周竹君，郝曉燕，程錦慧

（1中國糧食研究培訓中心，北京 100834；2中國農業(yè)大學土地科學與技術學院，北京 100193）

民以食為天。隨著經濟社會快速發(fā)展，人民收入水平不斷提升，我國食物消費由過去的以單一口糧為主逐漸向口糧、肉類、蛋類、奶類、蔬菜、水果、水產品等多元化消費拓展，人們對于優(yōu)質營養(yǎng)健康的食物需求越來越迫切。與此同時，過去以糧為綱的導向下，人們食物來源過度依賴口糧，導致口糧與飼料糧結構失衡、資源稟賦約束加重、農業(yè)生產資源配置效率不高。在生態(tài)環(huán)境約束不斷趨緊、人口基數龐大且還未達到峰值，疊加世紀疫情沖擊和百年變局加速演進、國際食物供應鏈不確定性不穩(wěn)定性因素增多的綜合影響下，我國食物供給體系韌性有待進一步提升。大食物觀提出，要掌握人民群眾食物結構變化趨勢，拓展食物供給來源，向耕地草原森林海洋要食物，向植物動物微生物要熱量、要蛋白，是更好滿足人民美好生活需要、解決食物生產端和需求端的錯配問題，增強食物供給韌性的理論指導。為此，有必要深入理解大食物觀的內涵外延，系統(tǒng)分析大食物觀的生成邏輯，在此基礎上提出踐行大食物觀的路徑措施，有助于更好貫徹落實大食物觀，保障國家食物安全。

1 大食物觀的提出及內涵

1.1 提出背景

食物與農業(yè)密不可分，大食物觀的提法是伴隨著“大農業(yè)”而來，隨著社會經濟不斷變化發(fā)展，對大食物觀的認識也不斷深化。習近平總書記早在1990年福建工作時就提出“大農業(yè)”的提法：“大農業(yè)是朝著多功能、開放式、綜合性方向發(fā)展的立體農業(yè)”“過去講的糧食只是狹隘地理解為就是水稻、小麥、玉米等禾本科作物。現在講的糧食即食物，大糧食觀念替代了以糧為綱的舊觀念”2015年底的中央農村工作會議首次提出“樹立大農業(yè)、大食物觀念”。2016年中央一號文件正式明確“樹立大食物觀，面向整個國土資源，全方位、多途徑開發(fā)食物資源，滿足日益多元化的食物消費需求”，將“樹立大食物觀”作為優(yōu)化農業(yè)生產結構和區(qū)域布局的重要內容，這是大食物觀首次以中央政策的形式提出。2017年底的中央農村工作會議上，習近平總書記指出，“現在講糧食安全，實際上是食物安全。老百姓的食物需求更加多樣化了，這就要求我們轉變觀念，樹立大農業(yè)觀、大食物觀，向耕地草原森林海洋、向植物動物微生物要熱量、要蛋白，全方位多途徑開發(fā)食物資源”。2021年中央一號文件指出，提升糧食和重要農產品供給保障能力，確保糧、棉、油、糖、肉等供給安全。2022年3月6日，習近平總書記在政協(xié)農業(yè)界、社會福利和社會保障界委員聯(lián)組會上進一步強調，“要樹立大食物觀，從更好滿足人民美好生活需要出發(fā)，掌握人民群眾食物結構變化趨勢，在確保糧食供給的同時，保障肉類、蔬菜、水果、水產品等各類食物有效供給，缺了哪樣也不行”。習近平總書記的重要指示和系列中央政策文件表明，樹立大食物觀是時代發(fā)展的必然要求，要堅持從供需兩端發(fā)力，始終圍繞解決居民食物多樣化需求，通過供給側結構性改革，擴大食物獲取來源，增強食物供給的可持續(xù)性。

1.2 內涵特征

其一，大食物觀的基礎和前提是糧食安全。大食物觀是黨中央糧食安全觀念的戰(zhàn)略性轉變和歷史性演進的體現，使我們從更廣的維度去把握糧食安全［1］。過去的食物主要指糧食，形成了“糧食即谷物”“糧食即食物”的觀念，糧食被片面理解為水稻、小麥等主糧。隨著大食物觀的提出，可供城鄉(xiāng)居民消費的糧食替代品越來越多，口糧安全、谷物安全等狹義糧食安全拓展到“全品類食物為基礎”的食物安全，推動傳統(tǒng)糧食安全向食物安全轉變。林、牧、副、漁業(yè)的發(fā)展有賴于糧食的供給，這決定了糧食與其他農產品的關系，即糧食是農業(yè)結構調整的基礎。因此要始終繃緊糧食安全這根弦，必須把確保重要農產品特別是糧食供給作為首要任務。

其二，大食物觀的落腳點是確保食物安全。大食物觀的內涵包括調整食物的生產結構、豐富擴大食物的來源、確保食物可持續(xù)獲?。?］，涉及來源多元、供應充足、資源安全、綠色發(fā)展、營養(yǎng)健康等多個維度。多數學者認為，提出大食物觀的出發(fā)點是基于當前農業(yè)生產與居民膳食消費的迫切要求，順應居民食物消費結構變化從“吃得飽”向“吃得好”“吃得健康”的趨勢轉變，體現營養(yǎng)健康和供求平衡的食物科學理念［3-4］。過去是“有啥吃啥”，大食物觀是“吃啥有啥”，是建立在現代農業(yè)生產與現代財富交換基礎上的更高層次的糧食安全目標，包含了食物選擇的自由權利［5］。也有觀點認為，糧食安全是食物供給安全的基礎，只有糧食安全沒有整體的食物供給安全也是不夠的?？诩Z的絕對安全與其他副食品的充裕密不可分，必須有統(tǒng)籌觀念，關注到其他重要食物供給缺口、存在的問題，否則口糧安全將受到很大威脅［6］。圍繞“口糧絕對安全”所保障的“口糧”需求量是依據口糧品種的總消費量而不是食用消費需求［7］，按“食物當量”算，飼料需求是口糧需求的2.5倍，這是傳統(tǒng)的“耕地農業(yè)”無法承受的［8］。大食物觀的發(fā)展減輕了主糧增產的壓力，也有助于防范糧食安全“卡脖子”問題，在考慮糧食安全問題時有必要將研究視野擴展到整個食物領域。

2 大食物觀的生成邏輯

2.1 理論邏輯

其一，從糧食安全政策演進看，大食物觀是糧食安全戰(zhàn)略的深化與拓展，底層邏輯是不斷夯實口糧安全的戰(zhàn)略底線。新中國成立以來，黨中央、國務院高度重視糧食安全。自20世紀60年代起，我國就將谷物、豆類、薯類共同列入糧食統(tǒng)計范疇［9］。黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央提出“谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀，習近平總書記在2013年中央農村工作會議上指出“靠別人解決吃飯問題是靠不住的。如果口糧依賴進口，我們就會被別人牽著鼻子走”，突出了“口糧安全”的地位。在中央政策文件中，“糧食等重要農產品”向“糧食和重要農產品”表述轉變，“推動糧經飼統(tǒng)籌、農林牧漁結合、種養(yǎng)加一體、一二三產業(yè)融合發(fā)展”“全面提升農產品質量和食品安全水平”。這些提法推動傳統(tǒng)糧食安全向食物安全轉變，從以前注重數量轉為數量質量并重，更加注重農產品質量和食品安全，“大農業(yè)、大食物”的發(fā)展理念形成共識。大食物觀拓展了傳統(tǒng)的糧食邊界，但稻谷和小麥仍是重要的口糧作物，而且人類食用的許多動物性食品也是由谷物轉化，糧食仍是居民食物的基礎。因此，大食物觀下食物安全的評價仍然強調包括口糧在內的食物自給能力等方面的指標，評價維度從糧食生產、消費、供需，拓展到食物需求所消耗的等值資源角度。

其二，長期以來單一食物供給體系導致“重”糧食和農業(yè)、“輕”其他農產品和非農系統(tǒng)的矛盾突出，需要樹立大食物觀充分發(fā)揮各種資源要素稟賦優(yōu)勢，追求從單體效益向綜合效益轉變。單一食物品類生產功能的鼓勵措施往往限制其他功能的發(fā)揮，調劑余缺的能力和空間有限，影響社會總體效益。以糧食為主要食物原料和營養(yǎng)基礎的食物消費體系，刺激生產的壓力集中在主糧作物上，會過度依賴農林牧副漁業(yè)中的農業(yè)資源，沒有充分利用林牧漁業(yè)的生產資源。在偏重耕地農業(yè)的傳統(tǒng)農業(yè)下，大量糧食作為飼料使用，農業(yè)生產結構和食品需求結構趨勢背離，生態(tài)代價大［10］。大食物觀的實現途徑則要求強化空間拓展、資源拓展、產業(yè)拓展［11］。一方面，要處理好糧食和其他農產品的關系。綜合考慮耕地、林地、牧草地、湖泊、沼澤、海洋等國土空間資源產出的所有食物，在穩(wěn)定糧食產能的同時，保障“菜籃子”產品供給、提升大豆和油料產能、擴大牛羊肉和奶業(yè)生產、提升漁業(yè)發(fā)展質量、挖掘飼草資源等，提高茶葉、食用菌、中藥材、木本油料、特色雜果等各類生態(tài)產品綜合效益，實現大農業(yè)內部各部門橫向發(fā)展更協(xié)調均衡。另一方面，要處理好農業(yè)系統(tǒng)和非農系統(tǒng)的關系，注重農業(yè)生產與資源環(huán)境保護的協(xié)調發(fā)展，利用多種資源緩解生態(tài)環(huán)境壓力，提高綜合效益。考慮到資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)的適宜性，黨的十八大報告提出生產、生活和生態(tài)“三生”空間的概念，從強調單一生產功能向“三生”功能拓展；按品類劃分出稻谷、小麥、玉米三大谷物糧食生產功能區(qū)和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡膠等五類重要農產品生產保護區(qū)，調整經濟結構、產業(yè)發(fā)展和統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化發(fā)展的紅線從單一的耕地要素擴展到生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)紅線的更大空間，提高資源稟賦的配置效率。

其三，大食物觀強調安全與效益的統(tǒng)一，通過不斷提升食物產業(yè)鏈供應鏈的穩(wěn)定性和競爭力，破解糧食供求長期緊平衡等問題。由于消費需求剛性增長和資源環(huán)境硬約束并存，我國糧食供求長期保持緊平衡態(tài)勢。大食物觀強調安全與效益的統(tǒng)一。一方面加強產業(yè)鏈安全穩(wěn)定性，動員農業(yè)系統(tǒng)各類資源的充分使用，促進可利用資源進入生產過程，優(yōu)化要素配置，實現可替代資源的開發(fā)利用，形成多要素投入保障。以低收入、高產出的可持續(xù)生產模式替代高投入、高產出的生產技術體系，減輕糧食生產資源環(huán)境約束。另一方面是在保障安全的前提下實現效益和競爭力提升。隨著食物供應鏈的延長，食物消費從初級產品延伸到包括加工、流通、包裝等直接消費和間接消費在內的多個環(huán)節(jié)全產業(yè)鏈。產業(yè)鏈條相對較短的品類，其加工增值不高，提供的食物品種相對較少。只有立足區(qū)域資源稟賦，推動產業(yè)基礎高級化、產業(yè)鏈現代化，促進全環(huán)節(jié)提升、全鏈條增值、全產業(yè)融合，才能增強綠色優(yōu)質農產品可持續(xù)供給能力。

2.2 現實邏輯

其一，居民消費需求不斷升級，以口糧為代表的主食消費下降、肉蛋奶等副食消費加速增長的消費結構變化推動轉向大食物觀，突出“飼料糧安全”問題。需求升級是推動糧食安全觀向食物安全觀轉型的關鍵因素。我國食物消費結構偏向植物性食物，谷物和蔬菜消費量遠高于肉蛋奶等動物性食物。城鎮(zhèn)居民的動物性食物比例由20世紀80年代初的10%上升至2019年的25%左右，農村居民的動物性食物比例由20世紀80年代初的3.2%上升至2019年的20%左右［12］，居民食物消費處于動物產品替代口糧消費階段，食用植物油、食糖、肉類、奶類等重要副食品在食物結構中占比提高。據國家統(tǒng)計局數據，2013 —2020年，我國居民人均蛋類、水產品、肉禽類、奶類、蔬菜及食用菌消費量分別增長54.8%、33.2%、14.6%、11.4%、6.3%，而人均糧食消費量下降5.1%。肉蛋奶消費增長的主要來源是飼料糧。玉米和豆粕占飼料糧中的大頭，在我國主要畜禽飼料配方結構中，能量飼料原料占比一般為65%，其中玉米約占50%～55%；蛋白飼料原料占比一般為30%，其中豆粕約占15%～20%。近年來，我國飼用玉米年消耗量1.8億t左右，豆粕年消耗量近7000萬t，折合大豆約9000萬t［13］。根據《中國農業(yè)展望報告（2022—2031）》顯示，到2031年玉米飼用消費需求可能達到2.1億t，大豆壓榨消費約9800萬t，飼料糧短缺成為中長期糧食安全的根本問題［14］。為此，需求升級驅動的大食物觀要求推進糧經飼統(tǒng)籌、農林牧漁協(xié)調，優(yōu)化糧食品種結構，通過低蛋白低豆粕多元化飼料配方、發(fā)展優(yōu)質飼草產業(yè)、利用現代生物技術加快能量和蛋白飼料的研發(fā)應用實現玉米豆粕減量替代，可緩解飼用糧短缺矛盾。

其二，農業(yè)內部結構調整滯后、糧食生產布局不合理迫切需要大食物觀科學指導優(yōu)化，推動農業(yè)生產資源優(yōu)化配置。一方面，雖然農業(yè)內部結構實現了單一結構向農林牧漁業(yè)全面發(fā)展的轉變，但種植結構調整仍然滯后于規(guī)劃。2015年“中央一號”文件提出“加快發(fā)展草牧業(yè)，開展糧改飼和種養(yǎng)結合模式試點”。《全國種植業(yè)結構調整規(guī)劃（2016 —2020年）》首次把飼草納入種植業(yè)結構調整統(tǒng)籌考慮。從十二五、十三五時期農村經濟發(fā)展規(guī)劃的主要指標完成情況看，棉花、糖料產量均沒有達到規(guī)劃目標，畜牧業(yè)產值、漁業(yè)產值占農林牧漁業(yè)總產值比重明顯低于規(guī)劃目標值，依靠糧食為主要食物來源的食物消費結構轉型較慢。如果不優(yōu)化種植結構，可能會加劇口糧與其他農作物、非農作物的爭地矛盾。另一方面，糧食增產邊際效應遞減，資源配置效率不高。從歷時20年的3次全國土地調查結果來看，人均耕地面積持續(xù)減少。除了凈流向林地、園地等其他農業(yè)用途外，耕地“非糧化”等現象仍然存在，特別是城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)域與優(yōu)質耕地區(qū)域重合，糧食主產區(qū)北移等布局變化，都相應減少了耕地產能，部分地區(qū)不適合糧食生產或發(fā)展糧食產業(yè)面臨的資源約束趨緊。大食物觀要求合理布局食物的生產體系，立足資源稟賦條件統(tǒng)籌規(guī)劃糧經牧漁林，促進資源優(yōu)化配置。十四五規(guī)劃明確提出保障糧棉油糖肉奶等重要農產品供給安全，立足資源稟賦有保有壓，與大食物觀要求高度契合。

其三，生態(tài)環(huán)境保護政策保障食物系統(tǒng)高效、韌性、可持續(xù)，促進生態(tài)產品有效供給增加，為踐行大食物觀提供客觀基礎。1999年起，為統(tǒng)籌考慮加快山區(qū)生態(tài)環(huán)境建設、實現可持續(xù)發(fā)展和解決糧食庫存積壓等目標，逐步形成退耕還林還草的保護生態(tài)環(huán)境政策思路，要求“林權是核心，給糧是關鍵”。2011年起實施草原生態(tài)保護獎補政策，促進草原生物多樣性恢復、草牧業(yè)高質量發(fā)展。十三五規(guī)劃提出要統(tǒng)籌處理好保障國家糧食安全、水安全和生態(tài)安全的關系，更加重視土地、水、森林、草原、灘涂等資源的保護和合理利用，加強山水林田湖保護和修復，為林牧漁業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了更大空間。這一時期還建立了國家儲備林制度、啟動新一輪退耕還林工程等，把林地作為提供生態(tài)產品的“耕地”。利用生態(tài)資源發(fā)展產業(yè)，提高了林牧漁業(yè)發(fā)展質量，拓展了綠色發(fā)展空間，林牧漁業(yè)都取得了較快增長。從農林牧漁業(yè)產值變化看，近十年增長最快的部門仍然為林業(yè)，而漁業(yè)增速超過牧業(yè)，發(fā)展設施農業(yè)、海洋牧場、森林食品、草原食物資源開發(fā)等潛力巨大。大食物觀要求向森林、草原、湖泊、海洋要食物，要利用好生態(tài)產品供給增加的現實條件，更加注重生態(tài)修復、環(huán)境保護、綠色發(fā)展的系統(tǒng)性整體性協(xié)同性，發(fā)揮生態(tài)產品價值實現機制，統(tǒng)籌平衡各類食物供求，扭轉高強度開發(fā)利用資源環(huán)境的生產路徑，促進生態(tài)系統(tǒng)和食物系統(tǒng)的良性循環(huán)。

3 踐行路徑

中長期來看，我國糧食供求仍將是緊平衡狀態(tài)，保障糧食安全是踐行大食物觀的底線；在糧食供求結構性矛盾的“推力”與滿足人民吃得好、吃得健康的美好生活期待的“拉力”綜合作用下，調結構、提質量，優(yōu)化食物供給結構、加強需求側引導是踐行大食物觀的重要內容；大食物觀將食物獲取來源從耕地資源拓展至整個國土資源，在資源環(huán)境約束趨緊背景下，保障食物與生態(tài)雙安全是踐行大食物觀的最終目標。因此，落實大食物觀，既要立足糧食安全，向耕地要糧食，確保中國人的飯碗主要裝中國糧；又要統(tǒng)籌食物安全和生態(tài)安全，面向整個國土資源，森林、江河湖海、草原等要食物，發(fā)展生物科技、生物產業(yè)，向植物動物微生物要熱量、要蛋白，增強食物供給的韌性與可持續(xù)性；還要加強需求側管理，倡導節(jié)約、營養(yǎng)、健康的食物消費觀。

3.1 加強頂層設計，增強政策設計的前瞻性、系統(tǒng)性和精準性

一是加快研究與大食物觀相關的理論政策體系，注重與實踐相結合，注意與糧食安全、鄉(xiāng)村振興、健康中國等戰(zhàn)略的有機銜接，形成科學權威的理論指導。二是完善食物生產、物流、消費等方面法律制度，加強考核監(jiān)管，確保舌尖安全。做好新一輪食物與營養(yǎng)發(fā)展綱要的制定，落實好《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》。三是加強食物生產消費等各環(huán)節(jié)的數據監(jiān)測和收集，搭建全國食物營養(yǎng)數據庫，摸清底數，加強監(jiān)測預警。

3.2 優(yōu)化供給結構，推動食物供給由單一生產向多元供給轉變

一是立足大食物觀，堅持系統(tǒng)思維，優(yōu)化調整農業(yè)支持政策，推動農業(yè)綠色可持續(xù)生產，按照“宜糧則糧、宜經則經、宜牧則牧、宜漁則漁、宜林則林”原則，統(tǒng)籌規(guī)劃整個國土資源，構建同市場需求相適應、同資源環(huán)境承載力相匹配的現代農業(yè)生產結構和區(qū)域布局，全方位、多途徑有序開發(fā)食物資源，增強食物供給韌性。二是制定發(fā)布飼料玉米豆粕減量替代技術方案，大力推廣低蛋白日糧技術，加快對主糧作物的飼用需求替代，通過“糧經飼統(tǒng)籌”“糧改飼”工作，促進青貯玉米、苜蓿、燕麥、甜高粱和豆類等飼料作物種植。三是加快食品營養(yǎng)加工技術發(fā)展，積極發(fā)展營養(yǎng)導向型農業(yè)，大力提升糧食、肉類、蔬菜、水果、水產品等供給質量和營養(yǎng)。四是加強前沿科技攻關，積極利用生物技術對傳統(tǒng)產業(yè)升級再造，加大對植物、動物、微生物的食品生產技術的支持力度，設置重大科研專項，培育創(chuàng)新主體，促進產學研用加快融合。

3.3 合理引導消費，促進居民膳食結構轉型升級

一是加強對食物消費調查研究，掌握人民群眾食物結構變化趨勢。二是通過對高鹽、高油、高脂等食品實施消費稅或營養(yǎng)干預計劃等方式，推動居民食物消費結構轉型。三是倡導節(jié)約消費，制止餐飲浪費，加強冷鏈等基礎設施建設，從產地到餐桌全流程減少食物損耗。四是通過運用新媒體、舉辦科普活動、打造主題日等多種方式，充分宣傳食物營養(yǎng)知識，傳播科學營養(yǎng)的食物消費理念。