新形勢下個(gè)人征信權(quán)益保護(hù)問題思考

李 純 從寶輝

個(gè)人征信權(quán)益保護(hù)事關(guān)人民群眾的切身利益，社會(huì)關(guān)注度高。近年來，我國征信業(yè)初步形成了以國家金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫為主體、企業(yè)和個(gè)人市場化征信機(jī)構(gòu)為兩翼，錯(cuò)位發(fā)展功能互補(bǔ)的市場格局，個(gè)人征信權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域隨之出現(xiàn)了一些新情況、新問題、新矛盾。如何在保障征信有效供給的前提下，更好地維護(hù)信息主體征信合法權(quán)益，是一項(xiàng)值得深入研究的重要課題。

當(dāng)前個(gè)人征信權(quán)益保護(hù)總體形勢分析

2013年3月施行的《征信業(yè)管理?xiàng)l例》和2022年1月施行的《征信業(yè)務(wù)管理辦法》均對(duì)征信業(yè)務(wù)作出了明確定義。在征信業(yè)務(wù)的各流程環(huán)節(jié)中，知情權(quán)、異議申訴權(quán)和個(gè)人征信信息安全是普通信息主體關(guān)注的重要內(nèi)容。

從服務(wù)供給端看，基層征信服務(wù)能力短期存在不足。《征信業(yè)管理?xiàng)l例》賦予個(gè)人信息主體“每年兩次免費(fèi)獲取本人信用報(bào)告”的權(quán)利，充分保障了信息主體對(duì)自身信用報(bào)告的知情權(quán)，同時(shí)也對(duì)落實(shí)好信息主體異議申訴權(quán)作出了明確安排。黨的二十屆二中全會(huì)通過的《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》明確提出，不再保留中國人民銀行縣（市）支行，相關(guān)職能上收至中國人民銀行地（市）中心支行。隨著機(jī)構(gòu)改革各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)的逐步落地，中國人民銀行地（市）中心支行開始承擔(dān)對(duì)轄內(nèi)眾多小微法人金融機(jī)構(gòu)征信業(yè)務(wù)的合規(guī)監(jiān)管職責(zé)。

以安徽省為例，此次改革前全省共有16個(gè)地（市）級(jí)中心支行、59個(gè)縣（市）支行，縣（市）支行直接管理的法人金融機(jī)構(gòu)數(shù)量為123家，其中農(nóng)商行62家、村鎮(zhèn)銀行60家?？h（市）支行職能上收后，地（市）中心支行在縣域的原有支點(diǎn)消失，各項(xiàng)征信基礎(chǔ)服務(wù)要“一竿子插到底”，短時(shí)間內(nèi)征信服務(wù)半徑拉大、管理難度上升、工作量顯著增多，難以有效保證基層信息主體的查詢權(quán)、知情權(quán)和異議申訴權(quán)。

從服務(wù)需求端看，個(gè)人征信權(quán)益保護(hù)需求急劇增長。長期以來，征信基礎(chǔ)服務(wù)是中國人民銀行縣（市）支行的一項(xiàng)重要對(duì)外業(yè)務(wù)。囿于縣鄉(xiāng)兩級(jí)居民年齡結(jié)構(gòu)偏大、征信業(yè)務(wù)線上辦理渠道不暢等客觀因素，臨柜現(xiàn)場辦理仍然是很多信息主體獲取各項(xiàng)征信基礎(chǔ)服務(wù)的首選，信用報(bào)告查詢、異議處理、征信投訴等基礎(chǔ)服務(wù)需求快速增長。

以安徽省為例，全省基層征信服務(wù)業(yè)務(wù)需求呈現(xiàn)規(guī)模較大、人工查詢占比相對(duì)較高的特點(diǎn)。一是縣域征信查詢業(yè)務(wù)規(guī)模占比高。2022年，全省縣域共提供個(gè)人征信查詢量為108萬筆，占全省查詢總量的47.98%；企業(yè)征信查詢量為3.5萬筆，占全省查詢總量的45.05%；征信異議登記量為498筆，占全省征信異議登記量的26.34%。二是縣域柜面企業(yè)查詢業(yè)務(wù)占比高。2022年，全省縣域共辦理柜面?zhèn)€人查詢5305筆，約占縣域所有個(gè)人查詢量的0.5%；辦理企業(yè)查詢3.48萬筆，占比99.4%。

從外部變量來看，多重因素導(dǎo)致信息主體過度維權(quán)。當(dāng)前，征信以其社會(huì)影響和行為約束作用，成為金融領(lǐng)域維權(quán)的熱點(diǎn)和重心。2023年1月，國家發(fā)展改革委公布《失信行為糾正后的信用信息修復(fù)管理辦法（試行）》，引發(fā)了市場高度關(guān)注。一些媒體對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行夸張曲解，將《失信行為糾正后的信用信息修復(fù)管理辦法（試行）》中的“信用信息”與中國人民銀行制定的《征信業(yè)務(wù)管理辦法》中的“信用信息”簡單劃等號(hào)，對(duì)“信用修復(fù)”與“征信修復(fù)”進(jìn)行概念偷換，不當(dāng)解讀致使普通公眾無法準(zhǔn)確理解兩者之間的區(qū)別，進(jìn)而引發(fā)負(fù)面輿情，造成不良社會(huì)影響。一些不法分子抓住信息主體急于“征信洗白”的迫切心理，大肆鼓吹代理“征信修復(fù)”業(yè)務(wù)，侵害金融消費(fèi)者合法權(quán)益。

以疫情下“四類特殊群體”征信權(quán)益保護(hù)為例，《中國人民銀行辦公廳關(guān)于新冠肺炎疫情防控期間征信權(quán)益保障工作的指導(dǎo)意見》（銀辦發(fā)〔2020〕40號(hào)）明確了疫情影響下不向征信系統(tǒng)報(bào)送“四類特殊群體”負(fù)面信息的若干情形。一些信息主體企圖鉆政策漏洞，采取言行過激行為、提供虛假信息、偽造證明材料、濫用舉報(bào)權(quán)利等手段，緊盯征信維權(quán)處理流程，刻意尋找或制造瑕疵、問題或爭議點(diǎn)，向金融機(jī)構(gòu)或人民銀行施壓要求刪除不良信用記錄，不當(dāng)訴求無法滿足時(shí)，則依次采取投訴、信訪、舉報(bào)、行政復(fù)議，造成監(jiān)管資源浪費(fèi)。

新形勢下個(gè)人征信權(quán)益保護(hù)面臨的主要問題

當(dāng)前，新技術(shù)發(fā)展催生了全新的數(shù)據(jù)應(yīng)用理念，給傳統(tǒng)的征信業(yè)帶來一定的沖擊，也給征信監(jiān)管提出了新的挑戰(zhàn)。如果不能更新征信監(jiān)管手段和監(jiān)管技術(shù)，征信監(jiān)管的速度、效率和對(duì)信息的掌握程度不能趕上數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的步伐，則可能造成監(jiān)管漏洞和風(fēng)險(xiǎn)隱患，進(jìn)而侵害信息主體征信權(quán)益。

征信查詢線上授權(quán)有漏洞。近年來，無論是傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)，還是新興互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)，紛紛優(yōu)化線上金融產(chǎn)品和服務(wù)，投入大量資源發(fā)展線上信貸業(yè)務(wù)，依靠網(wǎng)絡(luò)導(dǎo)流和場景優(yōu)勢推動(dòng)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型發(fā)展。與傳統(tǒng)線下信貸業(yè)務(wù)相比，線上信貸業(yè)務(wù)在客戶身份識(shí)別、征信授權(quán)、報(bào)告查詢使用、信息流轉(zhuǎn)儲(chǔ)存等方面存在顯著差別。如何準(zhǔn)確識(shí)別客戶身份是防范欺詐風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵，目前互聯(lián)網(wǎng)線上業(yè)務(wù)客戶身份識(shí)別認(rèn)證手段主要有身份證聯(lián)網(wǎng)核查、銀行卡四要素認(rèn)證、電信運(yùn)營商實(shí)名認(rèn)證、人臉識(shí)別和活體檢測、網(wǎng)銀數(shù)字證書認(rèn)證、手機(jī)號(hào)碼短信回填驗(yàn)證等六種。雖然技術(shù)本身已比較成熟，但是從歷年征信異議申請(qǐng)中“否認(rèn)貸款”“冒名貸款”占比仍居高不下的情況可以看出，具體實(shí)踐中仍存有技術(shù)漏洞。尤其是一些實(shí)施組團(tuán)式欺詐的不法分子蓄意尋找和攻擊機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)流程和技防措施中的漏洞，現(xiàn)有技術(shù)手段難以保證客戶身份識(shí)別完全準(zhǔn)確，放大了征信未授權(quán)查詢的風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)前，線上業(yè)務(wù)普遍采用簽訂“征信授權(quán)書”電子合同方式獲取征信查詢授權(quán)，電子簽名直接決定了線上征信查詢授權(quán)協(xié)議的有效性。2022年8月，工業(yè)和信息化部開展了電子認(rèn)證服務(wù)合規(guī)性專項(xiàng)整治工作，發(fā)現(xiàn)部分電子認(rèn)證服務(wù)機(jī)構(gòu)存在證書申請(qǐng)流程不規(guī)范、受理證書申請(qǐng)前向申請(qǐng)人告知有關(guān)事項(xiàng)不充分、受理認(rèn)證申請(qǐng)后未與證書申請(qǐng)人簽訂合同明確雙方權(quán)利義務(wù)等問題，導(dǎo)致與其合作的機(jī)構(gòu)存在電子簽名不符合《中華人民共和國電子簽名法》關(guān)于電子簽名可靠性規(guī)定的法律風(fēng)險(xiǎn)。

替代數(shù)據(jù)監(jiān)管能力有待加強(qiáng)。近年來，大量有效替代數(shù)據(jù)被廣泛應(yīng)用于判斷企業(yè)和個(gè)人信用狀況，征信逐漸突破傳統(tǒng)借貸信息共享的范圍。比較常見的模式是，金融機(jī)構(gòu)與外部數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)以商業(yè)化合作方式獲取替代數(shù)據(jù)服務(wù)，主要包括身份類信息、債務(wù)類信息、行政司法類信息，大多以信用評(píng)分、反欺詐評(píng)分、信息核驗(yàn)結(jié)果、黑名單等形式呈現(xiàn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地方性金融機(jī)構(gòu)選擇與百融云創(chuàng)科技、度小滿科技、融安e信平臺(tái)等外部數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)開展合作，獲取替代數(shù)據(jù)用于識(shí)別判斷企業(yè)和個(gè)人信用狀況。

在基層征信業(yè)務(wù)實(shí)踐中，信息主體反映其在征信中心出具的個(gè)人信用報(bào)告沒有任何不良記錄，但卻被金融機(jī)構(gòu)以所謂“征信黑名單”為由拒貸，而信息主體又無法行使征信各項(xiàng)異議申訴權(quán)利，此類問題的癥結(jié)大多緣于外部替代數(shù)據(jù)的應(yīng)用。替代數(shù)據(jù)在金融領(lǐng)域的應(yīng)用本質(zhì)上屬于征信業(yè)務(wù)，理應(yīng)納入征信合規(guī)監(jiān)管。為了將原先游離于監(jiān)管之外的新興征信活動(dòng)納入法治監(jiān)管軌道，解決“無證駕駛”問題以促進(jìn)征信市場公平，《征信業(yè)務(wù)管理辦法》從“依法采集、為金融等活動(dòng)提供服務(wù)、用于識(shí)別判斷企業(yè)和個(gè)人信用狀況”三個(gè)維度明確界定了信用信息概念，并強(qiáng)調(diào)從事征信業(yè)務(wù)需取得合法資質(zhì)。但替代數(shù)據(jù)應(yīng)用納入監(jiān)管尚有過渡期，金融機(jī)構(gòu)與外部數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)合作模式衍生了一系列征信問題，比如外部數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)采集個(gè)人信用信息是否得到信息主體授權(quán)、上游信息提供者在向其提供個(gè)人不良信用信息前是否履行了告知義務(wù)等，尤其是遇到外部數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)信息失真錯(cuò)誤時(shí)，信息主體如何開展維權(quán)尚缺少明確的制度安排。

征信異議處理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。當(dāng)前，征信異議處理結(jié)果普遍存在“三個(gè)不一致”的問題，即不同接入機(jī)構(gòu)對(duì)同一信息主體以相同理由提出的異議處理結(jié)果不一致、同一接入機(jī)構(gòu)對(duì)不同信息主體以相同理由提出的異議處理結(jié)果不一致、異議回復(fù)函載明的結(jié)果與實(shí)際處理結(jié)果不一致。

究其原因，既有同一接入機(jī)構(gòu)征信數(shù)據(jù)修改政策調(diào)整的因素，也有不同接入機(jī)構(gòu)對(duì)征信數(shù)據(jù)修改政策把握標(biāo)準(zhǔn)不一的因素。以中國工商銀行信用卡和個(gè)人信用貸款征信數(shù)據(jù)修改政策為例，該行2022年1月印發(fā)《信用卡及個(gè)人信用貸款征信異議處理細(xì)則（2022年版）》，列明了修改征信原始數(shù)據(jù)的情形，其中包含了年費(fèi)或利息造成的逾期記錄、小額透支本金未造成的逾期記錄、有還款意愿但還錯(cuò)賬戶等常見情形，總體上對(duì)信用卡和個(gè)人信用貸款引發(fā)的個(gè)人征信異議處理要求較為寬泛、彈性較大。但是，2023年1月該行印發(fā)的《銀行卡業(yè)務(wù)征信合規(guī)應(yīng)用管理及異議處理實(shí)施細(xì)則（2023年版）》則整條刪除了上述表述，由此引發(fā)的征信投訴數(shù)量顯著增長。再如，以疫情下“四類特殊群體”征信權(quán)益保護(hù)政策為例，由于所需證明材料要求較為寬泛且大多由信息主體自主提供，接入機(jī)構(gòu)缺乏審核證明材料真實(shí)性的必要手段，加之不法“征信修復(fù)”機(jī)構(gòu)從中慫恿攛掇，導(dǎo)致不同接入機(jī)構(gòu)對(duì)同一信息主體同一業(yè)務(wù)背景下作出的異議處理結(jié)果不同。

相關(guān)機(jī)構(gòu)職能定位有待優(yōu)化。征信中心作為中國人民銀行直屬事業(yè)單位，在各省設(shè)征信分中心，本質(zhì)上是一個(gè)征信機(jī)構(gòu)。以征信異議處理為例，由于征信中心在地市及以下沒有專職部門，征信異議申請(qǐng)過程中的業(yè)務(wù)受理、核查轉(zhuǎn)辦、書面答復(fù)等全流程環(huán)節(jié)均由當(dāng)?shù)刂袊嗣胥y行地（市）分支機(jī)構(gòu)代辦。根據(jù)《征信業(yè)管理?xiàng)l例》，信息主體認(rèn)為信息存在錯(cuò)誤、遺漏的，有權(quán)向征信機(jī)構(gòu)或者信息提供者提出異議。

就機(jī)構(gòu)屬性而言，中國人民銀行地（市）分支機(jī)構(gòu)屬于國務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門派出機(jī)構(gòu)，既不是征信機(jī)構(gòu)，也不是信息提供者。中國人民銀行地（市）分支機(jī)構(gòu)受理征信異議屬于監(jiān)管部門做了監(jiān)管對(duì)象的工作，相當(dāng)于既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，這種機(jī)構(gòu)定位與業(yè)務(wù)開展不匹配的問題使得征信權(quán)益保護(hù)工作處在一個(gè)“名不正、言不順”的尷尬境地。此外，根據(jù)中國人民銀行、國家金融監(jiān)督管理總局、中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于金融消費(fèi)者反映事項(xiàng)辦理工作安排的公告，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)受理渠道、處理方式等暫保持不變。機(jī)構(gòu)改革后，金融消費(fèi)者征信領(lǐng)域權(quán)益保護(hù)如何受理、轉(zhuǎn)辦、核查、答復(fù)等尚未出臺(tái)明確的制度安排。

政策建議

2023年3月30日，人民銀行召開的征信工作電視會(huì)議提出，要圍繞建立覆蓋全社會(huì)的征信體系總體目標(biāo)，全面規(guī)劃現(xiàn)代化征信體系建設(shè)路徑。要提升征信供給質(zhì)效，有效滿足新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾對(duì)征信的多元化需求。要以嚴(yán)的基調(diào)強(qiáng)化征信監(jiān)管，維護(hù)征信市場良好秩序。為征信業(yè)發(fā)展指明了前進(jìn)方向，同時(shí)新技術(shù)變革為征信發(fā)展提供了基礎(chǔ)動(dòng)力。在邁向征信業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的新征程中，信息主體對(duì)個(gè)人征信權(quán)益的重視程度和維權(quán)意識(shí)持續(xù)提升，要堅(jiān)持“征信為民”理念，落細(xì)落實(shí)個(gè)人征信權(quán)益保護(hù)各項(xiàng)政策要求，增強(qiáng)工作的預(yù)見性、主動(dòng)性、有效性，多措并舉滿足人民群眾個(gè)性化、多樣化的發(fā)展需要。

完善頂層設(shè)計(jì)，落實(shí)征信新規(guī)。盡快制定機(jī)構(gòu)改革落地后的征信權(quán)益保護(hù)實(shí)施細(xì)則，同時(shí)理順監(jiān)管機(jī)構(gòu)、征信機(jī)構(gòu)、信息提供者的權(quán)責(zé)。參考疫情下征信權(quán)益保護(hù)政策的做法，對(duì)侵害信息主體切身權(quán)益的群體性事件，從頂層制定保護(hù)政策，研究推出覆蓋某一類特殊群體階段性普適征信權(quán)益保護(hù)政策，切實(shí)幫助困難群眾解決實(shí)際問題。按照機(jī)構(gòu)監(jiān)管與業(yè)務(wù)監(jiān)管并重原則，以“金融機(jī)構(gòu)不得與未取得合法征信業(yè)務(wù)資質(zhì)的市場機(jī)構(gòu)開展商業(yè)合作獲取征信服務(wù)”為抓手，倒逼相關(guān)市場機(jī)構(gòu)全面落實(shí)整改要求，貫徹好《征信業(yè)務(wù)管理辦法》，促進(jìn)征信市場公平健康發(fā)展。

強(qiáng)化合規(guī)管理，嚴(yán)懲違規(guī)行為。充分運(yùn)用“現(xiàn)場+非現(xiàn)場”監(jiān)管措施，豐富征信監(jiān)管手段和監(jiān)管技術(shù)，強(qiáng)化對(duì)金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫接入機(jī)構(gòu)的合規(guī)監(jiān)管。嚴(yán)格落實(shí)征信領(lǐng)域行政處罰“雙罰制”，對(duì)侵害信息主體合法權(quán)益的機(jī)構(gòu)和相關(guān)責(zé)任人，依法從嚴(yán)懲處，形成監(jiān)管震懾。同時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注新設(shè)征信機(jī)構(gòu)信息主體權(quán)益保護(hù)，規(guī)范征信機(jī)構(gòu)商業(yè)行為，引導(dǎo)征信機(jī)構(gòu)合理制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化外部信息服務(wù)應(yīng)用方式，建立健全貸款風(fēng)險(xiǎn)防控體系，提升風(fēng)控的獨(dú)立自主性，降低對(duì)外部數(shù)據(jù)的過度依賴，持續(xù)提升自身場景建設(shè)能力，推動(dòng)金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的核心環(huán)節(jié)重新回到金融機(jī)構(gòu)。

借助科技賦能，優(yōu)化服務(wù)供給。針對(duì)機(jī)構(gòu)改革后對(duì)縣域征信基礎(chǔ)服務(wù)供給的短期沖擊，依托金融機(jī)構(gòu)物理網(wǎng)點(diǎn)，加大自助查詢?cè)O(shè)備布放力度，探索研發(fā)上線自助查詢?cè)O(shè)備監(jiān)控平臺(tái)，用技術(shù)手段防范管理半徑加大可能引發(fā)的征信信息安全風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，優(yōu)化線上查詢服務(wù)流程，縮短報(bào)告獲取時(shí)間，完善線上查詢私密驗(yàn)證方式和報(bào)告版本，提升個(gè)人信用報(bào)告線上查詢版本的社會(huì)認(rèn)可度。此外，以省為單位探索開展縣域信息主體線上征信維權(quán)試點(diǎn)，為基層群眾充分行使征信合法權(quán)益開辟便利快捷的通道。

注重宣傳教育，引導(dǎo)理性維權(quán)。針對(duì)征信機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、普通公眾等市場主體普遍關(guān)切的問題，多渠道開展征信知識(shí)宣傳，對(duì)以偏概全、誤導(dǎo)公眾的不良輿情要第一時(shí)間進(jìn)行正面解釋，維護(hù)好征信輿論環(huán)境。規(guī)范金融營銷行為，及時(shí)清理、重點(diǎn)打擊征信領(lǐng)域的違法違規(guī)宣傳行為，構(gòu)建聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)厲打擊“征信修復(fù)”亂象。同時(shí)，堅(jiān)守依法合規(guī)底線，暢通征信維權(quán)渠道，提升維權(quán)處理的藝術(shù)性和靈活性，提升征信異議和投訴辦理效率，引導(dǎo)社會(huì)公眾通過正規(guī)渠道開展征信維權(quán)。