J(rèn)識(shí)上有偏差或理解上不到位，就意味著“學(xué)校治理現(xiàn)代化”可能并沒有在正確的軌道上運(yùn)行[1]。而已有研究發(fā)現(xiàn)：校長(zhǎng)對(duì)治理的界定還比較模糊，會(huì)提出“什么是教育治理”等問題[2]，有人混淆了學(xué)校治理的理念與手段，將依法治校狹隘地理解為以法治校，而且將依法治校錯(cuò)誤地理解為依法管治師生[3]；還有人將自主辦學(xué)理解為“要權(quán)”和“有權(quán)”，而相對(duì)忽視了“用權(quán)”與“限權(quán)”[4]；還有校長(zhǎng)撰文[5]，學(xué)校治理應(yīng)以執(zhí)行和督導(dǎo)為突破口，做好教育評(píng)價(jià)，激發(fā)學(xué)校、教師和家校合作的活力，顯然這有從管理者需求看學(xué)校治理的嫌疑，而弱視乃至忽視了分權(quán)、制衡等因素。盡管學(xué)校管理者在學(xué)校治理認(rèn)識(shí)上實(shí)際持有的誤區(qū)受到了一定程度的關(guān)注，但是總體上相關(guān)研究較少，也不深入，更沒有在系統(tǒng)歸納學(xué)校治理認(rèn)識(shí)圖景的基礎(chǔ)上對(duì)管理者的學(xué)校治理觀進(jìn)行審視，具體而言，學(xué)術(shù)意義上普遍認(rèn)可的學(xué)校治理觀是什么？對(duì)照正確的學(xué)校治理觀，學(xué)校管理者的學(xué)校治理認(rèn)識(shí)誤區(qū)有哪些？基于這些認(rèn)識(shí)誤區(qū)，一線管理者對(duì)學(xué)校治理應(yīng)該持有怎樣的理性認(rèn)識(shí)呢？

一、從治理到學(xué)校治理：一個(gè)承接的概念

現(xiàn)代意義上治理理論的發(fā)展有著深厚的社會(huì)背景、理論基礎(chǔ)和推廣機(jī)制。上世紀(jì)七十年代西方國(guó)家統(tǒng)治失效是治理發(fā)展的起點(diǎn)。彼時(shí)，黨派難以引導(dǎo)人民輿論，社會(huì)傳統(tǒng)價(jià)值觀面臨瓦解，社會(huì)對(duì)政府的不信任與日俱增，種種跡象表明韋伯的傳統(tǒng)官僚等級(jí)制必須向開放的市場(chǎng)化管理轉(zhuǎn)化，于是“政府再造運(yùn)動(dòng)”開始興起。然而進(jìn)入九十年代后，情況并沒有好轉(zhuǎn)，一些福利國(guó)家的財(cái)政危機(jī)進(jìn)一步凸顯，意味著市場(chǎng)也不能拯救越來越多元的社會(huì)需求，西方國(guó)家不得不尋求新的出路。與此同時(shí)，政治-行政二分法、科學(xué)管理理論等傳統(tǒng)行政管理理論在實(shí)踐中暴露出種種不足，嚴(yán)重阻礙了管理效率，而制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、新公共管理、公共選擇以及權(quán)變等前沿理論的推波助瀾，為治理的形成提供了豐厚的理論土壤。特別是國(guó)際組織對(duì)治理的概念界定和運(yùn)用，進(jìn)一步引發(fā)了世界范圍內(nèi)對(duì)治理的重視，將治理推向了競(jìng)相關(guān)注的臺(tái)面。

學(xué)校治理的主流觀點(diǎn)近乎是治理理論的影子。國(guó)外對(duì)治理的操作性定義主要分為兩種。一是協(xié)作治理[6]，指政府將非政府組織納入到正式的且致力于形成共識(shí)的決策活動(dòng)中，以落實(shí)公共政策或者管理公共項(xiàng)目。二是網(wǎng)絡(luò)治理[7]，指包括政府但超越政府的網(wǎng)絡(luò)成員本著信任和協(xié)商的原則，以資源交換和達(dá)成共同愿景為目的而持續(xù)互動(dòng)。協(xié)作治理是政府組織和主導(dǎo)的，具有正式性和官方性，而網(wǎng)絡(luò)治理還隱含著未被公共承認(rèn)以及未事先精心設(shè)計(jì)的非正式性，它可能通過中間人的協(xié)調(diào)而不是各利益方直接參與。兩種治理落實(shí)的關(guān)鍵要素都需要相互信任和相互依賴，相互信任是各利益相關(guān)方之間的情感需要，而相互依賴是各方之間在權(quán)力、資源以及知識(shí)等方面的互補(bǔ)。然而，這樣的操作性定義仍難以套用在從全球到學(xué)校、從政治到教育、從國(guó)際到人際等不同層面的復(fù)雜情境中，以至于治理成為了“各取所需”的理論，表現(xiàn)出一定的自我適切性。如，世界銀行認(rèn)為治理就是建立標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章制度，以便為公共事務(wù)處理提供一個(gè)可靠而透明的框架[8]；OECD認(rèn)為治理就是運(yùn)用政治權(quán)威管理和控制國(guó)家資源，以求經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展[9]；全球治理委員會(huì)則將治理定義為個(gè)人與公私機(jī)構(gòu)管理他們自身事務(wù)的方式[10]。

也正是由于治理概念使用的這種自我適切性，治理理論的邊界表現(xiàn)出彈性十足的特點(diǎn)。具體到學(xué)校場(chǎng)域，學(xué)者們也從不同的立場(chǎng)出發(fā)，基于不同的研究方法提出了各有側(cè)重的觀點(diǎn)。美國(guó)分析教育哲學(xué)的倡導(dǎo)者和代表人物謝弗勒(Scheffler，I.)提出了以規(guī)定性定義、綱領(lǐng)性定義和描述性定義來分析教育概念的框架[11]，該框架能夠較為有效地摸清教育概念的全貌，延展到具體研究方法則主要可分為語義學(xué)方法、規(guī)范性方法和描述性方法，而基于這些方法形成的學(xué)校治理觀增加了學(xué)科知識(shí)，也拓展了學(xué)術(shù)視野，對(duì)于我們看見學(xué)校治理觀的全景大有裨益。

首先，產(chǎn)生于語義學(xué)方法的學(xué)校治理觀更關(guān)心其含義，即學(xué)校治理本體觀的問題?！爸卫怼币辉~在西方的古典拉丁語和古希臘語中即有，意為“控制、操縱”，而我國(guó)早在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的《荀子·君道》中有“明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理”的說法，意為“(得到)管理、統(tǒng)治”。進(jìn)入近現(xiàn)代以后，西方語境下的“治理”多用于城市環(huán)境背景，或者用于解決地方性問題，后來逐漸用于中央政府層次，進(jìn)而推廣到解決國(guó)家間問題的全球治理[12]；而在中國(guó)知網(wǎng)以“治理”為篇名搜索文獻(xiàn)，可以發(fā)現(xiàn)建國(guó)初期的“治理”多是針對(duì)自然環(huán)境，八十年代后運(yùn)用到社會(huì)治理等層面，盡管與西方治理意蘊(yùn)拓展的時(shí)間節(jié)點(diǎn)有差異，但是發(fā)展路徑和基本趨勢(shì)一致，經(jīng)歷了從“治亂”拓展到“治善”的轉(zhuǎn)變，即原本是為了解決某一具體問題而開展針對(duì)性的糾正行為，轉(zhuǎn)變成為了組織更好發(fā)展所采取的綜合性改進(jìn)行為。新世紀(jì)后，西方現(xiàn)代意義上治理理論迅速進(jìn)入國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究視野，自此中外治理理論在相互借鑒和交融中發(fā)展。可見，治理在中外語境中的意思基本能夠同頻共振。整體而言，研究者多從“統(tǒng)治”“控制”“治亂”“善治”“治理”等詞的區(qū)分中尋求學(xué)校治理的本真[13]，指出學(xué)校治理內(nèi)含多元、人文、民主、開放、透明、協(xié)商、參與、分權(quán)以及互動(dòng)等意蘊(yùn)，而主體的多元性可以說是能夠引發(fā)治理本意的關(guān)鍵，總之，學(xué)校治理具有自然而然的人本性和難以抗拒的親近性，從而使其更容易受到研究者和實(shí)踐者的青睞。

其次，規(guī)范性方法關(guān)注的是學(xué)校治理的效能或價(jià)值，即學(xué)校治理認(rèn)識(shí)觀。學(xué)者們對(duì)學(xué)校治理的效能給予了較高評(píng)價(jià)和期待。于國(guó)家而言，學(xué)校治理在于落實(shí)為黨育人為國(guó)育才的使命和立德樹人的根本任務(wù)；于學(xué)校自身而言，學(xué)校治理在于推動(dòng)學(xué)?？沙掷m(xù)發(fā)展從而為學(xué)生提供公平而有質(zhì)量的教育服務(wù)。具體來看，有人認(rèn)為學(xué)校治理的依據(jù)和前提是培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人[14]，有人將其具體表述為學(xué)校治理就是培育具有價(jià)值選擇和判斷能力的人[15]，還有人認(rèn)為學(xué)校治理在于表達(dá)民主參與、教育品質(zhì)和學(xué)生發(fā)展期待的功能，以重構(gòu)學(xué)校系統(tǒng)和學(xué)校生態(tài)[16]。學(xué)校治理本體觀和學(xué)校治理認(rèn)識(shí)觀在學(xué)界已經(jīng)取得普遍性共識(shí)。

采用描述性方法的研究最多，且各種說法紛呈。學(xué)者們多從現(xiàn)實(shí)主義的觀點(diǎn)來研究學(xué)校治理實(shí)際運(yùn)作的方式，即學(xué)校治理方法觀。從“操作流程”來看，學(xué)校治理首先要調(diào)動(dòng)多元治理主體，而后采取網(wǎng)絡(luò)化的行動(dòng)并強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)一致[17]；也有其他學(xué)者提出類似的觀點(diǎn)，學(xué)校治理應(yīng)以人本化和專業(yè)化的理念，融入多元主體，完善綜合化的治理工具，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)技術(shù)層面的智能化和精準(zhǔn)化[18]；還有人提出學(xué)校治理就是確立共同目標(biāo)，一起承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，建立公共管理聯(lián)合體，其核心是信任、合作與分享[19]。從“管理機(jī)制”來看，要建立以校長(zhǎng)為核心的行政團(tuán)隊(duì)集體決策機(jī)制、以黨組織主導(dǎo)的教育方針維護(hù)與監(jiān)督機(jī)制、以教師為主體的教育教學(xué)審議機(jī)制和師生家社政一體化的綜合育人合作機(jī)制[20]。從“情感機(jī)制”來看，治理過程就是通過治理主體與治理對(duì)象的交流和互動(dòng)，以尊重治理主體的良心為引導(dǎo)，讓良心融入制度[21]。從“過程保障機(jī)制”來看，學(xué)校治理就是落實(shí)自主辦學(xué)、多元共治、依法治校、監(jiān)督問責(zé)、效率公平與可持續(xù)發(fā)展[22]。此外，還有些學(xué)者針對(duì)學(xué)校治理的具體方面作了探討，在參與主體上有教師參與學(xué)校治理[23-24]、家長(zhǎng)參與學(xué)校治理[25]，在學(xué)校類型上有農(nóng)村學(xué)校治理[26]、大規(guī)模學(xué)校治理[27]、民辦學(xué)校治理[28]，在治理技術(shù)上有數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)治理[29]、管辦評(píng)分離[30]等。

盡管國(guó)內(nèi)學(xué)者們有眾多“各說各話”以及“自我辯護(hù)”的學(xué)校治理解讀，對(duì)學(xué)校治理的切入角度和關(guān)注重點(diǎn)不盡一致，但它并沒有妨礙我們對(duì)學(xué)校治理含義的理解、對(duì)治理價(jià)值的關(guān)注以及對(duì)治理運(yùn)作方式的探討，在綜合各家之言后，仍然能夠摸索到主流治理觀的描述性骨架，勾勒出學(xué)校治理觀的正確圖景，為學(xué)校治理研究提供了一個(gè)解釋性框架。首先，在語義性特征上它特別強(qiáng)調(diào)主體的多元性，注重多種利益相關(guān)者的參與，多主體參與是為其合法性和實(shí)效性服務(wù)的；值得注意，主體多元性不是主體全員性。其次，在治理效能上人們總體上持積極態(tài)度，認(rèn)為學(xué)校治理利于學(xué)?？沙掷m(xù)發(fā)展，可推動(dòng)教育公平而高質(zhì)量的發(fā)展，最終促進(jìn)兒童的全面發(fā)展；這種效能認(rèn)識(shí)是一種主觀性的期望或預(yù)測(cè)，并不全是基于客觀事實(shí)的判斷。最后，在治理機(jī)制上大家強(qiáng)調(diào)法治、自治、參與以及監(jiān)督制衡等；法治是規(guī)范辦學(xué)的基礎(chǔ)，自治要求學(xué)校充分發(fā)揮主動(dòng)性，參與是為多方主體賦能的關(guān)鍵，而監(jiān)督制衡是包括政府介入等各種治理手段學(xué)校治理合法合規(guī)的保障，也是避免學(xué)校治理流于形式化和表層化的重要防線。

二、研究設(shè)計(jì)

本研究旨在探討一線學(xué)校管理者對(duì)學(xué)校治理的真實(shí)認(rèn)識(shí)并發(fā)現(xiàn)其認(rèn)識(shí)誤區(qū)，能夠挖掘到鮮活觀點(diǎn)和生動(dòng)案例，質(zhì)性研究范式在此處更為合適。研究對(duì)象選取、資料收集以及分析的方法如下。

首先，以方便取樣的方式選擇研究對(duì)象。我們參與了多期全國(guó)骨干校長(zhǎng)班、優(yōu)秀校長(zhǎng)班以及區(qū)域性校長(zhǎng)能力提升班，就學(xué)校治理議題做專項(xiàng)培訓(xùn)交流，參與項(xiàng)目的中小學(xué)正副校長(zhǎng)不下1000人，這些校長(zhǎng)相比一般管理者有著更高的學(xué)習(xí)積極性，同時(shí)也對(duì)學(xué)校治理等新理念的了解更多，一定程度上代表著學(xué)校治理觀的高位水平。以他們?yōu)檠芯繉?duì)象，能有效發(fā)現(xiàn)中小學(xué)校長(zhǎng)們對(duì)學(xué)校治理的深層次認(rèn)識(shí)誤區(qū)。

其次，主要以探索式訪談的方式收集研究資料。探索性訪談是一種圍繞主題但形式較為開放的資料收集方法。在培訓(xùn)中研究者提出“在學(xué)習(xí)了學(xué)校治理的理論研究后，您有怎樣的學(xué)校治理觀？”或者“您覺得現(xiàn)代化的學(xué)校治理理念應(yīng)該是怎樣的？”等主題性問題，讓校長(zhǎng)展開自由討論。另外，私下的一些非正式溝通以及新冠疫情期間線上授課時(shí)的文字性反饋等也是收集校長(zhǎng)學(xué)校治理觀的重要途徑。由于信息收集并非在嚴(yán)格意義上的訪談場(chǎng)景下進(jìn)行，過程具有較大的開放性和互動(dòng)性，更能夠深入發(fā)現(xiàn)校長(zhǎng)們的真實(shí)想法。最終的材料呈現(xiàn)在每次的活動(dòng)紀(jì)要、小組匯報(bào)海報(bào)以及網(wǎng)絡(luò)聊天中；同時(shí)，研究過程中，最關(guān)鍵的研究工具就是研究者自己，研究者是信息收集的核心載體。

最后，主要基于學(xué)校治理理論分析相關(guān)材料。對(duì)照正確的學(xué)校治理認(rèn)識(shí)圖景，即以語義上的、效能上的和路徑上的學(xué)校治理認(rèn)識(shí)框架為參照，分別審視學(xué)校管理者關(guān)于學(xué)校治理是什么、學(xué)校治理效能如何以及如何開展學(xué)校治理的認(rèn)識(shí)，并且就其中更為普遍和突出的認(rèn)識(shí)問題作進(jìn)一步分析。值得說明的是，這里所談管理者的學(xué)校治理觀主要是指源于學(xué)術(shù)解讀層面的學(xué)校治理觀，而不是指經(jīng)驗(yàn)意義上的校長(zhǎng)治校方略或者領(lǐng)導(dǎo)管理理念。

三、中小學(xué)治理觀的認(rèn)識(shí)誤區(qū)

研究發(fā)現(xiàn)主要圍繞“概念認(rèn)識(shí)—效能認(rèn)識(shí)—路徑認(rèn)識(shí)”展開，呈現(xiàn)校長(zhǎng)們的學(xué)校治理觀認(rèn)識(shí)誤區(qū)，在此基礎(chǔ)上展開深入探討。

(一)概念認(rèn)識(shí)：從多元參與走向多元至上

“學(xué)校治理是什么，就是學(xué)校管理吧？”“學(xué)校治理就是學(xué)校信息化管理，學(xué)校有一些工作是通過信息化的手段來進(jìn)行的，比如排課系統(tǒng)、智慧課堂、平板教室這些。”“學(xué)校治理就是在學(xué)校壓實(shí)層層責(zé)任，守牢安全的底線?！薄耙I(lǐng)”“計(jì)劃”“組織”“指揮”“協(xié)調(diào)”“控制”。這些只言片語的回答以及關(guān)鍵詞呈現(xiàn)，透露出一些校長(zhǎng)對(duì)“治理”還處于傳統(tǒng)學(xué)校管理的認(rèn)識(shí)層面，該發(fā)現(xiàn)在已有研究中也獲得了證實(shí)[31]。而對(duì)學(xué)校治理有所了解的校長(zhǎng)，基本都能說出一些概念性特征，講得最多的詞匯就是“多元參與”，在進(jìn)一步表述中，則發(fā)現(xiàn)一些管理者將多元參與延展為了多元至上。如有校長(zhǎng)提出，“多元參與就是讓盡可能多的老師參與學(xué)校事務(wù)，敞開校門辦教育，形成包括家長(zhǎng)、社區(qū)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門以及其他相關(guān)者的學(xué)校治理主體體系，形成全主體、全過程、全參與的學(xué)校治理格局?！薄案鱾€(gè)階段都需要不同利益相關(guān)者的廣泛參與，才符合現(xiàn)代辦學(xué)理念?！?/p>

事實(shí)上，很難從“治理”本身上找到“多元參與”的意思，那么這一層意思又來自哪里呢？國(guó)外從“government”(統(tǒng)治)向“governance”(治理)的話語傾斜，國(guó)內(nèi)也多從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，就詞匯本身而言難辨差異，而從轉(zhuǎn)變的體制背景而言，這是對(duì)過去自上而下科層制管理的革新，所以首先想到的出路就是引入共同參與，由原本一個(gè)人(一個(gè)組織)到少數(shù)人(少數(shù)組織)再到多數(shù)人(多個(gè)組織)“統(tǒng)治”的轉(zhuǎn)變，借用政治話語則可類比為“君主制”到“貴族制”再到“民主制”的轉(zhuǎn)向；也就是說，多元參與并非治理的本意，而是突破過去“統(tǒng)治”機(jī)制的必然選擇。治理被深深烙上了多元共治的標(biāo)簽，學(xué)校治理與多元參與成為了一個(gè)硬幣的兩個(gè)面，兩者不可分離，當(dāng)然，也不能等同。

毋庸置疑，沒有多主體的治理不是好的治理，具體而言，在缺乏他方監(jiān)督的情況下，由單一主體去執(zhí)行公共事務(wù)的行為，不能稱為治理。然而，學(xué)校治理不一定要所有事務(wù)都實(shí)行全員參與。從學(xué)校治理的過程來看，大抵分為形成決策、執(zhí)行決定和效果驗(yàn)收三個(gè)階段，每一個(gè)階段還可以深入細(xì)分為不同的環(huán)節(jié)，如形成決策包括發(fā)現(xiàn)問題、形成初稿、意見征求、集體決策等環(huán)節(jié)。以學(xué)校課程建設(shè)為例，在不同階段參與的主體顯然不同，如方案形成需要學(xué)校管理層、教師代表、家長(zhǎng)代表、學(xué)生代表和專家共同討論，但是落實(shí)學(xué)校課程體系時(shí)，更多的還是學(xué)校教師的參與，而在效果驗(yàn)收階段，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、專家以及學(xué)生的參與更有意義，可見并非每一個(gè)階段的每一個(gè)環(huán)節(jié)都需要各種利益相關(guān)者的深度參與。而且，從學(xué)校治理的目標(biāo)來看，如果套用治理的“善治”目標(biāo)，治理就是使公共利益最大化的過程[32]，那么學(xué)校治理中能夠牽涉各方利益的就是學(xué)生發(fā)展，即學(xué)校治理的善治目標(biāo)是讓學(xué)生獲得最大程度的成長(zhǎng)，學(xué)生的成長(zhǎng)固然需要多元參與的合作，同時(shí)也需要各個(gè)參與主體的分工。為了達(dá)到學(xué)校善治的目的，宏觀上需要所有主體的參與，而實(shí)際上并非因?yàn)橛辛藦V泛參與就能獲得好的效果，“三個(gè)和尚沒水吃”的故事講的就是這個(gè)道理。所以，多元參與固然好，但是要警惕“多元至上”乃至“全員至上”的治理觀。

有些管理者還將多元參與片面地看作是多主體對(duì)學(xué)校權(quán)力的解構(gòu)?！艾F(xiàn)代教育治理要為學(xué)校松綁，但學(xué)校實(shí)際擁有的自主權(quán)并不多，而以多元參與為核心的學(xué)校治理理念下，豈不是對(duì)學(xué)校權(quán)力的進(jìn)一步肢解和瓜分？學(xué)?？赡芟萑胱灾鳈?quán)更不足的問題。”有校長(zhǎng)對(duì)此進(jìn)行了呼應(yīng)，“這兩年(我所在的區(qū)域)在進(jìn)行人事和財(cái)政改革，學(xué)校在教師招聘以及資金支配上面有更大的(自主)空間，如果完全落實(shí)多主體參與，學(xué)校又可能面臨處處扯肘”。這也是其他校長(zhǎng)們的擔(dān)憂。

在傳統(tǒng)學(xué)校管理體系中，學(xué)校的角色與國(guó)家管理中政府的角色類似，學(xué)校是“大家長(zhǎng)”，具有絕對(duì)的權(quán)威。進(jìn)入學(xué)校治理時(shí)代后，原本自上而下的學(xué)校管理機(jī)制變成了各方互動(dòng)模式，不再是學(xué)校決定而大家遵照?qǐng)?zhí)行即可，造成學(xué)校話語權(quán)流失，取而代之的是，教師、家長(zhǎng)、學(xué)生、媒體、社區(qū)以及企業(yè)等對(duì)原來教育權(quán)力的占有，這種印象客觀上的確存在。事實(shí)上，學(xué)校之外的主體是帶著資源進(jìn)入學(xué)校治理過程，而且主體本身權(quán)力的強(qiáng)弱是由其掌握資源決定的。早在上世紀(jì)九十年代以前，學(xué)校和教師在社會(huì)人力資本中具有較高的威望，家長(zhǎng)對(duì)學(xué)校的參與主要以“服從”為主；而隨著我國(guó)人口素質(zhì)的整體提升，學(xué)校(教師)在原來的組織階層結(jié)構(gòu)中的地位發(fā)生了潛移默化的變化，家長(zhǎng)對(duì)學(xué)校的點(diǎn)評(píng)多了，社會(huì)對(duì)教師群體的“膜拜”少了，學(xué)校的發(fā)展需要和家長(zhǎng)平等協(xié)商，相關(guān)工作的開展也需要家長(zhǎng)的支持，這反映了教育話語權(quán)的生長(zhǎng)演變歷程。也就是說，外部資源的進(jìn)入，看起來使得學(xué)校管理者的權(quán)力受到了限制和分割，但實(shí)際上是補(bǔ)給了學(xué)校治理力量，便于學(xué)校效能和教育功能的實(shí)現(xiàn)。在新的治理環(huán)境下，學(xué)校發(fā)展不僅是學(xué)校說了就算，也不是學(xué)校說了就能干以及能干成，一是學(xué)校自身資源的局限性，二是其他群體對(duì)教育的訴求也能通過政府影響學(xué)校行為。學(xué)校需要?jiǎng)佑眯碌墓ぞ吆图夹g(shù)來引導(dǎo)各方團(tuán)結(jié)一致，學(xué)校讓權(quán)和分權(quán)是現(xiàn)代學(xué)校治理的必然，當(dāng)然學(xué)校也會(huì)被賦權(quán)，擁有更多自主空間，新的權(quán)力格局不是瓜分權(quán)力，而是凝聚資源和增強(qiáng)共同體的精神力量，構(gòu)建共建共治的教育發(fā)展局面。值得注意的是，有權(quán)即有責(zé)，人人有權(quán)則人人有責(zé)，承擔(dān)責(zé)任的主體過多，也可能導(dǎo)致人人有責(zé)但無人擔(dān)責(zé)的問題。

(二)效能認(rèn)識(shí)：治理就是學(xué)校發(fā)展的靈丹妙藥

有校長(zhǎng)堅(jiān)定認(rèn)為，“走學(xué)校治理之路，就是踐行現(xiàn)代治校理念和建設(shè)未來學(xué)校的必然戰(zhàn)略選擇，只要落實(shí)現(xiàn)代學(xué)校治理觀，學(xué)校的問題就可以得到解決，至少有了解決的期待?！痹诙啻渭信嘤?xùn)中，幾乎都有90%以上的校長(zhǎng)舉手贊同踐行學(xué)校治理，大家對(duì)學(xué)校治理抱有較高的熱情?！皩W(xué)校要發(fā)展，就要堅(jiān)持治理導(dǎo)向的變革?！薄皩W(xué)?；盍υ趺礃?，關(guān)鍵就看國(guó)家在學(xué)校治理上的政策設(shè)計(jì)?！庇行ｉL(zhǎng)私下表示，“學(xué)校治理是當(dāng)下學(xué)校變革的熱點(diǎn)詞匯，也是學(xué)校發(fā)展正道，在學(xué)校未來五年發(fā)展規(guī)劃中，我們把學(xué)校治理作為核心目標(biāo)和關(guān)鍵路徑。會(huì)上多談(學(xué)校治理)，實(shí)踐中盡量去做(踐行學(xué)校治理觀)，學(xué)校就一定能實(shí)現(xiàn)突破性發(fā)展”?！爸卫硎墙鉀Q學(xué)校發(fā)展問題的靈丹妙藥?！?/p>

前有國(guó)家政策的明確引導(dǎo)，后有學(xué)術(shù)上的積極推動(dòng)，暫且很少看到質(zhì)疑學(xué)校治理效能的言說，營(yíng)造出了治理就是學(xué)校發(fā)展良方的印象，從而使得一線管理者對(duì)學(xué)校治理抱有充分信任、極大期待和熱烈追逐。但是必須看到，政府手段會(huì)失敗，市場(chǎng)機(jī)制會(huì)失敗，以解決可管理性危機(jī)的治理仍然可能出現(xiàn)可治理性危機(jī)，即學(xué)校治理同樣可能走向失敗。

首先，治理不能確保推進(jìn)路徑的合理性。在國(guó)家治理層面，治理理論并不能足夠精確地掌握國(guó)家行為面臨的不同危機(jī)或在全國(guó)層次上提出解決問題的辦法[33]。在學(xué)校治理中也存在同樣的問題，治理既涉及對(duì)問題的診斷，也需要提出解決問題的處方，但是沒有辦法即時(shí)證明學(xué)校治理觀下形成的診斷結(jié)果和處理方案就是科學(xué)可行的。就好比學(xué)校在深化課堂教學(xué)改革時(shí)，校長(zhǎng)廣泛征求各方意見，最終形成集體決策和作出共同行動(dòng)，這有助于凝聚人心和形成合力，賦予了項(xiàng)目推動(dòng)的合法性，而通過集體決策和集體行動(dòng)所形成的合法性替代不了實(shí)施過程的合理性。

其次，治理可能形成通觀全局的視野遮蔽。治理善于上下溝通和橫向協(xié)調(diào)，卻弱于整體思考以及就局部政策管轄范圍之外的問題做決斷[34]。學(xué)校治理的對(duì)象自然是而且必須是教育公共問題，否則難以牽動(dòng)多主體的參與，盡管大家解決的是公共問題，但是每一個(gè)參與者(部門)是帶著自己的利益關(guān)懷而來，缺乏對(duì)整體利益的關(guān)照情懷和能力。在協(xié)商和協(xié)作的過程中，大家既要解決差異也要尋求共識(shí)，最終調(diào)和了相互沖突和不同利益，但也可能走向決策折中的境地。由于缺乏對(duì)全局性的自我把控和主動(dòng)引導(dǎo)，學(xué)校治理則從問題導(dǎo)向異化為關(guān)系導(dǎo)向，從整體全面發(fā)展降格為局部推進(jìn)，其治理效率和效果不僅打折扣，甚至可能導(dǎo)致事倍功無的后果。

而且，治理能力并不能由傳統(tǒng)管理變成現(xiàn)代治理而自動(dòng)增強(qiáng)。治理成功與否的內(nèi)部因素在于治理主體的治理能力，治理能力受到兩方面因素的影響。一是學(xué)校各主體自身的組織變革能力，包括校長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)力、管理團(tuán)隊(duì)的執(zhí)行力、教師隊(duì)伍的綜合素養(yǎng)、家長(zhǎng)群體的資源、社會(huì)友好單位的支持力等等，這些內(nèi)部能力整體上會(huì)處于向上生長(zhǎng)的發(fā)展趨勢(shì)，但是發(fā)展速度相對(duì)較慢，慢得幾乎可以在短時(shí)間內(nèi)以靜態(tài)的眼光看待，所以內(nèi)部能力并不能較快解決高難度問題。二是治理體系的問題。加快推進(jìn)學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是現(xiàn)階段深化學(xué)校領(lǐng)域綜合改革的目標(biāo)，治理體系和治理能力是一組并列目標(biāo)，而在相互因果上，治理體系控制著治理能力。換句話說，如果沒有治理體系的換代升級(jí)，治理能力則難以得到釋放和跨越式培養(yǎng)，盡管國(guó)家也在推動(dòng)學(xué)校治理體系的改革，如2022年中共中央辦公廳就印發(fā)了《關(guān)于建立中小學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的意見(試行)》，實(shí)則是進(jìn)一步發(fā)揮好政治和行政對(duì)教育促進(jìn)的作用，但是任何體系改革都有摸著石頭過河的經(jīng)歷，對(duì)治理能力的推動(dòng)作用不會(huì)立竿見影。

(三)路徑認(rèn)識(shí)：學(xué)校治理就是放棄傳統(tǒng)管理

學(xué)校治理是一個(gè)新理論，是推動(dòng)學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)的新思路。與治理本身來自政府失靈的起源有所區(qū)別，學(xué)校治理并非是由于學(xué)校管理體系的自我衰落而引發(fā)，它主要來源于自上的政治驅(qū)動(dòng)和自外的社會(huì)驅(qū)動(dòng)。政府利用政策手段擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)的開放性，社會(huì)利用資源優(yōu)勢(shì)強(qiáng)勢(shì)參與學(xué)校教育，學(xué)校不得不執(zhí)行上級(jí)決定和迎合社會(huì)意愿，開啟學(xué)校治理之路。受到治理理論的影響，破學(xué)校管理立學(xué)校治理成為了學(xué)校變革的主流思潮，以至于形成了學(xué)校治理就是放棄傳統(tǒng)管理的誤判，具體而言，有如下三個(gè)主要的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

第一，落實(shí)學(xué)校治理就是放棄政府手段。“學(xué)校治理特別強(qiáng)調(diào)學(xué)校自主，然而上級(jí)部門(政府)既管學(xué)校，也評(píng)學(xué)校；如果政府不退出，學(xué)校治理就很難自主?！薄耙荒甑筋^，我們不是在為政府檢查做準(zhǔn)備，就是在檢查會(huì)上，與其說是學(xué)校治理，倒不如說是政府(來)治理，要落實(shí)學(xué)校治理，就需要放棄政府手段。束縛太多，何談治理？”西方學(xué)者提出了“最小政府”甚至“沒有政府的治理”，明確指出懦弱的政府和無效的政府手段讓位于多元參與，聲稱只要在活動(dòng)領(lǐng)域存在有效運(yùn)作的監(jiān)管機(jī)制，即便非政府組織沒有被賦予正式的權(quán)力，公共事業(yè)依然能夠得到發(fā)展[35]。不容忽視的事實(shí)是，這為治理蒙上了更多理想化的色彩，在西方的治理實(shí)踐中并沒得到落實(shí)，其實(shí)踐效果也無從驗(yàn)證，而且我國(guó)學(xué)校治理中有著強(qiáng)大的政治領(lǐng)導(dǎo)和行政管理，這是新時(shí)代學(xué)校治理現(xiàn)代化無可撼動(dòng)也不可撼動(dòng)的核心力量。長(zhǎng)久以來，學(xué)校在推動(dòng)自我發(fā)展以及社會(huì)對(duì)學(xué)校發(fā)展的期許都受到了政府手段的直接或者間接影響，盡管國(guó)家也出臺(tái)了《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》《進(jìn)一步激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力的若干意見》等文件，給學(xué)校更多自主空間，但絕不等同于政府手段在學(xué)校治理中的退出。我們也應(yīng)該看到政府在“收”的方面，2021年教育部出臺(tái)的《關(guān)于規(guī)范公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦民辦義務(wù)教育學(xué)校的通知》提出“全國(guó)義務(wù)教育階段‘公參民’學(xué)校要么轉(zhuǎn)為公辦，要么轉(zhuǎn)為純民辦，要么終止辦學(xué)，而轉(zhuǎn)為民辦的學(xué)校不得繼續(xù)使用公辦學(xué)校校名或校名簡(jiǎn)稱”等要求，這就是對(duì)社會(huì)參與辦學(xué)的規(guī)范，進(jìn)一步強(qiáng)化了政府作為。全國(guó)義務(wù)教育階段初中和小學(xué)分別有6041和6187所民辦學(xué)校[36]，如此大體量的社會(huì)辦學(xué)力量對(duì)整個(gè)國(guó)家的辦學(xué)生態(tài)以及辦學(xué)方向的影響不容忽視，政府更不能退出對(duì)他們的管理。可見，無論在公辦還是民辦體制的學(xué)校里，削弱國(guó)家手段的學(xué)校治理并不是符合我國(guó)國(guó)情的學(xué)校發(fā)展路徑。

第二，學(xué)校治理就是要盡可能更新原有管理體制?！皩W(xué)校治理理念給我們帶來了管理思維的沖擊，激發(fā)了我們對(duì)學(xué)校管理設(shè)計(jì)的重新思考，特別是近些年一些改革明星學(xué)校的誕生，讓我們看到了學(xué)校頂層設(shè)計(jì)對(duì)學(xué)校體制更新?lián)Q代的作用?！薄爸卫硎且粋€(gè)新概念，核心在于對(duì)舊管理體制的更新，更(新)得越徹底，學(xué)校發(fā)展就更快?！薄皬膶W(xué)校來看，長(zhǎng)期以來師生負(fù)擔(dān)重、校長(zhǎng)壓力大多出在了管理體制上。沒有新管理體制，就算不上學(xué)校治理，我們要盡可能地打破原有管理體制，才能解放局中人?！钡拇_，諸如豐富的課程、優(yōu)秀的師資以及漂亮的校園等都只能算是學(xué)校向外推銷的產(chǎn)品，有了好的產(chǎn)品并不一定有好的效益，能讓優(yōu)秀產(chǎn)品產(chǎn)生豐厚回報(bào)的依然是學(xué)校的運(yùn)營(yíng)模式，即學(xué)校的管理體制；在學(xué)校治理理念的引領(lǐng)下，是否就是要建立一所管理體制煥然一新的學(xué)校呢？實(shí)際上，我們不得不正視學(xué)?，F(xiàn)狀，學(xué)校立德樹人的根本任務(wù)沒有改變，來自上級(jí)部門布置的常規(guī)工作一如往常，學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)的常規(guī)事項(xiàng)依然如故，與學(xué)校相關(guān)的各利益主體也沒有更換，那么學(xué)校發(fā)展的工作模式以及模式背后的慣性思維沒有改變也難以改變。必須承認(rèn)的是，學(xué)校治理觀能夠給學(xué)校帶來新的發(fā)展路徑，但是新路徑不等同對(duì)原來管理模式的全盤否定。事實(shí)上，在政府“庇佑”下的體制內(nèi)學(xué)校，只要嚴(yán)格遵守政策規(guī)定，本分地執(zhí)行相關(guān)要求，學(xué)校依然能夠運(yùn)轉(zhuǎn)；當(dāng)前階段的學(xué)校治理雖然有外力推動(dòng)，但是推動(dòng)的力量還不足以讓學(xué)校管理徹底更新?lián)Q代，學(xué)校治理仍然處于學(xué)校自覺行為的初級(jí)階段。故而期望建立一所徹底拋棄“舊”管理模式的新治理學(xué)校是不可能的，也是非必要的。

第三，只要參與就是學(xué)校治理?！拔乙苍诜此?，過去在學(xué)校我說了就算，在新格局新理念下，這種(專斷)的作風(fēng)應(yīng)該改變，讓大家多說話多參與?！薄肮仓尉褪菂⑴c，參與就是民主治理?！薄皩W(xué)校治理就是讓大家參與起來，讓閑人也動(dòng)起來，人人都參與，人人都干事?！薄皩?duì)的，只要參與，學(xué)校治理就發(fā)生了?！睂W(xué)校治理過程必然要有參與，但并不是所有的參與都是良好的治理。學(xué)校治理的參與形式主要分為兩種，一是邀請(qǐng)式參與，學(xué)校邀請(qǐng)教師參與社會(huì)志愿服務(wù)，擴(kuò)大學(xué)校的社會(huì)影響力；或者學(xué)校邀請(qǐng)家長(zhǎng)參與校園公益講座，補(bǔ)充學(xué)校知識(shí)供給的盲區(qū)和空白區(qū)，邀請(qǐng)家長(zhǎng)擔(dān)任家委會(huì)代表的活動(dòng)則更為普遍，協(xié)助教師處理一些班級(jí)事務(wù)；這種學(xué)校主動(dòng)邀請(qǐng)的學(xué)校治理活動(dòng)，達(dá)成了校方的一些目的，但是只參與不決策，那么可能只是給參與者分配一個(gè)任務(wù)而已，特別是形式化的參與更可能增加參與者的心理抗拒，導(dǎo)致人力資源的浪費(fèi)和辦事效率的低下。另一種則是主動(dòng)式參與，教師、家長(zhǎng)、學(xué)生乃至社會(huì)其他組織主動(dòng)參與學(xué)校治理，這里面摻雜著既有為學(xué)校發(fā)展也有為個(gè)人利益的綜合因素?，F(xiàn)實(shí)情況下校長(zhǎng)多持歡迎姿態(tài)，而是否讓他們參與決策，則面臨著顧慮，如果又參與又決策，原有權(quán)力空間將重新布局：一方面是原有權(quán)力者是否愿意放權(quán)，放權(quán)就意味著在一定程度上放棄了個(gè)人的利益；另一方面，擁有權(quán)力的多元參與者，是否會(huì)形成新的權(quán)力剝削團(tuán)體，使得表面上的多元治理，成為實(shí)際上的利益重組，即組建成了亞里士多德所說的“多數(shù)暴政”。如果國(guó)家沒有明確的法律保障，學(xué)校沒有形成信息公開透明的機(jī)制，參與者是個(gè)體的、缺乏黏合性而沒有形成“有組織的聲音”，以上兩種參與都只能是散點(diǎn)式和斷點(diǎn)式的，給參與者制造“堵點(diǎn)”以及給學(xué)校造成“亂點(diǎn)”，也沒法達(dá)成善治的目的，而迷信參與以及非實(shí)質(zhì)性的參與正在侵蝕著治理的有效性和合法性。

四、中小學(xué)治理觀的辯證分析

對(duì)當(dāng)前常見學(xué)校治理觀誤區(qū)的審視，可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的學(xué)校治理觀在治理主體與客體、治理結(jié)果與評(píng)價(jià)、治理過程與方法都存在著片面的理解。每部分內(nèi)容都包含著復(fù)雜環(huán)境下的多方面和多層次，不予審視地強(qiáng)調(diào)某一方面或者某一層次，都會(huì)導(dǎo)致對(duì)學(xué)校治理的認(rèn)識(shí)困惑和實(shí)踐困難。中小學(xué)管理者要特別注意以下幾組辯證關(guān)系，形成理性的學(xué)校治理觀。

(一)參與主體的多與少

新中國(guó)成立后的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷了改革開放前的校務(wù)委員會(huì)制、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、支部書記負(fù)責(zé)制、革命委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)體制到后來的黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)制、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制以及正在探索的黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，這些體制最直接的表象就是少數(shù)人(單一主體)的管理，雖然“三重一大”討論會(huì)、黨政聯(lián)席會(huì)、教職工代表大會(huì)等機(jī)制體制對(duì)學(xué)校一把手有一定的限制，但是在明確校長(zhǎng)或者書記為學(xué)校第一負(fù)責(zé)人時(shí)，迫于明確的上下級(jí)關(guān)系等某些原因，學(xué)校內(nèi)部自下而上的監(jiān)督力仍然有限，易于導(dǎo)致決策失誤乃至腐敗等突出問題。反過來，也正是對(duì)上級(jí)決策的否定力不夠，少數(shù)人的學(xué)校治理效率可能更高，效果也許更好，這也是權(quán)威管理的優(yōu)勢(shì)。

那么究竟應(yīng)傾向于多數(shù)人還是少數(shù)人治理呢？一看主體的公心，即無論是多元主體還是單一主體，都要秉持一顆公心為學(xué)校發(fā)展建言獻(xiàn)策，而只顧私利的治理則難以行穩(wěn)致遠(yuǎn)。二看主體的能力，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，學(xué)校對(duì)教育以及管理的認(rèn)識(shí)相對(duì)更理性和科學(xué)，而在整體文化水平較高的區(qū)域，校外力量擁有相對(duì)更豐厚的治理資源。根據(jù)以上標(biāo)準(zhǔn)，多元參與和獨(dú)家參與則要根據(jù)具體情況具體選擇，但是主流趨勢(shì)仍然是多元主體參與。盡管多元主體參與也存在決策失誤以及多數(shù)權(quán)威等問題，但是從西方宏觀的歷史背景來看，他們經(jīng)歷了多數(shù)統(tǒng)治(民主制)到少數(shù)統(tǒng)治(專制)最后再次擁抱多數(shù)統(tǒng)治的歷史，顯示出多元參與的價(jià)值大于它的弊端。事實(shí)上，多數(shù)人沒法真正地全過程全場(chǎng)景的浸入于學(xué)校治理實(shí)踐，常態(tài)的學(xué)校治理仍然是學(xué)校管理團(tuán)隊(duì)(少數(shù)人)在落實(shí)工作，但集體決策后的學(xué)校治理能夠較為有效地避免少數(shù)恣意獨(dú)斷等問題，也就是說多數(shù)人治理形成了一套由民意影響決策的程序保證，而不在于是否由多數(shù)還是少數(shù)人執(zhí)行。

(二)治理效能的成與敗

對(duì)照既定目標(biāo)的學(xué)校治理，自然有成與敗的結(jié)論。對(duì)治理成敗的評(píng)論要考慮如下三點(diǎn)。一是環(huán)境因素。在真實(shí)的學(xué)校發(fā)展中，學(xué)校治理的作用尺度要綜合考慮到學(xué)?；A(chǔ)、政策變化、社會(huì)環(huán)境以及公共事件等因素，而這些因素是動(dòng)態(tài)變化的，水平時(shí)高時(shí)低，表現(xiàn)時(shí)好時(shí)壞；學(xué)校治理產(chǎn)生作用的時(shí)間也長(zhǎng)短不一。由此這些實(shí)際存在但學(xué)校治理主體都無法管控的因素，也許是導(dǎo)致既定目標(biāo)失敗的主要原因，也可能成為回避失敗并保留各方面子或避免問責(zé)的真正原因。當(dāng)然，也不排除由于這些宏觀條件的支持，導(dǎo)致結(jié)果并非因治理而成功的搭便車現(xiàn)象。二是公平因素。公平問題是我國(guó)教育改革的核心議題，也是學(xué)校治理的題中之意。學(xué)校難以掌控社會(huì)資源的投入公平，但是作為落實(shí)社會(huì)公平和教育公平的具體場(chǎng)所，學(xué)校也能作出可控制層面的貢獻(xiàn)，包括平等地對(duì)待境況相同學(xué)生和差別地對(duì)待境況不同的學(xué)生，這種微觀公平更能夠獲得學(xué)生和家長(zhǎng)最為直接的感知，良好的公平感知反過來也能推動(dòng)學(xué)校治理的綜合發(fā)展。三是質(zhì)量因素。對(duì)學(xué)校治理質(zhì)量的評(píng)判要站在“成本-收益”的比較視角，看相對(duì)質(zhì)量的提升，而非絕對(duì)質(zhì)量的變化。成本主要包括財(cái)力、人力和時(shí)間等硬件投入以及心理資本、人際信任以及組織適應(yīng)等軟件投入，而收益主要看辦學(xué)方向、課程教學(xué)、教師發(fā)展、學(xué)校管理和學(xué)生發(fā)展等五個(gè)核心評(píng)價(jià)指標(biāo)。

(三)治理機(jī)制的動(dòng)與靜

治理注重機(jī)制建設(shè)，這種機(jī)制表現(xiàn)在多元主體相互影響和相互作用的過程中。學(xué)校治理機(jī)制的建立，一靠制度，二靠體制，從廣義上講制度包括國(guó)家和地方的法律、法規(guī)以及學(xué)校內(nèi)部的規(guī)章，體制主要指的是參與主體的組織職能和崗位責(zé)權(quán)的調(diào)整與配置。一個(gè)充滿活力的學(xué)校除了需要穩(wěn)定的制度管控和導(dǎo)航外，還需要靈活變化的行為秩序作為支撐，即學(xué)校治理機(jī)制本身包含著動(dòng)與靜的成分。

學(xué)校治理機(jī)制的上游控制來自政治和政府，學(xué)校治理要為政治目標(biāo)和政府決策服務(wù)，脫離教育使命以及偏離根本任務(wù)的學(xué)校治理則缺失了頂層規(guī)劃的錨點(diǎn)。但是一些地方過多的政策干預(yù)束縛了學(xué)校的自主發(fā)展，前后變動(dòng)較大的政策條款干擾了學(xué)校的正常秩序，提高政策本身的科學(xué)性和穩(wěn)定性才能減輕學(xué)校治理的負(fù)擔(dān)和確保治理體制的有效高效運(yùn)行?？梢姡瑢W(xué)校治理狀態(tài)深深嵌入在國(guó)家治理活動(dòng)中。而具體工作的推動(dòng)需要學(xué)校以主導(dǎo)者的身份，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，自覺擔(dān)當(dāng)起學(xué)校治理的主導(dǎo)角色，首先在目標(biāo)定位、制度建設(shè)和流程設(shè)計(jì)等方面達(dá)成共識(shí)，獲得各方信任與支持；其次要向外賦權(quán)增能，搭建具有調(diào)適余地的協(xié)商平臺(tái)，以及形成常態(tài)的監(jiān)督問責(zé)流程；同時(shí)各主體也要防止過分強(qiáng)調(diào)合作和共識(shí)而壓抑因?yàn)槊芏ぐl(fā)出的創(chuàng)造性，也要警惕為確保協(xié)作的有序性而禁止其他主體的臨時(shí)參與，確保學(xué)校變革的開放性、靈活性和適應(yīng)性。

(四)治理手段的收與放

現(xiàn)代治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一羅西瑙(Rosenau，J.)認(rèn)為，治理與統(tǒng)治并非性質(zhì)上的不同，而是范圍上的差異[37]，英國(guó)政治學(xué)家貝奇(Bache，I.)則提出“通過治理來進(jìn)行統(tǒng)治”的觀點(diǎn)[38]，即治理就是統(tǒng)治的一個(gè)方式。這是對(duì)現(xiàn)代學(xué)校治理沒法脫離傳統(tǒng)管理的理論釋然，可進(jìn)一步理解為，治理是一種比統(tǒng)治更寬泛的現(xiàn)象，是對(duì)傳統(tǒng)管理手段的拓展。與統(tǒng)治一樣，治理關(guān)乎一系列復(fù)雜管理活動(dòng)中的規(guī)則、原則和程序。把“控制”“統(tǒng)治”“階級(jí)”等含有收的意思?xì)w為管理，而把“讓權(quán)”“民主”“平等”等含有放的意思?xì)w為治理，如此涇渭分明的二分法既不是對(duì)管理的真實(shí)描述也不是對(duì)治理的深層理解，收與放是相對(duì)概念，而且是融合于管理與治理中的統(tǒng)一體，但是傳統(tǒng)管理中“收”的成分偏多，管理促進(jìn)實(shí)踐的同時(shí)，也帶來了一些績(jī)效目標(biāo)之外的問題?？傊?，管理與治理并不是替代關(guān)系，而是補(bǔ)充與相互支持的功能，只是在不同的情況下各自的比例不同。

現(xiàn)代學(xué)校治理中要平衡收與放的關(guān)系，需堅(jiān)持合法性原則和效率性原則。維護(hù)學(xué)校治理的合法性，就是讓學(xué)校運(yùn)行的秩序和權(quán)威被自覺遵守和服從，在充滿人性和人情的學(xué)校管理與教育中，法律角度的合法并不必然具有集體認(rèn)同的合法性，過度控制的管理反而更容易破壞其合法性；理論上效率性與合法性并不沖突，但實(shí)際操作中，為了追求合法性，效率需要做一定程度的讓步，但并不是無休止的退步，特別是學(xué)校發(fā)展的核心即質(zhì)量目標(biāo)不能受到影響。

(五)參與層次的深與淺

多元參與其實(shí)就是落實(shí)公眾參與，讓學(xué)校管理層之外的利益者也參與到學(xué)校發(fā)展中來，那么何種程度的參與是合適的呢？借鑒佩特曼(Pateman，C.)的“工廠民主”[39]，參與程度分為“部分參與”和“完全參與”，在部分參與中，學(xué)校征求他人的意見，但不采納他們的建議，也不對(duì)決策作出解釋；而完全參與則與之不同，受到學(xué)校決策影響的每一個(gè)人都有同等的權(quán)力來影響決策結(jié)果。顯然現(xiàn)代學(xué)校治理所追求的是完全參與價(jià)值觀。

安斯坦(Arnsterin，S.)的公眾參與階梯理論則對(duì)參與程度作了更細(xì)的分解[40]，公眾參與包括操縱和訓(xùn)導(dǎo)的假參與、告知和咨詢的象征參與、展示的高層次表面參與、以及包括合作、授權(quán)、公眾控制的深度參與等八個(gè)梯度。在假參與層面，學(xué)校在治理生態(tài)中保留傳統(tǒng)的權(quán)威主導(dǎo)性，能夠較為容易地讓其他主體按照學(xué)校意圖投票以及讓教師、家長(zhǎng)等接受“教育”等，這是對(duì)參與的曲解，把參與當(dāng)做操縱公共關(guān)系的工具。在象征參與層面，學(xué)校向參與者公布學(xué)校信息，參與者的意見也能夠進(jìn)入學(xué)校，但是沒有反饋和各主體間相互談判的平臺(tái)，公眾意見沒法真正影響學(xué)校管理，這種表層式的參與在傳統(tǒng)學(xué)校管理中較為常見。與協(xié)作治理以達(dá)成共識(shí)為目的不同，在高層次的表面參與中參與者可提出建議也可獲得回應(yīng)，但校方保留最后決定的權(quán)力，即多元利益訴求對(duì)學(xué)校治理不會(huì)有實(shí)質(zhì)影響。合作參與在上一層次中更進(jìn)了一步，在過程中各方以平等的身份進(jìn)入治理現(xiàn)場(chǎng)，都能夠?qū)χ卫斫Y(jié)果產(chǎn)生影響。在授權(quán)和公眾控制的層次上，學(xué)校主體外的參與者獲得大多數(shù)決策者的席位或者完整的管理權(quán)力，這種深度參與可作為基層治理的一種探索思路，但當(dāng)前落實(shí)的條件還不足夠具備。

要實(shí)現(xiàn)從部分參與到完全參與以及從假參與到真參與轉(zhuǎn)變，需要多主體的共同努力，準(zhǔn)確地說，可以分為兩方面的主體，一是校方主體，二是校外主體。校方主體要首先要做到信息公開，從上位的學(xué)校頂層設(shè)計(jì)，到中觀的制度信息以及課程信息，再到具體的活動(dòng)開展、經(jīng)費(fèi)使用等；其次要做到負(fù)責(zé)任的回應(yīng)，回應(yīng)本身就是一種責(zé)任，這里的負(fù)責(zé)任是指反饋及時(shí)和內(nèi)容真實(shí)。校外主體首先要有參與意識(shí)，其次是自覺提升參與能力，二者緊密關(guān)聯(lián)。缺乏參與意識(shí)，其能力得不到培養(yǎng)，本身能力不夠，其參與意識(shí)也很難得到激發(fā)，事實(shí)上，參與意識(shí)和參與能力能夠在參與中共同得到強(qiáng)化和提升。當(dāng)然，學(xué)校在規(guī)劃校內(nèi)停車位等與校外無甚利益相關(guān)的事項(xiàng)時(shí)，即便有參與能力的人可能也無參與意識(shí)。

綜上，學(xué)校治理是一個(gè)復(fù)雜的實(shí)踐變革過程，治理改革的成效受到來自治理機(jī)制、參與范圍、參與深度等多方面因素的影響，沒有“放之四海而皆準(zhǔn)”的學(xué)校治理操作辦法。我們必須承認(rèn)這種復(fù)雜性，需基于辯證分析形成更為理性的認(rèn)識(shí)態(tài)度。在實(shí)踐中，管理者要內(nèi)嵌權(quán)變思維，審視學(xué)校的各種環(huán)境條件，靈活而有針對(duì)性地探索改革路徑，構(gòu)建激發(fā)辦學(xué)活力的學(xué)校治理新體制新機(jī)制。