張友國

摘 ? 要：中國碳治理體系現代化經歷了一個從隱性到顯性的演進歷程。改革開放后，在節(jié)能戰(zhàn)略主導和可再生能源戰(zhàn)略推動下，中國逐步形成了一個隱性的碳治理體系。隨著氣候變化問題的日益嚴峻，中國直接針對碳強度控制目標制定并實施了一系列戰(zhàn)略舉措，碳治理體系也隨之進入以碳強度控制為主導的顯性演化階段并日趨完善。在中國共產黨的領導下，中國碳治理體系已逐漸演化為國家治理體系的重要組成部分，并充分展現了中國特色社會主義制度優(yōu)勢。未來，中國需要圍繞“雙碳”目標繼續(xù)推進碳治理體系的現代化，繼而帶動生態(tài)環(huán)境治理體系乃至國家治理體系的現代化。

關鍵詞：碳治理；治理體系現代化；能源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略；碳強度控制；“雙碳”目標

中圖分類號：X321 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2023）11-0128-16

“推進碳達峰碳中和是黨中央經過深思熟慮作出的重大戰(zhàn)略決策，是我們對國際社會的莊嚴承諾，也是推動高質量發(fā)展的內在要求?！保?］加快建立健全現代化的碳治理體系是積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和工作的必然要求，也是有力促進高質量發(fā)展進而推動中國式現代化的重要途徑。需要指出的是，中國的碳治理體系自改革開放以來已經歷從無到有、從隱性走向顯性、從萌芽趨向成熟的演化過程。以2009年中國在哥本哈根氣候變化會議上提出碳強度下降目標為標志，可以將中國的碳治理體系演化分為兩個時期，即能源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略推動的碳治理體系演化時期和開啟碳強度控制以后的碳治理體系演化時期。回顧改革開放以來中國碳治理體系的演變過程，可以清晰地看到其現代化水平的不斷提升。2022年中國的碳強度比2005年下降超過51%①，超額完成了2009年中國在哥本哈根氣候變化會議上提出的碳強度下降目標，這意味著中國的碳治理體系卓有成效，發(fā)揮了重要作用。中國碳治理體系的演進過程呈現明顯不同于西方發(fā)達國家的突出特征，它是在中國共產黨的領導下，政府與市場不斷融合、中央與地方同心協(xié)力、漸次吸納兼顧效率與公平的各種政策措施的過程，其直接驅動力來自中國在不同階段所采取的發(fā)展戰(zhàn)略及相應政策措施，充分體現了碳治理的中國特色。

一、能源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略推動的碳治理體系演化

碳強度控制提出前，中國的碳治理體系主要圍繞能源可持續(xù)發(fā)展及有效利用戰(zhàn)略的推進而不斷發(fā)展和完善。當然，最初提出節(jié)能戰(zhàn)略的動機并不是碳治理，而是為了緩解中國的能源短缺問題以及提升能源經濟效益，或者說節(jié)能戰(zhàn)略只是能源發(fā)展戰(zhàn)略的重要部分，但節(jié)能戰(zhàn)略實質上確實起到了碳治理的作用。在節(jié)能戰(zhàn)略提出之后，可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略也作為一項重要的能源發(fā)展戰(zhàn)略被提出，從而對碳治理體系的形成起到了重要的支撐作用。

（一）節(jié)能戰(zhàn)略推動碳治理體系形成

中華人民共和國成立之初，中國百廢待興，作為經濟建設“血液”的能源工業(yè)亟待大力發(fā)展。雖然從20世紀50年代開始中國的能源工業(yè)不斷發(fā)展壯大，但始終落后于經濟發(fā)展對能源的需求，因而能源也一直是中國經濟發(fā)展的重要制約因素，這一現象直到20世紀90年代末隨著能源市場化改革的不斷深化和能源進口增長才有所緩解。然而，改革開放前中國的能源戰(zhàn)略基本屬于“開源戰(zhàn)略”，即重視能源開發(fā)以滿足經濟建設需要，但忽略了能源節(jié)約［2］。

改革開放之后，節(jié)能的重要意義逐漸受到重視，且戰(zhàn)略地位不斷提升。20世紀70年代世界能源危機的爆發(fā)促使主要工業(yè)化國家開始大力實施節(jié)能措施。在此背景下，20世紀80年代初，中國在能源發(fā)展戰(zhàn)略上也提出了“開發(fā)與節(jié)約并重，近期以節(jié)約為主的方針”，節(jié)能成為中國能源發(fā)展的重要戰(zhàn)略措施和長期戰(zhàn)略任務［3-4］。隨著市場經濟體制改革取向的明確，節(jié)能的戰(zhàn)略目的也逐漸從應對能源短缺為主轉向以提升能源經濟效益為主［5］。節(jié)能戰(zhàn)略的實施不僅優(yōu)化了能源發(fā)展戰(zhàn)略，而且對碳治理體系形成起到了實質性推動作用。

1.節(jié)能戰(zhàn)略逐漸成為能源發(fā)展首要戰(zhàn)略

改革開放后的歷次國家五年發(fā)展計（規(guī)）劃都將節(jié)能作為重要內容加以論述，充分凸顯了節(jié)能的重要戰(zhàn)略地位?！傲濉庇媱澗吞岢龉I(yè)增長 “主要要靠節(jié)約和少用能源來實現”；每億元工業(yè)總產值能耗“從1980年的8.15萬噸下降到1985年的7.15萬～6.82萬噸，平均每年的節(jié)能率為2.6%～3.5%”；固定資產投資的“更新改造要以節(jié)約能源和節(jié)約原材料為重點”；明確提出“節(jié)能的重點，是華東、華北以及北京、天津、四川等耗能多的地區(qū)，電力、冶金、化工、建材、石油、鐵道、交通等耗能多的部門”。此后，除“十五”計劃外，中國的每個五年發(fā)展計（規(guī)）劃都會專門提出相應的節(jié)能目標和行動方案與措施，“十一五”規(guī)劃更是將節(jié)能作為約束性指標提出。

不過，這一時期每個階段對節(jié)能戰(zhàn)略地位的強調又略有不同，這與當時面臨的能源供需形勢有著密切關系。具體而言，可分為如下三個階段：

一是能源開發(fā)為主、節(jié)能開始受到重視階段?！傲濉睍r期著重強調節(jié)能戰(zhàn)略地位，節(jié)能被作為能源發(fā)展戰(zhàn)略的第一個要點寫入五年發(fā)展計劃；“七五”時期則是在強調能源發(fā)展特別是電力發(fā)展的同時，強調節(jié)約能源。不過，“六五”和“七五”時期，如何有效增加能源供應以保證能源滿足經濟建設需要，仍然是能源發(fā)展戰(zhàn)略最重要的內容。一方面是能源嚴重制約經濟發(fā)展，但另一方面中國的能源效率又較低［4］，如何通過節(jié)能措施提高能源效率成為中國能源發(fā)展的一個緊迫問題。

二是能源開發(fā)與節(jié)能并重階段?！鞍宋濉睍r期明確提出了“堅持開發(fā)與節(jié)約并重”的能源戰(zhàn)略方針，主要原因是當時國家能源供應緊張，同時能源效率又遠低于國際先進水平。上述方針還適用于原材料、水資源和運力等領域，因為這些領域面臨同樣的問題。因此，中共中央、國務院提出上述方針，要求各部門、各地區(qū)制定相應計劃，通過采取強制性措施、技術改造、加強管理等途徑在節(jié)能以及節(jié)約原材料、水資源和運力方面取得明顯成效，繼而使國民經濟具備更多內涵式增長特征。

三是節(jié)能優(yōu)先階段?！熬盼濉睍r期明確提出萬元GDP能耗下降目標，將節(jié)能從工業(yè)領域拓展至整個國民經濟領域，并強調“堅持節(jié)約與開發(fā)并舉，把節(jié)約放在首位”；“十五”時期強調“優(yōu)化能源結構，提高利用效率”，強調“推廣能源節(jié)約和綜合利用技術”?！笆濉焙笃?，國家發(fā)展和改革委員會還制定了《節(jié)能中長期專項規(guī)劃》，就2010年和2020年節(jié)能目標、節(jié)能重點領域和重點工程、保障措施等作出了安排?！笆晃濉睍r期則提出“堅持節(jié)約優(yōu)先、立足國內、煤為基礎、多元發(fā)展，優(yōu)化生產和消費結構，構筑穩(wěn)定、經濟、清潔、安全的能源供應體系”的能源發(fā)展戰(zhàn)略，至此節(jié)能成為優(yōu)先戰(zhàn)略或能源發(fā)展戰(zhàn)略的核心。

2.多措并舉推動節(jié)能戰(zhàn)略實施

一是高度重視技術節(jié)能?！傲濉睍r期以來，中國一直積極推動節(jié)能技術改造和技術推廣。例如，“六五”計劃提出“五年內國家安排節(jié)能措施項目1 303個，其中投資1 000萬元以上的重大技術改造項目195個”?！捌呶濉庇媱澨岢觥斑M一步推動節(jié)能的技術改造。五年內，國家建設一批骨干節(jié)能項目以及技術先進、節(jié)能效果和經濟效益好、有普遍推廣意義的示范項目。加快量大面廣和節(jié)能效益顯著的節(jié)能新工藝、新技術、新設備、新材料的試驗和推廣”。

二是提出有利于節(jié)能的產業(yè)布局優(yōu)化指導性意見。“六五”計劃提出“嚴格控制東北、華東等能源緊張地區(qū)鐵合金等高能耗產品的生產，并逐步把它們轉移到水電充足的西北、西南地區(qū)”?！捌呶濉庇媱澨岢鲋胁康貐^(qū)有計劃地接收從東部地帶轉移過來的能源密集型產業(yè)?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計劃的建議》（以下簡稱“八五計劃建議”）提出“將耗能高、運量大的工業(yè)逐步轉移到能源充裕、資源富集的內地”?！笆晃濉币?guī)劃提出“通過優(yōu)化產業(yè)結構特別是降低高耗能產業(yè)比重，實現結構節(jié)能”。

三是通過行政管理措施強化節(jié)能。1980—1982年，國務院先后發(fā)布了壓縮工業(yè)鍋爐和工業(yè)窯爐燒油、節(jié)約用電、節(jié)約成品油、節(jié)約工業(yè)鍋爐用煤、發(fā)展煤炭洗選加工合理用能等五個“節(jié)能指令”［6］?！鞍宋逵媱澖ㄗh”提出各部門、各地區(qū)都要制定出未來十年的節(jié)約計劃?！笆晃濉币?guī)劃明確要求“通過加強能源生產、運輸、消費各環(huán)節(jié)的制度建設和監(jiān)管，實現管理節(jié)能”。

四是加強節(jié)能法制建設。“九五”時期節(jié)能法制保障得到強化。1995年12月通過的《中華人民共和國電力法》對節(jié)約用電作出了明確規(guī)定。1997年11月通過的《中華人民共和國節(jié)約能源法》更是對政府和各類市場主體的權利與責任、不同領域的關鍵節(jié)能措施和要求、節(jié)能技術及激勵措施等作出了全面規(guī)定，為節(jié)能提供了強有力的法制保障。此后，國務院還發(fā)布了《國務院關于加強節(jié)能工作的決定》《國務院關于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》等綜合性節(jié)能政策文件；國家各部門也相繼出臺了《節(jié)約用電管理辦法》《能源效率標識管理辦法》《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》等系列專門領域的節(jié)能政策文件。

五是逐漸重視并建立基于市場的節(jié)能機制?！捌呶濉庇媱澨岢觥鞍l(fā)揮價格杠桿對電力供求的調節(jié)作用”；“八五”計劃提出“調整某些重要生產資料的價格，以解決這些產品國家定價偏低的問題”；“九五”計劃提出“繼續(xù)理順能源產品價格”?！笆濉敝痢笆晃濉逼陂g則開始著手建立節(jié)能信息發(fā)布制度、綜合資源規(guī)劃和電力需求側管理、節(jié)能產品認證和能效標識管理制度、合同能源管理、節(jié)能投資擔保機制、節(jié)能自愿協(xié)議等一系列基于市場的節(jié)能機制。

需要說明的是，在“十一五”時期之前，節(jié)能工作基本上以鼓勵和倡導性措施為主，并沒有對各部門和各級地方政府提出明確要求和考核任務，節(jié)能戰(zhàn)略的實施力度自“十一五”時期開始才得到空前強化。雖然改革開放以來能源發(fā)展戰(zhàn)略從注重能源總量供給逐步轉向注重能源利用效益，節(jié)能戰(zhàn)略逐漸居于能源發(fā)展戰(zhàn)略主導地位，但節(jié)能工作的推進力度與節(jié)能戰(zhàn)略的地位并不匹配，由此導致節(jié)能約束偏軟。結果，在中國加入WTO后，重化工業(yè)一度盲目擴張，導致能源強度不降反升［7］。在此背景下，《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》將節(jié)能作為“十一五”時期的主要發(fā)展目標提出來，“十一五”規(guī)劃中明確將節(jié)能列為發(fā)展的約束性指標。而且，國家發(fā)展和改革委員會將“十一五”時期的具體節(jié)能任務分配下達到省級政府，并開展年度考核。

（二）可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略有力支撐碳治理體系形成

大力發(fā)展可再生能源，逐步成為可持續(xù)能源發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，并有力支撐了碳治理體系形成。在改革開放前，中國為了促進能源發(fā)展就已經開始積極開發(fā)各種可再生能源；改革開放后，可再生能源發(fā)展得到進一步重視，并逐漸形成能源發(fā)展戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分［8］。可再生能源發(fā)展不僅在一定程度上保障了能源供給，而且有效促進了中國能源消費結構的優(yōu)化，同時對碳減排也產生了積極作用。

“六五”至“八五”時期的可再生能源發(fā)展主要強調兩個方面：一方面，強調大力發(fā)展水電以保障電力供應，主要涉及黃河上游、長江中上游干支流和紅水河流域的大型水電站建設，靠近負荷中心且經濟社會效益明顯的中型水電站，經濟較發(fā)達且能源短缺地區(qū)的小水電站。另一方面，為了解決農村能源問題，提出在有條件的農村地區(qū)多發(fā)展一些小水電，同時積極利用好太陽能、風能、地熱能以及生物質能等其他可再生能源。

“九五”至“十一五”時期，可再生能源發(fā)展在繼續(xù)強調發(fā)展水電的同時，對風能、海洋能、地熱能等新能源的發(fā)展定位也有所提升和突破。這一時期雖然繼續(xù)強調通過發(fā)展新能源解決農村能源問題，但對新能源發(fā)展的定位已不再局限于解決農村能源短缺問題，而是要通過發(fā)展可再生能源優(yōu)化國家總體能源結構。其中標志性事件就是1995年原國家計委、原國家科委、原國家經貿委共同制定了《中國新能源和可再生能源發(fā)展綱要（1996—2010）》，提出了“九五”時期以及2010年新能源和可再生能源的發(fā)展目標、任務以及相應的政策措施，正式將可再生能源發(fā)展納入國家能源發(fā)展計劃?！笆晃濉币?guī)劃還專門對可再生能源發(fā)展作出了安排，并明確了風能和生物質能的更高發(fā)展目標。

鼓勵可再生能源發(fā)展的措施同樣呈現多樣化特征。其一，高度重視可再生能源相關技術研發(fā)。從“六五”計劃開始，在歷次國家五年計（規(guī)）劃中，可再生能源技術的研發(fā)與應用一直都是科技攻關的重要內容。“九五”時期末還提出了“加速可再生能源發(fā)電設備國產化進程”的技術研發(fā)策略。其二，逐步建立可再生能源發(fā)展的經濟政策支撐體系。20世紀80年代后，我國開始對可再生能源發(fā)展實施財政補貼政策?！熬盼濉睍r期從財政資金、銀行貸款、并網銷售、價格等方面制定了可再生能源發(fā)展的支持政策?！笆晃濉币?guī)劃強調要“實行優(yōu)惠的財稅、投資政策和強制性市場份額政策，鼓勵生產與消費可再生能源”。其三，強化可再生能源發(fā)展法制保障。1995年12月首次通過的《中華人民共和國電力法》和1997年通過的《中華人民共和國節(jié)約能源法》都明確提出“鼓勵和支持利用可再生能源和清潔能源發(fā)電”，使可再生能源發(fā)展有法可依。2005年2月更是通過了專門的《中華人民共和國可再生能源法》，以更加翔實的法律規(guī)定為可再生能源發(fā)展提供了堅實的法律依據，也進一步凸顯了可再生能源發(fā)展的戰(zhàn)略地位。

（三）能源可持續(xù)發(fā)展驅動碳治理體系形成

經過改革開放之后30多年的發(fā)展，中國基本形成了以節(jié)約、清潔和安全為核心內容且具有顯著可持續(xù)發(fā)展特征的能源發(fā)展戰(zhàn)略，目的是“以能源的可持續(xù)發(fā)展和有效利用支持我國經濟社會的可持續(xù)發(fā)展”①，而上述能源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略客觀上也強有力地推動了這一時期中國碳治理體系的形成，并塑造了這一時期碳治理體系的特征。

一是形成了隱性碳減排目標體系。能源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提出了明確的節(jié)能和可再生能源發(fā)展目標，雖然這兩個目標沒有直接體現碳排放，但可視為隱性的碳減排目標［9］。目前碳排放主要來自化石能源的燃燒，而節(jié)能可以有效降低單位經濟產出的化石能源燃燒量，可再生能源則能對化石能源形成替代從而減少化石能源燃燒，因而節(jié)能和可再生能源發(fā)展都是碳減排的直接驅動因素。特別是一些實證研究發(fā)現，節(jié)能很長時期內在很多地區(qū)都是抑制碳排放的最重要因素，如節(jié)能對中國各省份的碳減排都作出了重要貢獻［10］。

二是建立起不斷優(yōu)化的組織保障體系。加強節(jié)能和可再生能源發(fā)展的領導組織機構建設與改革，不斷完善碳治理的組織保障體系。1980年成立了國家能源委員會，旨在解決能源短缺和能源浪費問題［11］，但從能源管理的實際情況出發(fā)，1982年國家能源委員會被撤銷［12］。2007年中國專門成立了國家應對氣候變化及節(jié)能減排工作領導小組，作為國家應對氣候變化和節(jié)能減排工作的議事協(xié)調機構，這也意味著節(jié)能被當作國家應對氣候變化的核心工作。各級地方政府也都相應成立節(jié)能減排工作領導小組，并由主要領導擔任負責人，統(tǒng)籌協(xié)調本地的節(jié)能減排工作。2008年國務院將國家層面的各能源管理部門合并，組建國家能源局，再次對能源行業(yè)進行全面統(tǒng)一管理；同時為加強能源戰(zhàn)略決策和統(tǒng)籌協(xié)調，再次成立國家能源委員會，作為能源發(fā)展方面的高層次議事協(xié)調機構。

三是培育了日趨成熟的市場體系。改革開放以來，中國的節(jié)能環(huán)保和可再生能源產業(yè)得到長足發(fā)展。其中，節(jié)能環(huán)保產業(yè)從無到有、發(fā)展迅速，2010年的總產值達到2萬億元，從業(yè)人數達2 800萬人①；“十五”時期至“十一五”時期培養(yǎng)形成了可再生能源市場和技術門類比較齊全、服務體系較為完善的可再生能源產業(yè)體系。同時，形成了一批具有競爭力的龍頭企業(yè)，如中國節(jié)能環(huán)保集團有限公司、國電科技環(huán)保集團股份有限公司、上海寶鋼節(jié)能環(huán)保技術有限公司等。電力生產和供應、冶金、建材、建筑、交通等高耗能領域的節(jié)能技術取得顯著進步。例如，1980—2007年中國提供每度電的煤耗從448克降到357克，電網輸電線損率從8.93%下降至6.85%［13］；2010年每度電的煤耗進一步降至333克②。太陽能、風力、潮汐能等可再生能源技術也取得較大突破，部分領域（如光伏電池制造）已達到世界先進水平。

四是構建低碳發(fā)展特征日益明顯的產業(yè)體系。其一，著力推進現有產業(yè)的低碳發(fā)展。一方面，通過淘汰落后產能，使每個行業(yè)內部的結構都得到優(yōu)化，特別是冶金、建材等高耗能制造業(yè)以及火電行業(yè)內部結構優(yōu)化明顯；同時對重點耗能企業(yè)開展專門的節(jié)能行動（如千家企業(yè)節(jié)能行動），突出抓好這些企業(yè)的節(jié)能工作，從而有效提升相關行業(yè)的整體能源效率。2005—2010年，火電、鋼鐵、水泥、乙烯、合成氨等高耗能產品按實物量計算的能源強度分別下降了10%、12.8%、24.6%、11.6%、14.3%③。另一方面，通過一系列行動和政策鼓勵發(fā)展節(jié)能和新能源汽車④，在一定程度上優(yōu)化了交通運輸產業(yè)體系。其二，嚴格控制高耗能、高污染項目，在土地、環(huán)保、節(jié)能、技術、安全等方面提高上述項目的準入標準，對達不到合理用能標準和節(jié)能設計要求的項目不予審批、核準，從而控制高耗能產業(yè)盲目擴張。其三，大力發(fā)展具有低碳特征的產業(yè)，如現代制造業(yè)、生產性服務業(yè)、綠色農業(yè)等，通過增量優(yōu)化整個產業(yè)體系。此外，還推動工業(yè)園區(qū)的綠色低碳循環(huán)發(fā)展，如對工業(yè)園區(qū)采取集中供熱、熱電聯產等措施。

五是建立日益完善的法律法規(guī)體系。為了促進節(jié)能及可再生能源發(fā)展，全國人民代表大會常務委員會通過了一系列重要的法律，如《中華人民共和國節(jié)約能源法》《中華人民共和國電力法》《中華人民共和國可再生能源法》。同時，依據上述法律，各級行政機關以及各地人民代表大會常務委員會頒布了一系列助推節(jié)能的法規(guī)和規(guī)章，如國務院頒布的《公共機構節(jié)能條例》、財政部制定的《節(jié)能減排補助資金管理暫行辦法》、山西省第九屆人民代表大會常務委員會第十六次會議審議通過的《山西省節(jié)約能源條例》。除法規(guī)和規(guī)章外，還出臺了強制性能效標識制度，促進企業(yè)加快研發(fā)高能效產品，引導消費行為；制定了粗鋼、水泥、燒堿、火電、鋁等一系列高耗能產品能耗限額強制性國家標準體系以及電力變壓器、家電等終端用能產品（設備）能效標準，為具體節(jié)能工作提供指導、規(guī)范和執(zhí)法依據。同樣，國家層面和各級地方層面也產生了一系列助推可再生能源發(fā)展的法規(guī)和規(guī)章，如國家發(fā)展和改革委員會制定的《可再生能源發(fā)電有關管理規(guī)定》《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》，山東省第十屆人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過的《山東省農村可再生能源條例》。

六是構建了多層級、多樣化的激勵性政策體系。為推進節(jié)能工作和鼓勵發(fā)展可再生能源，中央和地方政府先后出臺了一系列政策措施，使碳治理政策體系呈現多層級特點，發(fā)揮了中央和地方兩方面的積極性。不同機構從自身權限和業(yè)務特點出發(fā)出臺的政策使碳治理政策呈現多樣化和豐富性。其中，既有中央和各級地方政府出臺的政策性文件，如《國務院關于加強節(jié)能工作的決定》《工業(yè)和信息化部關于進一步加強中小企業(yè)節(jié)能減排工作的指導意見》《山西省人民政府關于加強節(jié)能工作的決定》；又有各級政府出臺的行政命令，如開展節(jié)能考核、強制淘汰落后產能、限制“兩高一資”（高能耗、高污染和資源性）產品出口等；更有不同職能部門出臺的多樣化經濟措施，如財政、稅收、金融、產業(yè)、土地、貿易、政府采購等方面的措施。同時，一些企業(yè)的自愿性措施也得以實施，如節(jié)能產品認證制度等。在碳治理政策不斷增多的同時，不同類型政策之間的協(xié)同性也逐步增強［14］。

七是初步建立起統(tǒng)計、監(jiān)測監(jiān)管體系。“十一五”期間，從中央到地方逐步建立起了涵蓋全社會的能源生產、流通、消費、區(qū)域間流入流出及利用效率的統(tǒng)計指標體系和調查體系，建立了年耗能萬噸標準煤以上企業(yè)能耗統(tǒng)計數據網上直報系統(tǒng)，實施單位GDP能耗指標核算制度，有力地推動了對節(jié)能工作的量化管理和科學管理。為了確保能源統(tǒng)計數據的真實、可靠，避免隨意修改、謊報、瞞報統(tǒng)計數據等弄虛作假行為，建立了自上而下的能源統(tǒng)計巡查制度。同時，各地還建立了多層級的節(jié)能監(jiān)管監(jiān)察體系，由專門的節(jié)能監(jiān)察機構對轄區(qū)內相關單位的節(jié)能法律、法規(guī)以及標準等的執(zhí)行情況予以監(jiān)督，并對被監(jiān)督單位提出依法用能、合理用能建議，以提高其能效。

二、碳強度控制主導下的碳治理體系演化

在節(jié)能減排被納入國家“十一五”規(guī)劃后，一系列重大戰(zhàn)略決策和政策推動中國從能源可持續(xù)發(fā)展為主導的碳治理時期，逐步過渡到了以碳強度控制為主的碳治理時期。2007年6月中國制定第一個發(fā)展中國家的應對氣候變化國家方案并開始實施，將節(jié)能和可再生能源發(fā)展與應對氣候變化特別是碳減排密切聯系起來；2007年10月黨的十七大召開，提出要“加強應對氣候變化能力建設，為保護全球氣候作出新貢獻”，首次將應對氣候變化作為“促進國民經濟又好又快發(fā)展”的重要內容，納入黨的執(zhí)政方略；2009年12月中國政府提出2020年碳強度在2005年的基礎上下降40%～45%的目標，標志著中國以碳強度控制為主的碳治理時期拉開序幕。

（一）立足中國、面向全球的碳治理戰(zhàn)略定位

國家“十二五”規(guī)劃將碳強度控制目標列為約束性指標，標志著中國正式進入以碳強度控制為主的碳治理時期，碳強度控制目標也得以持續(xù)強化。國家“十二五”規(guī)劃“堅持把建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會作為加快轉變經濟發(fā)展方式的重要著力點”，并首次將積極應對全球氣候變化納入中國的五年發(fā)展規(guī)劃，使其成為“建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”的重要內容?！笆濉睍r期應對氣候變化的重點任務是通過技術進步和完善體制機制與政策體系，提高應對氣候變化的能力。在此背景下，國家“十二五”規(guī)劃制定的約束性指標體系不僅繼續(xù)包括節(jié)能（規(guī)劃期內能源強度下降16%）和可再生能源發(fā)展目標（非化石能源占一次能源消費比重2015年達到11.4%），而且新增了碳強度控制（規(guī)劃期內單位GDP碳排放下降17%）這一約束性指標。

國家“十三五”規(guī)劃將積極應對全球氣候變化作為“加快改善生態(tài)環(huán)境”的重要內容提出，并強調要“主動控制碳排放，落實減排承諾”，在“增強適應氣候變化能力”的同時“深度參與全球氣候治理，為應對全球氣候變化作出貢獻”。國家“十三五”規(guī)劃仍然將碳強度控制（規(guī)劃期內碳強度下降18%）、節(jié)能（規(guī)劃期內能源強度下降15%）和可再生能源發(fā)展（非化石能源占一次能源消費比重2020年達到15%）目標作為約束性指標，還對重點行業(yè)有效控制碳排放作出了專門部署，并明確提出支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)域率先實現碳排放達到峰值。

國家“十四五”規(guī)劃提出要實現2030年應對氣候變化國家自主貢獻目標，明確要“實施碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度”。值得注意的是，在“十四五”規(guī)劃的約束性指標中，仍然保留了碳強度控制（規(guī)劃期內碳強度下降18%）和節(jié)能（規(guī)劃期內能源強度下降13.5%）目標，但沒有保留非化石能源占一次能源消費比重這一指標。不過，國家“十四五”規(guī)劃提出要在規(guī)劃期內將非化石能源占能源消費總量比重（而不是占一次能源消費比重）提高到20%左右，這一目標顯然比國家“十二五”規(guī)劃和“十三五”規(guī)劃提出的可再生能源發(fā)展目標更激進。同時，國家“十四五”規(guī)劃提出支持有條件的地區(qū)率先實現碳達峰，也支持有條件的重點行業(yè)和重點企業(yè)率先實現碳達峰。

（二）多元化、系統(tǒng)化的碳治理路徑

在實現碳強度控制主導下的一系列低碳發(fā)展目標的過程中，中國的碳治理體系也不斷走向完善，其演化路徑大致可歸納為如下八個方面：產業(yè)低碳發(fā)展、能源體系的供給側結構優(yōu)化、節(jié)能戰(zhàn)略的深化、區(qū)域低碳發(fā)展路徑探索、持續(xù)推進綠色低碳技術創(chuàng)新、生活方式的綠色低碳轉型、增加生態(tài)碳匯、體制機制與政策體系不斷優(yōu)化。

一是大力推進產業(yè)低碳發(fā)展。一方面，通過產業(yè)結構調整控制碳排放。首先，促進制造業(yè)優(yōu)化升級，包括淘汰落后產能、抑制高耗能產業(yè)過快增長、發(fā)展先進裝備制造業(yè)、提升輕工業(yè)質量和品牌。其次，把服務業(yè)發(fā)展作為產業(yè)結構優(yōu)化升級的戰(zhàn)略重點，通過促進生產性服務業(yè)與制造業(yè)融合的方式加快發(fā)展金融、現代物流、高技術服務、商務服務等生產性服務業(yè)，貼合城鄉(xiāng)居民需求提高生活性服務業(yè)質量。再次，按不同地區(qū)的比較優(yōu)勢實施產業(yè)間結構優(yōu)化調整策略。鼓勵東部沿海經濟發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)、現代服務業(yè)、先進制造業(yè)和海洋產業(yè)；支持內陸地區(qū)在保護好生態(tài)環(huán)境的前提下，發(fā)揮自身優(yōu)勢發(fā)展好特色農業(yè)和農產品深加工業(yè)、能源原材料產業(yè)、現代裝備制造業(yè)、相關高新技術產業(yè)、特色文旅產業(yè)。最后，高度重視信息化和工業(yè)化的深度融合以及營商環(huán)境的改善。另一方面，加大重點碳排放產業(yè)的碳控制力度。通過積極推廣低碳新工藝、新技術、新管理模式，有效控制電力、鋼鐵、建材、化工等重點行業(yè)碳排放，推進工業(yè)、能源、建筑、交通等重點領域低碳發(fā)展，使這些行業(yè)的單位產品碳排放達到國際先進水平。同時，不斷加強對工業(yè)、農業(yè)領域的非能源活動碳排放控制。

二是從供給側推動能源體系多元清潔化發(fā)展。在著力推進煤炭清潔利用的基礎上大力發(fā)展可再生能源，仍是調整能源結構的主要思路。一個值得注意的重要政策動向是，發(fā)展可再生能源被視為建設現代能源產業(yè)體系和控制能源消費總量的重大戰(zhàn)略舉措，“十二五”規(guī)劃也將可再生能源作為戰(zhàn)略性新興產業(yè)來看待。為推動可再生能源全方位、多元化、規(guī)模化和產業(yè)化發(fā)展，《國務院關于印發(fā)“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知》明確，要加快發(fā)展技術成熟、市場競爭力強的新能源產業(yè)，積極推進技術基本成熟、開發(fā)潛力大的可再生能源技術產業(yè)化。同時，與可再生能源發(fā)展密切相關的分布式能源系統(tǒng)的推廣應用也被列入發(fā)展規(guī)劃?！笆濉币?guī)劃考慮到技術革命和產業(yè)革命帶來的國際能源格局的重大變化，把能源結構優(yōu)化放在了更重要的位置，即通過大力發(fā)展可再生能源提升整個能源體系的清潔低碳化；同時對能源體系的安全性提出更高的要求，將積極構建智慧能源系統(tǒng)作為優(yōu)化能源體系的一個戰(zhàn)略重點。國家“十四五”規(guī)劃將集中式和分布式能源體系并舉作為可再生能源發(fā)展的重大舉措，強調既要建設一批多能互補大型清潔能源基地，又要加快發(fā)展東中部地區(qū)的分布式能源。同時，著力加強電網智能改造和智能微電網建設，以促進清潔能源消納和存儲能力的提升。

三是從消費側強調節(jié)能的重要性，能源消費轉向強度與總量雙控。國家“十二五”規(guī)劃在積極應對氣候變化方面專門提及要合理控制能耗總量、明確能耗總量控制目標和分解落實機制，這也是對節(jié)能戰(zhàn)略提出的新要求?！丁笆濉惫?jié)能減排綜合性工作方案》將堅持降低能源強度與合理控制能源消費總量相結合作為節(jié)能的總體要求。這意味著從“十二五”時期開始，節(jié)能從能源強度控制轉向能源強度與消費總量雙控制?！赌茉窗l(fā)展“十二五”規(guī)劃》也強調要通過促進經濟發(fā)展方式和生活消費模式轉變“實施能源消費強度和消費總量雙控制”的原則。同時，節(jié)約優(yōu)先仍然是“十二五”時期中國能源發(fā)展戰(zhàn)略的首要原則。為了促進節(jié)能戰(zhàn)略實施，國家“十二五”規(guī)劃將健全節(jié)能減排約束機制列為重大政策導向，將節(jié)能環(huán)保產業(yè)列為國家七大戰(zhàn)略性新興產業(yè)之一，并將提高節(jié)能水平當作提升產業(yè)核心競爭力的重要途徑?！丁笆濉惫?jié)能環(huán)保產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》還提出節(jié)能環(huán)保產業(yè)增加值占GDP比重2015年達到2%左右的發(fā)展目標，并將節(jié)能技術與裝備、節(jié)能產品和節(jié)能服務作為節(jié)能產業(yè)重點發(fā)展領域。國家“十三五”規(guī)劃提出“能源消費總量控制在50億噸標準煤以內”的目標，“十四五”期間則進一步完善了能源消費雙控制度，提出清潔能源和作為原料的能源不納入能源消費總量控制。

四是鼓勵區(qū)域開展低碳試點、控制碳排放。自2009年提出碳強度控制目標以來，中國已經啟動三批低碳省區(qū)和城市國家低碳試點。2010年，國家發(fā)展和改革委員會啟動了低碳省區(qū)和低碳城市試點工作，確定了5個省和8個城市作為第一批國家低碳試點，要求這些試點地區(qū)測算并提出本地區(qū)碳排放控制目標、研究碳排放指標分配方案、開展碳排放權交易相關工作。2012年，國家發(fā)展和改革委員會又確定3省（市）和26個城市作為第二批國家低碳試點，提出了更高的要求，包括制定低碳發(fā)展規(guī)劃和配套政策、建立低碳產業(yè)體系、建立相關統(tǒng)計和管理體系、明確目標責任制、倡導綠色低碳生活方式等。國家“十三五”規(guī)劃首次提出支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)域率先實現碳排放達到峰值，深化各類低碳試點，實施近零碳排放區(qū)示范工程。在此背景下，2017年國家發(fā)展和改革委員會又新增45個城市（區(qū)、縣）作為第三批國家低碳試點，要求這些試點地區(qū)明確碳達峰時間、積極探索創(chuàng)新經驗和做法、提高低碳發(fā)展管理能力。至此，中國確定了87個國家低碳試點省份和城市，這些低碳試點地區(qū)為中國碳治理體系的現代化積累了寶貴經驗。國家“十四五”規(guī)劃則將支持率先實現碳達峰的區(qū)域范圍從“優(yōu)化開發(fā)區(qū)”調整為“有條件的地方”，也就是支持的依據不再限定于一個地區(qū)是否具有經濟比較發(fā)達、人口比較密集、開發(fā)強度較高等“優(yōu)化開發(fā)區(qū)”特征，而是以是否具備率先實現碳達峰的條件為支持依據。2023年11月，國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)《國家碳達峰試點建設方案》，確定在15個省區(qū)選取35個城市和園區(qū)作為首批試點，希望探索出不同特征城市和園區(qū)碳達峰的基本路徑，形成一批可操作、可復制、可推廣的舉措和經驗。

五是堅定推動綠色低碳技術創(chuàng)新。中國一直重視通過綠色低碳技術的推廣應用提升各領域的低碳發(fā)展水平。特別是黨的十八屆五中全會以來，隨著創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展成為新發(fā)展理念，著力提升綠色低碳技術水平成為低碳發(fā)展的一項戰(zhàn)略措施。國家“十三五”規(guī)劃強調要突破新能源領域的核心技術，加大低碳技術和產品推廣應用力度?？茖W技術部聯合多個國家部門制定出臺了《中國應對氣候變化科技專項行動》《“十二五”國家應對氣候變化科技發(fā)展專項規(guī)劃》《“十三五”應對氣候變化科技創(chuàng)新專項規(guī)劃》。黨的十九大報告提出要構建市場導向的綠色技術創(chuàng)新體系，2019年國家發(fā)展和改革委員會與科學技術部聯合印發(fā)《關于構建市場導向的綠色技術創(chuàng)新體系的指導意見》，隨后一些省市（如北京市）陸續(xù)提出各自的綠色技術創(chuàng)新體系建設方案。國家“十四五”規(guī)劃再次強調要構建市場導向的綠色技術創(chuàng)新體系，并提出要實施綠色技術創(chuàng)新攻關行動，加快低碳技術研發(fā)應用，推廣控制溫室氣體排放。2021年10月國務院印發(fā)的《2030年前碳達峰行動方案》則強調要在碳達峰行動中“發(fā)揮科技創(chuàng)新的支撐引領作用，完善科技創(chuàng)新體制機制，強化創(chuàng)新能力，加快綠色低碳科技革命”，綠色低碳技術在“十五五”期間取得關鍵突破。

六是積極引導生活方式綠色低碳轉型。國家“十二五”規(guī)劃提出要倡導低碳生活方式和消費模式，鼓勵消費者購買節(jié)能產品、節(jié)能汽車、節(jié)能住宅，政府采購要提高節(jié)能和再生利用產品比重。國家“十三五”規(guī)劃要求生活方式的綠色低碳水平上升，推進生產和生活系統(tǒng)的循環(huán)鏈接，倡導勤儉節(jié)約的生活方式，要求推廣城市自行車和公共交通等綠色出行。國家“十四五”規(guī)劃則要求深入開展綠色生活創(chuàng)建行動，生活方式綠色轉型成效顯著，廣泛形成綠色生活方式。為推進碳達峰工作，《2030年前碳達峰行動方案》也明確要求“加快實現生產生活方式綠色變革”，營造綠色低碳生活新風尚，加快可再生能源在農村生活中的應用，“十五五”期間“綠色生活方式成為公眾自覺選擇”。

七是努力增加生態(tài)碳匯。在積極推動生產方式和生活方式綠色低碳轉型的同時，大力推進生態(tài)治理，有效提升生態(tài)碳匯能力。堅持按“統(tǒng)籌山水林田湖草沙冰系統(tǒng)治理”的原則推進生態(tài)治理，大規(guī)模開展國土綠化行動，大力推進荒漠化、石漠化綜合治理。截至2021年底，共設立國家級自然保護區(qū)474個、國家公園5個。一系列舉措取得了明顯的生態(tài)治理成效，根據國家統(tǒng)計局發(fā)布的相關數據估算，2015—2021年完成造林面積4 011.5萬公頃，新增水土流失治理面積37.2萬平方公里；2021年森林覆蓋率達到23%，比2010年水平高1.4個百分點；2010—2021年森林儲蓄量增加24.23億立方米，增幅達16%。生態(tài)系統(tǒng)的改善，使森林、草地、濕地等的碳匯能力不斷提升，增強了碳治理能力。

八是不斷優(yōu)化碳治理體制機制和政策體系。為了推動碳治理，中國積極探索建立低碳產品標準、標識和認證制度，逐步建立完善溫室氣體排放統(tǒng)計核算、評價考核和責任追究制度，完善碳排放標準體系；從試點開始逐步建立起全國統(tǒng)一的碳排放交易市場，實行重點單位碳排放報告、核查、核證和配額管理制度；不斷完善能源消費總量和強度雙控制度，并推動實施以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度。在完善本國碳治理體系的同時，中國還在共同但有區(qū)別的責任原則下，積極參與推動國際碳治理體系的完善。一方面，謀求推動建立公平合理的應對氣候變化國際制度，區(qū)分發(fā)達國家和發(fā)展中國家的不同責任，落實《聯合國氣候變化框架公約》《巴黎協(xié)定》，最終形成合作共贏的全球氣候治理體系。另一方面，積極推動建立資金、技術轉讓國際合作平臺和管理制度，以促進發(fā)展中國家碳治理能力的提升，同時促進氣候變化南南合作。中國在全球氣候治理體系形成中的作用也逐漸由積極參與轉變?yōu)榻ㄔO性參與和引領應對氣候變化國際合作。

（三）更加完善的碳治理體系構成

經過十余年的發(fā)展，中國已經建立起比較健全的碳強度控制主導下的碳治理體系，包括隱性目標與顯性目標相結合的目標體系，更加低碳化的產業(yè)體系和能源體系，正在形成的市場化導向綠色技術創(chuàng)新體系，更加完善的組織保障體系、法律保障體系和政策體系。

一是結構化的碳減排目標體系。目前中國已將碳強度控制、節(jié)能、可再生能源發(fā)展目標都納入發(fā)展約束目標體系，從而形成一個隱性目標與顯性目標相結合的結構化碳減排目標體系。如前所述，節(jié)能和可再生能源發(fā)展不僅是能源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的兩大支撐戰(zhàn)略，而且是降低碳強度的關鍵途徑，節(jié)能目標和可再生能源發(fā)展目標能夠統(tǒng)一于碳強度控制目標之下。因此，碳強度控制目標與節(jié)能和可再生能源發(fā)展目標具有高度一致性，三者構成一個有機的目標體系。碳達峰碳中和目標的提出意味著長期內的碳總量控制目標已經確定，而且2021年中央經濟工作會議已明確提出要探索碳強度與總量雙控制度。可以預期，中國的碳減排目標體系將在不久的將來納入分階段的碳總量控制目標。

二是綠色低碳循環(huán)化水平逐步提升的產業(yè)體系。一方面，大力推進節(jié)能戰(zhàn)略，促使各行業(yè)低碳發(fā)展水平大幅提升。根據國家統(tǒng)計局網站公布的各行業(yè)能源消費總量和增加值指數估算，2010—2019年農業(yè)，工業(yè)，建筑業(yè)，交通運輸、倉儲和郵政業(yè)，批發(fā)、零售、住宿和餐飲業(yè)的能源強度分別下降了12.34%、32.19%、13.92%、13.35%、7.52%。另一方面，多措并舉，促進產業(yè)結構的低碳化。隱性碳治理時期確定的堅決遏制高耗能項目盲目擴張、大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)的政策，在過去十余年中得到了貫徹落實，有效地促進了產業(yè)結構的高級化和低碳化。“十三五”期間至少化解鋼鐵過剩產能1.5億噸，全面取締“地條鋼”產能1億多噸；2020年高技術制造業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重達到15.1%，節(jié)能建筑占城鎮(zhèn)民用建筑面積的比重超過63%①。根據國家統(tǒng)計局網站數據，2018—2021年交通運輸結構“公轉鐵”“公轉水”取得成效，鐵路和水路合計貨運量占貨運總量的比重增加約3個百分點。根據國家統(tǒng)計局公布的2018年投入產出表估算，生產性服務業(yè)占服務業(yè)的比重達到58%，比2010年高出6個百分點。

三是按清潔低碳安全高效要求持續(xù)優(yōu)化的能源體系。在持續(xù)多年的努力下，中國基本形成煤、油、氣、電、核、新能源和可再生能源多輪驅動的能源生產體系②。從供給側來看，可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略的持續(xù)實施，使水電呈現穩(wěn)步發(fā)展態(tài)勢，風能和太陽能呈快速增長態(tài)勢，核電在確保安全的前提下得到有序發(fā)展，生物質能、地熱能和海洋能得到因地制宜的開發(fā)利用。目前，中國的水電、風電、光伏發(fā)電累計裝機容量均居世界首位，風電和光伏發(fā)電設備也形成了完整的產業(yè)鏈③?？稍偕茉吹难杆侔l(fā)展，有效地改變了中國的能源供需結構。根據國家統(tǒng)計局網站公布的數據，一次發(fā)電及其他能源占一次能源比重從2010年的10.4%上升到2020年的19.6%。堅持節(jié)能優(yōu)先的能源消費革命，能源利用效率和能源消費結構也得到明顯改善。根據國家統(tǒng)計局網站公布的數據估算，2010—2021年中國單位GDP能耗下降了30.5%；同時非化石能源占能源消費比重從2010年的9.4%上升至2020年的15.9%，2021年達到16.5%①。

四是即將形成市場導向的綠色低碳技術創(chuàng)新體系。中國一直高度重視科技對發(fā)展的支撐作用，在綠色低碳發(fā)展領域也不例外，特別是黨的十八大以來，隨著新發(fā)展理念的確立，綠色低碳技術創(chuàng)新日益成為全社會的共識，科技創(chuàng)新被認為是應對氣候變化的根本出路。國家對綠色低碳技術創(chuàng)新相關基礎研究和應用研究的資助力度不斷加大，同時不斷強化研究成果的推廣應用，形成了一支初具規(guī)模的研究隊伍，取得了一批世界公認的研究成果，積極推廣溫室氣體削減和利用領域143項技術的應用。根據《關于構建市場導向的綠色技術創(chuàng)新體系的指導意見》，2019—2022年要培育一批綠色技術創(chuàng)新企業(yè)②，建設一批以國家工程研究中心、國家技術創(chuàng)新中心、國家科技資源共享服務平臺為代表的創(chuàng)新基地，形成一批龍頭企業(yè)整合高校、科研院所、產業(yè)園區(qū)、金融機構、中介機構等力量建立的聯合體，組建一批綠色技術創(chuàng)新聯盟。不少地區(qū)也已紛紛采取行動，例如江西2021年確定了20個企業(yè)作為綠色技術創(chuàng)新企業(yè)培育對象?？梢灶A期，市場導向的綠色低碳技術創(chuàng)新體系即將初步形成。

五是更加完善的組織保障體系。在保留國家應對氣候變化及節(jié)能減排工作領導小組等原有碳治理領導組織機構的同時，2021年中國又成立了國家碳達峰碳中和工作領導小組及其辦公室，以指導和統(tǒng)籌做好碳達峰、碳中和工作。國家發(fā)展和改革委員會作為碳達峰碳中和工作領導小組辦公室牽頭單位，統(tǒng)籌有序推進“雙碳”工作。該辦公室成立碳排放統(tǒng)計核算工作組，負責組織協(xié)調全國及各地區(qū)、各行業(yè)碳排放統(tǒng)計核算等工作。國家其他部門及地方政府也成立了各自的碳達峰碳中和工作領導小組。例如，國家市場監(jiān)督管理總局成立的碳達峰碳中和工作領導小組，可以充分發(fā)揮計量、標準、認證認可、價監(jiān)競爭、特種設備等多項監(jiān)管職能作用，從而督促各市場主體深入貫徹落實中央關于碳達峰碳中和的決策部署。

六是不斷健全的法律體系?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，依法治國是國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，并提出要加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度。碳治理領域的法律法規(guī)日趨完善和健全。一是全國人民代表大會常務委員會根據形勢變化對原有重要法律進行了修訂。例如，2016年、2018年全國人民代表大會常務委員會兩次修訂《中華人民共和國節(jié)約能源法》，擴大了法律適用范圍，健全了節(jié)能標準體系，完善了監(jiān)管制度，加大了政策激勵力度，明確了監(jiān)管主體，強化了法律責任。二是國家相關部門新頒布了一系列有助于碳治理的規(guī)章，同時對原來的部分規(guī)章作了與時俱進的修改。新增規(guī)章如《分布式發(fā)電管理暫行辦法》《新建電源接入電網監(jiān)管暫行辦法》《光伏電站項目管理暫行辦法》等，新修訂規(guī)章如《能源效率標識管理辦法》。三是各地紛紛根據碳治理形勢變化，修訂了原有法規(guī)，并新增了一些法規(guī)。例如，2018年山西省修訂了《山西省節(jié)約能源條例》，2020年10月深圳市頒布了全國首個綠色金融法規(guī)——《深圳經濟特區(qū)綠色金融條例》以支持應對氣候變化等經濟活動。

七是日益完善的體制機制和政策體系。其一，產業(yè)綠色低碳化發(fā)展政策日益完善。在嚴控高耗能產業(yè)擴張、淘汰落后產能的同時，將節(jié)能環(huán)保產業(yè)歸入戰(zhàn)略性新興產業(yè)，出臺專門的支撐政策并制定了發(fā)展規(guī)劃。其二，能源體系低碳化政策不斷健全，制定了一系列可再生能源發(fā)展規(guī)劃和化石能源清潔利用政策與規(guī)劃。其三，進一步強化綠色低碳技術創(chuàng)新支持政策。不僅出臺了促進節(jié)能低碳技術推廣的政策，而且制定了建立市場導向的綠色技術創(chuàng)新體系的引導性政策。其四，政策手段不斷豐富。除法律保障外，價格、稅費、財政、金融、貿易等各種經濟手段，節(jié)能減排降碳目標考核等行政手段，低碳試點工作、用能權交易、碳交易、綠色金融等探索性政策手段不斷進入碳治理政策體系。特別是作為碳治理的一項標志性政策手段，碳交易政策已經在地方試點的基礎上發(fā)展成為一項全國性碳治理政策。其五，針對碳達峰、碳中和工作的“1+N”政策體系正在制定形成中。

三、中國碳治理體系的演化特征

中國碳治理體系演化以降碳為主線、立足生態(tài)文明，促進了物質文明、政治文明、精神文明、社會文明的高質量發(fā)展，從而逐漸融入國家治理體系并成為其重要組成部分。碳治理體系的任務部署既重視區(qū)域、行業(yè)的差異性，又重視加強區(qū)域、行業(yè)的協(xié)同性；目標設定則重視長期目標與中短期目標的平穩(wěn)銜接；在政策措施和激勵機制上，碳治理體系則從政府主導逐步朝著政府引導、市場主導方向演化。

（一）始終堅持黨的領導

改革開放以來，中國重大發(fā)展戰(zhàn)略的制定都是在黨的領導下進行的，重大戰(zhàn)略的具體方案都是貫徹落實黨對相關工作的部署安排。碳治理體系也不例外，也是在堅持黨的領導下不斷演進、完善的。黨的領導不僅有助于克服碳治理體系中的市場失靈，而且有助于減少碳治理中政府的“不作為”“亂作為”現象。

第一，黨在不同階段就碳治理提出了相應的目標，引領了碳治理體系的發(fā)展。例如，2005年10月黨的十六屆五中全會提出了能源強度在“十一五”期間下降20%的建議，有力地促進了圍繞能源可持續(xù)發(fā)展的碳治理體系完善；2010年10月黨的十七屆五中全會建議“十二五”期間要降低溫室氣體排放強度，加速了以碳強度控制為主的碳治理體系的形成；2020年黨的十九屆五中全會明確2035年遠景目標包括“碳排放達峰后穩(wěn)中有降”，可以預期這一要求將推動碳治理體系從以碳強度控制為主逐步轉向以碳總量控制為主。

第二，黨在不同階段對中國特色社會主義建設作出的戰(zhàn)略部署和制定的方針、政策、路線在同一時期的碳治理體系中得到充分體現。例如，國家“十二五”規(guī)劃將調整產業(yè)和能源結構作為控制碳排放的重要途徑提出，充分體現了黨的十七大提出的“大力推進經濟結構戰(zhàn)略性調整”的要求；國家“十三五”規(guī)劃有關溫室氣體控制的措施充分體現了黨的十八屆五中全會提出的“推動低碳循環(huán)發(fā)展”的建議；國家“十四五”規(guī)劃在積極應對氣候變化方面提出的路徑則充分體現了黨的十九屆五中全會提出的“加快推動綠色低碳發(fā)展”的設想。

第三，黨直接對碳治理體系建設作出部署。例如，《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》圍繞碳達峰碳中和目標，從工作原則、實施路徑、體制機制等方面提出了一整套健全和完善碳治理體系的方案。

如何科學合理地進行碳治理，并沒有現成的答案，需要不斷摸索。中國共產黨不斷深化對環(huán)境與發(fā)展關系的認識，及時總結實踐中的得失成敗，并注重汲取國際經驗教訓，這是中國在碳治理道路上不斷取得進步的重要做法。

（二）逐步成為國家治理體系的重要組成部分

從改革開放到2012年之前，碳治理體系逐步形成并與其他重大戰(zhàn)略實現初步融合。20世紀90年代初，中國派代表團參加了在巴西里約熱內盧召開的聯合國環(huán)境與發(fā)展大會，并對這次會議提出的可持續(xù)發(fā)展理念作出積極響應，進一步強化了節(jié)能和可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略，推動了碳治理體系的形成和發(fā)展。進入21世紀，全面、協(xié)調、可持續(xù)的科學發(fā)展觀成為黨的重要指導思想，明確了轉變經濟發(fā)展方式、建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會等新任務，對碳治理體系也提出了新的要求，使碳治理體系從能源領域向經濟社會和生態(tài)環(huán)境保護領域延伸。例如，國家“十二五”規(guī)劃提出通過節(jié)能與降低碳強度、推廣低碳技術以促進經濟社會發(fā)展和人口資源環(huán)境相協(xié)調的著力點：一方面將建設一個“安全、穩(wěn)定、經濟、清潔的現代能源產業(yè)體系”作為構建現代化產業(yè)體系、提高產業(yè)核心競爭力的重要內容；另一方面提出以節(jié)能減排為重點建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。

以習近平同志為核心的黨中央不斷強調生態(tài)文明建設的重要性，并作出了一系列制度安排，碳治理體系也逐漸發(fā)展成為國家治理體系的重要組成部分。隨著黨的十八大的召開，中國特色社會主義進入新時代，習近平新時代中國特色社會主義思想逐步形成并被確立為黨必須長期堅持的指導思想。其一，碳治理體系成為生態(tài)環(huán)境治理體系的重要組成部分。生態(tài)文明建設成為中國特色社會主義“五位一體”總體布局的重要組成部分后，黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出戰(zhàn)略部署，將節(jié)能量、碳排放權交易制度建設作為生態(tài)文明制度建設的重要內容，碳達峰碳中和納入生態(tài)文明建設體系。其二，降碳成為貫徹新發(fā)展理念特別是綠色發(fā)展理念、推動高質量發(fā)展的重要抓手。黨的十八屆五中全會對國家“十三五”規(guī)劃提出建議，要求推動建立綠色低碳循環(huán)發(fā)展產業(yè)體系，“加快能源技術創(chuàng)新，建設清潔低碳、安全高效的現代能源體系”；黨的十九大則進一步提出要建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經濟體系。其三，碳治理體系成為關乎全局的國家治理體系的重要組成部分。將生態(tài)文明建設融入經濟、政治、社會、文化建設是生態(tài)文明建設的總體方略，碳治理體系的構建也遵循了這一方略。《中共中央 ?國務院關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》明確提出要把碳達峰、碳中和納入經濟社會發(fā)展全局。碳治理體系不僅要大力推進碳達峰碳中和，而且要實現減污降碳協(xié)同增效、貫徹新發(fā)展理念、堅持以人民為中心、推動人類命運共同體建設。

（三）體現了中國特色社會主義制度優(yōu)勢

國家治理體系和治理能力現代化的總體目標是“到2035年各方面制度更加完善”；到新中國成立一百周年時，“使中國特色社會主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現”。碳治理體系演進也充分體現了國家治理體系和治理能力現代化總體目標要求。

第一，妥善處理整體和局部的關系。中國幅員遼闊，地區(qū)資源稟賦、經濟發(fā)展水平差異較大，因而中國在碳治理任務的地區(qū)分解和相關政策措施制定方面充分考慮了地區(qū)差異性，避免“一刀切”帶來的不良影響。由于不同行業(yè)的技術經濟特征差異較大，因而對不同行業(yè)提出了具有差異性的碳治理目標和政策措施。例如《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》要求“十三五”期間經濟發(fā)達地區(qū)的能源強度下降17%，其他地區(qū)的能源強度下降幅度則在10%至16%之間；該規(guī)劃針對火電、鋼鐵、有色金屬、水泥、建筑、交通等行業(yè)提出了不同能源強度控制考核指標。又如，《2030年前碳達峰行動方案》提出“推動重點領域、重點行業(yè)和有條件的地方率先達峰”。在注重地區(qū)和行業(yè)差異性的同時，也重視地區(qū)和行業(yè)間協(xié)同推進碳治理。例如，《2030年前碳達峰行動方案》就提出制定碳達峰方案要堅持全國一盤棋，各地區(qū)要結合區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略推進本地區(qū)綠色低碳發(fā)展；大力發(fā)展循環(huán)經濟，推動園區(qū)產業(yè)循環(huán)式組合，助力降碳行動。

第二，統(tǒng)籌謀劃碳治理長遠目標和中短期目標。2009年中國在聯合國哥本哈根氣候變化大會上提出2020年碳強度下降目標之后，國家“十二五”規(guī)劃就提出了規(guī)劃期的碳強度下降目標，國家“十三五”規(guī)劃又接續(xù)提出新的碳強度五年下降目標。這兩個五年目標相當于為2020年的目標擬定了兩個階段性目標，從而保證了2020年目標的平穩(wěn)有序實現。在2020年碳強度下降目標即將完成之際，習近平主席代表中國在第75屆聯合國大會一般辯論環(huán)節(jié)提出了2030年碳達峰、2060年碳中和的新目標。這相當于進一步強化了碳減排目標，即從強度減排升級到總量減排?？傮w來看，碳治理長遠目標與中短期目標得到了有機統(tǒng)一，短期目標與長期目標之間呈現循序漸進、有序銜接、逐步升級的特征。中短期目標的實現為長期目標的實現奠定了堅實的基礎，長期目標的設立為中短期目標的制定提供了參照或依據，它們共同保證了碳治理體系演化的穩(wěn)定性、延續(xù)性、遞進性。

第三，政府和市場在碳治理體系中的定位漸趨合理。形成碳治理體系的最初動力來自政府。碳排放是一個典型的市場負外部性問題，其解決離不開黨領導下的政府干預?；仡欀袊贾卫眢w系的形成過程，不難發(fā)現政府在初期階段起到了主導作用，從目標的制定、層層分解到完成情況考核，從淘汰“兩高”行業(yè)落后產能、產業(yè)結構調整到推動技術創(chuàng)新，都是各級政府在主動作為。不過，隨著碳治理體系的演進，市場在其中的作用和地位日益上升。隨著改革的不斷深化，中國社會主義市場經濟體制不斷完善，市場在資源配置中的決定性作用逐漸成為改革的取向，成為國家治理體系現代化的重要標志，也成為全社會的共識。同時，中國的碳治理體系不斷成熟，各級政府不僅要低成本且高效地完成碳減排目標，而且要盡可能發(fā)揮碳治理推動經濟高質量發(fā)展的作用。在此背景下，碳治理體系的演化也逐步由政府主導轉向政府引導、市場主導。特別是在體制機制和政策體系方面，政府引導、市場主導的特征日趨明顯，而這與全面深化改革的取向、國家治理體系現代化的大趨勢是一致的。

四、結論與政策建議

中國碳治理體系演化大致經歷了兩個階段。前一個階段中，碳治理體系主要圍繞能源可持續(xù)發(fā)展而演化，可被視為一個隱性碳治理體系，因為沒有直接涉及碳減排問題；其演化主要受節(jié)能戰(zhàn)略實施的驅動，也得到了可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略實施的有力支撐；其構成相對完整，從目標體系到政策體系，一應俱全。后一個階段中，碳治理體系以碳強度控制為主導目標而演化，這不僅符合中國自身發(fā)展需要，而且兼顧了全球應對氣候變化的大趨勢；其驅動力更趨多元化、系統(tǒng)化，構成則更加完善。

不難發(fā)現，中國碳治理體系的演化具有問題導向性特征，它是在應對能源安全、能源效率不高、氣候變化等現實問題中逐漸構建起來的治理體系。在這個過程中，碳治理體系的目標從隱性走向顯性、從單一化走向多元化和體系化、從弱約束性走向強約束性，碳治理體系的概念內涵、邊界、演進路線圖逐步清晰起來，構成也不斷豐富、完整起來。不同階段的碳治理體系具有很強的延續(xù)性和一致性，后一階段的碳治理體系總能兼容前一階段的碳治理體系，是前一階段碳治理體系的升級，而不是否定。

更重要的是，碳治理體系現代化充分體現了中國式現代化的要求和方向，蘊含了中國式現代化的內在邏輯和寶貴經驗。碳治理是在黨的統(tǒng)一領導下實施的重大發(fā)展戰(zhàn)略，能夠縱貫全國上下，橫聯各地區(qū)、各行業(yè)，全面調動各種力量，合理整合各種治理方式，碳治理體系也就能持續(xù)且快速完善起來。碳治理體系逐步融入國家治理體系，保證了碳治理與其他經濟社會發(fā)展重要目標的協(xié)調性，提高了碳治理政策措施的可接受性。與此同時，注重發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢，使碳治理體系克服了在不同階段面臨的主要困難和挑戰(zhàn)。

當前，我國正行進在第二個百年奮斗目標的征途上，總任務是分兩步走，在21世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，以中國式現代化推進中華民族偉大復興，碳達峰碳中和目標已經成為這一奮斗目標的重要內容。碳達峰碳中和不僅明確了新的碳治理目標，而且對碳治理體系提出了更高的要求。因此，要繼續(xù)用好寶貴歷史經驗，更加積極主動地推動碳治理體系現代化。

第一，積極打造與碳達峰碳中和目標要求相適應的碳治理體系。當前以碳強度控制為主導的碳治理體系顯然還不適應碳達峰碳中和的要求，因為碳達峰碳中和都是直接針對碳排放總量變化而提出的目標。為此，碳治理體系要加快實現由碳強度控制主導向碳總量控制主導轉型。關鍵的工作是盡快將碳總量控制目標納入其目標體系，并主要圍繞碳總量控制目標建立健全整個碳治理體系。例如，在技術層面要進一步加大綠色低碳技術創(chuàng)新力度，高度重視大數據、人工智能、云計算等數字化技術的應用，以推動碳治理技術支撐體系現代化。又如，在體制機制方面，要加快推進全國統(tǒng)一電力市場建設，為全國統(tǒng)籌推進可再生能源發(fā)展和能源結構優(yōu)化創(chuàng)造更優(yōu)越的條件。

第二，以推進碳治理體系現代化為抓手，帶動生態(tài)環(huán)境治理體系現代化。隨著碳達峰碳中和納入生態(tài)文明建設總體框架，降碳與“減污、強生態(tài)”一道成為生態(tài)環(huán)境治理領域的標志性任務或中心工作。在推進碳治理體系現代化的同時，應考慮如何將相關做法推廣，以帶動整個生態(tài)環(huán)境治理體系現代化。例如，可以通過總結全國碳交易市場的經驗教訓，加快推進用能權、排污權等其他生態(tài)環(huán)境權益的全國統(tǒng)一市場建設。同時，由于碳治理與生態(tài)環(huán)境治理其他方面可能產生綠色沖突，因而要進一步提升碳治理體系與生態(tài)環(huán)境治理體系其他部分的協(xié)同性。

第三，進一步發(fā)揮碳治理體系對國家治理體系和治理能力現代化的支撐作用，促進社會主義現代化強國建設，推動構建人類命運共同體。在推動碳治理體系現代化的過程中，使碳減排真正成為各領域建設和發(fā)展的硬約束，倒逼各領域提升治理水平和能力，并最終促進國家治理體系和治理能力現代化。積極發(fā)揮碳治理對綠色低碳發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展的激勵作用，通過碳治理促進區(qū)域合作、協(xié)同發(fā)展，促進產業(yè)鏈綠色高質量發(fā)展，由此加快國民經濟體系轉型，使我國早日形成具有綠色低碳發(fā)展特征的現代化經濟體系。以碳治理體系現代化為基礎，加強生態(tài)環(huán)境領域的國際合作，積極參與并引領全球生態(tài)環(huán)境治理，推動構建人類命運共同體。 [Reform]

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Modernization of the Carbon Governance System in China：

Course and Characteristics

ZHANG You-guo

Abstract：The modernization of carbon governance system（CGS） in China went through a course of evolving from an implicit system to an explicit system. After the reform and opening-up， dominated by the energy saving strategy and supported by the renewable energy strategy， an implicit CGS came into being gradually in China. With the increasing severity of climate change issues and China designing and implementing a series of strategic measures directly aiming at carbon intensity controlling target， the CGS entered the carbon intensity controlling dominated explicitly evolving stage and was improved day by day consequently. Under the leadership of the Communist Party of China， the CGS has evolved as an important part of the national governance system in China gradually and showed the strength of the system of socialism with Chinese characteristics fully. China needs to focus on the "double carbon" target to promote the modernization of CGS， then to drive modernization of ecological and environmental governance system or even the national governance system.

Key words： carbon governance; modernization of governance system; energy sustainable development strategy; carbon intensity control; ?"double carbon" target