關于環(huán)評審批工作中環(huán)評報告審查的探討

張 宇

(深圳市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站，深圳 518000)

引言

環(huán)境保護是生態(tài)文明建設的堅實保障，隨著工業(yè)化進程的加快，環(huán)境污染也日益嚴重，國家付環(huán)境保護工作提出了新的要求。環(huán)評審批工作有利于提高環(huán)境保護力度，助推國家低碳目標的實現(xiàn)，推動國家生態(tài)效益、經濟效益、社會效益的達到和諧共贏。

1 環(huán)評審批工作中環(huán)評報告審查的價值

1.1 環(huán)評審批內涵

1.1.1 環(huán)評的含義

“環(huán)評”即環(huán)境影響評價，是指對規(guī)劃和建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，并提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。而環(huán)評審批工作中的環(huán)評報告審查屬于行政許可行為。環(huán)境行政審批部門根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》和《建設項目環(huán)境保護管理條例》等有關規(guī)定，對建設單位或者城市規(guī)劃機構所提交的環(huán)評報告文件予以審核，根據(jù)審核結果做出判定，并提出優(yōu)化或者改進策略，以確保被審批的項目符合環(huán)保要求。

環(huán)評審批類型眾多，根據(jù)內容可以將其劃分為兩種：第一，各種開發(fā)建設當中的環(huán)評審批報告審查，包括農業(yè)、土地、海洋、交通、能源、工業(yè)等類型，開發(fā)前需要對涉及工程、項目對環(huán)境的影響做出整體環(huán)評審批；第二，對企業(yè)、事業(yè)單位等主體排放的廢氣、固體廢棄物、廢水等對周邊環(huán)境影響做出的評估，或者對項目運營過程當中對環(huán)境影響做出的環(huán)評審批。

通過環(huán)評審批類型可以看出，環(huán)評審批工作主要是對與環(huán)境相關企事業(yè)單位等主體活動進行的環(huán)境污染評估，一方面，對建設項目環(huán)境問題予以評估，實現(xiàn)項目環(huán)保監(jiān)測；另一方面，對項目建設是否符合排放標準、清潔生產等做出環(huán)評審批，以此作為環(huán)境保護以及環(huán)境污染預防的依據(jù)。建設單位可以通過我國頒布的《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄（2021版）》，查詢擬建項目是否屬于名錄內容。

1.1.2 環(huán)評審批流程

環(huán)評審批工作流程較為繁雜，環(huán)評審批工作中環(huán)評報告審查中的項目審查非常常見，因此以項目環(huán)評審批為例，對環(huán)評審批流程予以說明。第一，申請與受理。項目環(huán)境審批需要按照目錄提交對應的環(huán)評報告，報告內容、格式要嚴格按照環(huán)境行政審批部門要求予以填寫。環(huán)境行政審批部門收到項目建設單位提交的環(huán)評報告后按照項目環(huán)保規(guī)定予以核實，并做出判定。第二，審查項目內容。根據(jù)建設單位提交的報告，環(huán)境行政審批部門派專門人員進行技術審查，并提交評估報告。第三，對于最終的審核報告，環(huán)境行政審批部門需要對其進行再次審核，沒有問題后進行確認。第四，環(huán)境行政審批部門將審核報告通過官網等方式予以公布，同時根據(jù)環(huán)境質量聽證會，征詢意見、建議，對環(huán)評審批工作進行完善。

1.2 環(huán)評報告審查的價值

環(huán)評報告是國家進行環(huán)境檢測、環(huán)境預防的重要方式，對構建美麗中國，實現(xiàn)低碳、綠色經濟具有重要意義。

1.2.1 可以提高環(huán)境保護力度

環(huán)評報告主要以前期環(huán)境審查為主，對項目可能引發(fā)的環(huán)境問題或者施工當中存在的環(huán)境問題進行評估，對于不符合環(huán)評報告審查的項目是不允許施工的，這就將環(huán)境污染控制在源頭，規(guī)避了施工當中對環(huán)境產生的不利影響。

1.2.2 有利于國家綠色、低碳目標的實現(xiàn)

“十四五規(guī)劃”以及2035遠景目標確定了綠色、低碳戰(zhàn)略，明確提出到2030年實現(xiàn)碳達峰，2060年實現(xiàn)碳中和的戰(zhàn)略目標[1]?！吨腥A人民共和國環(huán)境影響評價法》的實施目的也是為了有效應對環(huán)境問題，降低對環(huán)境產生的危害，更好實現(xiàn)國家環(huán)境保護目標。

1.2.3 實現(xiàn)社會效益、環(huán)境效益與經濟效益的協(xié)調

進入二十一世紀以來，我國確立了可持續(xù)發(fā)展觀，并將生態(tài)文明、綠色經濟納入國家戰(zhàn)略層面。現(xiàn)階段，經濟新常態(tài)下，國家通過產業(yè)升級、結構調整、創(chuàng)新，推動社會主義市場經濟，努力實現(xiàn)經濟、社會、環(huán)境效益的共同進步。世界經濟一體化背景下，各國之間競爭壓力加劇，國際貿易中，綠色消費已經成為主流趨勢，這也對一國環(huán)評報告審查提出了更為嚴格的要求。環(huán)評審批越嚴格，越有利于一國貿易產品的出口，而且能夠增強國家在世界貿易中的競爭力，若環(huán)評審批較為寬松，一國環(huán)境問題就會較為突出，所出口的產品就很難滿足國家環(huán)保標準，從而在國際貿易中處于弱勢地位。

2 環(huán)評審批中環(huán)評報告審查存在的問題

2.1 審批人員素質參差不齊

現(xiàn)階段，國內環(huán)評審批中環(huán)評報告審查主要以人工審核為主，對審批人員專業(yè)素養(yǎng)有較高要求，但由于牽扯環(huán)境方面的項目眾多，環(huán)評審批人員數(shù)量有限，素質參差不齊，導致審批工作面臨諸多難題。首先，部分環(huán)評審批部門缺乏專業(yè)的審批人員，無法適應部分項目的審批要求，同時環(huán)評審批人員工作量大，缺少學習、培訓的時間和機會；其次，思想觀念有待轉變。隨著我國行政改革的深化，尤其是“放管服”的全面推進，部分人員對環(huán)評審批的認知出現(xiàn)了偏差，認為環(huán)評是為了更好滿足項目需要，屬于項目建設的前置環(huán)節(jié)，最終也不會對項目施工產生根本性的影響，這導致部分人員工作當中不能嚴謹對待環(huán)評報告，以“差不多”的心理來做工作，工作效率較低，也不利于企業(yè)長遠發(fā)展。

2.2 審批程序繁瑣

環(huán)評審批工作中，常規(guī)程序主要為環(huán)評編制單位編寫環(huán)評報告，由建設單位在施工前進行環(huán)保方面信息的公示，具體通過施工現(xiàn)場公示或者利用環(huán)境行政審批部門官網公示，公示時間一般不低于20個工作日；建設單位公示后由生態(tài)環(huán)保部門公示，一般為5到10個工作日；公示后需要提交環(huán)保審批部門予以審核，公示無異議后由地方政府環(huán)保網站進行擬審批公示，一般為5個工作日；隨后生態(tài)環(huán)保部門與政府共同進行正式審批，通過后予以公示，一般時間為7個工作日。其次，審批程序過于單一。環(huán)評審批對應的項目類型眾多，項目涉及不同的事項、內容也存在差異性，但生態(tài)環(huán)境部門對應的環(huán)評報告屬于固有模式，對于大型項目而言，這種流程可以最大限度規(guī)避后續(xù)項目建設產生的環(huán)境問題，不過對于中小企業(yè)而言，這種流程則會增加企業(yè)的運營成本，甚至一些污染較小的企業(yè)也需要耗費較長時間等待公示，對于公共資源而言也是一種浪費。

2.3 缺乏事中、事后的有效監(jiān)管

環(huán)評審批工作強調事前的環(huán)境監(jiān)管，但在事中、事后監(jiān)管方面力度有限，沒有形成完整的環(huán)境監(jiān)管預防體系。第一，從監(jiān)管標準方面來講，環(huán)評審批對應的制度法規(guī)較多，而事中、事后監(jiān)管多以行政法規(guī)等方式存在，法律效力有限。特別是隨著我國行政管理權限的下放，部分環(huán)保部門雖然具備了審批權限，但對應的制度法規(guī)并不匹配，導致工作當中存在諸多問題。第二，從監(jiān)管狀態(tài)來看，生態(tài)環(huán)境主管部門更注重前期的審批管理，對事中、事后的監(jiān)管力度較為薄弱。第三，公眾監(jiān)督較為薄弱。首先，公眾參與形式單一。目前公眾主要通過聽證、論證會等方式參與到環(huán)評審批工作當中，公眾意見會被環(huán)評單位所記錄并反映出來。相關單位會根據(jù)公眾參與情況做出論證。關于公眾參與人數(shù)、年齡、職業(yè)、性別等并未做出詳細說明，這導致公眾參與具有形式化特征，公眾利益得不到最終體現(xiàn)。公眾參與方式的單一也導致環(huán)評審批中缺乏公眾的有效監(jiān)督。其次，信息渠道單一。公眾在環(huán)保信息方面的獲取力度有限，環(huán)保信息主要以政府公示為主，這就導致公眾難以實現(xiàn)對市場主體的有效監(jiān)管。關于環(huán)保信息公示，現(xiàn)有法律并未對建設單位做出嚴格規(guī)定，現(xiàn)有公示多以現(xiàn)場公示、網站公示為主，但現(xiàn)實中建設單位在公示內容當中存在趨利避害的特征，不會對信息進行全面、客觀公示。

2.4 環(huán)評審批制度法規(guī)不夠完善

隨著我國法治建設的不斷深化，各項制度規(guī)范不斷完善，環(huán)評審批制度同樣在優(yōu)化當中，即便如此，社會經濟快速增長中，環(huán)評審批制度法規(guī)依然存在諸多不足之處。

首先，制度法規(guī)較為寬泛。盡管國家、地方政府頒布了一些環(huán)評審批方面的制度法規(guī)，但多從廣義層面做出說明，細節(jié)內容有限，無法為環(huán)評審批工作提供具體的指導。例如，沿海養(yǎng)殖中會產生大量的廢水、養(yǎng)殖尾水，這些污染水質多數(shù)情況下沒有經過處理直接排放到海洋當中，對周邊海水質量產生了污染，但關于海水養(yǎng)殖尾水排放的相關法規(guī)、制度并未出臺，對于養(yǎng)殖企業(yè)而言，所產生的污染只能由普通大眾來買單。此外，在畜牧養(yǎng)殖當中，很多規(guī)定都是針對大中型養(yǎng)殖企業(yè)的，對于中小型養(yǎng)殖企業(yè)或者個體戶的環(huán)境污染問題并未做出規(guī)定，這也會導致制度法規(guī)在落實當中有失公允。其次，法律規(guī)范存在一定的滯后性。隨著產業(yè)升級優(yōu)化，出現(xiàn)的一些新的污染問題，如輻射污染、紫外線污染等，而制度法規(guī)的制定具有一定滯后性，難以滿足當前環(huán)評申報需求。

3 環(huán)評報告審查的優(yōu)化策略

3.1 構建高素質服務隊伍，提升審批效率

環(huán)評審批工作離不開高素質的審批隊伍，只有不斷提升服務團隊整體素質，才能確保有序進行環(huán)評審批工作，為環(huán)保工作提供人才保障。首先，強化人員業(yè)務培訓力度。環(huán)評審批工作中環(huán)評報告審查是一項復雜的工作，需要高素質環(huán)評審批人員。因此，要加強與環(huán)評審批相關人員的業(yè)務培訓，針對審批工作以及項目內容，結合審批人員工作中遇到的問題，針對性地進行培訓，切實提升培訓成效。其次，完善培訓考核機制。將培訓結果與環(huán)評審批人員的績效、晉升相掛鉤，通過這種方式來調動環(huán)評審批人員參與的培訓積極性。同時，環(huán)評審批部門還可以鼓勵工作人員進行自我學習，借助網絡、自媒體等渠道學習專業(yè)技能，及時了解最新的政策法規(guī)以及被納入環(huán)評審批當中的項目類型，以提高行政審批效率。再次，強化服務意識。行政改革背景下，要注重轉變環(huán)評審批理念，強化服務意識，做好前期的準備工作，縮短審批時間，提高審批效率，降低項目主體的審批成本。

3.2 做好分類管理，優(yōu)化審批流程

在環(huán)評審批當中，必須要做好審批內容的分類管理，通過審批流程優(yōu)化提高服務效率。首先，要依據(jù)《環(huán)評分類管理名錄》等規(guī)定對環(huán)境影響評價項目清單做出歸類?？梢詫⑽廴拘　⑸a清潔的項目納入到正面清單當中，對有害、有毒項目、重大污染項目納入負面清單當中。重點關注負面清單項目，對于不滿足審批要求的項目要嚴格禁止，在重點項目審批過程中，要注重環(huán)境敏感區(qū)、生產工藝等內容的審批，強化監(jiān)督管理。在審查當中，要結合項目特征以及環(huán)境敏感狀況選擇核實的方法，提高審查效率。對于存在重大環(huán)境影響的項目，或者可能存在環(huán)境污染的項目，做好全程跟蹤審批，利用專家聯(lián)審等方式提升審批合理性。

此外，要做好重點項目環(huán)評文件管理工作。其次，優(yōu)化審批流程。簡化環(huán)評審批流程，按照《建設項目管理名錄》進行環(huán)評審批，對于不在名錄范圍內的項目免于辦理。同時構建網絡辦理平臺，通過網絡提高服務效率。此外，對內部審批流程予以優(yōu)化，創(chuàng)新審核方式，采用線上+線下結合的審查模式[2]。例如，環(huán)評審批部門可以通過官網構建審批服務平臺，或者開發(fā)環(huán)評審批APP，項目主體通過在線預約、在線審批等方式完成環(huán)評審批工作，降低審批成本，提升服務便利性。

3.3 強化監(jiān)管力度，構建誠信體系

首先，明確監(jiān)管責任。我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門相對較多，存在監(jiān)管職責重疊等情況，這就容易導致監(jiān)管主體相互推諉、監(jiān)管漏洞等現(xiàn)象的發(fā)生，對此，必須要明確監(jiān)管責任。其次，要構建完善的監(jiān)管體系，尤其在建設項目環(huán)評審批當中，既要注重前期的審批監(jiān)督工作，也要注重事中、事后的監(jiān)督管理；第三，強化部門之間的協(xié)同力度。環(huán)評審批需要多部門的共同參與，想要提高審批效率，要增強多部門之間的合作，構建全方位的監(jiān)管機制，逐漸構建自律為主、行業(yè)自治、公眾監(jiān)督、政府監(jiān)管的監(jiān)管格局。環(huán)評審批牽扯多個部門，監(jiān)管當中要強化部門之間的合作力度；再次，構建誠信體系。要加強誠信體系構建，完善企業(yè)信用黑名單制度，提高企業(yè)違約成本，增強企業(yè)信用；最后，鼓勵公眾參與其中[3]。我國《環(huán)境保護法》中明確了公眾的參與主體地位，環(huán)評審批信息公布當中，積極拓寬公眾參與途徑。

3.4 做好頂層設計，健全法律制度

環(huán)評審批是生態(tài)環(huán)境保護的重要組成部分，想要提高環(huán)評審批效率，發(fā)揮環(huán)評審批在環(huán)保方面的作用，就要做好頂層設計，通過法律制度健全為環(huán)評審批工作提供法律保障。首先，做好環(huán)評法規(guī)制度的調研與總結工作。生態(tài)環(huán)境管理部門要結合部門職責，在國家環(huán)保法規(guī)基礎上制定與部門相關的制度，彌補現(xiàn)有法規(guī)的缺陷[4]。其次，完善立法建議反饋機制。一方面，生態(tài)環(huán)境部門要做好基層立法信息的反饋整理工作；另一方面，優(yōu)化基層生態(tài)部門與同級政府之間的立法反饋渠道，通過基層反饋的環(huán)評審批信息，為高層立法提供依據(jù)。最后，立法機關要注重環(huán)保立法效率的提升，根據(jù)基層環(huán)評審批實踐中存在的問題以及法律制度存在的不足，健全法規(guī)制度，切實為環(huán)保工作提供立法保障。

4 結語

國家生態(tài)文明建設、低碳目標實現(xiàn)均離不開環(huán)保工作，環(huán)評審批中的環(huán)評報告審查工作在降低生態(tài)環(huán)境風險、提升環(huán)境污染預防效率、保護生態(tài)環(huán)境方面作用顯著，在環(huán)評審批工作實施當中要結合現(xiàn)實，發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，這樣才能為環(huán)保事業(yè)提供堅實保障。