秦 瓊

一、問題提出

資歷框架是指由政府教育部門聯(lián)合不同利益群體共同制定、反映各類學(xué)習(xí)成果的等級和通用標(biāo)準(zhǔn)體系,其旨在建立各級各類教育系統(tǒng)和勞動力市場之間相互銜接的認(rèn)證制度[1],是統(tǒng)籌職業(yè)教育、高等教育、繼續(xù)教育協(xié)同創(chuàng)新的重要抓手。當(dāng)前,構(gòu)建國家資歷框架成為現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展,建設(shè)學(xué)習(xí)型社會和技能型社會的重要議題。從國際上來看,資歷框架的發(fā)展始于20世紀(jì)80年代末,新西蘭是世界上第一個建立國家資歷框架的國家。[2]2016年,我國正式在《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中提出“制定國家資歷框架”;2022年,新《職業(yè)教育法》規(guī)定“國家建立健全各級各類學(xué)校教育與職業(yè)培訓(xùn)學(xué)分、資歷以及其他學(xué)習(xí)成果的認(rèn)證、積累和轉(zhuǎn)換機制”。至此,建立全國統(tǒng)一的資歷框架已上升到立法層面。

以“資歷框架”為主題在CNKI數(shù)據(jù)庫上可檢索到相關(guān)核心期刊論文270余篇。整理發(fā)現(xiàn),這些研究或是對不同國家及地區(qū)資歷框架的介紹和比較,或是關(guān)于國家資歷框架內(nèi)涵、級別、標(biāo)準(zhǔn)、要素、功能等內(nèi)容的理論探討,或是對本土資歷框架建設(shè)探索的經(jīng)驗總結(jié),或是關(guān)于職業(yè)教育資歷框架等單一類型資歷框架的專門研究,鮮有關(guān)于國家資歷框架建設(shè)政策的專門探討。即使一些研究偶有提及相關(guān)政策,如吳南中等將2004年教育部印發(fā)的《關(guān)于在職業(yè)學(xué)校逐步推行學(xué)分制的若干意見》作為我國資歷框架探索的起點[3];陳麗等提出我國在資歷框架的政策準(zhǔn)備上,近年來影響最大的是2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展國家教育體制改革試點的通知》兩個文件[4];王海東等認(rèn)為我國國家資歷框架的研究和建設(shè)探索從2016年開始進入中央政府的宏觀規(guī)劃文件[5],但也只是把系列政策的出臺作為研究背景略加介紹,并沒有對我國資歷框架建設(shè)政策的演進歷程、變遷動因及價值取向進行深入的闡釋,一定程度上遮蔽了國家資歷框架建設(shè)陷入困境的政策成因。因此,本研究綜合運用多種政策研究方法,在考察我國資歷框架建設(shè)政策變遷的歷程、動因和取向的基礎(chǔ)上,進一步省思制約國家資歷框架出臺的突出政策問題,進而提出合理性建議,以期為國家資歷框架政策的制定與完善提供參考。

二、研究設(shè)計

1.樣本選擇

政策文本通常指的是表現(xiàn)為文件形式的由國家頒布的相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章。[6]本研究中的國家資歷框架建設(shè)政策文本是指由國家層面出臺的涉及國家資歷框架三個組成部分(資歷框架、學(xué)分銀行、學(xué)習(xí)成果認(rèn)證)的相關(guān)法律法規(guī)和系列規(guī)章制度。在政策文本的選擇中遵循全面性、權(quán)威性和多樣性的原則。首先分別以“資歷框架”“學(xué)習(xí)成果認(rèn)證”和“學(xué)分銀行”為關(guān)鍵詞在北大法寶數(shù)據(jù)庫、中國政府網(wǎng)、教育部網(wǎng)站進行全文檢索,共檢索出相關(guān)政策文本108項,剔除已失效和相關(guān)度不高的文本后,最終獲得有效政策文本100項。樣本如表1所示。政策文本的發(fā)文主體涉及中共中央、全國人大常委會、國務(wù)院及其辦公廳、國家發(fā)展和改革委員會、教育部、財政部等31個部委,具體包含法律、規(guī)劃、綱要、計劃、方案、辦法、行動、指南、意見、通知、要點、函和批復(fù)等多種類型,在一定程度上可以反映我國資歷框架建設(shè)政策的全貌。

2.研究方法

本研究遵循“展現(xiàn)演進歷程—揭示變遷動因—探析價值取向”的邏輯思路,采用了歷史研究法、多源流分析法、政策文本分析法等多種研究方法,研究設(shè)計路線如圖1所示。

圖1 研究設(shè)計路線

(1)歷史研究法

在專題的統(tǒng)領(lǐng)下按照時間的順序反映高等教育的發(fā)展趨勢和重要事件是亞瑟·科恩(Arthur Cohen)研究美國高等教育史的獨特方法。其中,事件是指那些影響發(fā)展趨勢的重大事件;時期是指發(fā)生重大事件的那段時間。[7]本研究主要基于重要時間節(jié)點和重要事件這兩條主線,對我國資歷框架建設(shè)相關(guān)政策的出臺進行分析,以期從中探尋我國資歷框架建設(shè)政策的演進歷程。

(2)多源流分析法

多源流理論最早由美國著名政策科學(xué)家約翰·W·金登(John W.Kingdom)提出。[8]他在修正“垃圾桶模型”的基礎(chǔ)上指出,“在決策系統(tǒng)中存在三條過程溪流,即問題溪流、政策溪流、政治溪流,它們相互獨立并按自己的動態(tài)特性和規(guī)則發(fā)展,在有些關(guān)鍵的匯合處,這三條溪流匯聚在一起,此時政策之窗打開”[9]19。多源流理論具有很強的適用性,已被應(yīng)用到多個教育領(lǐng)域的政策分析中。本研究基于多源流理論的分析框架,嘗試從問題源流、政策源流和政治源流三個方面揭示我國資歷框架建設(shè)政策變遷的深層次動因。

(3)政策文本分析法

在教育研究中,文本分析尤其對官方文件的分析有著獨特的地位。[6]NVivo作為當(dāng)前政策文本分析的主流工具,能夠?qū)ξ臋n、音頻、視頻和圖像多種材料進行編碼處理,具有很強的適應(yīng)性,已被應(yīng)用到多個人文社科研究領(lǐng)域。[10]本研究主要利用NVivo12軟件對所獲政策文本進行編碼分析,進而闡明我國資歷框架建設(shè)政策變遷背后蘊含的價值取向。

三、研究結(jié)果與分析

1.我國資歷框架建設(shè)政策變遷的演進歷程

從重要事件發(fā)生的時間順序來看,2004年、2010年、2016年和2019年為我國資歷框架建設(shè)政策演進歷程中的四個重要時間節(jié)點。在這些年份均有相關(guān)重要文件出臺。據(jù)此,可將我國資歷框架建設(shè)政策演進劃分為萌芽期、探索期、建設(shè)初期和加快推進期4個階段。

(1)萌芽期(2004—2009年):明確探索建立“學(xué)分銀行”制度

我國關(guān)于學(xué)分銀行的探索始于職業(yè)教育領(lǐng)域。[11]192004年3月,教育部印發(fā)《農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)計劃》首次提出“探索和建立學(xué)分銀行制度”。同年10月,《教育部關(guān)于在職業(yè)學(xué)校逐步推行學(xué)分制的若干意見》再次明確,“探索和建立職業(yè)學(xué)校學(xué)分累積與轉(zhuǎn)換信息系統(tǒng)”。此后的5年間,在《教育部關(guān)于加快發(fā)展中等職業(yè)教育的意見》《教育部關(guān)于做好2008年中等職業(yè)學(xué)校招生工作的通知》《教育部辦公廳關(guān)于中等職業(yè)學(xué)校面向返鄉(xiāng)農(nóng)民工開展職業(yè)教育培訓(xùn)工作的緊急通知》《教育部關(guān)于進一步深化中等職業(yè)教育教學(xué)改革的若干意見》等多個政策文件中均提出“建立學(xué)分銀行制度”。這一時期關(guān)于資歷框架建設(shè)的政策文本不多,以教育部發(fā)布的通知和意見為主,其所指向的領(lǐng)域為中等職業(yè)教育,包含了學(xué)歷教育和職業(yè)培訓(xùn),其目的是通過建立學(xué)分銀行,實現(xiàn)學(xué)分積累與轉(zhuǎn)換,以解決農(nóng)民、婦女等群體的工學(xué)矛盾,從而滿足他們學(xué)歷提升的需要,具有公平性、補償性等特點,可視為對建立國家資歷框架的一種原始呼喚。此階段,除香港地區(qū)外,我國其他地區(qū)尚未開展資歷框架建設(shè)的實踐探索。

(2)探索期(2010—2015年):嘗試搭建終身學(xué)習(xí)“立交橋”

為搭建終身學(xué)習(xí)“立交橋”,《教育部2010年工作要點》首次提出“探索建立學(xué)習(xí)成果認(rèn)證和學(xué)分銀行制度”,“學(xué)習(xí)成果認(rèn)證”正式出現(xiàn)在我國的政策文件中。同年出臺的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展國家教育體制改革試點的通知》兩個重要文件均要求 “建立學(xué)習(xí)成果認(rèn)證和學(xué)分銀行制度”。此后5年間,出臺的《教育信息化十年發(fā)展規(guī)劃(2011—2020年)》《教育部關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見》《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》《教育部關(guān)于同意在中央廣播電視大學(xué)基礎(chǔ)上建立國家開放大學(xué)的批復(fù)》《教育部關(guān)于2013年深化教育領(lǐng)域綜合改革的意見》等文件中,均將貫徹落實這一任務(wù)作為一項重要內(nèi)容。這一時期關(guān)于資歷框架建設(shè)的政策文本不斷增多,主要集中于繼續(xù)教育領(lǐng)域,其目的是通過建立學(xué)習(xí)成果認(rèn)證和學(xué)分銀行制度,搭建終身學(xué)習(xí)立交橋,呈現(xiàn)以開放大學(xué)為主體、省(市)先試先行等特點。此階段的探索對資歷框架建設(shè)作了政策準(zhǔn)備,但頒布的政策主要強調(diào)繼續(xù)教育的學(xué)分累積與轉(zhuǎn)換制度的重要性,還未明確提出建立國家資歷框架。[4]在具體實踐方面,國家開放大學(xué)研制了國內(nèi)首個對學(xué)習(xí)成果進行分級、分類的學(xué)習(xí)成果框架。上海、廣東、江蘇等省(市)成立了省(市)級學(xué)分銀行,探索不同類型學(xué)習(xí)成果的認(rèn)證與轉(zhuǎn)換。

(3)建設(shè)初期(2016—2018年):明確提出制定國家資歷框架

為進一步暢通繼續(xù)教育、終身學(xué)習(xí)通道,2016年3月,《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》首次提出“制定國家資歷框架”。此后,“探索建立國家資歷框架”被寫進《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《學(xué)位與研究生教育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《“十三五”促進就業(yè)規(guī)劃》等多個重要規(guī)劃中,并多次被列入教育部年度工作要點。這一時期關(guān)于資歷框架建設(shè)的政策文本進一步豐富,涵蓋的領(lǐng)域進一步拓寬,除職業(yè)教育、繼續(xù)教育外,還涉及研究生教育、經(jīng)濟社會發(fā)展與就業(yè)等。雖然該階段已正式提出“制定國家資歷框架”,但并未明確資歷框架的核心制度、運作機制、管理模式、實施主體等,相關(guān)實踐探索也都延續(xù)著前一階段的內(nèi)容開展。在具體實踐上,2017年《廣東終身教育資歷框架等級標(biāo)準(zhǔn)》正式發(fā)布,是國內(nèi)第一個資歷框架等級地方標(biāo)準(zhǔn)。

(4)加快推進期(2019年至今):大力建設(shè)職業(yè)教育國家資歷框架

為進一步深化職業(yè)教育改革,2019年1月,國務(wù)院印發(fā)的《國家職業(yè)教育改革實施方案》提出“推進資歷框架建設(shè)……制定符合國情的國家資歷框架”。這是推動資歷框架發(fā)展、暢通職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)銜接與溝通的新舉措。[11]6同年2月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》明確要求“建立國家資歷框架”。對于如何建設(shè)國家資歷框架,教育部關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹《國家職業(yè)教育改革實施方案》的通知,要求“結(jié)合1+X證書制度試點,探索建設(shè)學(xué)分銀行,探索構(gòu)建符合國情的國家資歷框架”。《國家開放大學(xué)綜合改革方案》提出,“支持國家開放大學(xué)加快推進國家學(xué)分銀行(國家資歷框架)和學(xué)分認(rèn)定體系及標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)”。[12]依據(jù)教育部相關(guān)政策規(guī)定,山東、甘肅、江西、江蘇、廣東、河南、安徽、重慶、貴州等多個省份聯(lián)合出臺的涉及職業(yè)教育改革發(fā)展的文件中均要求貫徹落實各地先試先行,為國家資歷框架建設(shè)積累經(jīng)驗。這一時期關(guān)于資歷框架建設(shè)的政策文本激增,政策的權(quán)威性也進一步提升。國家資歷框架建設(shè)重點進一步聚焦到職業(yè)教育領(lǐng)域,結(jié)合“1+X證書制度”、以開放大學(xué)為主體、各職業(yè)院校深度參與、地方先試先行的建設(shè)思路逐漸清晰,國家資歷框架的建設(shè)進入實質(zhì)性階段。在具體實踐方面,為進一步落實好國家賦予的建設(shè)職業(yè)教育國家學(xué)分銀行的重任,2022年國家開放大學(xué)發(fā)布了新版《學(xué)習(xí)成果框架》。[13]

2.我國資歷框架建設(shè)政策變遷的主要動因

關(guān)于政策變遷,當(dāng)前學(xué)界已經(jīng)形成了極有影響力的理論,如倡導(dǎo)聯(lián)盟理論、多源流理論和間斷均衡理論等。[14]基于多源流理論的分析框架顯示,我國資歷框架建設(shè)政策變遷是問題源流誘發(fā)、政策源流助推、政治源流引領(lǐng)的結(jié)果。問題源流或是一些系統(tǒng)的指標(biāo),或是焦點事件,或是對現(xiàn)行項目運行情況的反饋。[9]19政策源流是政策建議產(chǎn)生、討論、重新設(shè)計及受到重視的過程,由政策共同體內(nèi)的政府官員、學(xué)者和思想庫中的研究人員等提出。[9]110政治源流對于議程狀態(tài)具有明顯的促進作用或者抑制作用,是由諸如國民情緒、政府換屆、權(quán)力更迭等因素構(gòu)成。[9]103

(1)問題源流誘發(fā)國家資歷框架建設(shè)政策變遷

第一,指標(biāo)變化:產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級,終身學(xué)習(xí)成為勞動群體新需求。進入21世紀(jì),我國的經(jīng)濟發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)型升級,其中第三產(chǎn)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例不斷提升,2015年達到50.8%,首次超過第一、第二產(chǎn)業(yè)之和,以知識為本的經(jīng)濟體系逐漸形成。知識經(jīng)濟社會對勞動者的素質(zhì)提出了更高的要求,需要員工具備自主學(xué)習(xí)、繼續(xù)學(xué)習(xí)和終身學(xué)習(xí)的能力。但從國家公布的3次人口普查數(shù)據(jù)來看,擁有大專及以上學(xué)歷的人口占全國總?cè)丝诘谋壤桓?2020年也僅僅達到10.96%,即使將這些擁有大專及以上學(xué)歷的人口全部視為已就業(yè)人口,他們所占就業(yè)總?cè)丝诘谋壤廊徊桓?僅占 20.61%,具體數(shù)據(jù)如表2所示。大量的勞動者尚未接受過?？萍耙陨蠈哟握?guī)教育。為積極回應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需求,提高勞動者受教育水平,架起正規(guī)教育與非正規(guī)教育、非正式學(xué)習(xí)的橋梁,讓勞動者在工作中獲得的資歷得到認(rèn)可,減少重復(fù)學(xué)習(xí),打通其學(xué)業(yè)上升、職業(yè)上升、社會上升的通道,資歷框架作為一種促進全民終身學(xué)習(xí)的新舉措開始出現(xiàn)。

表2 3次全國人口普查擁有大專及以上學(xué)歷人口的情況

第二,焦點事件:教育與勞動力市場脫節(jié),高技能型人才短缺。長期以來,人才結(jié)構(gòu)性短缺一直是制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的問題之一,部分重點領(lǐng)域技能人才短缺現(xiàn)象突出。據(jù)人社部每季度公布的《百城市公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)市場供求狀況分析報告》顯示,近年高級工程師、高級技師、高級技能人才的崗位空缺求職比一直保持在2以上,表示一半以上高素質(zhì)技能崗位需求無法達到滿足[15]。即使2020年我國高技能人才占技能人才總量的比重達到28%,但與發(fā)達國家相比仍然存在較大差距。[16]高技能人才短缺現(xiàn)象依然十分突出。據(jù)統(tǒng)計,我國現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)2 000多萬的高級技工人才缺口。[17]這一現(xiàn)象反映出的根本問題是教育系統(tǒng)與勞動力市場的脫節(jié)。因此,建立資歷框架,架起勞動力市場和教育系統(tǒng)有效溝通的橋梁,積極開展知識、技能和能力的認(rèn)證,打破學(xué)歷資格與職業(yè)資格兩路并行局面,對于改善勞動力市場功能、破解人才短缺問題尤為重要。

第三,項目反饋:實踐探索面臨困境,亟須建立國家資歷框架。在國家資歷框架正式提出前,我國已開始資歷框架建設(shè)的實踐探索。例如,國家開放大學(xué)從2012年開始,啟動研制國內(nèi)首個學(xué)習(xí)成果框架;廣東開放大學(xué)于2017年牽頭制定了國內(nèi)第一個資歷框架等級地方標(biāo)準(zhǔn);上海開放大學(xué)、江蘇開放大學(xué)、重慶開放大學(xué)等依托本省(市)的學(xué)分銀行開展了學(xué)分積累、認(rèn)證與轉(zhuǎn)換的實踐探索。以上實踐探索為我國資歷框架建設(shè)積累了寶貴的經(jīng)驗,但在實際運行中也存在一些突出問題,如建設(shè)主體不明晰、參與單位不多、實踐進程緩慢、互認(rèn)對接不暢等。因此,亟須建立能把所有資歷框架對接起來的國家資歷框架,以國家資歷框架為參照系,實現(xiàn)現(xiàn)有不同資歷框架之間的對接,讓所有人的學(xué)習(xí)成果從地方認(rèn)可擴展到全國范圍內(nèi)的認(rèn)可。[1]

(2)政策源流助推國家資歷框架建設(shè)政策變遷

第一,專家學(xué)者為國家資歷框架建設(shè)積極建言獻策。政策共同體內(nèi)的學(xué)者和專家一般通過課題、論文、著作、學(xué)術(shù)會議等多種方式傳達學(xué)術(shù)主張和政策建議。[18]在萌芽期,資歷框架逐漸引起我國學(xué)者的關(guān)注,董秀華對英國、澳大利亞和中國香港地區(qū)的資歷框架進行了分析[19]。在探索期,陳麗等對國際資歷框架建設(shè)的現(xiàn)狀進行了介紹[4];張偉遠等對不同國家、地區(qū)的資歷框架進行了深入的研究,并提出了建設(shè)我國資歷框架的政策建議[20]。這些都為國家資歷框架的正式提出奠定了理論基礎(chǔ)。在建設(shè)初期,張偉遠等對資歷框架的級別和標(biāo)準(zhǔn)[21]、肖鳳翔等對資歷框架的要素[22]、吳南中等對資歷框架的功能和運行體系[3]、黃娥對資歷框架的意義和內(nèi)涵[23]進行了深入的理論探討,國家資歷框架研究呈現(xiàn)出百家爭鳴的局面。在加快推進期,職業(yè)教育國家資歷框架及其與“1+X證書制度”的關(guān)系成為職業(yè)教育領(lǐng)域諸多學(xué)者研究的熱點,國家資歷框架研究出現(xiàn)新一輪高潮。

第二,重大課題的研究成果為國家資歷框架建設(shè)提供咨政建議。重大課題的設(shè)定一般體現(xiàn)了政府主管部門的意志,重大課題的研究成果往往能夠起到咨政的作用。在課題研究方面,2011年鐘秉林教授主持的“高等學(xué)校繼續(xù)教育課程學(xué)分標(biāo)準(zhǔn)及質(zhì)量內(nèi)涵和學(xué)分轉(zhuǎn)移制度與機制的研究及應(yīng)用”項目獲批,該項目系統(tǒng)研究了發(fā)達國家和地區(qū)的學(xué)習(xí)成果認(rèn)定和學(xué)分積累與轉(zhuǎn)換的成功經(jīng)驗,分析了我國的現(xiàn)狀及問題,創(chuàng)新性地提出了加快制定我國繼續(xù)教育資歷框架等一系列制度建議。[24]2016年,由王立生主持的國家社科基金教育學(xué)重點課題“國家資歷框架研究”獲批,該課題包含國家資歷框架建設(shè)的基本理論研究、國際比較研究、實踐探索研究、職業(yè)資格證書制度研究、資歷認(rèn)證與認(rèn)可研究、資歷標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量保障體系研究、數(shù)據(jù)平臺設(shè)計與開發(fā)研究等7個子課題,研究成果為構(gòu)建中國特色的國家資歷框架提供了重要的政策建議。[25]2020年,《基于職業(yè)教育的國家資歷框架建設(shè)實踐研究》課題順利啟動,該項目圍繞職業(yè)教育國家資歷框架建設(shè)在全國范圍內(nèi)多次開展交流研討會,為推進國家資歷框架建設(shè)提供了重要“思想”源流。[26]

第三,重要提案加快國家資歷框架建設(shè)提上議程。人大代表、政協(xié)委員的意見與建議能夠直達核心領(lǐng)導(dǎo)層,在國家政策議程制定過程中能夠充分發(fā)揮實質(zhì)性效力。[27]這從近年來教育部對于一些提案的回應(yīng)中可見一斑,如教育部在《關(guān)于推動普通高校繼續(xù)教育戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的提案》回應(yīng)中表明,“將在推進繼續(xù)教育學(xué)習(xí)成果認(rèn)證、積累與轉(zhuǎn)換試點的基礎(chǔ)上,進一步深入研究,為搭建終身學(xué)習(xí)立交橋積極努力”。[28]在《關(guān)于新時代高等教育自學(xué)考試存在的問題及改革的提案》回應(yīng)中提出,“探索開展多樣化學(xué)習(xí)成果認(rèn)證體系建設(shè),促進學(xué)分積累和轉(zhuǎn)換”。[29]在《關(guān)于加快職業(yè)教育學(xué)歷和非學(xué)歷教育銜接互認(rèn),搭建產(chǎn)業(yè)工人終身學(xué)習(xí)“立交橋”的提案》回應(yīng)中提到“推進國家資歷框架與學(xué)分銀行的研究”。[30]這些提案都進一步加快國家資歷框架建設(shè)被提上政策議程,是政策出臺的重要助推器。

(3)政治源流引領(lǐng)國家資歷框架建設(shè)政策變遷

這往往體現(xiàn)在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的重要報告和重要講話中[31]。在政治源流中執(zhí)政黨的意識形態(tài),對于那些擁有相對集權(quán)的政治系統(tǒng)和強有力的政黨的國家來說是很有意義的。[8]2002年,黨的十六大報告提出“加強職業(yè)教育和培訓(xùn)”,為了貫徹落實這一精神,教育部在《農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)計劃》《關(guān)于在職業(yè)學(xué)校逐步推行學(xué)分制的若干意見》等文件中明確提出“探索和建立學(xué)分銀行制度”。2007年,黨的十七大報告提出“發(fā)展遠程教育和繼續(xù)教育,建設(shè)全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會”。此后,“搭建終身教育立交橋”被寫入國家教育改革與發(fā)展規(guī)劃中并作為一項教育體制改革試點任務(wù)被推行。2012年,黨的十八大報告進一步提出“積極發(fā)展繼續(xù)教育,完善終身教育體系,建設(shè)學(xué)習(xí)型社會”。此后,繼續(xù)教育領(lǐng)域圍繞著學(xué)分銀行建設(shè)與學(xué)分認(rèn)證開展了大量的實踐探索。

2014年,習(xí)近平總書記在主持召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第四次會議上要求,“構(gòu)建銜接溝通各級各類教育、認(rèn)可多種學(xué)習(xí)成果的終身學(xué)習(xí)立交橋”。[32]建立國家資歷框架的任務(wù)要求逐漸顯現(xiàn)。為此,2016年“制定國家資歷框架”被明確寫入《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》。2017年,黨的十九大報告明確提出“辦好繼續(xù)教育,加快建設(shè)學(xué)習(xí)型社會,大力提高國民素質(zhì)”。推進國家資歷框架建設(shè)的要求更加明確,并于2019年寫進《國家職業(yè)教育改革實施方案》。2021年,習(xí)近平總書記對職業(yè)教育工作做出重要指示,強調(diào)“加快構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系,培養(yǎng)更多高素質(zhì)技術(shù)技能人才、能工巧匠、大國工匠”。[33]至此,加快構(gòu)建國家資歷框架,暢通技術(shù)技能人才成長通道,成為職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的重要目標(biāo)。

3.我國資歷框架建設(shè)政策變遷的價值取向

著名政策科學(xué)家拉斯韋爾(Lasswell)認(rèn)為,“政策是一種含有目標(biāo)、價值與策略的大型計劃”。[34]我國資歷框架建設(shè)的政策變遷進程蘊含了黨和國家的價值期待。本研究首先將所獲政策文本中有關(guān)國家資歷框架建設(shè)的內(nèi)容進行梳理,形成政策話語庫,并導(dǎo)入NVivo12軟件。其次,利用開放式編碼的形式對政策話語庫的政策內(nèi)容進行編碼,共建立22個重要參考點。最后采用軸心編碼的形式分別對22個參考點進行歸納整合,建立了促進教育公平、深化教育體制改革、暢通人才發(fā)展通道和助力教育對外開放四個父節(jié)點,闡明我國資歷框架建設(shè)的價值取向,具體如表3所示。

表3 國家資歷框架建設(shè)政策內(nèi)容編碼

(1)促進教育公平,重視特殊群體教育供給

在我國,促進教育公平是國家資歷框架建設(shè)政策一以貫之的價值取向。這里的教育公平主要是指平等地對待不同群體,即胡森所說的“以平等為基礎(chǔ)的方式對待每一個人——不論其人種和社會出身情況”[35]。從資歷框架所面向的群體來看,包含了學(xué)生、農(nóng)民、市民、婦女、退役軍人(士兵)、教師等多個群體。我國資歷框架政策制定者尤其關(guān)注農(nóng)民、婦女和退役士兵等特殊群體的學(xué)歷補償和教育培訓(xùn)問題,試圖通過學(xué)分銀行制度,緩解這類群體的工學(xué)矛盾,以增加他們接受教育和培訓(xùn)的機會,實現(xiàn)不同階段、不同類型學(xué)習(xí)成果間的認(rèn)定、積累和轉(zhuǎn)換,以更好地促進其成才和發(fā)展。

(2)深化教育體制改革,搭建終身教育立交橋

深化教育體制改革是我國資歷框架建設(shè)政策的又一重要價值取向。從政策適用的領(lǐng)域來看,國家資歷框架涉及職業(yè)教育、高等教育、繼續(xù)教育、在線教育、開放教育、社區(qū)教育等多種教育形式,涵蓋了中職、高職、本科和研究生等多個學(xué)歷層次,關(guān)系國家教育改革發(fā)展的全局,是搭建終身教育立交橋的基礎(chǔ)性制度,肩負(fù)著國家教育體制機制改革的重任。為此,建立學(xué)習(xí)成果認(rèn)證和學(xué)分銀行制度作為我國教育體制改革試點的一項重要內(nèi)容被列入國家教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要,并在教育部批準(zhǔn)成立的6所開放大學(xué)中先試先行。隨著改革試點的推進,制定國家資歷框架已成為推動我國終身教育體系和學(xué)習(xí)型社會建設(shè)的重要方略,在推進教育現(xiàn)代化和建設(shè)教育強國中具有重要意義。[11]6

(3)暢通人才發(fā)展通道,促進技術(shù)技能人才成長

國外大多數(shù)國家都將國家資歷框架視為提高勞動力技能水平的重要途徑,期望通過國家資歷框架幫助人們獲得更為體面的工作,提高工作效率,增強經(jīng)濟的競爭力和可持續(xù)性。[36]23我國資歷框架建設(shè)的政策目的同樣蘊含著這一理念。無論是國家層面出臺的關(guān)于教育發(fā)展、教育改革、教育評價的頂層設(shè)計,還是教育部和各省(市)聯(lián)合出臺的指導(dǎo)地方職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)技能社會的專門文件,均提出“為技術(shù)技能人才持續(xù)成長拓寬通道,構(gòu)建更加開放暢通的人才成長通道”。在國家層面出臺的《“十四五”就業(yè)促進規(guī)劃》中更是明確要求“加快構(gòu)建國家資歷框架,暢通管理人才、專業(yè)技術(shù)人才及技能人才的職業(yè)發(fā)展通道”。《關(guān)于加強新時代高技能人才隊伍建設(shè)的意見》進一步提出“推進學(xué)歷教育學(xué)習(xí)成果、非學(xué)歷教育學(xué)習(xí)成果、職業(yè)技能等級學(xué)分轉(zhuǎn)換互認(rèn),建立國家資歷框架”,以此拓寬技能人才職業(yè)發(fā)展通道。

(4)助力教育對外開放,深度參與全球教育治理

建立資歷框架是實現(xiàn)國家人才標(biāo)準(zhǔn)對接、擴大我國教育國際影響,實現(xiàn)人才國際流動、推動教育國際化的基礎(chǔ)性制度。[11]2為此,2016年我國在《推進共建“一帶一路”教育行動》中“呼吁各國完善教育質(zhì)量保障體系和認(rèn)證機制,加快推進本國教育資歷框架開發(fā),助力各國學(xué)習(xí)者在不同種類和不同階段教育之間進行轉(zhuǎn)換,促進終身學(xué)習(xí)社會建設(shè)”。同時,積極推動國家資歷框架建設(shè)是維護我國教育地位和聲譽的有力手段之一,是改變我國在教育對外交流與合作中因話語體系不兼容形成被動局面的有效途徑,是我國深度參與全球教育治理的制度基礎(chǔ)。[36]243因此,我國在《關(guān)于深化研究生教育改革的意見》(2013年)、《學(xué)位與研究生教育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》(2017年)等文件中提出,“加快建設(shè)學(xué)位資歷框架體系,推進雙邊和多邊學(xué)位互認(rèn)工作”。

四、對策建議

基于歷程、動因和取向3個維度審視我國資歷框架建設(shè)政策變遷,發(fā)現(xiàn)其具有進程緩慢、動力單一、取向多樣的特點,未來推進我國資歷框架建設(shè)應(yīng)加快國家立法明確責(zé)權(quán)利、協(xié)調(diào)各方激發(fā)多元主體參與、抓住重點確保質(zhì)量有序推進。

1.加快國家立法,明確責(zé)權(quán)利

從國家資歷框架建設(shè)政策的演進歷程來看,雖然我國早在2004年就出現(xiàn)了構(gòu)建資歷框架的呼聲,但直到2016年才正式提出“制定國家資歷框架”。即便近年來“國家資歷框架”多次出現(xiàn)在黨和國家重要的教育改革發(fā)展政策文件中,但對于建設(shè)什么樣的國家資歷框架,誰來制定國家資歷框架,如何建設(shè)國家資歷框架,怎樣保障國家資歷框架落地等關(guān)鍵問題,這些政策并未給出明確規(guī)定。資歷框架建設(shè)仍舊是以宏觀性政策引導(dǎo)為主,缺少可實施的實踐路徑。國際上的資歷框架研究與建設(shè)的歷史已有30余年,頒布資歷框架相關(guān)法律已成為各國推動資歷框架建設(shè)的共識。比如,馬來西亞在2007年頒布了《馬來西亞資歷認(rèn)證法令》并成立馬來西亞學(xué)術(shù)鑒定局,負(fù)責(zé)制定國家資歷框架。[11]48埃及于2006年頒布的《埃及82號法律》提出了資歷框架的技術(shù)藍圖,建立了國家質(zhì)量和認(rèn)證委員會。[11]65

據(jù)此,在推進國家資歷框架建設(shè)的進程中,需要秉持開放的理念,積極借鑒國外成功經(jīng)驗,在我國已有的法律、政策和實踐的基礎(chǔ)上,以《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國勞動法》等上位法為遵循,從國家層面進行資歷框架立法,頒布資歷框架法案、法規(guī)或條例,對資歷框架建設(shè)的關(guān)鍵內(nèi)容進行規(guī)定,比如目的、原則、適用范圍、標(biāo)準(zhǔn)體系、質(zhì)量保障、不同類型學(xué)習(xí)成果的認(rèn)證等,以此明晰資歷框架建設(shè)的要點。同時,通過立法進一步明確資歷框架的建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、行政管理機構(gòu)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)、專家委員會和利益相關(guān)群體,為資歷框架建設(shè)提供必要的組織保障,確保資歷框架順利實施和推行。

2.溝通協(xié)調(diào)各方,激發(fā)多元主體參與

從國家資歷框架建設(shè)政策變遷的動因來看,我國資歷框架政策變遷是問題源流、政策源流和政治源流交匯的結(jié)果,不同源流所起的作用并不相同。在國家資歷框架建設(shè)政策變遷的歷程中,政策共同體內(nèi)的教育行政部門、以開放大學(xué)為代表的部分院校、一些專家學(xué)者發(fā)揮了重要作用,但政策共同體內(nèi)的其他利益相關(guān)者,包括教育部以外的其他政府部門、普通高校、行業(yè)企業(yè)等主體所發(fā)揮的作用并不明顯。比如,從涉及資歷框架的100份文件的發(fā)文主體來看,教育部單獨發(fā)文達64項,約占總發(fā)文量的62%,而其他部委單獨發(fā)文只有3項,僅占3%。此外,從具體實踐來看,我國目前雖有38家學(xué)分銀行進行了資歷框架建設(shè)探索,但這些學(xué)分銀行主要依托開放大學(xué)體系運行,普通高校很少甚至不愿意參與其中。

資歷框架建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及眾多利益相關(guān)者,制定國家資歷框架不能僅僅作為政策文件中的一句口號,需要各級各類政府部門、不同教育機構(gòu)、社會團體組織、行業(yè)企業(yè)等相互理解、交流合作、攜手共進。具體來說,首先應(yīng)建立跨部門的資歷框架協(xié)同治理機制,成立由教育部、人力資源和社會保障部等相關(guān)部門組成的資歷框架全國協(xié)調(diào)委員會,統(tǒng)籌各類資歷框架的建設(shè)工作,并設(shè)立相應(yīng)的工作組。其次,建立利益相關(guān)群體參與的資歷標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)機制,將行業(yè)企業(yè)、各級各類教育機構(gòu)的專家學(xué)者、資深人士等納入到資歷框架開發(fā)工作組中,共同編制資歷框架等級標(biāo)準(zhǔn)。最后,建立多方認(rèn)可的質(zhì)量保證機制,建立統(tǒng)一的資歷框架體系和教育培訓(xùn)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),保證不同教育類型間、教育與培訓(xùn)間的資歷成果同質(zhì)等效。

3.抓住重點,確保進展有序推進

從國家資歷框架建設(shè)政策變遷背后所蘊含的價值取向來看,我國資歷框架建設(shè)政策價值取向多元,充分體現(xiàn)了我國社會和教育發(fā)展現(xiàn)狀。在推進國家資歷框架建設(shè)的進程中需要抓住重點,構(gòu)建并運行一個統(tǒng)攝各類教育系統(tǒng)、覆蓋勞動力市場的公平的、有質(zhì)量的、國際接軌的國家資歷框架。

第一,落實公民終身學(xué)習(xí)權(quán),重視普通勞動者非正式學(xué)習(xí)成果認(rèn)可。終身學(xué)習(xí)包括一個人一生中的所有學(xué)習(xí)活動,非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)與正規(guī)教育的學(xué)習(xí)同等重要。從公民終身學(xué)習(xí)權(quán)實現(xiàn)的角度出發(fā),國家資歷框架建設(shè)政策的制定要充分考慮不同群體受教育的需要,充分尊重不同群體、不同學(xué)習(xí)類型、不同學(xué)習(xí)方式及不同工作場所獲得的學(xué)習(xí)成果,尤其要重視普通勞動者非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)成果認(rèn)證,進一步發(fā)揮資歷框架促進教育公平的作用。

第二,以質(zhì)量保障機制為基礎(chǔ),架起不同教育類型溝通的立交橋。含金量對等是各級資歷認(rèn)可和不同學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)換的前提,直接關(guān)系著國家資歷框架的有效運行。強調(diào)質(zhì)量保障機制是資歷和學(xué)分互認(rèn)中對等和公平的關(guān)鍵。[37]為使各級資歷和不同學(xué)習(xí)成果得到認(rèn)可和轉(zhuǎn)換,在制定國家資歷框架的同時,應(yīng)堅持以成效為本的教育理念,自上而下,構(gòu)建內(nèi)外結(jié)合、利益相關(guān)者參與,涵蓋各級各類教育的質(zhì)量保障體系和評審機制,真正通過資歷框架打破不同教育類型溝通的壁壘,有效整合不同教育領(lǐng)域的資歷框架,構(gòu)建具有中國特色的國家資歷框架體系。

第三,以職業(yè)教育資歷框架建設(shè)為抓手,暢通技能型人才成長通道。在很多國家,職業(yè)教育與培訓(xùn)資歷框架是其資歷框架建立的基礎(chǔ)和起點,也是其構(gòu)架國家資歷框架的突破口。我國資歷框架建設(shè)也應(yīng)該立足當(dāng)前職業(yè)教育的發(fā)展,以職業(yè)教育與培訓(xùn)資歷框架為抓手,結(jié)合職業(yè)資格證書制度、職業(yè)能力等級證書制度等,把普通教育、職業(yè)教育和培訓(xùn)有機銜接,實現(xiàn)普職融通、訓(xùn)育融合,從而更好地培養(yǎng)市場所需的技術(shù)技能人才。

第四,以國際通用資歷等級標(biāo)準(zhǔn)為參照,加強與國際資歷框架接軌。國家資歷框架建設(shè)政策的制定要能順應(yīng)資歷框架跨國對接的趨勢,在設(shè)定國家資歷框架的等級時要以國際通用標(biāo)準(zhǔn)為參照。從資歷框架對接的實效來看,歐盟和東盟資歷框架對接進展順利,兩者都制定了8個等級的資歷參照框架。因此,在建設(shè)國家資歷框架時,可以借鑒歐盟和東盟的資歷等級設(shè)定,明確我國資歷等級標(biāo)準(zhǔn),以便更好地與國外資歷框架對接,促進國際教育交流和人才流動,深度參與全球教育治理。