事業(yè)單位預算績效管理中存在的困境及應(yīng)對措施

鄧敏 貴陽市應(yīng)急中心

引言

隨著我國財政體制改革和社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，如何充分發(fā)揮財政資金的使用效益已經(jīng)成為社會高度關(guān)注的話題。在這樣的新形勢下要求事業(yè)單位必須加強預算績效管理，確保本單位的可持續(xù)發(fā)展。不斷深入改革的財政工作、快速發(fā)展的經(jīng)濟社會對事業(yè)單位財政資金管理工作提出了較高的要求，為了能夠盡快適應(yīng)社會發(fā)展的變化趨勢，要求事業(yè)單位必須高度關(guān)注如何提升預算績效管理水平?？茖W而有效的預算績效管理能夠使資金得到合理高效的運用，能夠穩(wěn)步提升社會公眾公信力，能夠促進事業(yè)單位的健康、可持續(xù)發(fā)展。在相關(guān)的預算管理政策與工作文件的扶持下，我國事業(yè)單位已經(jīng)在如何建設(shè)高效、科學的預算績效管理機制方面完成了積極的實踐與探索，這為促進事業(yè)單位預算績效管理工作的持續(xù)完善奠定了基礎(chǔ)，但同時也發(fā)現(xiàn)了預算績效管理過程中的諸多問題。

一、相關(guān)概念的界定

（一）事業(yè)單位

在我國主要從事教育、文化、衛(wèi)生、科技等非物質(zhì)生產(chǎn)與勞務(wù)服務(wù)，并且為社會的進步、國民經(jīng)濟發(fā)展提供有力服務(wù)的單位就是事業(yè)單位。事業(yè)單位的工作人員具有事業(yè)編制，經(jīng)費主要由國家撥款，并受國家上級行政機關(guān)的領(lǐng)導。在我國社會發(fā)展中，基層單位屬于神經(jīng)末梢，他們的工作與廣大人民群眾的生活、生產(chǎn)息息相關(guān)，事業(yè)單位的工作質(zhì)量、工作效率直接關(guān)系到國家相關(guān)政策的實施效果，關(guān)系到廣大人民群眾的滿意度。

（二）預算績效管理

以預算作為主要對象而實施的績效管理活動稱之為預算績效管理。在事業(yè)單位實施預算管理的全過程中始終蘊含著預算績效管理的理念和方法，并且包含了預算編制、預算執(zhí)行以及預算監(jiān)督。能夠使預算部門和資金使用單位在預算額度內(nèi)更好地為社會發(fā)展提供公共服務(wù)和產(chǎn)品，真正優(yōu)化配置有限的資源，實現(xiàn)社會效益和產(chǎn)出效益的雙提升，這是事業(yè)單位實施預算績效管理的主要目標。就目前的整體現(xiàn)狀來看，事業(yè)單位預算績效管理的全過程囊括了事前績效評估、績效目標的管理、預算績效的有效監(jiān)控、科學的績效評價、充分運用績效管理結(jié)果等不同的內(nèi)容。

二、事業(yè)單位預算績效管理中存在的困境

（一）缺乏統(tǒng)籌的預算績效管理組織實施

在事業(yè)單位實施預算管理的各個環(huán)節(jié)中都潛藏著預算績效管理的內(nèi)容，這就要求各事業(yè)單位必須將大量的人力、物力及財力資源消耗到預算績效管理中。預算績效管理是一項費時、耗力的工程，如果缺乏足夠的人力和物力支持，將無法實現(xiàn)有效的管控。例如：有的事業(yè)單位實施預算績效管理的時間并不長，缺乏有效的經(jīng)驗，在領(lǐng)導小組內(nèi)部并未形成完善的、科學而有效的預算績效管理理念，并未充分發(fā)揮預算績效管理的職能作用；有的事業(yè)單位對預算績效管理工作缺乏足夠的重視，并未在單位內(nèi)部設(shè)置專門的預算績效管理部門，更沒安排專職人員負責預算績效管理工作。再例如：有的事業(yè)單位由于缺乏專門的牽頭部門，導致預算績效管理工作實行過程中很難明確劃分責任主體，在各職能部門之間缺乏科學有效的協(xié)調(diào)與整體管控，出現(xiàn)問題相互推諉、互相推卸責任，無形中增加了預算績效管理的難度；有的事業(yè)單位甚至出現(xiàn)了預算績效管理“兩張皮”的現(xiàn)象，對于一個項目的預算績效管理，只是由財務(wù)人員負責參加預算績效管理相關(guān)內(nèi)容的培訓，從整體上匯總和初步審核各科室填寫的預算績效目標、實時監(jiān)控等信息，在信息和人員之間存在著明顯的脫節(jié)現(xiàn)象。另外，事業(yè)單位的業(yè)務(wù)科室缺乏開展預算績效管理的積極性和主動性，片面地認為預算績效管理工作應(yīng)該由財務(wù)人員負責，與自己的日常工作無關(guān)。

（二）亟待提升預算績效管理能力

無論是預算績效管理還是對預算績效進行整體評價，都要求具備較強的專業(yè)理論知識做儲備，只有將本單位的實際狀況與豐富的理論知識、深厚的專業(yè)技術(shù)充分結(jié)合在一起，才能對事業(yè)單位的預算績效作出客觀的、準確的評價。然而，目前大部分事業(yè)單位預算績效管理的能力亟待提升，如：有的事業(yè)單位在績效指標的設(shè)計上缺乏合理性，事業(yè)單位在進行項目預算績效編制時，一方面，對廣大人民群眾的實際需求、國家政策、法律法規(guī)的頒布、宏觀經(jīng)濟的整體發(fā)展水平等進行充分考量。另一方面，還必須將財政資金在項目預算中的運行狀況、是否合理配置等進行全面考慮。因此，預算績效目標的制定、對預算績效進行監(jiān)控、對預算績效結(jié)果進行合理評價的過程是一項極為復雜的、系統(tǒng)性的工程；預算績效評估隊伍的專業(yè)技術(shù)能力亟待提升，在一些事業(yè)單位中，目前有非專業(yè)人士從事預算績效管理工作，在成本效益分析法、最低成本法、標桿管理、因素分析法、比較法、公眾評判法等方面的應(yīng)用還缺乏準確性，由此可見，事業(yè)單位目前應(yīng)盡快培養(yǎng)出一批專業(yè)的預算績效管理人才。

（三）亟待拓展預算績效管理的功能

事業(yè)單位積極、深入地推進并實施預算績效管理工作是國家實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化、全面推進國家治理體系完善而提出的重要要求，是我國全面建設(shè)現(xiàn)代財政制度、深化財稅體制改革的一個重要內(nèi)容，同時還是對財政資源配置進行全面優(yōu)化、實現(xiàn)公共服務(wù)質(zhì)量有效提升的一項關(guān)鍵性舉措。在事業(yè)單位內(nèi)部深入實施預算績效管理工作實現(xiàn)了“花錢必問效、無效必問責”，同時實現(xiàn)了與預算績效評價結(jié)果和預算相關(guān)性的深入應(yīng)用。但事業(yè)單位目前在預算和預算績效之間的關(guān)聯(lián)性并不強，在設(shè)置預算績效目標時也過于單一，主觀性較強，并未充分反映預算的全部支出效率，預算績效評價的結(jié)果更是缺乏準確性、真實性和科學性，這對事業(yè)單位下一年度預算編制工作極為不利，更是嚴重違背了預算績效管理工作的初衷；有的事業(yè)單位預算績效結(jié)果的應(yīng)用存在明顯的不足，并且缺乏科學完善的預算績效評價與反饋機制，在這些事業(yè)單位內(nèi)部各職能部門制定的預算績效評價指標參差不齊，缺乏統(tǒng)一的標準。

三、事業(yè)單位預算管理存在問題的原因

（一）缺乏科學而健全的預算績效管理制度體系

預算法已經(jīng)在我國正式頒布并實施，各級事業(yè)單位根據(jù)預算法的要求相繼出臺了預算績效管理配套的政策文件與制度。作為預算管理工作中的一個重點內(nèi)容，目前事業(yè)單位預算績效管理的執(zhí)行制度較為成熟。預算績效管理目標大部分事業(yè)單位已經(jīng)制定，完成了對項目支出績效的自評、對績效的運行進行了監(jiān)控、對重點項目的績效評價、對重大項目的動態(tài)化評估等工作，并且制定了可執(zhí)行的、具有指導性的方案。然而從整體上看，大部分事業(yè)單位對預算績效管理缺乏敏感度，對其重要性的認知也存在明顯不足，所制定的制度并未真正適合本單位的實際狀況，只是照抄照搬其他事業(yè)單位或本地區(qū)的相關(guān)文件，最終導致預算績效管理缺乏明確的責任主體、工作機構(gòu)，相關(guān)工作人員在預算績效管理工作中消極應(yīng)對，缺乏積極性和主動性。

（二）對預算績效管理的宣傳與培訓均不到位

事業(yè)單位內(nèi)部高度重視、相關(guān)工作人員的認真負責各科室的主動積極配合，才能確保預算績效管理工作的順利完成，預算績效管理的職能作用才能得到充分發(fā)揮。但是大部分事業(yè)單位目前在設(shè)計預算績效目標時缺乏科學性與合理性、亟待提升預算績效評價的專業(yè)性和有效性、預算績效的全過程監(jiān)控、預算績效結(jié)果評價等方面的信息都與本事業(yè)單位的實際工作缺乏密切而有效的關(guān)聯(lián)，特別是相關(guān)信息的披露缺乏及時性、真實性與完整性，而導致這些問題的主要原因都是由于相關(guān)人員對各項工作的不重視、配合不到位造成的。事業(yè)單位對績效管理工作的宣傳與培訓并不到位又不及時。

（三）缺乏豐富的預算績效管理經(jīng)驗

由于有的事業(yè)單位對預算績效管理工作缺乏足夠的認知和豐富的經(jīng)驗，該項工作只是片面地停留在對文件的學習、按要求報送報表、落實文件的要求等層面，并未深入研究實施預算績效管理的作用和意義，導致事業(yè)單位預算績效管理與預算編制和執(zhí)行之間出現(xiàn)了明顯的脫節(jié)，對預算績效結(jié)果的運用效果也不夠明顯。

四、提升事業(yè)單位預算績效管理水平的有效對策

（一）盡快完善事業(yè)單位預算績效管理制度

1.明確預算績效管理機構(gòu)

各事業(yè)單位應(yīng)將自身的實際狀況融入到預算績效管理中，結(jié)合上級要求在單位內(nèi)部成立專門的預算績效管理領(lǐng)導小組，進一步明確預算績效管理組織機構(gòu)。如：財務(wù)工作的領(lǐng)導可以擔任小組組長，副組長由各科室的負責人來擔任，各預算項目經(jīng)辦人構(gòu)成了小組的主要成員。事業(yè)單位還可以在領(lǐng)導小組下面設(shè)置專門的辦公室，對預算績效管理工作進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。領(lǐng)導小組主要負責議事規(guī)則的制定、建立定期會議制度，以此來確保預算績效管理工作真正做到落實有力、責任到人。

2.進一步規(guī)范預算績效管理的工作流程

實施預算績效管理的各試點單位應(yīng)認真研究上級部門關(guān)于預算績效管理制度的相關(guān)規(guī)定，再結(jié)合本單位的實際狀況確保本單位預算績效管理工作流程的規(guī)范性與科學性，同時還應(yīng)該始終堅持事前績效評價機制的構(gòu)建，對預算績效目標的管理要加大力度，全過程、動態(tài)化監(jiān)控預算績效，預算績效評價結(jié)果要進行科學的運用，從而真正發(fā)揮其價值。預算績效的全過程、標準化管理能夠?qū)㈩A算績效管理真正落到實處，能夠加強系統(tǒng)對各管理流程的約束力，使預算績效管理工作更具有針對性，這將在很大程度上對事業(yè)單位各職能部門按職責開展工作起到積極的指導作用。

（二）加大對預算績效管理的宣傳與培訓力度

1.樹立全新的、科學的預算績效管理意識

事業(yè)單位要結(jié)合國家管理體制和現(xiàn)代化管理建設(shè)能力的要求，在本單位內(nèi)部加大對預算績效管理的宣傳與培訓力度，使每一名員工從思想上真正認識到預算績效管理在事業(yè)單位管理中的重要性。如：事業(yè)單位可以組織全體中層以上領(lǐng)導定期參加預算績效管理的專題會議，深入學習預算績效管理改革的背景，從思想上做到高度統(tǒng)一，真正認識到預算績效管理工作的重要性；事業(yè)單位還可以組織相關(guān)人員參與到預算績效管理流程與操作規(guī)范的經(jīng)驗交流中，在此基礎(chǔ)上在單位內(nèi)部建立起全面的、科學的預算績效管理模式。

2.采取分級分類的方式加強對預算績效的管理與培訓

對于事業(yè)單位內(nèi)部參與預算績效管理工作的各級人員，可以采取分級分類的方式對其進行預算績效管理的培訓。如：事業(yè)單位可以邀請專家到單位授課，也可以與在預算績效管理方面具有豐富經(jīng)驗的兄弟單位進行座談，還可以邀請第三方中介機構(gòu)到單位進行培訓，以此來全面提升工作人員的專業(yè)素養(yǎng)，為確保預算績效管理工作的順利開展提供有力的保障。另外，事業(yè)單位還可以請上級主管部門到單位進行工作檢查，或者與同級業(yè)務(wù)相似的部門進行學習交流，真正將預算績效管理的理論應(yīng)用到實際操作中，使預算績效管理水平得到全面提升。

（三）盡快完善預算績效管理技術(shù)的支撐體系

1.加強對預算績效目標的設(shè)置

事業(yè)單位實施預算績效管理的基礎(chǔ)是要設(shè)置明確的績效目標，這也是進行預算編制實施績效監(jiān)控、完成績效評價的重要依據(jù)和保障，事業(yè)單位在設(shè)置預算績效目標時一定要確保其可行性和合理性，并且具有明確的指向；與之對應(yīng)的預算績效目標的描述一定要做到量化、細化。如：事業(yè)單位在編制預算績效目標時應(yīng)充分結(jié)合本年度績效目標的要求，根據(jù)季度、月份對其進行分解和細化，對于各相關(guān)部門下達的整體預算績效目標要結(jié)合本單位的實際逐級進行量化與細化，使其做到可比可測、科學合理、動態(tài)化調(diào)整，從而全面提升預算績效目標的編制水平。

2.構(gòu)建財政資金的預算與預算績效評價結(jié)果的關(guān)聯(lián)機制

在實施預算績效管理過程中，事業(yè)單位應(yīng)最大限度地降低資金管理中的人為影響因素、人為隨意性概率帶來的影響。由此可見，各事業(yè)單位應(yīng)在內(nèi)部搭建企業(yè)財政資金預算與預算績效評價結(jié)果的關(guān)聯(lián)機制。通常情況下可以采用自我評價、由財政部門抽查等不同的模式來評價預算績效的完成情況，事業(yè)單位還可以通過第三方中介機構(gòu)完成績效評價，使預算績效評價的主觀性降到最低，以此來確保預算績效評價結(jié)果的準確性、真實性和客觀性。

3.全面強化預算績效的信息公開

事業(yè)單位一定要確保預算績效管理結(jié)果信息的公開性，使廣大社會公眾擁有財務(wù)監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)和參與權(quán)。作為一個區(qū)域內(nèi)部的公益性機構(gòu)，事業(yè)單位應(yīng)主動、積極地接受來自外部的各種不同監(jiān)督，在預決算中融入預算的執(zhí)行情況，通過對預算執(zhí)行情況的公開，使預算調(diào)整和執(zhí)行的公開水平得到提升。在編制預算時事業(yè)單位要及時根據(jù)實際狀況調(diào)整預算績效目標，并且在信息公開的范疇中融入預算、績效目標、決算、績效自評報告等重要的信息，以此來確保信息披露的全過程性、動態(tài)化、全面性、公開內(nèi)容的細致性，在社會大眾的監(jiān)督下充分發(fā)揮預算績效管理的主觀能動性。

結(jié)語

綜上所述，事業(yè)單位不斷持續(xù)地推進預算績效管理工作，一方面能夠順應(yīng)新形勢的發(fā)展，另一方面能夠?qū)ω斦Y金進行高效利用。因此，各事業(yè)單位應(yīng)提升預算績效管理意識，設(shè)置規(guī)范的預算績效目標，進一步深入對預算績效評價的應(yīng)用，加大對預算績效的動態(tài)化監(jiān)控，在不斷提升預算績效管理水平的同時為事業(yè)單位和社會的高質(zhì)量發(fā)展提供有力的支撐。