優(yōu)化營商環(huán)境視角下政務服務“跨省通辦”問題探究

臧 姍

隨著數(shù)字時代的到來、全國統(tǒng)一大市場的建設以及商品和要素流動范圍的擴大，不同區(qū)域之間的聯(lián)系互動更加頻繁。突破原有行政區(qū)劃限制，聚焦企業(yè)和群眾異地辦事的高頻事項，開展政務服務“跨省通辦”，促進政務服務供給與企業(yè)和群眾需求有效對接，成為當前深化“放管服”改革、打造一流營商環(huán)境的必然要求。

一、優(yōu)化營商環(huán)境視角下政務服務“跨省通辦”的特點及其作用

（一）“跨省通辦”特點：政務服務發(fā)展的新階段

政務服務“跨省通辦”是指企業(yè)和群眾辦理政務服務事項時，無需多次往返出生地或戶籍地，只需就近申請辦理的一種政務服務模式。即企業(yè)和群眾可直接在某一行政屬地辦事窗口、政務服務網(wǎng)站或移動端辦理非本區(qū)域行政屬地相關業(yè)務的一種政務服務模式。［1］與原有的“一站式”“一窗式”“一網(wǎng)通辦”等政務服務模式相比，“跨省通辦”聚焦企業(yè)和群眾反映強烈的異地辦事難點痛點、打破現(xiàn)有行政區(qū)劃邊界、打通業(yè)務鏈條和數(shù)據(jù)共享、解決“多地跑”“折返跑”等問題，以提高異地辦事效率。而作為“一網(wǎng)通辦”模式的拓展和深化，“跨省通辦”已經(jīng)成為打通跨區(qū)域要素流動堵點、助推國內(nèi)大循環(huán)的重要舉措，也成為未來政務服務發(fā)展的新趨勢。

（二）“跨省通辦”作用：新時代優(yōu)化營商環(huán)境的重要舉措

2020年9月，《國務院辦公廳關于加快推進政務服務“跨省通辦”的指導意見》首次提出“跨省通辦”的概念，并提出“全程網(wǎng)辦”“異地代收代辦”“多地聯(lián)辦”三種“跨省通辦”業(yè)務模式①2020年發(fā)布的《國務院辦公廳關于加快推進政務服務“跨省通辦”的指導意見》（國辦發(fā)〔2020〕35號）提出，“全程網(wǎng)辦”是指除法律法規(guī)規(guī)定必須到現(xiàn)場辦理的事項外，按照“應上盡上”的原則，政務服務事項全部納入全國一體化政務服務平臺，提供申請受理、審查決定、頒證送達等全流程全環(huán)節(jié)網(wǎng)上服務，實現(xiàn)申請人“單點登錄、全國漫游、無感切換”，由業(yè)務屬地為申請人遠程辦理。“異地代收代辦”是指對法律法規(guī)明確要求必須到現(xiàn)場辦理的政務服務事項，在不改變各省區(qū)市原有辦理事權(quán)的基礎上，通過“收受分離”模式，打破事項辦理的屬地化管理限制，申請人可在政務服務大廳設置的“跨省通辦”窗口提交申請材料，窗口收件后對申請材料進行形式審查、身份核驗，通過郵件寄遞至業(yè)務屬地部門完成辦理，業(yè)務屬地部門寄遞紙質(zhì)結(jié)果或網(wǎng)絡送達辦理結(jié)果。“多地聯(lián)辦”是指對需要申請人分別到不同地方現(xiàn)場辦理的政務服務事項，減少申請人辦理手續(xù)和跑動次數(shù)，改革原有業(yè)務規(guī)則，整合申請人多地辦理流程，改由一地受理申請、各地政府部門內(nèi)部協(xié)同，申請材料和檔案材料通過全國一體化政務服務平臺共享，實現(xiàn)申請人只需到一地即可完成辦理的目標。。經(jīng)過3年的發(fā)展，政務服務“跨省通辦”已經(jīng)成為深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的一項突出戰(zhàn)略，對提升政府經(jīng)濟治理水平，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力具有重要的支撐作用。

⒈提高異地辦事效率，增強人民群眾獲得感的內(nèi)在要求。聚焦群眾急難愁盼問題優(yōu)化政務服務，切實提高群眾滿意度，是當前優(yōu)化營商環(huán)境的重中之重。推行政務服務“跨省通辦”，一方面，有效滿足了群眾異地辦事需求。通過推動社?？ㄉ觐I、醫(yī)保結(jié)算、戶口遷移、婚姻登記等個人服務高頻事項的“跨省通辦”，切實滿足了社保、醫(yī)保、養(yǎng)老、婚育等與群眾生活密切相關的異地辦事需求，便利了群眾異地工作生活。另一方面，大大提升了群眾獲得感。通過政務服務“跨省通辦”減時間、減環(huán)節(jié)、減材料、減跑動，減少群眾異地往返的不便，大幅縮減群眾異地辦事成本，讓群眾在改革中有更多幸福感、獲得感。

⒉優(yōu)化投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境，激發(fā)市場主體活力的重要抓手。市場主體活力是衡量營商環(huán)境優(yōu)劣的關鍵指標，更是當前穩(wěn)預期、強信心、促發(fā)展的重點工作。推行政務服務“跨省通辦”，一方面，促進了政務服務供給與市場需求的有效對接。通過推動企業(yè)等各類市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動高頻事項的“跨省通辦”，打通了跨地區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈協(xié)同等過程中的堵點卡點，有效提高了異地投資創(chuàng)業(yè)的積極性。另一方面，降低了制度性交易成本。通過提升跨區(qū)域政務服務的協(xié)同性，使跨區(qū)域企業(yè)開辦、涉企經(jīng)營許可、投資項目審批、工程建設項目審批等流程進一步簡化優(yōu)化，便利了市場主體跨區(qū)域生產(chǎn)經(jīng)營，激發(fā)了全社會的投資活力。

⒊打破要素流動壁壘，建設全國統(tǒng)一大市場的應有之義。打通制約經(jīng)濟循環(huán)的關鍵堵點，促進商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動，是加快建設全國統(tǒng)一大市場的核心要求。推行政務服務“跨省通辦”，一方面，助力打破地方保護和市場分割現(xiàn)象?！翱缡⊥ㄞk”首先要求對市場主體都實行統(tǒng)一的政務服務標準、公平的競爭規(guī)則、同等的服務質(zhì)量，這就要求全面清理歧視外資企業(yè)和外地企業(yè)、實行地方保護的各種政務服務措施，為所有市場主體提供一視同仁、公平可及的政務服務，以打破市場分割，助力建設充分開放的統(tǒng)一大市場。另一方面，促進市場要素資源高效配置?！翱缡⊥ㄞk”通過跨地區(qū)跨部門政務服務數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)調(diào)，便利異地辦事，使人才、資本、技術、數(shù)據(jù)等市場要素資源能在全國范圍內(nèi)自由流動，提高了市場要素市場配置效率，助力建設高效規(guī)范的統(tǒng)一大市場。［2］

二、優(yōu)化營商環(huán)境視角下政務服務“跨省通辦”的堵點難點

（一）頂層設計短板：不同主體之間協(xié)同性不強

推動政務服務“跨省通辦”首先需要在不同地區(qū)、不同部門、不同層級進行溝通協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)共享、交流學習。這就需要超越傳統(tǒng)的“條條”“塊塊”關系，建立“條塊”協(xié)同機制，并動員市場主體、社會力量參與改革，共同促進營商環(huán)境優(yōu)化，但受頂層設計影響，不同參與主體之間的協(xié)同性并不強。

⒈地方政府之間協(xié)同性不高?！翱缡⊥ㄞk”僅靠單一地方主體無法實現(xiàn)，必須要打破地方政府間的治理邊界，通過建立合作共識、完善協(xié)調(diào)機制以解決通辦業(yè)務中的具體問題。受地方政府競爭機制影響，加之不同地區(qū)、不同部門間的工作方法、服務模式、考核機制的差異以及由此造成的地區(qū)壁壘、政策壁壘、利益壁壘等，成為影響地方政府合作提升政務服務效率和水平的首要因素。如“基本醫(yī)療保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)”作為首批全國高頻政務服務“跨省通辦”事項，就涉及轉(zhuǎn)出地醫(yī)療機構(gòu)的利益和醫(yī)?；鸬氖褂眯蕟栴}。為提高本地就醫(yī)的人數(shù)和減少醫(yī)?；鸬摹袄速M”，部分地方政府對于本地醫(yī)保轉(zhuǎn)出的積極性并不高，因而設置了很多不必要的審批環(huán)節(jié)和材料。

⒉政府供給與市場需求協(xié)同性不高。政務服務供給與企業(yè)和群眾需求的匹配度是衡量“跨省通辦”改革成效的重點。當前政務服務“跨省通辦”中仍存在精準度不高的問題，一方面，部分政府改革時仍從管理者角度而不是企業(yè)和群眾角度出發(fā)進行改革，造成服務供給與群眾需求錯位以及政務服務資源的浪費。如工程建設項目立項審批由于需要投資者進行實地考察和調(diào)研，異地辦理的需求較少。但為追求通辦事項數(shù)量的增加，部分地區(qū)仍將其作為“跨省通辦”事項進行改革，年辦件量極低。另一方面，受形式主義、官僚主義影響，部分基層政府在“跨省通辦”中過度追求“政績工程”“形象工程”，使得通辦服務體驗不佳、群眾滿意度不高。如幾乎所有的“跨省通辦”線上專區(qū)都設有咨詢功能，但多數(shù)線上咨詢窗口采用機器人自動回復答疑、且專業(yè)信息晦澀難懂，致使企業(yè)和群眾不能獲取到準確信息，只能采取現(xiàn)場咨詢的方式。［3］

⒊政府引導與社會預期協(xié)同性不高。受語言環(huán)境的影響，一般人概念認知中的“通辦”就是在某一范圍內(nèi)可以任意選擇辦理地點?！翱缡⊥ㄞk”就是在全國范圍內(nèi)可以自由選擇地點辦理政務服務事項。［4］但除了國務院辦公廳兩次發(fā)文規(guī)定的162項政務服務事項①2020年發(fā)布的《國務院辦公廳關于加快推進政務服務“跨省通辦”的指導意見》（國辦發(fā)〔2020〕35號）提出140項全國高頻政務服務“跨省通辦”事項，2022年發(fā)布的《國務院辦公廳關于擴大政務服務“跨省通辦”范圍 進一步提升服務效能的意見》（國辦發(fā)〔2022〕34號）新增22項全國政務服務“跨省通辦”事項。外，大部分“跨省通辦”業(yè)務只能在相鄰的或相近區(qū)域范圍內(nèi)推行②如長三角、京津冀、粵港澳大灣區(qū)、成渝、東北等城市群或經(jīng)濟帶，出于自身經(jīng)濟社會發(fā)展需要而推進的政務服務“跨省通辦”，以加快區(qū)域一體化建設。或者勞動力輸出輸入、東西部協(xié)作等省市區(qū)點對點開展③勞動力輸出輸入、東西部協(xié)作等省市區(qū)點對點開展的“跨省通辦”，如貴州省安順市與全國20個省份48個市（州）189個縣（區(qū)）政務服務“跨省通辦”聯(lián)盟，點對點解決安順市在外務工人員的異地辦事難題。，且采用“全程網(wǎng)辦”模式辦理的服務事項并不多，主要集中于材料郵寄的“異地代收代辦”④如部分簽訂通辦協(xié)議或框架的地區(qū)開展不動產(chǎn)登記業(yè)務“跨省通辦”，先由企業(yè)和群眾和不動產(chǎn)屬地政務部門協(xié)商，協(xié)商成功后將材料提交到另一區(qū)域政務部門進行預審，預審合格后將材料郵寄到不動產(chǎn)屬地政務服務部門才可進行業(yè)務辦理。和“多地聯(lián)辦”模式，企業(yè)和群眾仍需到政務服務部門現(xiàn)場辦理，且有些事項需要跑多次，遠遠達不到全國范圍內(nèi)“一次辦”“網(wǎng)上辦”“掌上辦”的預期。如不動產(chǎn)登記雖能在部分地區(qū)實現(xiàn)跨省辦理，但由于房產(chǎn)信息、土地信息無法實現(xiàn)跨省共享，加之限購政策差異，群眾仍需準備多套材料、跑腿多次，并沒有體會到“跨省通辦”改革帶來的便利。

（二）通辦標準不一：業(yè)務規(guī)則不統(tǒng)一與法律滯后性并存

“通辦”首先需要統(tǒng)一的服務標準和辦理規(guī)則，以減少企業(yè)和群眾的時間成本和往返次數(shù)，增強辦事效率。但實際運行中，不同省份之間的政務服務辦理標準并不統(tǒng)一，加之受法律完善程度影響，并不能實現(xiàn)同一事項無差別受理、同標準辦理。

⒈辦理要素和流程標準不統(tǒng)一。受政府間合作水平、改革推進力度、政務信息化程度等因素影響，在不同省份辦理同一事項的行使層級、受理條件、申請材料、辦理時限等要素均存在較大差異，根本無法滿足不同地區(qū)企業(yè)和群眾的“無差別受理”訴求，更不能實現(xiàn)全國范圍內(nèi)“同標準辦理”的目標。［5］如“企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系接續(xù)轉(zhuǎn)移”已經(jīng)在2020年被國務院辦公廳列入全國高頻政務服務“跨省通辦”事項，但不同省區(qū)的受理材料、辦理流程、辦理時限仍然不一致，致使群眾在辦理此項業(yè)務時仍需多次補齊補正材料，長時間等待經(jīng)辦機構(gòu)協(xié)調(diào)，大大影響了異地辦事的便捷度。

⒉法律政策與改革進程不同步。主要是現(xiàn)行法律政策并沒有隨著“跨省通辦”進程而進行“立改廢釋”，影響了改革進程。一方面，電子材料跨區(qū)域適用的有效性缺少法治保障。有些省份已經(jīng)出臺了電子證照、電子印章、電子簽名的法規(guī)規(guī)章，而“通辦”范圍內(nèi)的其他省份卻沒有出臺類似的法規(guī)規(guī)章，使得電子材料的有效性和適用范圍受到限制，影響了通辦效果。另一方面，已有的法律政策并沒有根據(jù)改革進程進行調(diào)整。如婚姻登記“跨省通辦”要求打破戶籍地限制，這就涉及到現(xiàn)行《婚姻登記條例》的修正和實施。①《婚姻登記條例》第四條規(guī)定：“內(nèi)地居民結(jié)婚，男女雙方應當共同到一方當事人常住戶口所在地的婚姻登記機關辦理結(jié)婚登記?！痹趪鴦赵簺]有調(diào)整的情況下推行婚姻登記“跨省通辦”，要么影響婚姻登記行為的法律效力，要么影響“跨省通辦”效果。

（三）信息技術壁壘：數(shù)據(jù)共享堵點與用戶體驗不佳共存

跨地區(qū)、跨部門之間的信息共享是實現(xiàn)政務服務“跨省通辦”的基礎支撐，更是當前打造數(shù)字政府、優(yōu)化營商環(huán)境的關鍵一環(huán)。但受部門壁壘、技術規(guī)范、安全治理等因素影響，政務服務信息仍難以實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的互聯(lián)互通，從而制約了改革的進展。

⒈線上線下數(shù)據(jù)互通障礙?！巴ㄞk”的理想狀態(tài)是異地辦事線上線下同樣標準、相同要求，這就要求線上平臺數(shù)據(jù)與線下紙質(zhì)資料實現(xiàn)資源整合、互聯(lián)互通。一方面，歷史數(shù)據(jù)短缺降低了企業(yè)和群眾異地辦事效率。近年來，雖然各政府部門都對歷史檔案數(shù)據(jù)進行補錄，但由于紙質(zhì)檔案尚未完全實現(xiàn)電子化存儲，影響了政務服務數(shù)據(jù)庫的完整性，無法實現(xiàn)電子檔案的異地查閱、調(diào)取，致使企業(yè)和群眾異地辦事仍然需要往返多次。如受紙質(zhì)檔案未上云的影響，部分群眾辦理“領取養(yǎng)老金人員待遇資格認定”業(yè)務時，仍舊無法查找原有工作信息，只能返回原有工作地開具紙質(zhì)證明。另一方面，系統(tǒng)支撐能力不足影響線上辦事的準確性。由于部分專網(wǎng)技術架構(gòu)落后、網(wǎng)絡帶寬不足，在省級政務信息數(shù)據(jù)庫向中央數(shù)據(jù)庫推送數(shù)據(jù)時有時會出現(xiàn)數(shù)據(jù)不完整、更新不及時等問題，加之不同部門間的網(wǎng)絡開發(fā)標準、數(shù)據(jù)接口不統(tǒng)一、應用無法互調(diào)等問題，影響了數(shù)據(jù)共享的準確性、可用性和實效性，影響了線上辦事的可信度。

⒉跨地區(qū)跨部門數(shù)據(jù)共享壁壘。在條塊分割體系下，政府組織結(jié)構(gòu)與職能邊界造成數(shù)據(jù)資源分割、分布失衡、流動困難，出現(xiàn)了數(shù)據(jù)權(quán)力化、權(quán)力部門化的現(xiàn)象。業(yè)務在系統(tǒng)內(nèi)暢通無阻，跨系統(tǒng)則停滯不前；數(shù)據(jù)資源在本部門、本地區(qū)內(nèi)自由流通，跨地區(qū)、跨部門互通則困難重重?！皸l條”對口管理與“塊塊”屬地管理之間構(gòu)筑的權(quán)力壁壘，［6］成為限制當前政務信息共享的重要原因。一方面，政務服務平臺與垂直管理系統(tǒng)信息共享困難。隨著數(shù)字政府建設進程的加快，政務服務平臺與省內(nèi)自建系統(tǒng)的數(shù)據(jù)壁壘基本打通，但與中央垂直管理系統(tǒng)的信息互聯(lián)則成為影響“通辦”效率的梗阻。由于各省政府與部委協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一度不統(tǒng)一，使得各地的網(wǎng)辦能力不均衡，影響了“跨省通辦”改革的整體成效。另一方面，數(shù)據(jù)共享對跨地區(qū)協(xié)同的支撐不足。隨著對營商環(huán)境重視程度的加大，各地政府紛紛對政務平臺進行優(yōu)化升級，花大力氣對本地數(shù)據(jù)進行歸集、整合、清理、挖掘，以更好服務企業(yè)和群眾。但受屬地管理限制，地方政府只能局限于本地政務信息的整合，在跨省數(shù)據(jù)的共享、利用方面則存在明顯不足，沒有形成跨地區(qū)數(shù)據(jù)資源的有效利用、合理配置，使得部分“跨省通辦”業(yè)務事項在一些省份遭遇“水土不服”。如“門診費用跨省直接結(jié)算”雖實現(xiàn)了異地“全程網(wǎng)辦”，但跨省就醫(yī)仍需要事先到跨省就醫(yī)定點醫(yī)療機構(gòu)進行備案登記，才可享受相應的報銷比例政策。

⒊PC端與移動端互認互通困難?；谌珖惑w化在線政務服務平臺的統(tǒng)一身份認證，PC端政務服務平臺已經(jīng)實現(xiàn)用戶在全國范圍內(nèi)一次注冊、單點登錄的需求。但移動端政務服務APP卻是各個省級政府分散建設，底層架構(gòu)、應用標準、使用規(guī)范難以統(tǒng)一，造成跨省用戶體系不通，存在企業(yè)和群眾辦事仍需多次注冊、多次登錄等問題，如企業(yè)和群眾從本省政務服務APP辦里其他省政務服務事項，必須重新注冊屬地政務服務APP賬號，才能繼續(xù)在該省辦理業(yè)務。雖然大部分政務服務APP都設有“跨省通辦”在線辦理專區(qū)，但點擊在線辦理后，往往不能直接進入業(yè)務辦理流程，要么要求用戶下載相關政務服務APP進行重新注冊、點擊登錄；要么需要跳轉(zhuǎn)至網(wǎng)頁版跨省通辦專區(qū)進行再次登錄。［7］

（四）地區(qū)發(fā)展差異：制約技術應用水平與人才隊伍建設

我國幅員遼闊，區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡問題突出。與之相應，不同地區(qū)政務服務的資源投入、技術應用水平、人才隊伍建設也存在較大差異，使得跨省政務服務供給呈現(xiàn)明顯的非均衡性，成為影響通辦改革的客觀阻礙。

⒈財政投入水平制約政務服務信息化水平。受經(jīng)濟基礎、社會文化等條件限制，欠發(fā)達地區(qū)在政務服務信息化方面的投入明顯不足，使得不同地區(qū)的政務服務效率差異較大，難以齊驅(qū)并進地推進“跨省通辦”改革。在政務服務APP建設投入方面，江浙粵滬等經(jīng)濟發(fā)達省份地市級的財政投入都超過千萬，如嘉興市在2018年智慧政務項目投資為4656.8萬元，①數(shù)據(jù)來源于嘉興市政府官方網(wǎng)站：https：/ /www.jiaxing.gov.cn/art/2022/11/25/art＿1229701223＿350.html。如此高的財政投入，顯然不是中西部和北方欠發(fā)達地區(qū)所能承受的，財政投入的差距自然會導致政務服務APP在好用性、易用性方面存在差距，從而影響用戶的體驗。同時，政務服務信息化不僅需要前期的建設投入，更需要后續(xù)的運營維護和優(yōu)化升級來滿足企業(yè)和群眾越來越多的服務需求。即使欠發(fā)達地區(qū)前期花費大量資金建立了比較好用的政務服務平臺，如果后期沒有充足的財力去維護運營，也會導致系統(tǒng)卡頓、服務效率降低，難以實現(xiàn)政務服務事項的“跨省通辦”。

⒉要素保障水平導致政務服務能力差異明顯。受經(jīng)濟發(fā)展水平、領導重視程度影響，不同地區(qū)對“跨省通辦”改革的要素保障水平呈現(xiàn)明顯的差異。受財政保障水平影響，有的地區(qū)人財物保障較為充足，能夠免費為企業(yè)和群眾提供證件印制、證明復印、材料打印甚至代辦服務；有的地區(qū)卻連證件印制費用都難以保證，難以實現(xiàn)“免費辦”的目標，成為“跨省通辦”中的有形障礙。［8］這種現(xiàn)象在人員編制偏少、工作量大的基層政府推行“跨省通辦”中更為明顯：發(fā)達地區(qū)可以憑借財力充足優(yōu)勢，通過政府購買服務的形式雇用大量的專業(yè)代辦隊伍“一對一”解決企業(yè)和群眾在跨省辦事中遇到的各種難題；欠發(fā)達地區(qū)受財力緊張限制，難以撥出經(jīng)費雇用相應的代辦隊伍，只能通過增加業(yè)務人員工作量的方式解決問題，工作效率遠遠達不到企業(yè)和群眾預期，成為影響“通辦”效率的無形壁壘。

三、優(yōu)化營商環(huán)境視角下政務服務“跨省通辦”的著力點

隨著全面深化改革的推進和經(jīng)濟社會要素流動性的增強，加之數(shù)字政府建設的內(nèi)在驅(qū)動和全國統(tǒng)一大市場建設進程的加快，政務服務“跨省通辦”需求越來越強烈。面對經(jīng)濟區(qū)域化發(fā)展、政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的趨勢，只有聚焦企業(yè)和群眾反映突出的異地辦事難點堵點，持續(xù)深化政務服務“跨省通辦”改革，不斷打破人口流動、要素流通、統(tǒng)一大市場建設的體制機制性壁壘，才能從整體上降低交易成本，激發(fā)全社會投資創(chuàng)業(yè)活力，持續(xù)打造市場化法治化國際化一流營商環(huán)境。

（一）完善頂層設計，強化“跨省通辦”的整體統(tǒng)籌

“跨省通辦”改革是一項系統(tǒng)性、長期性的工程。只有完善改革的頂層設計，做好不同地區(qū)、不同部門甚至不同群體的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，才能加快跨區(qū)域政務服務一體化進程，更好滿足企業(yè)和群眾異地辦事需求，為持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境、促進高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

⒈加強地區(qū)間的溝通協(xié)調(diào)，推動政府間關系由競爭到合作的轉(zhuǎn)變。溝通協(xié)商是平等主體之間尋求共識、達成合作的重要方式。早在國務院辦公廳出臺“跨省通辦”相關意見前，上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善三地政府就通過溝通協(xié)調(diào)，發(fā)出全國首張長三角一體化跨區(qū)域營業(yè)執(zhí)照，①2019年3月29日，市民姚家康在浙江嘉善縣審批服務中心辦理了上海青浦區(qū)的營業(yè)執(zhí)照——上海積可建材有限責任公司的營業(yè)執(zhí)照，這是首張“長三角一體化”跨區(qū)域通辦的營業(yè)執(zhí)照。成為政務服務通辦的先行者。［9］未來，想要進一步拓展“跨省通辦”范圍，必須建立更加穩(wěn)定成熟的省級協(xié)調(diào)機制，由統(tǒng)一的牽頭機構(gòu)組織開展常態(tài)化協(xié)商溝通，簽訂相關合作協(xié)議或框架，明確不同地區(qū)政務服務“通辦”的戰(zhàn)略規(guī)劃、合作內(nèi)容以及權(quán)責關系，以保證“通辦”的順利進行。同時，必須建立不同地方政府間的信任機制。通過明確角色、尊重地方自主權(quán)和適當行使權(quán)力，及時消除地方政府在信息共享中的安全保障和治理能力顧慮，有效節(jié)約公共服務的支出成本，使參與各方都能共享“跨省通辦”帶來的改革紅利。

⒉立足服務本位，推動政務服務從政府部門供給導向向企業(yè)和群眾需求導向的轉(zhuǎn)變。政務服務“跨省通辦”的推行源于企業(yè)和群眾的異地辦事需求，這就要求政務服務樹立服務型政府的理念，將原來的“管理本位”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺毡疚弧保⒆惴照呓巧?，以企業(yè)和群眾需求為導向推進改革、科學決策。一方面，及時了解企業(yè)和群眾異地辦事需求。通過調(diào)查問卷、群眾留言、熱線電話等方式了解基層企業(yè)和群眾訴求，借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、智能分析技術對企業(yè)和群眾訴求進行深入挖掘分類，并結(jié)合相關專家意見和政務服務能力制定切實可行的改革方案，確保政務服務供給與企業(yè)和群眾需求精準對接。另一方面，及時調(diào)整“跨省通辦”事項。從各地政務服務改革的經(jīng)驗來看，個人服務和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的高頻事項并不是一成不變的，而是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展不斷變化。要對現(xiàn)有通辦事項辦件情況進行隨時監(jiān)測，及時了解企業(yè)和群眾異地辦事需求變化，及時更新高頻政務服務“跨省通辦”清單，將有需求、有條件的服務事項納入“跨省通辦”范圍，確保改革的順利推進。

⒊重新界定“通辦”概念，推動改革從注重宣傳推廣到適當引導預期的轉(zhuǎn)變。從改革的初衷來看，政務服務“跨省通辦”主要是為了滿足“2億多流動人口異地工作生活、企業(yè)跨區(qū)域經(jīng)營活動日益頻繁”所帶來的異地辦事需求。［10］基于這樣的改革背景，一方面，要創(chuàng)新宣傳的方式方法。同步開通傳統(tǒng)媒體和數(shù)字媒體，以企業(yè)和群眾喜聞樂見的短視頻等形式，向其介紹“跨省通辦”的主要內(nèi)容、主要方式以及辦事流程，使企業(yè)和群眾更直觀地了解“跨省通辦”事項，更深刻地理解改革意圖，避免過高預期所帶來的各種不適感。另一方面，適當擴大“跨省通辦”的服務范圍。在全國高頻政務服務事項“跨省通辦”基礎上，支持經(jīng)濟深度融合、合作基礎較好的城市群、東西部協(xié)作以及毗鄰地區(qū)拓展“跨省通辦”的范圍和深度，［11］并適時將改革經(jīng)驗在全國范圍內(nèi)推廣，以進一步打通異地辦事的堵點難點痛點，更大程度滿足企業(yè)和群眾多元化、個性化需求。

（二）統(tǒng)一服務標準，打通“跨省通辦”的制度瓶頸

政務服務“跨省通辦”打破了區(qū)域界限，超越了以往逐級向上的業(yè)務辦理渠道，任何一個區(qū)域都可能直接與外省的某個區(qū)域產(chǎn)生“通辦”關系。為此，統(tǒng)一的政務服務標準成為減少跨區(qū)域政務服務的環(huán)節(jié)、材料、時限、跑動，加快實現(xiàn)企業(yè)和群眾異地辦事“馬上辦、就近辦”的首要前提。要從統(tǒng)一政務服務標準入手，加快完善“跨省通辦”的相關制度，以加快提升“通辦”水平，從更深層次優(yōu)化營商環(huán)境。

⒈加強政務服務標準化規(guī)范化便利化建設。建立全國統(tǒng)一的政務服務標準是避免異地“通辦”過程中不必要的轉(zhuǎn)換開銷、更大范圍內(nèi)提升辦件效率的前提。為此，一是推進政務服務事項實施清單標準化。加快推動同一政務服務事項受理條件、服務對象、辦理流程、申請材料、受理時限、辦理結(jié)果等要素在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)統(tǒng)一，統(tǒng)籌制定政務服務事項“跨省通辦”全程網(wǎng)辦、異地代收代辦、多地聯(lián)辦的流程規(guī)則，明確收件地和辦理地的權(quán)責劃分、聯(lián)動模式、流轉(zhuǎn)程序等內(nèi)容。二是健全政務服務標準體系。制定國家政務服務標準化工作指南，建立健全政務服務事項管理、服務實施、評估評價等標準規(guī)范，持續(xù)完善全國一體化政務服務平臺標準規(guī)范體系。［12］三是強化審批監(jiān)管協(xié)同。嚴格按照政務服務“跨省通辦”事項清單提供辦事服務，加強政務服務“跨省通辦”業(yè)務流程改革后的事中事后監(jiān)管，完善審批監(jiān)管無縫銜接機制，確保事有人管、責有人負，防止產(chǎn)生新的監(jiān)管漏洞，保障市場公平競爭。

⒉擴大電子材料的應用領域和適用范圍。明確電子材料的法律效力、適用范圍和適用條件，是減少企業(yè)和群眾材料填報成本，進一步擴大“跨省通辦”范圍的重要基礎。為此，一是進一步加強電子材料相關的法律效力。進一步明確電子簽名與手寫簽名、電子印章與實物印章、電子證照與紙質(zhì)證照、電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力，都可以作為辦理政務服務事項的依據(jù)。二是有序擴大電子證照的使用范圍。在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一電子證照的制作標準、技術規(guī)范、文檔格式，提高電子證照的可識別度，支持企業(yè)和群眾采用電子證照辦理相關政務服務事項。［13］三是完善電子數(shù)據(jù)管理規(guī)程。依照國家相關規(guī)定，對涉及電子認證、密碼應用的電子簽名、電子印章、電子證照、電子檔案等政務服務數(shù)據(jù)，進行統(tǒng)一的規(guī)范安全管理，防止信息泄露，免除使用者的后顧之憂。

⒊調(diào)整與政務服務改革相關的法律法規(guī)。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和政務服務改革要求，及時做好法律法規(guī)規(guī)章的“立改廢釋”，是推動改革向前發(fā)展、更好服務人民的重要保障。一方面，要加強“跨省通辦”相關的立法探索。鼓勵地方政府尤其是省級政府根據(jù)本地區(qū)改革的需求，及時填補跨區(qū)域政務服務的立法空白，加快清理和修改完善與之不相適應規(guī)章制度，［14］重點對審批權(quán)限下放、審批事項屬地管理等相關法律制度進行“立改廢釋”。另一方面，加強與立法部門的溝通和協(xié)調(diào)。針對“跨省通辦”中所涉及的政務服務流程再造、新型監(jiān)管手段應用、跨區(qū)域政務服務等新情況新問題，及時向人大、政府等相關立法部門反映，加強對“跨省通辦”改革的立法支持力度，確保改革與法治相伴而生、相向而行。

（三）加強數(shù)據(jù)共享，打破“跨省通辦”的技術壁壘

打破不同區(qū)域的政務數(shù)據(jù)壁壘，提高政務服務平臺的體驗功能，是做好“跨省通辦”關鍵技術支撐，更是助力人口要素流動、充分釋放市場活力重要條件。為此，要樹立“大數(shù)據(jù)”思維，不斷推動跨形態(tài)、跨部門、跨端口之間的政務信息共享，以加快實現(xiàn)“數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿”。

⒈加強線上線下辦事渠道深度融合。堅持“大政務”思維，統(tǒng)籌推進政務服務線上線下改革，是優(yōu)化政務服務供給，有效滿足企業(yè)和群眾多樣化需求的重要途徑。一是要做好歷史檔案數(shù)據(jù)的補錄。加快完成教育、醫(yī)療、婚姻登記、企業(yè)執(zhí)照等“跨省通辦”高頻事項歷史檔案的數(shù)據(jù)補錄工作，同步做好紙質(zhì)檔案的電子化存儲，加大省級平臺向相關數(shù)據(jù)庫的推送頻次，確保線上線下數(shù)據(jù)的同步性。二是加快平臺優(yōu)化升級。完善國家政務服務平臺“跨省通辦”專區(qū)，簡化“跨省通辦”事項的網(wǎng)上辦理環(huán)節(jié)和流程，豐富網(wǎng)上辦事引導、智能客服功能，［15］并加強數(shù)據(jù)中臺能力建設，豐富經(jīng)濟發(fā)展、民生服務、基層治理等業(yè)務的場景規(guī)劃，確保異地辦事好辦易辦。［16］三是兼顧不同群體需求。完善引導教辦、幫辦代辦等線下服務，為老年人、殘疾人等不熟悉網(wǎng)絡操作、不能網(wǎng)上辦事的特殊群體提供便利，確保線上能辦的線下也能辦，更好滿足多元化、個性化辦事需求。

⒉加快跨部門跨地區(qū)數(shù)據(jù)交換共享。打破數(shù)據(jù)治理中的“條”“塊”限制，推動跨層級跨地域跨部門的數(shù)據(jù)互聯(lián)，是減少企業(yè)和群眾跑腿次數(shù)，增加企業(yè)和群眾獲得感的務實舉措。一是加快推進地方政務平臺與垂管系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享進程。在保證數(shù)據(jù)安全的前提下，加快推動地方政務服務平臺與國務院垂直管理系統(tǒng)的深度融合，明確系統(tǒng)對接方式、融合標準、完成時間等要求，以確保部門有效協(xié)同、業(yè)務高效辦理。［17］二是完善跨區(qū)域數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機制。以區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)交換共享平臺為支撐，充分發(fā)揮其在促進跨域互認互通、業(yè)務流程優(yōu)化、共建共治共享等方面的技術優(yōu)勢，推動更多直接關系企業(yè)和群眾異地辦事、應用頻次高的地方政務數(shù)據(jù)和業(yè)務上鏈，提升數(shù)據(jù)共享的穩(wěn)定性、及時性。三是提升數(shù)據(jù)安全保障能力。依法保護個人隱私信息和企業(yè)商業(yè)秘密，下大力氣解決數(shù)據(jù)治理中權(quán)屬關系不清、層級之間相互掣肘等問題，［18］將數(shù)據(jù)安全保障落實到政務數(shù)據(jù)中心、共享交換平臺以及重大業(yè)務系統(tǒng)等基礎設施建設和運營的各環(huán)節(jié)，從源頭上保障數(shù)據(jù)安全性和可靠性。

⒊支持“跨端”應用，實現(xiàn)“無感切換”。完善“跨端”應用標準，推動政務服務“跨省漫游、無感切換”，是培育良好的政務服務應用生態(tài)系統(tǒng)，提高異地辦事體驗的重要途徑。一是加快用戶體系的跨省互認互通。完善“跨省通辦”用戶體系標準，并以國家一體化政務服務平臺為基礎推進跨省用戶的“跨端”一體化融合，確保任何平臺的用戶都能實現(xiàn)跨地域漫游，為無感“跨省通辦”打下基礎。二是完善“跨端”應用技術標準。橫向方面，推動政務服務PC端與手機APP、支付寶小程序、微信公眾號等第三方應用進行整合，形成統(tǒng)一規(guī)范的服務入口；縱向方面，發(fā)揮省級平臺與國家平臺的“超級入口”作用，加快數(shù)據(jù)的向上匯聚，實現(xiàn)“跨端”漫游。［19］三是實現(xiàn)多種應用的統(tǒng)一監(jiān)管。進一步規(guī)范應用接入流程、對接模式等應用標準，隨時對數(shù)據(jù)和服務“跨端”調(diào)用進行多維度監(jiān)測，將政務服務移動端的通辦業(yè)務納入統(tǒng)一監(jiān)管范圍，確?！翱缍恕睉玫目旖菪院桶踩?，為企業(yè)和群眾提供更加便利的異地服務。

（四）創(chuàng)新協(xié)同方式，提升“跨省通辦”的服務效能

在正確認識地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展差異性的基礎上，支持地方立足特色優(yōu)勢，創(chuàng)新政務服務“通辦”的協(xié)同方式，是打通制約經(jīng)濟循環(huán)的堵點、更大力度優(yōu)化營商環(huán)境的理性選擇。要從地區(qū)發(fā)展實際出發(fā)，鼓勵地方政府做好“通辦”“規(guī)定動作”的同時，大膽探索適合的實踐模式，以更大程度提升企業(yè)和群眾異地辦事便捷性，增強營商環(huán)境競爭力。

⒈增強國家政務服務平臺的樞紐功能。從未來發(fā)展趨勢看，全國一體化政務服務平臺是減少經(jīng)濟發(fā)展導致的政務服務差距、擴大“跨省通辦”范圍和深度的“總樞紐”。一是要發(fā)揮其公共入口作用。擴大地方政務網(wǎng)站與國家政務服務平臺的互聯(lián)互通范圍，確保平臺用戶可以搜索并查詢到全國所有政府網(wǎng)站公開發(fā)布的所有資源，推出更多“一站入、一站辦、一站評”等惠企利民事項。二是要發(fā)揮其公共通道作用。改進數(shù)字政府績效考核機制，加強業(yè)務統(tǒng)籌，做好與投資項目在線審批監(jiān)管、公共資源交易、信用中國等重點數(shù)據(jù)系統(tǒng)的深度對接。三是要發(fā)揮其公共支撐作用。依托統(tǒng)一的事項管理、身份認證、電子證照、電子檔案等公共支撐系統(tǒng)，［20］對海量的政務服務數(shù)據(jù)源進行綜合呈現(xiàn)，對特定搜索目標提供靈活多樣的展示界面，實現(xiàn)服務直達、專題直達，真正做到“搜索即服務”。

⒉大力提升基層政務服務水平。作為政府與企業(yè)和群眾的連接點，基層政務服務部門是“跨省通辦”改革的前沿陣地，也是改革成效的直接體現(xiàn)。為此，一是加大簡政放權(quán)力度。根據(jù)基層企業(yè)和群眾異地辦事需求，將部分政務服務事項下放到基層政務服務部門，并授予一定的決策權(quán)力，提高其在“跨省通辦”中的地位。二是做好權(quán)力下放的配套工作。將更多政務服務人員向基層傾斜，加強對基層政務服務的技術指導和業(yè)務培訓，培養(yǎng)更多專業(yè)化異地辦事隊伍；提升基層政務服務信息化水平，引導更多企業(yè)和群眾“網(wǎng)上辦”“掌上辦”，以提高服務效率，確保下放權(quán)力接得住、接得好。三是完善基層績效評估機制。將“跨省通辦”目標轉(zhuǎn)化為可量化的評估指標，依托第三方評估機構(gòu)，對一線窗口人員的專業(yè)技能、政策掌握情況以及業(yè)務熟練程度、服務評價效果進行多方評估，并將其作為部門績效考核的重要依據(jù)，引導更多基層部門改進工作。

⒊完善政社（企）合作新模式。利用社會組織或企業(yè)的技術優(yōu)勢推動政務服務“跨省通辦”，以承接政府做不了、做不好的業(yè)務，是實現(xiàn)“跨省通辦”目標的務實之舉，更是推進政府治理現(xiàn)代化的題中之義。一是要充分借鑒并推廣西南五省與建行政銀合作模式，①2021年8月20日，由重慶市、四川省、貴州省、云南省、西藏自治區(qū)聯(lián)袂打造的西南五省“跨省通辦”服務專區(qū)正式上線，服務專區(qū)依托建設銀行新金融力量，為跨區(qū)域政務服務身份跨省互認、證照共享互信和辦件匯聚互通提供有力支撐，初步實現(xiàn)通辦事項“收、分、轉(zhuǎn)、匯、查”，區(qū)域內(nèi)線上服務自動分發(fā)、流轉(zhuǎn)，線下異地代收代辦，為同一事項“無差別受理、同標準辦理”提供了平臺支撐。支持經(jīng)濟基礎薄弱的地區(qū)通過勞務外包、委托代理合同等方式促進“跨省通辦”業(yè)務發(fā)展，允許社會組織或企業(yè)利用其網(wǎng)點、人員、管理優(yōu)勢參與“跨省通辦”平臺的建設和運營，［21］并積極引入企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的管理理念和技術資源，以加快政府治理模式創(chuàng)新，更好滿足政務服務跨區(qū)域治理的需要。二是要正確處理好技術性與安全性之間的關系。明確多元主體在政務服務“跨省通辦”中的權(quán)屬責任，明晰政府、企業(yè)、市場的互動規(guī)則、業(yè)務程序、協(xié)同形式，建立責任可識別、可追蹤的動態(tài)化監(jiān)督機制，以筑牢政務服務合作根基，最大程度釋放政府、社會、企業(yè)的協(xié)同共治效能。