□ 民航天津監(jiān)管局 王桃桃/文

民航局高度重視精準(zhǔn)監(jiān)管工作，近年來先后多次出臺有關(guān)文件。其中，2019 年印發(fā)的《民航局關(guān)于推進(jìn)精準(zhǔn)監(jiān)管工作的意見》，明確了工作目標(biāo)和主要任務(wù)；同年印發(fā)《民航局推進(jìn)精準(zhǔn)監(jiān)管工作任務(wù)分解表》，對各項任務(wù)做出具體分工；2022 年以航空公司精準(zhǔn)監(jiān)管為試點，印發(fā)《運輸航空公司差異化精準(zhǔn)監(jiān)管實施辦法（試行）》，明確飛標(biāo)類專業(yè)按照“基于規(guī)模分類、基于風(fēng)險分級”的原則對航空公司進(jìn)行分類、分級，并相應(yīng)調(diào)整監(jiān)管模式后實施安全監(jiān)管，同時指明運輸專業(yè)可參照實施差異化精準(zhǔn)監(jiān)管。

聚焦到危險品航空運輸領(lǐng)域，在政策層面，民航局相繼出臺了《“十四五”航空物流發(fā)展專項規(guī)劃》《民航局關(guān)于促進(jìn)公共航空運輸危險品高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》等頂層設(shè)計文件，明確提出了要建立精準(zhǔn)高效的安全監(jiān)管長效機制，精準(zhǔn)監(jiān)管已成為危險品安全高效運輸?shù)纳衔灰蟆?/p>

在實際工作層面，危險品航空運輸作為運輸專業(yè)中最直接觸及安全的監(jiān)管內(nèi)容，其本身具有高風(fēng)險、高收益、高專業(yè)性、高關(guān)注度等特點，且運輸鏈條長、涉及主體多、管理難度大。顆粒度過粗的監(jiān)管手段既浪費資源，又降低監(jiān)管效能。在危險品航空運輸監(jiān)管方面引入精準(zhǔn)監(jiān)管理念，不僅能讓有限的監(jiān)管資源發(fā)揮更大的監(jiān)管效能，更能以有效監(jiān)管促進(jìn)危險品航空運輸高質(zhì)量發(fā)展，這對服務(wù)國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、促進(jìn)人民健康生活、保障航空安全和提升航空物流服務(wù)質(zhì)量都具有重要意義。

本文以J 轄區(qū)為例，對J 轄區(qū)危險品航空運輸精準(zhǔn)監(jiān)管實踐進(jìn)行思考和總結(jié)，提煉出具有普適性的精準(zhǔn)監(jiān)管方法與路徑，以高質(zhì)量監(jiān)管促進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

J 轄區(qū)危險品航空運輸基本情況

（一）危險品運輸量情況

延宕三年的新冠肺炎疫情使民航業(yè)受創(chuàng)嚴(yán)重。2022 年，全國機場旅客吞吐量不到2019 年的四成。但與旅客吞吐量相比，近來來，全國機場貨郵吞吐量基本持平（圖1）。具體到危險品運輸方面，無論是全國還是J 轄區(qū)，危險品貨物航空運輸量總體上仍保持增長態(tài)勢（見表1）。

表1：2019 ～2022 年全國和J 轄區(qū)危險品貨物吞吐量對比

圖1：2019 ～2022 年全國機場貨郵吞吐量統(tǒng)計（單位：萬噸）

（二）行政相對人情況

《民用航空危險品運輸管理規(guī)定》（以下簡稱“《規(guī)定》”）全面規(guī)范了經(jīng)營人、地面服務(wù)代理人、機場管理機構(gòu)、安檢機構(gòu)、危險品培訓(xùn)機構(gòu)、危險品貨物托運人及其代理人等主體。按照《規(guī)定》要求，J 轄區(qū)危險品行政相對人中有經(jīng)營人（航空公司）5家、地面服務(wù)代理人7 家、機場管理機構(gòu)1 家、安檢機構(gòu)3 家、危險品培訓(xùn)機構(gòu)5 家，此外，還有10余家危險品托運人及其代理人。

（三）監(jiān)管人力資源情況

J 轄區(qū)監(jiān)管局運輸處負(fù)責(zé)對J 轄區(qū)的危險品航空運輸實施安全監(jiān)管，其配備有2 名監(jiān)察員，與轄區(qū)行政相對人比為1 ∶14，即常態(tài)下，1 名監(jiān)察員要面對14 家行政相對人。作為基層監(jiān)管部門，J 轄區(qū)監(jiān)管局運輸處日常監(jiān)管工作中，除危險品航空運輸外，還有航班正常、服務(wù)質(zhì)量、客貨運輸、重大運輸、國防動員、通用航空等方面的任務(wù)，運輸專業(yè)特點是急難任務(wù)多、聯(lián)席監(jiān)管任務(wù)多，除民航行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法信息系統(tǒng)（SES 系統(tǒng)）中可被追蹤記錄的工作外，還有為數(shù)不少卻很難被量化的非常態(tài)任務(wù)，監(jiān)管人力資源與轄區(qū)發(fā)展不相匹配的現(xiàn)象愈加突顯。此種背景下，亟需高效精準(zhǔn)的監(jiān)管類緩解現(xiàn)階段矛盾。

J 轄區(qū)危險品航空運輸精準(zhǔn)監(jiān)管實踐

為有效緩解監(jiān)管資源不足可能對危險品航空運輸安全造成的影響，將有限的監(jiān)管資源精準(zhǔn)投放到需要重點關(guān)切的安全領(lǐng)域，確保絕對安全，近年來，J 轄區(qū)監(jiān)管局將精準(zhǔn)監(jiān)管理念引入到危險品監(jiān)管實踐中并逐漸摸索提煉出“五性”工作法。

（一）實施分類畫像，強化計劃編制的針對性

1.區(qū)分系別。將行政相對人按照權(quán)屬性質(zhì)分為機場系、國航系、海航系以及其他系別，針對不同系別行政相對人在單位屬性、發(fā)展階段、規(guī)模特點、運行模式、發(fā)展條件等方面的不同，立足規(guī)章符合性，建立行政監(jiān)管視域下的工作方案與重點關(guān)注清單，在編制監(jiān)察計劃時將同系別的檢查安排合并進(jìn)行，既關(guān)注共性，也易查清關(guān)聯(lián)性問題。

2.分出類別。按照參與危險品航空運輸活動的程度不同，將轄區(qū)單位分為3 類。1 類單位，主要是危險品培訓(xùn)機構(gòu)，以滿足《危險品監(jiān)察員手冊》中頻次要求開展檢查，綜合選用文件或者現(xiàn)場的檢查方式；2 類單位，包括機場管理機構(gòu)、安檢機構(gòu)以及不承運危險品的經(jīng)營人、地面服務(wù)代理人，以常態(tài)化監(jiān)管為主，確保每年至少開展一次全覆蓋檢查，除特殊情況外，主要采用現(xiàn)場檢查方式；3 類單位，包括承運危險品的經(jīng)營人、地面服務(wù)代理人，以重點監(jiān)管為主，以每半年至少一輪的頻次實施全覆蓋檢查，原則上必須采用現(xiàn)場檢查方式。在更合理投放資源的同時，也能收到更為有效的監(jiān)管效果。

3.動態(tài)畫像。對轄區(qū)單位實施“同類掃描+個體畫像”。將《規(guī)定》和SES 系統(tǒng)要求必須列入檢查計劃的5 類主體，即經(jīng)營人、地面服務(wù)代理人、機場管理機構(gòu)、安檢機構(gòu)、危險品培訓(xùn)機構(gòu)，先從歷史情況、變化趨勢、易發(fā)問題等方面對每類主體進(jìn)行掃描，做到對轄區(qū)整體形勢、重點單位了然于胸。再對同類主體中的不同個體逐一“畫像”，從運營數(shù)據(jù)、安全結(jié)果、內(nèi)部自查及局方監(jiān)察記錄等客觀數(shù)據(jù)中掌握某一相對人的運營全貌，將常態(tài)安全監(jiān)管與持續(xù)總結(jié)評估相融合，實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整監(jiān)管重點、有效投放監(jiān)管資源，做到發(fā)力精準(zhǔn)、有的放矢。

（二）聚焦“兩盯兩查”，強化日常監(jiān)管的系統(tǒng)性

年復(fù)一年、日復(fù)一日的常態(tài)化監(jiān)管，在基層監(jiān)管單位行使職能、履職盡責(zé)中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，也是后續(xù)開展更有針對性檢查的前提與支撐。

按照民航局“盯組織、盯系統(tǒng)”與“盯人、盯事”有機結(jié)合的監(jiān)管模式，在對2、3 類單位的監(jiān)管中，J 轄區(qū)監(jiān)管者提出以“盯兩個體系、查兩個現(xiàn)場”的思路開展危險品航空運輸日常監(jiān)管。通過盯危險品安全管理體系（SMS-DG）和危險品貨物信用管理體系蓋住面，通過督客貨運輸現(xiàn)場查準(zhǔn)點，以點面結(jié)合方式推進(jìn)危險品航空運輸監(jiān)管。以一次全流程檢查為例，先查體系再看現(xiàn)場，遵從先整體再局部的邏輯，覆蓋了SES 系統(tǒng)中全部的SID 檢查事項，卻不囿于SES 系統(tǒng)給定的檢查順序。

在“盯兩個體系”方面，監(jiān)管者從企業(yè)法定自查和SMS-DG 運行情況入手，通過看企業(yè)的自查和SMS-DG 體系運轉(zhuǎn)，了解該單位近期的運行整體情況和自身發(fā)現(xiàn)問題、識別風(fēng)險的能力，此后會將危險品手冊、危險品培訓(xùn)大綱、制度程序、代理協(xié)議、代理人管理以及應(yīng)急處置等體系性內(nèi)容一并檢查。如果被檢查單位是具有貨站屬性的地面服務(wù)代理人，還會重點關(guān)注危險品貨物信用管理體系的運行情況。在“查兩個現(xiàn)場”方面，監(jiān)管者沿旅客、貨物兩條動線，檢查嵌入在動線上的宣傳告知、人員資質(zhì)、現(xiàn)場操作以及記錄保存情況。

（三）堅持問題導(dǎo)向，強化對風(fēng)險管控的預(yù)防性

在危險品航空運輸監(jiān)管中，始終保持問題意識，在行政檢查、事件調(diào)查中，既重視就事論事地督導(dǎo)問題整改、消除違章，更注重深入一步、“順瓜摸藤”。通過定期監(jiān)管復(fù)盤，從轄區(qū)點狀偶發(fā)的問題現(xiàn)象中尋找其背后的共性問題和管理薄弱點，并啟動針對性檢查或措施治“未病”。

針對危險品航空運輸鏈條中的分包情況，梳理出分包管理鏈條長、多家單位共用分包人員資質(zhì)以及變更分包商風(fēng)險管控等問題，聚焦人員派遣和業(yè)務(wù)板塊分包等不同分包形態(tài)所應(yīng)關(guān)注的不同風(fēng)險，啟動了分包管理專項治理工作。

針對貨運銷售代理人存在受訓(xùn)人員與參與操作人員“兩張皮”情況，啟動專項工作，督促航空公司加強對作業(yè)現(xiàn)場代理人的監(jiān)督管理。

針對疫情期間，危險品保障鏈條上多數(shù)作業(yè)場所及人員處于疫情防控閉環(huán)管理區(qū)域內(nèi)，但各單位未結(jié)合這一運行特點有針對性地制定預(yù)算并實施危險品應(yīng)急演練，難以有效應(yīng)對危險品突發(fā)事件的問題，及時發(fā)布了《航空安全通告》。

（四）重視關(guān)鍵變量，強化對新情況監(jiān)管的主動性

重視變量，要關(guān)注三個方面，即內(nèi)部變化、新型風(fēng)險以及外部資源。

一是關(guān)注行政相對人運行環(huán)境、運行條件、運行過程等影響安全的各類變因，主動作為，督促其圍繞變化做好應(yīng)對，避免由于變因引起不安全情況。比如轄區(qū)被民航局列為重點單位的某中小航空公司，一方面該單位今年以來不安全事件、違章情況頻出，另一方面航班恢復(fù)欲望強勁、屢屢提出超出保障能力的運量申請，因此在航班有序恢復(fù)期間，J 轄區(qū)監(jiān)管者基于危險品精準(zhǔn)監(jiān)管視角，對每一個新開航站，查看危險品航空運輸?shù)孛娣?wù)代理協(xié)議簽訂情況，在恢復(fù)每一條國際航線前，全面檢查公司外派危險品相關(guān)人員培訓(xùn)情況。

二是關(guān)注新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)品、新商業(yè)模式進(jìn)入民航運輸領(lǐng)域可能帶來的各類新型風(fēng)險。比如新冠疫苗運輸監(jiān)管，雖然疫苗運輸本不是新工作，但新冠疫苗航空運輸確屬新情況，民航局運輸司、公安局為此專門印發(fā)了《新冠病毒疫苗航空運輸保障指南》。作為保障疫苗供應(yīng)和質(zhì)量安全的關(guān)鍵一環(huán)，新冠疫苗航空運輸社會關(guān)注度高，工作敏感性強，J 轄區(qū)監(jiān)管局主動研判，將疫苗運輸監(jiān)管整體分為三個不同階段，不同階段采取不同應(yīng)對策略，即運輸前摸底排查、初期班班盯全流程、平穩(wěn)期采用常態(tài)化加特情處置監(jiān)管模式，確保了疫情期間多地出現(xiàn)停運的情況下，J 轄區(qū)疫苗運輸安全有序且從未停運。

三是關(guān)注與行業(yè)外監(jiān)管單位的協(xié)同，加強源頭治理，形成多領(lǐng)域共管局面。比如針對違規(guī)交運事件超過半數(shù)來自寄遞渠道的情況，J 轄區(qū)監(jiān)管局進(jìn)一步前移安全關(guān)口，主動與屬地郵政管理局進(jìn)行多次溝通，建立了危險品安全信息共享及協(xié)同治理機制，由J 轄區(qū)監(jiān)管局定期通報危險品違規(guī)行為涉寄遞渠道案件，屬地郵政管理局據(jù)此加大前端寄遞環(huán)節(jié)執(zhí)法力度，兩單位依據(jù)聯(lián)合執(zhí)法情況動態(tài)調(diào)整工作機制，不斷強化協(xié)同治理成效。

（五）豐富監(jiān)管“工具箱”，強化問題處理的實效性

在確保嚴(yán)格依法行使職權(quán)基礎(chǔ)上，對不同企業(yè)出現(xiàn)同一問題不采取“一刀切”處理，而是綜合考慮當(dāng)時的形勢環(huán)境、工作要求、關(guān)注重點以及企業(yè)特點，在整改、處罰等監(jiān)管手段外，輔以電報督辦、高層溝通、專題督導(dǎo)會、進(jìn)駐式督查等不同監(jiān)管工具與方式，量體裁衣、對癥下藥，督促問題有效整改。如針對J 轄區(qū)民營企業(yè)多、對經(jīng)濟(jì)處罰不敏感，企業(yè)發(fā)展與安全的關(guān)系時常面臨考驗的困難局面，研究出臺了“黃牌警告”制度，根據(jù)公司運行中的違章情況和安全形勢變化，對公司法定責(zé)任人的履職效能進(jìn)行提級督導(dǎo)，必要時依據(jù)法律、法規(guī)要求啟動追責(zé)問責(zé)程序，精準(zhǔn)傳導(dǎo)安全壓力；又如針對某單位反復(fù)出現(xiàn)的分包商管理問題，通過電報督辦其每月對分包業(yè)務(wù)開展排查并提交報告，以高層溝通方式告知其若整改不利將向其上級集團(tuán)公司通報，這些基于對轄區(qū)單位深度了解與把握“要害”建立的措施、形成的策略，確保了處理問題的實效性。

J 轄區(qū)危險品精準(zhǔn)監(jiān)管成效及展望

（一）工作成效

自2019 年以來，J 轄區(qū)在危險品航空運輸監(jiān)管中引入精準(zhǔn)監(jiān)管理念并進(jìn)行了一系列監(jiān)管實踐，取得了初步成效。

1.從監(jiān)管輸出看。危險品航空運輸監(jiān)管無論是量還是質(zhì)都有明顯提升，2019 年實施危險品檢查683 項，此后逐年遞增（圖2），2022 年實施危險品檢查1882項，較2019年增長175.5%；與此同時，檢查中發(fā)現(xiàn)的有深度二級問題即系統(tǒng)性問題也呈同向變化（圖3），2022 年發(fā)現(xiàn)問題18 個，較2019年增長125%。

圖2：2019 年～2022 年J 轄區(qū)危險品檢查量

圖3：2019 ～2022 年J 轄區(qū)危險品系統(tǒng)性問題量

2.從安全結(jié)果看。J 轄區(qū)自2019 年起未發(fā)生人為原因?qū)е碌奈ｋU品航空運輸事件，危險品交運違規(guī)事件也呈逐年下降趨勢，由2019 年的月均4.5 起，降至2020 年的月均3.75 起，進(jìn)一步降至2021 年的月均2.8 起，2022 年至今，違規(guī)事件月均1.25 起。

3.從促進(jìn)發(fā)展看。2019 年以來，J 轄區(qū)新增1 家航空公司獲批危險品運輸許可、新增1 家危險品地面服務(wù)代理人、新增2 家危險品培訓(xùn)機構(gòu)。2020 ～2022 年，三年間，J 轄區(qū)危險品貨物吞吐量在全國危險品貨物吞吐量的占比為1.41%，較2019 年整體增長17.6%（圖4）。在做好航空物流保通保暢和推進(jìn)航空物流發(fā)展方面，督促轄區(qū)建立了包含工作例會、“一事一協(xié)調(diào)”、應(yīng)急物資運輸、貨運信息報送等的保通保暢工作運行協(xié)調(diào)機制，持續(xù)提升航空物流保障效率，實現(xiàn)了出口轉(zhuǎn)關(guān)模式運輸，為高效通關(guān)提供便利。

圖4：2019 ～2022 年J 轄區(qū)危險品貨物吞吐量占全國危險品貨物吞吐量的比例

4.從制度程序建立看。一是作為地區(qū)性危險品貨物航空運輸信用管理體系建設(shè)試點，2020 年J 轄區(qū)通過成立一個工作組、形成一個《危險品貨物航空運輸信用管理辦法》、建立一套溝通機制以及各單位對標(biāo)總體做好協(xié)同的“三一一協(xié)同”機制，確保了順利完成試點驗收后體系有效運轉(zhuǎn)。二是通過對近年運輸任務(wù)的監(jiān)管總結(jié)，J 轄區(qū)建立了包括危險品貨物在內(nèi)的特殊貨物航空運輸監(jiān)管程序。圍繞組織保障、現(xiàn)場協(xié)調(diào)、信息通報三方面重點，整體研判、分階段調(diào)整監(jiān)管策略，通過明確專項工作對接人、召開專題會、納入《監(jiān)管局核心監(jiān)管風(fēng)險清單》、摸底運輸計劃、排查落實情況、編制涵蓋組織管理及現(xiàn)場運行內(nèi)容的專項檢查單等綜合手段實施監(jiān)管。三是基于對轄區(qū)單位的“畫像”，建立了差異化監(jiān)管方案，并在動態(tài)評估中調(diào)整策略，不斷提升監(jiān)管質(zhì)量，確保精準(zhǔn)監(jiān)管常態(tài)長效。

（二）工作展望

J 轄區(qū)聚焦一線執(zhí)法的操作與落實層面，在危險品航空運輸領(lǐng)域進(jìn)行了一系列精準(zhǔn)化監(jiān)管探索與實踐。若要更為深入地實施精準(zhǔn)監(jiān)管，下一步仍需從以下方面深入推進(jìn)。一是圍繞J 轄區(qū)的實踐及“五性”工作法，從計劃編排、日常檢查、風(fēng)險防控、新情況監(jiān)管以及問題處理等方面進(jìn)一步提煉出對精準(zhǔn)監(jiān)管工作的規(guī)律性認(rèn)識，探討可復(fù)制的工作經(jīng)驗并在行業(yè)進(jìn)行推廣。二是健全制度體系，在推進(jìn)精準(zhǔn)監(jiān)管工作中高度重視建章立制工作，危險品航空運輸監(jiān)管領(lǐng)域亦應(yīng)是如此。一方面可以通過制定依據(jù)以便更好開展后續(xù)工作，另一方面也可將好的做法和經(jīng)驗上升為工作制度，持續(xù)固化工作成果，以不斷健全制度體系，促進(jìn)精準(zhǔn)監(jiān)管工作各項要求切實落地。三是要完善工作機制，在落實精準(zhǔn)監(jiān)管工作中加入考核指標(biāo)，對積極探索并取得成效的單位、部門以及個人給予通報表彰，引導(dǎo)監(jiān)察員發(fā)揮善于學(xué)習(xí)、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)闹饔^能動性，將監(jiān)管效能提升至最大化，最大限度確?！皟蓚€絕對安全”，實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。四是要加強針對性培訓(xùn)，對現(xiàn)有危險品監(jiān)察員分級分類開展培訓(xùn)，如針對新進(jìn)入人員，多采用基礎(chǔ)知識培訓(xùn)、崗位實操培訓(xùn)等，而對于資歷較深的監(jiān)察人員，多采用案例討論、跨行業(yè)交流研討等方式。五是引入更多智慧化監(jiān)管手段。比如在系統(tǒng)建設(shè)方面，建立全行業(yè)危險品貨物信用管理系統(tǒng)，在SES 系統(tǒng)中完善對危險品監(jiān)察中高頻出現(xiàn)問題的提示功能，通過更充分的行業(yè)數(shù)據(jù)去識別風(fēng)險，從而進(jìn)行針對性監(jiān)管安排。又如在設(shè)備使用方面，通過應(yīng)用混合現(xiàn)實技術(shù)創(chuàng)建危險品事件調(diào)查、危險品許可等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的模擬化場景，讓基層監(jiān)察員能直觀形象地參與到日常監(jiān)察較少涉及的調(diào)查、許可的每個環(huán)節(jié)，構(gòu)建情景意識與現(xiàn)場感，提升監(jiān)察員的綜合能力。

扎實推進(jìn)依法行政，轉(zhuǎn)變政府職能是黨的二十大報告的明確要求。當(dāng)前，我國民航發(fā)展正處于轉(zhuǎn)段進(jìn)階的關(guān)鍵期，由單一航空運輸強國向多領(lǐng)域民航強國建設(shè)邁進(jìn)。新征程上，更需要不斷加強監(jiān)管工作，持續(xù)提升監(jiān)管水平，進(jìn)一步提高行業(yè)監(jiān)管效能。在危險品航空運輸監(jiān)管領(lǐng)域推進(jìn)精準(zhǔn)監(jiān)管，不僅可以提升危險品航空運輸安全管理水平、強化安全監(jiān)管效能，更有利于促進(jìn)危險品航空運輸安全發(fā)展，助力全民航實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。（本文系第15 期民航中青年運輸業(yè)務(wù)骨干培訓(xùn)班個人專題研究報告內(nèi)容，有刪減）