地方政府融資模式：發(fā)展歷程、影響因素與改進(jìn)對(duì)策

蔣雨晨 蔣雨岸

（1.北京東方國(guó)潤(rùn)投資基金管理中心，北京 100032；2.西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，成都 611130）

內(nèi)容提要：地方政府融資主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)。當(dāng)前我國(guó)地方政府的融資模式正進(jìn)入模式轉(zhuǎn)換、轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，地方政府的投融資也越來越受到多種內(nèi)外生因素的深刻影響和嚴(yán)重制約。本文構(gòu)建機(jī)器學(xué)習(xí)樹模型，重點(diǎn)對(duì)8 個(gè)主要內(nèi)外生因素的重要性和當(dāng)前狀況進(jìn)行大模型分析研究，通過三階段隨機(jī)森林建模過程，最后得到很好的擬合分析結(jié)果。分析結(jié)果表明，在當(dāng)前財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)較高情況下，政策環(huán)境的重要性明顯突出，項(xiàng)目質(zhì)量、政策環(huán)境、金融環(huán)境的因子數(shù)值變化明顯增大，外生因素的影響占比已達(dá)到與內(nèi)生因素占比相近的程度。在此基礎(chǔ)上，提出完善地方政府融資的對(duì)策建議。

地方政府融資主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)。改革開放幾十年的發(fā)展過程，我國(guó)地方政府融資階段性特征明顯，各種融資模式在發(fā)揮積極作用的同時(shí)，也暴露出嚴(yán)重的問題。國(guó)家及時(shí)出臺(tái)政策，因應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性情況和融資模式暴露出的各種問題予以規(guī)范管理和財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)防范。當(dāng)前我國(guó)地方政府的融資模式已進(jìn)入模式轉(zhuǎn)換、轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，迫切需要從理論和實(shí)踐兩方面進(jìn)行全面深入的創(chuàng)新發(fā)展研究。

一、地方政府融資模式發(fā)展歷程

地方政府融資的主體主要為地方政府自身和城投平臺(tái)。發(fā)展到目前，地方政府融資模式的發(fā)展變化主要經(jīng)歷了三個(gè)階段（見表1）。

第一階段是2009 年以前，融資模式以銀行貸款為主，信托和BT 融資模式為輔。由于1992 年-1995年宏觀經(jīng)濟(jì)過熱，1993 年國(guó)務(wù)院叫停了地方政府發(fā)債，1994 年通過的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、1995年通過的《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》和1996 年的《中國(guó)人民銀行貸款通則》（中國(guó)人民銀行令1996 年2號(hào)）先后禁止地方政府自行發(fā)債、政府擔(dān)保和政府貸款三條融資渠道。1998 年亞洲金融危機(jī)以后，政府擔(dān)?；虬参亢姆绞降玫綇氐滓?guī)范清理，財(cái)政部發(fā)布《國(guó)債轉(zhuǎn)貸地方政府管理辦法》（財(cái)預(yù)字〔1998〕267號(hào)），允許地方政府通過國(guó)債轉(zhuǎn)貸方式彌補(bǔ)地方政府資金需求。2006 年，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，國(guó)家出臺(tái)穩(wěn)健財(cái)政政策，國(guó)債轉(zhuǎn)貸逐步取消。1992 年，首家城投平臺(tái)——上海市城市建設(shè)開發(fā)總公司成立，探索進(jìn)行了政府平臺(tái)式融資的新渠道試點(diǎn)。2004 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》允許城投平臺(tái)利用BT項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)押融資，給政府貸款融資開辟了一條平臺(tái)式的大渠道。2006 年后，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過猛，國(guó)債轉(zhuǎn)貸被停止，一定程度上抑制了政府貸款融資。2007 年，國(guó)土資源部、財(cái)政部、人民銀行發(fā)布《土地儲(chǔ)備管理辦法》（財(cái)綜〔1998〕17 號(hào)），允許商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)開展土地儲(chǔ)備貸款。

輕：115年歷史的青島啤酒，不論是從“有一瓶”到“有一套”的產(chǎn)品研發(fā)，還是各種不同方式的營(yíng)銷創(chuàng)新，都體現(xiàn)出這個(gè)充滿激情活力的品牌仍處在“青春期”。

第二階段是2009 年-2014 年，融資模式以城投債和信托貸款為主，銀行貸款和政府債務(wù)融資為輔。地方政府借助城投平臺(tái)撬動(dòng)大量資金，導(dǎo)致城投平臺(tái)爆發(fā)式增長(zhǎng)。由于地方政府城投融資平臺(tái)的全面開啟和土地儲(chǔ)備貸款的全面放行，2009 年以后二者進(jìn)一步高度融合發(fā)展，全國(guó)多地城投平臺(tái)承擔(dān)了土地儲(chǔ)備職能，城投平臺(tái)憑借大量土地資產(chǎn)向銀行貸款。同年，財(cái)政部出臺(tái)《地方政府債券預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2009〕21 號(hào)），地方債以代發(fā)代還的方式正式登臺(tái)，由于城投平臺(tái)的快速發(fā)展，加劇地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，2010 年-2014 年，國(guó)家開始對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。2010 年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)管理有關(guān)問題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)）《財(cái)政部關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)〔2010〕412 號(hào)）《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于加強(qiáng)融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)管理的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2010〕110 號(hào)）等政策文件相繼出臺(tái)，收緊城投平臺(tái)信貸融資。國(guó)家發(fā)改委落實(shí)“國(guó)發(fā)〔2010〕19 號(hào)”文件精神，會(huì)同財(cái)政部發(fā)布《國(guó)家發(fā)改委辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府融資平臺(tái)公司發(fā)行債劵行為有關(guān)問題的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2010〕2881 號(hào)），控制城投債發(fā)行。2012 年為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，考慮到基建大幅下降，為保障“十二五”規(guī)劃保障性住房建設(shè)，發(fā)改委又放松了城投債監(jiān)管。2012 年底，由于地方出現(xiàn)較多違規(guī)融資，財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行和銀監(jiān)會(huì)四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2012〕463 號(hào)），嚴(yán)格查處BT、擔(dān)保等融資，較好地抑制了城投債快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭。2013 年，為推動(dòng)棚戶區(qū)改造，發(fā)改委放松企業(yè)債發(fā)行，支持發(fā)行棚改項(xiàng)目債，2014 年城投債發(fā)行大幅增加。2014 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43 號(hào)），要求轉(zhuǎn)變政府性債務(wù)的監(jiān)管方式，從“單一圍堵”轉(zhuǎn)為“疏堵結(jié)合”，以“短線監(jiān)管”轉(zhuǎn)向“長(zhǎng)線監(jiān)管”。2014 年，新修訂的《預(yù)算法》正式開啟地方債市場(chǎng)，地方債全面放開，地方政府債務(wù)融資新模式全面開啟。

第三階段是2014 年以后，融資模式以地方債和PPP 為主，資本市場(chǎng)融資為輔。2014 年開始，國(guó)家全面推進(jìn)地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方城市的地鐵、高鐵、地下管網(wǎng)、保障性住房、道路交通城鄉(xiāng)融合規(guī)劃布局和建設(shè)升級(jí)、城市更新等項(xiàng)目的大量推出，導(dǎo)致地方政府資金缺口增大，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕60 號(hào)），財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推行運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)的通知》（財(cái)金〔2014〕76 號(hào)），正式開啟PPP 模式。同年12 月，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724 號(hào)），鼓勵(lì)引入社會(huì)資本參與地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目投資。同時(shí)，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43 號(hào)），對(duì)城投平臺(tái)的政府融資功能通過申請(qǐng)地方政府債券進(jìn)行置換的方式進(jìn)行剝離。財(cái)政部2015 年發(fā)布《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕83 號(hào)），2017 年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)），2015 年-2018 年地方債以置換債為主。2018年-2019 年，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大支撐作用，專項(xiàng)債日益成為帶動(dòng)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要抓手之一。2019 年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《專項(xiàng)債發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作通知》（國(guó)務(wù)院公報(bào)〔2017〕18號(hào)），允許專項(xiàng)債可作為部分項(xiàng)目的部分資本金，并鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行相關(guān)配套融資，形成“專項(xiàng)債+市場(chǎng)化融資”的融資模式，全面開辟地方政府市場(chǎng)化融資的新渠道、新空間。至此，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施融資已明顯形成專項(xiàng)債和PPP 雙輪驅(qū)動(dòng)的模式。期間由于對(duì)PPP 模式監(jiān)管滯后和尚無經(jīng)驗(yàn)，在央企工程單位和地方政府合力推動(dòng)下，PPP 融資被快速不規(guī)范地做大。2019 年國(guó)家開始對(duì)PPP 模式進(jìn)行規(guī)范，2019 年財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)預(yù)〔2019〕10 號(hào)）。文件的基本精神是對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼（可行性缺口補(bǔ)助）明確劃定預(yù)警線和警戒線，嚴(yán)防形成地方政府隱性債務(wù)，明確將財(cái)政補(bǔ)貼來源限定在一般預(yù)算支出范圍，不得使用政府性基金和國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入，嚴(yán)禁利用土地開發(fā)收益進(jìn)行平衡。隨后又組織開展連續(xù)性專項(xiàng)檢查，要求地方政府限期進(jìn)行整改。2019 年以后，針對(duì)PPP 領(lǐng)域的一些新的探索模式，財(cái)政部及時(shí)給予風(fēng)險(xiǎn)警示，不斷規(guī)范PPP 模式，如2022 年財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行的通知》（財(cái)預(yù)〔2022〕119 號(hào)），推動(dòng)我國(guó)PPP 高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。另一方面，2019 年以后，專項(xiàng)債進(jìn)入快速發(fā)展階段，截至2022 年底，專項(xiàng)債共計(jì)20.7 萬億元①劉哲。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研判及化解路徑[J].國(guó)家治理,2023(15):22-27。，地方政府的債務(wù)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。

二、當(dāng)前地方政府融資模式面臨的主要問題

從宏觀上來看，當(dāng)前地方政府融資模式面臨的主要問題如下：

1.項(xiàng)目質(zhì)量和收益降低

幾十年改革開放，經(jīng)過幾輪較大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有較好收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如收費(fèi)公路、收費(fèi)橋梁、水、電、氣、醫(yī)院、學(xué)校、垃圾處理、污水處理等項(xiàng)目，由于有較好的收益，在一定經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)能夠收回投資，一般通過項(xiàng)目本身市場(chǎng)化融資的模式就能較好地解決投資需求。剩下的基礎(chǔ)設(shè)施融資大多是收益很低甚至虧損的項(xiàng)目，項(xiàng)目質(zhì)量和收益明顯變差，如新推出的一些地下管廊項(xiàng)目，盈利點(diǎn)不多，但投資巨大。而城市市政改造項(xiàng)目由于房地產(chǎn)市場(chǎng)的巨大變化，很難進(jìn)行綜合收益平衡，工業(yè)園區(qū)改造和一級(jí)工業(yè)土地開發(fā)，地方政府一般還需承擔(dān)較大部分的前期投入。

2.地方政府財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)困難

由于近年財(cái)政收入增長(zhǎng)速度明顯放緩，財(cái)政收入總量也有限，財(cái)政支出在確?！叭！被局С龅那闆r下，很難支付債務(wù)利息，要么在支付債務(wù)利息的情況下，“三?！本蜁?huì)出現(xiàn)較大困難，這樣就導(dǎo)致地方政府的財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)困難。

（2）開設(shè)“茶產(chǎn)品分析與檢驗(yàn)”課程是適應(yīng)學(xué)生就業(yè)的需要。茶學(xué)畢業(yè)生就業(yè)范圍相對(duì)比較狹窄，有相當(dāng)一部分將會(huì)在商檢、茶葉企業(yè)等單位就業(yè)，需要掌握產(chǎn)品檢驗(yàn)的知識(shí)和技能，具備茶產(chǎn)品分析檢驗(yàn)和產(chǎn)品品質(zhì)控制的能力。由于茶產(chǎn)品基本上是食品范疇，其檢驗(yàn)的知識(shí)和技能與食品檢驗(yàn)是一脈相承的，因而“茶產(chǎn)品分析與檢驗(yàn)”課程的開設(shè)，可以使畢業(yè)生不但能夠從事茶產(chǎn)品分析檢驗(yàn)，還能勝任食品檢驗(yàn)崗位的要求，從而拓寬學(xué)生的就業(yè)范圍和提高在產(chǎn)品檢驗(yàn)崗位的適應(yīng)能力。

3.傳統(tǒng)模式全面受限

星星出來了，它們也像被水洗過一道似的，干干干凈的，比平時(shí)格外光燦。男人坐下來，眼睛在黑暗的掩飾下放肆地盯著表姐。表姐在楊灣不是最漂亮的，但表姐的白卻是楊灣出了名的?，F(xiàn)在沒了衣服，那瓷白更是耀眼，與血管的青色映襯。尤其是前面那兩坨肉，兩個(gè)尖尖把濕肚兜蓬得高高的。表姐也知道自己的耀眼，盡量讓草淹住下身。藏住了下身藏不了上身，男人的眼睛像不安分的手，專撓她身上露著的肉，左邊右邊，上邊下邊……

傳統(tǒng)的融資模式和融資產(chǎn)品難以繼續(xù)推進(jìn)。由于傳統(tǒng)的融資模式大多是基于特定發(fā)展階段環(huán)境條件和政府可以拿出來進(jìn)行平衡的基礎(chǔ)資源融資產(chǎn)品和模式，每種融資產(chǎn)品和模式都有利有弊，目前來看傳統(tǒng)融資模式和融資產(chǎn)品的弊端已充分暴露出來了，特別是推高政府融資成本和快速推高政府的隱性債務(wù)規(guī)模，表外業(yè)務(wù)和土地財(cái)政已被嚴(yán)格管控。而這些弊端又是當(dāng)下經(jīng)濟(jì)環(huán)境和地方政府難以承受的。靈活變通的空間基本不存在了，各種融資產(chǎn)品和模式的后門基本被堵上?；谶B續(xù)性經(jīng)營(yíng)收益的資產(chǎn)證劵化、RETIS、資產(chǎn)質(zhì)押融資等融資產(chǎn)品可用余量很少，已有三年以上經(jīng)營(yíng)收益流水的項(xiàng)目大都在項(xiàng)目所屬企業(yè)已被證券化了，在資本市場(chǎng)進(jìn)行了融資，或者被直接注入上市公司了，接下來的項(xiàng)目，其經(jīng)營(yíng)收益流水需要在項(xiàng)目建成后，等待經(jīng)營(yíng)運(yùn)作后形成經(jīng)營(yíng)收益，總體上看，能有較好經(jīng)營(yíng)收益流水的項(xiàng)目實(shí)屬稀缺資源。地方政府融資已進(jìn)入新舊模式的轉(zhuǎn)換過程中。

從穩(wěn)中向好發(fā)展態(tài)勢(shì)看我國(guó)經(jīng)濟(jì)良好前景……………………………………國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合司（6.4）

4.金融環(huán)境全面趨緊

很快，爸爸就憑他的直爽、開朗、熱情，以及他一直具備的聰明才智，成了改革的春風(fēng)吹到的第一批人。爸爸是一門心思要干大事業(yè)的，他置購(gòu)了許多大型工具，跳板、鋼筋、混凝土攪拌機(jī)，還有很多易非完全陌生的東西。他的建筑隊(duì)是公司的納稅大戶，連年得獎(jiǎng)，只可惜，他命里不濟(jì)。

以房地產(chǎn)為代表的重資產(chǎn)行業(yè)已處于較高的負(fù)債率水平，萬億級(jí)、千億級(jí)、百億級(jí)的負(fù)債企業(yè)均不在少數(shù)，總規(guī)模動(dòng)輒在百萬億元以上，負(fù)債率在80%以上的企業(yè)不在少數(shù)，有些甚至超過100%。居民的負(fù)債率也處于較高的負(fù)債率水平。據(jù)2022 年12 月22 日人民銀行發(fā)布2022 年三季度金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)、負(fù)債數(shù)據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，金融業(yè)機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)413.46萬億元，金融業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)債376.61 萬億元，總體負(fù)債率91%①數(shù)據(jù)來源：2022 年三季度末金融業(yè)機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)413.46 萬億元，中國(guó)政府網(wǎng)，https://www.gov.cn/xinwen/2022-12/21/content_5732940.htm。加上地方政府債務(wù)也處于較高負(fù)債率水平，黨中央一直在提醒各級(jí)政府和各部門務(wù)必要著力防患系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)這條底線。目前來看，防范化解多方面金融風(fēng)險(xiǎn)的壓力巨大，這將直接影響和導(dǎo)致地方政府融資金融環(huán)境的全面趨緊。

三、影響地方政府融資的因素分析

構(gòu)建我國(guó)現(xiàn)階段地方政府融資模式的分析模型，須立足于對(duì)我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)所處的發(fā)展階段和制度政策背景、金融環(huán)境、融資和還款來源的關(guān)鍵要件、國(guó)內(nèi)外客觀環(huán)境、各種要素成本和時(shí)間期限等各種條件和因素的準(zhǔn)確分析。傳統(tǒng)單一產(chǎn)品型的分析和局部性分析模型作用較小，須通過系統(tǒng)性的分析模型，建立“借”“用”“還”相統(tǒng)一的系統(tǒng)性可持續(xù)投融資模式，建立多元化和市場(chǎng)化的投融資內(nèi)外機(jī)制?；谏鲜隼碚摲治?，本文構(gòu)建如下地方政府投融資模式理論分析系統(tǒng)框架（見圖1）。

圖1 地方政府投融資模式理論分析系統(tǒng)框架

（一）因素選擇

地方政府融資是一個(gè)復(fù)雜和動(dòng)態(tài)變化的系統(tǒng)性問題，受到多方面因素的制約和影響，既受到項(xiàng)目質(zhì)量、融資模式、財(cái)政狀況特別是未來發(fā)展收益等內(nèi)生因素的嚴(yán)重制約和影響，又受到要素成本、融資期限、金融環(huán)境、國(guó)內(nèi)外宏觀環(huán)境、政策環(huán)境等外生因素的嚴(yán)重制約和影響。同時(shí)任何一個(gè)內(nèi)外生因素又是包含多個(gè)動(dòng)態(tài)變化的子因素。

本文通過對(duì)多個(gè)地方政府融資發(fā)展重點(diǎn)地區(qū)的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，對(duì)地方政府融資模式發(fā)展過程和政策演變過程的進(jìn)行了分析，針對(duì)當(dāng)前影響地方政府融資的主要因素及其現(xiàn)狀分析如下：

推進(jìn)節(jié)約集約用地 破解土地要素制約的若干思考（高浩健 ） ....................................................................... 2-19

地方政府財(cái)政狀況的改善從根本上得依賴于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目通過直接間接服務(wù)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展才能增強(qiáng)政府融資的可持續(xù)發(fā)展能力。目前該因素存在明顯的兩面性：一方面戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭良好，科教興國(guó)戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略得到深入貫徹落實(shí)；另一方面，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)空間縮小，轉(zhuǎn)型發(fā)展壓力巨大等問題日益突出。

我也便退進(jìn)在屋檐下，雖則電車已開出，路上空空地，我照理可以穿過去了。但我何以不即穿過去，走上了歸家的路呢？為了對(duì)于這少女有什么依戀嗎？并不，絕沒有這種依戀的意識(shí)。但這也決不是為了我家里有著等候我回去在燈下一同吃晚飯的妻，當(dāng)時(shí)是連我已有妻的思想都不曾有，面前有著一個(gè)美的對(duì)象，而又是在一重困難之中，孤寂地只身呆立著望這永遠(yuǎn)地，永遠(yuǎn)地垂下來的梅雨，只為了這些緣故，我不自覺地移動(dòng)了腳步站在她旁邊了。

具有較好收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如收費(fèi)公路、收費(fèi)橋梁、水、電、氣、醫(yī)院、學(xué)校、垃圾處理、污水處理等項(xiàng)目，已基本建設(shè)完成，接下來的基礎(chǔ)設(shè)施融資大都是收益很低甚至沒有收益的項(xiàng)目，這是地方政府融資最重要的內(nèi)生因素。

2.財(cái)政狀況

老齡化會(huì)降低勞動(dòng)力供給。如是金融研究院數(shù)據(jù)顯示，2014年中國(guó)勞動(dòng)力人口首次凈減少104萬，尤其是15歲～24歲的“小鮮肉”減少最快。近三年幾乎每年減少1000萬人，10歲～19歲人口是五年后勞動(dòng)力適齡人口，此年齡段人口數(shù)也從2012年開始進(jìn)入凈減少狀態(tài)(近三年累計(jì)減少1345萬人。這意味著未來五年勞動(dòng)力減少將顯著加大。老年人口不生產(chǎn)，只消費(fèi)，消費(fèi)本國(guó)和“鮮肉國(guó)”勞動(dòng)力人口的剩余產(chǎn)量。中國(guó)目前正處于快速發(fā)展階段，需要大量的勞動(dòng)力來滿足生產(chǎn)的需要，而越來越多的老年人需要供養(yǎng)，勞動(dòng)力的成本隨之提高，直接影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，一方面，政府財(cái)政收入規(guī)模迅速擴(kuò)大，另一方面，地方政府巨大財(cái)政收入中相當(dāng)一部分來源于土地收入，目前由于房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展降溫，土地財(cái)政已難以為繼。而且，地方政府已背負(fù)巨大的債務(wù)壓力，地方財(cái)政有效支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的能力和空間已嚴(yán)重縮小，支撐地方政府融資的財(cái)政能力已成為不樂觀的內(nèi)生因素。

3.產(chǎn)業(yè)發(fā)展

1.項(xiàng)目質(zhì)量

4.成本要素

特征重要性分析過程如下：

用筆者所在課題組2008年3月在891株行中發(fā)現(xiàn)的不育株與本行可育株授粉，將不育源保持下來。按隱性核不育系的選育方法，通過自交及測(cè)交，于2010年育成了育性比為1∶1的質(zhì)不育兩型系891AB。891AB的不育株多年均表現(xiàn)為育性不受低溫影響。

5.融資期限

融資期限是與項(xiàng)目投資收回本息緊密相關(guān)的因素，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目短時(shí)間內(nèi)一般難以收回投資，目前10 年內(nèi)的融資期限都無法滿足項(xiàng)目需求，20-30 年的融資期限應(yīng)該是一個(gè)基本的期限要求，有些甚至要求更長(zhǎng)才能滿足需要。成本高、期限短的融資產(chǎn)品已難以滿足當(dāng)前地方政府融資的需要。

6.金融環(huán)境

2022 年12 月20 日人民銀行發(fā)布2022 年三季度末金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)、負(fù)債數(shù)據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，金融業(yè)機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)413.46 萬億元，金融業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)債376.61 萬億元，總體負(fù)債率91%。進(jìn)一步考慮到房地產(chǎn)等行業(yè)和老百姓個(gè)人的較高負(fù)債率，由此可能導(dǎo)致銀行不良資產(chǎn)的較大提升，目前的金融環(huán)境將較為嚴(yán)峻。

7.國(guó)內(nèi)外宏觀環(huán)境

目前國(guó)際經(jīng)濟(jì)普遍面臨市場(chǎng)需求不足、經(jīng)濟(jì)發(fā)展下行、債務(wù)壓力巨大、科技經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)激烈、不確定因素明顯增多等問題。國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)也面臨傳統(tǒng)的投資、出口、消費(fèi)三大拉動(dòng)效應(yīng)明顯減弱、增長(zhǎng)動(dòng)力不足等問題。

針對(duì)上述八個(gè)主要的內(nèi)外生因素，本文采用機(jī)器學(xué)習(xí)樹模型計(jì)算因素重要性，即因素對(duì)最終結(jié)果的影響大小，用特征對(duì)損失函數(shù)帶來的提升來衡量。特征被用來分裂樹結(jié)構(gòu)的次數(shù)越多，分裂后帶來的增益越大，該特征也就越重要。

長(zhǎng)期以來，國(guó)家在推出各種地方政府融資模式的同時(shí)，也出臺(tái)了相關(guān)規(guī)范管理和風(fēng)險(xiǎn)防范措施，但是地方政府的融資風(fēng)險(xiǎn)仍然被不斷推高。特別是近10 年來，國(guó)家為了積極防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，相繼出臺(tái)了一系列事關(guān)地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)防范化解規(guī)范性政策。政策主線就是堵后門開前門，目前所有的后門都給堵上了，不規(guī)范的地方已明確要求規(guī)范，傳統(tǒng)融資模式基本上已難以繼續(xù)。放開前門就是積極推行經(jīng)過規(guī)范審批的地方政府公開舉債（一般債和專項(xiàng)債）。地方政府融資模式創(chuàng)新是非常艱難的事情。

（二）實(shí)證分析

8.政策環(huán)境

隨機(jī)森林本質(zhì)上是基于決策樹的Bagging 集成學(xué)習(xí)模型。因此，隨機(jī)森林的建模過程總體上可以分為三步：第一步，對(duì)原始數(shù)據(jù)集進(jìn)行隨機(jī)采樣，得到多個(gè)訓(xùn)練子集，所有數(shù)據(jù)來源均是公開和現(xiàn)場(chǎng)大量真實(shí)政府融資項(xiàng)目的實(shí)際動(dòng)態(tài)運(yùn)行數(shù)據(jù)，同時(shí)各種內(nèi)外生因素?cái)?shù)據(jù)指標(biāo)在全國(guó)各地不同地方政府融資項(xiàng)目中有較大的一致性和規(guī)律性，并且可以實(shí)現(xiàn)較多頻次的人機(jī)對(duì)話訓(xùn)練；第二步，在各個(gè)訓(xùn)練子集上訓(xùn)練得到不同的決策樹模型；第三步，將訓(xùn)練得到的多個(gè)決策樹模型進(jìn)行組合，然后得到最后的輸出結(jié)果。

目前與地方政府融資項(xiàng)目相關(guān)的土地、勞動(dòng)力、能源、材料等成本要素已處于較高價(jià)格水平，推高了項(xiàng)目的總體成本。

我們采用基尼指數(shù)的方法計(jì)算重要性。用GI 來表示基尼指數(shù)，假設(shè)有J 個(gè)特征，I 顆決策樹，C 個(gè)類別。第i 棵樹節(jié)點(diǎn)q 的基尼指數(shù)計(jì)算公式為：

其中N 為樣本數(shù)；Nt表示當(dāng)前節(jié)點(diǎn)的樣本數(shù)；impurity 表示當(dāng)前節(jié)點(diǎn)的純度；NtL表示當(dāng)前節(jié)點(diǎn)的左子節(jié)點(diǎn)中的樣本數(shù)；left_impurity 表示當(dāng)前節(jié)點(diǎn)左子節(jié)點(diǎn)的純度；NtR表示當(dāng)前節(jié)點(diǎn)右子節(jié)點(diǎn)中的樣本數(shù)；right_impurity 表示當(dāng)前節(jié)點(diǎn)右子節(jié)點(diǎn)的純度。

決策樹通過基于基尼純度的減少量來對(duì)特征進(jìn)行重要性評(píng)估，即信息增益或者是信息增益比。對(duì)于決策樹中劃分每個(gè)節(jié)點(diǎn)的特征，特征重要性計(jì)算公式為：

其中，pqc表示節(jié)點(diǎn)q 中類別c 的占比。特征Xj在第i 棵樹節(jié)點(diǎn)特征重要性的計(jì)算公式如下：

如果隨機(jī)森林有I 棵樹，則

通過對(duì)多個(gè)地方政府、多個(gè)樣本、多個(gè)節(jié)點(diǎn)的大模型運(yùn)算，最后得到模型分析結(jié)果見表2。

表2 地方政府融資模式主要內(nèi)外生因素影響因子綜合分析結(jié)果表

綜合上述模型評(píng)價(jià)分析結(jié)果可以看出：從總體上看，影響我國(guó)地方政府融資的因素高度集中在8個(gè)因素中，每個(gè)因素的影響程度也都不低。當(dāng)前的各種影響因素的因子狀況主要是受當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)和國(guó)家管控措施的特殊影響。進(jìn)一步排序分析，制約我國(guó)地方政府融資模式的8 個(gè)主要因素中，正常情況下（財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)較低情況下）重要性排序分別為項(xiàng)目質(zhì)量、財(cái)政狀況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政策環(huán)境、要素成本、金融環(huán)境、融資期限和國(guó)內(nèi)外宏觀環(huán)境，其中內(nèi)生因素影響占比62%，外生因素影響占比38%。當(dāng)前特殊狀況情況下（財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)較高情況下）政策環(huán)境的排序上升，各因子數(shù)值相對(duì)重要性因子的數(shù)值波動(dòng)變化較大。為防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目質(zhì)量、政策環(huán)境、金融環(huán)境的因子數(shù)值變化明顯變化增大，其中內(nèi)生因素影響占比51%，外生因素影響占比49%，外生因素的影響占比明顯增大，已增大到與內(nèi)生因素占比相近的程度。也就是說，在財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)較低的情況下，地方政府融資主要受制于內(nèi)生因素，國(guó)家從推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面上是鼓勵(lì)地方政府融資的，并且對(duì)政府融資過程中的一些問題是予以適當(dāng)容忍的。在財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)較高的情況下，特別是項(xiàng)目質(zhì)量本身又不好的情況下，地方政府融資主要受制于外生因素，國(guó)家則主要是從防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的角度嚴(yán)格管控地方政府融資的。創(chuàng)新發(fā)展的基本思路主要是挖掘培育新的收益盈利空間和能力，重點(diǎn)是做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展這篇大文章，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密捆綁，加強(qiáng)與社會(huì)資本合作，同時(shí)積極化解現(xiàn)有財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

四、完善地方政府融資模式的政策建議

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，地方政府融資的各種模式都得到了充分使用，各種融資模式在發(fā)揮積極作用的同時(shí)，也暴露出嚴(yán)重的問題。例如，形成巨大的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府的融資需求不降反升，也間接地推高了金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，防范化解系統(tǒng)性財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的壓力十分巨大?；谇笆鱿到y(tǒng)性分析，我國(guó)地方政府融資面臨多種因素的制約，迫切需要進(jìn)行模式創(chuàng)新，需要中央和地方共同努力、聯(lián)合施策。

1.積極化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)探索地方政府融資模式創(chuàng)新的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作，首先要對(duì)地方政府現(xiàn)有債務(wù)按項(xiàng)目屬性進(jìn)一步進(jìn)行細(xì)化分類，進(jìn)行項(xiàng)目和債務(wù)重整重組，用時(shí)間換空間，開展項(xiàng)目原有融資的展期工作，同時(shí)爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)一些收益低的重大重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用資金成本低的國(guó)債資金進(jìn)行置換和消減地方政府債務(wù)，適當(dāng)減輕地方政府原有債務(wù)的總體水平。

艾司唑侖,屬于短效BDZ類鎮(zhèn)靜、催眠和抗焦慮藥,直接作用于BDZ受體,強(qiáng)化中樞神經(jīng)內(nèi)GABA受體的作用,對(duì)邊緣系統(tǒng)功能產(chǎn)生一定影響,達(dá)到抗焦慮的目的。佐匹克隆,屬于環(huán)吡咯酮類的第三代催眠藥,具有較強(qiáng)的催眠、鎮(zhèn)靜作用[6]。本次研究,對(duì)照組給予艾司唑侖治療,而治療組,接受佐匹克隆治療。結(jié)果,治療組的總有效率為94%,顯著高于對(duì)照組的82%(P<0.05)。

2.爭(zhēng)取國(guó)家和省級(jí)政府融資創(chuàng)新支持

對(duì)新上馬的跨區(qū)域重點(diǎn)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，爭(zhēng)取國(guó)家和省級(jí)政府加大項(xiàng)目統(tǒng)籌規(guī)劃、和融資力度，爭(zhēng)取采用國(guó)債和地方政府一般性債務(wù)進(jìn)行項(xiàng)目融資，避免過度依賴專項(xiàng)債融資，并積極爭(zhēng)取開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的政策支持。

多尿：少尿后，腎血流量和腎小球?yàn)V過率增加，尿量增加，即進(jìn)入多尿。此時(shí)，氮質(zhì)血癥仍然存在，腎小管功能尚未恢復(fù)，水、電解質(zhì)和酸堿平衡仍然紊亂，因此這一時(shí)期仍按少尿治療原則治療。另外應(yīng)防止尿毒癥的發(fā)生，此時(shí)尿量增加，應(yīng)適當(dāng)補(bǔ)鉀，可口服鉀鹽。

3.用好專項(xiàng)債融資模式

進(jìn)一步優(yōu)化細(xì)化專項(xiàng)債項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)運(yùn)行管理，提高專項(xiàng)債項(xiàng)目質(zhì)量，爭(zhēng)取國(guó)家適當(dāng)提高地方政府債務(wù)上限限度，用好專項(xiàng)債融資模式。

三是農(nóng)村水利建設(shè)全面加強(qiáng)。2013年國(guó)家下達(dá)河南省的570.16萬農(nóng)村居民和125.65萬農(nóng)村學(xué)校師生的飲水安全建設(shè)任務(wù)，按照國(guó)家要求2013年年底已完成通水，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村飲水安全當(dāng)年投資當(dāng)年受益的整體目標(biāo)。2012年國(guó)家下達(dá)河南省的22處大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目，已全部完成建設(shè)任務(wù)；河南省糧食核心區(qū)內(nèi)95個(gè)縣（市、區(qū)）已有91個(gè)縣實(shí)施了小農(nóng)水重點(diǎn)縣建設(shè)，基本實(shí)現(xiàn)了該項(xiàng)目在河南省糧食核心區(qū)全覆蓋。

4.大力發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)

地方政府融資模式的核心是還款來源和項(xiàng)目收益，以及地方政府財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展能力。地方政府的財(cái)政狀況的改善應(yīng)來源于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，融資模式的創(chuàng)新從根本上說就是實(shí)現(xiàn)融資與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好銜接。要進(jìn)一步深入貫徹落實(shí)科教興國(guó)戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略和人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，在推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的同時(shí)，全面推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、生物醫(yī)藥、中醫(yī)藥創(chuàng)新、新能源、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力為地方政府融資提供強(qiáng)大的支撐。

5.探索政府和社會(huì)資本合作新模式

PPP 模式在國(guó)際上早已成為廣泛使用的成熟模式，實(shí)踐證明，短期合作的PPP 模式會(huì)帶來巨大的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，要回到PPP 的基本模式軌道上，建立各方長(zhǎng)期的合作關(guān)系，從根本上防范地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格規(guī)范合作模式。新模式主要是通過與產(chǎn)業(yè)，特別戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展緊密結(jié)合，重點(diǎn)做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展這篇大文章，用產(chǎn)業(yè)發(fā)展提高預(yù)期收益探索開發(fā)性PPP 新模式的切實(shí)可行的路徑。

監(jiān)測(cè)計(jì)劃設(shè)計(jì)是明確監(jiān)測(cè)目的，并在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上確定監(jiān)測(cè)項(xiàng)目，布設(shè)監(jiān)測(cè)網(wǎng)(點(diǎn))，合理安排采樣頻率和采樣時(shí)間，選擇采樣方法和分析測(cè)定技術(shù)，提出監(jiān)測(cè)報(bào)告要求，制定質(zhì)量控制和保證措施及實(shí)施計(jì)劃等。對(duì)監(jiān)測(cè)計(jì)劃設(shè)計(jì)的審核是審核工作的前提，目的是要把誤差消滅在源頭，使質(zhì)量保證工作與監(jiān)測(cè)工作同步進(jìn)行。

6.加強(qiáng)開發(fā)性PPP 的融合發(fā)展

積極探索開發(fā)性PPP 和EOD 模式（生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式）、RETIS、資產(chǎn)證券化的融合發(fā)展之路，進(jìn)一步促進(jìn)相互間的融合發(fā)展，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)上加強(qiáng)與開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)金融產(chǎn)品的有機(jī)融合。

7.進(jìn)一步推進(jìn)資本市場(chǎng)融資

通過建立產(chǎn)業(yè)投資基金，發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)，積極培育發(fā)展優(yōu)質(zhì)上市公司和優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目資產(chǎn)，推進(jìn)資本市場(chǎng)融資，逐步向股權(quán)財(cái)政模式發(fā)展，為地方財(cái)政創(chuàng)新發(fā)展開拓新的道路。

8.抑制地方政府非必要投融資需求

在目前全面趨緊的投融資環(huán)境條件下，地方政府要積極抑制那些非必要的一般性投融資需求，盡量延后其投融資需求，從根本上抑制地方政府不降反升的投融資需求，深入貫徹落實(shí)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。