我國檔案部門參與政府數(shù)據(jù)開放行動的現(xiàn)狀和優(yōu)化對策

舒怡嫻 王思琪 熊小芳 代林序

（1.華中師范大學(xué)信息管理學(xué)院，湖北武漢， 430079；2.復(fù)旦大學(xué)文獻信息中心，上海， 200433；

3.四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都， 610064；4.中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院，北京， 100872）

我國于2015 年發(fā)布的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》指出，要大力推動政府部門數(shù)據(jù)共享，穩(wěn)步推進公共數(shù)據(jù)資源開放。此后，國家及地方陸續(xù)發(fā)布政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)共享開放的專門政策，推動并引導(dǎo)實踐發(fā)展。檔案界也積極響應(yīng)并參與到政府數(shù)據(jù)開放行動中，于2016 年和2021 年分別發(fā)布的“全國檔案事業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃”文本中也強調(diào)了檔案部門要制定檔案數(shù)據(jù)開放計劃，完善配套工作制度。北京、福建、海南等各省市明確將檔案數(shù)據(jù)資源建設(shè)和開放寫入自身的“檔案事業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃”中。政府開放數(shù)據(jù)行動開展至今，我國檔案部門參與數(shù)據(jù)開放的進展情況、發(fā)展方向等問題日益引起關(guān)注，有待通過全面調(diào)查獲得解答從而推進行動優(yōu)化。

研究層面，已有學(xué)者圍繞檔案部門參與政府數(shù)據(jù)開放行動的現(xiàn)狀展開調(diào)查［1-3］，但總體而言相關(guān)研究成果較少，仍存在較大探索空間，例如調(diào)查維度可以更全面、系統(tǒng)，調(diào)查對象的范圍可更加廣泛。目前我國檔案部門參與政府數(shù)據(jù)開放行動主要依托政府數(shù)據(jù)開放平臺，因此針對政府數(shù)據(jù)開放平臺的調(diào)查研究與檔案數(shù)據(jù)開放研究是相關(guān)的兩個研究領(lǐng)域。政府數(shù)據(jù)開放平臺的調(diào)查研究主要從平臺構(gòu)建、平臺數(shù)據(jù)、平臺用戶三方面展開［4-6］，涉及到平臺相關(guān)的政策法規(guī)、在線服務(wù)功能，平臺內(nèi)的數(shù)據(jù)接口、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)應(yīng)用，以及用戶的價值感知、滿意度測量、互動等諸多方面。檔案數(shù)據(jù)開放研究主要從兩方面展開，在管理層面探討檔案數(shù)據(jù)開放的宏觀架構(gòu)、制約因素以及如何落地等問題［7］；在人文層面聚焦數(shù)據(jù)倫理、個人隱私等規(guī)則［8］。綜上所述，目前針對我國政府數(shù)據(jù)開放平臺的調(diào)查較為全面翔實，但缺少對于檔案這類特定領(lǐng)域的垂直調(diào)查，易因整體情況而掩蓋局部問題；而針對檔案數(shù)據(jù)開放的研究雖涉及法律法規(guī)分析或開放平臺調(diào)查，但相對而言較為粗略。由此可見，作為檔案部門參與政府數(shù)據(jù)開放行動的空間基礎(chǔ)和內(nèi)容基礎(chǔ)，政府數(shù)據(jù)開放平臺和檔案數(shù)據(jù)開放在現(xiàn)有研究中的融合度依然不夠，在指標構(gòu)建的系統(tǒng)性方面仍存在較大提升空間。

綜上，為更加全面系統(tǒng)地了解現(xiàn)階段我國檔案部門參與政府數(shù)據(jù)開放行動的情況，本文對23個省級和副省級政府數(shù)據(jù)開放平臺展開調(diào)查，以期反映當下問題并提出優(yōu)化策略。

2 調(diào)查方案

開放政府數(shù)據(jù)強調(diào)兩個層面的含義：一是公眾利用數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)，重心在于“開放”，即政府數(shù)據(jù)本身應(yīng)具有及時性、全面性、可訪問性、可用性、可比性和互操作性等基本要求；二是公眾利用數(shù)據(jù)的成效，重心在于“利用”，側(cè)重于數(shù)據(jù)開發(fā)利用的效率及其產(chǎn)生的經(jīng)濟與社會價值。同時，配套的政策法規(guī)對行動的實施具有一定的指導(dǎo)作用，能夠更加規(guī)范地促進檔案部門在政府數(shù)據(jù)開放行動中的效能提升。因此，本文將調(diào)查框架的一級指標設(shè)置為三個板塊：政策環(huán)境、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、數(shù)據(jù)利用。

政策環(huán)境部分，因預(yù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)各地明確針對檔案部門參與政府開放數(shù)據(jù)行動的政策較少，故從檔案開放、檔案數(shù)據(jù)化兩方面進行補充調(diào)查。結(jié)合上述兩類政策的制定情況，綜合判斷各地是否有鼓勵、計劃、執(zhí)行檔案部門以數(shù)據(jù)形式開放檔案的實踐趨勢或規(guī)劃，從而分析政策支持程度。數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和數(shù)據(jù)利用部分的指標設(shè)定主要參考開放數(shù)據(jù)學(xué)院與萬維網(wǎng)基金的“全球開放數(shù)據(jù)晴雨表”［9］、鄭磊及其團隊的“中國開放數(shù)林指數(shù)”［10］等已有的政府開放數(shù)據(jù)評估體系以及部分文獻，具體調(diào)查框架見表1。

表1 檔案部門參與政府數(shù)據(jù)開放行動指標框架

在此基礎(chǔ)上，本文從我國省級行政區(qū)域和副省級城市中篩選出可獲得有效數(shù)據(jù)的23 個政府數(shù)據(jù)開放平臺作為調(diào)查對象，在訪問各平臺統(tǒng)計相關(guān)指標的觀測值的基礎(chǔ)上，通過北大法寶法律數(shù)據(jù)庫、國家檔案局政策法規(guī)庫、中國政府網(wǎng)、各?。ㄖ陛犑校┱倬W(wǎng)、各副省級以上檔案部門官網(wǎng)及網(wǎng)絡(luò)搜索引擎收集相關(guān)政策文本進行分析研究。

3 我國檔案部門參與政府數(shù)據(jù)開放行動的現(xiàn)狀與問題

3.1 政策覆蓋較為全面，針對性指導(dǎo)薄弱

目前我國檔案部門參與政府數(shù)據(jù)開放行動的相關(guān)綜合性政策較為完善，在行動指南和行動基礎(chǔ)層面均有覆蓋且具備一定創(chuàng)新性。本文共收集到39 份檔案開放相關(guān)的政策文本和17 份檔案數(shù)據(jù)化相關(guān)的政策文本，其中22 個地區(qū)均發(fā)布了包含檔案開放的相關(guān)政策，同時已有12 個地區(qū)陸續(xù)推進檔案數(shù)據(jù)化相關(guān)政策，見表2。從行動指南層面看，各地在檔案事業(yè)整體發(fā)展規(guī)劃中明確檔案開放任務(wù)，在檔案管理規(guī)范中初步提出檔案開放原則及要求，并系統(tǒng)制定檔案開放實施細則，三大工作方向的地區(qū)覆蓋率（涉及地區(qū)/地區(qū)總數(shù)）分別為65%、39%、65%，部分地區(qū)更是緊跟大數(shù)據(jù)浪潮，強調(diào)新興技術(shù)的應(yīng)用，如《浙江省檔案事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》等強調(diào)應(yīng)鼓勵大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)在檔案開放工作中的創(chuàng)新應(yīng)用，提高檔案開放服務(wù)智能化、高效化、精準化水平。從行動基礎(chǔ)層面看，現(xiàn)有的檔案數(shù)據(jù)化政策在推進檔案數(shù)據(jù)資源建設(shè)、規(guī)范檔案數(shù)據(jù)資源管理、促進檔案數(shù)據(jù)資源開放共享等方面提供了一定指導(dǎo)，例如《江蘇省“十四五”檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》面向地域特色文化的傳承與宣傳，明確提出整合重要人物、名鎮(zhèn)名村、方言語音等檔案數(shù)據(jù)資源，構(gòu)建檔案記憶庫；《北京市“十四五”時期檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出依托政務(wù)數(shù)據(jù)匯聚共享平臺或者協(xié)同建設(shè)檔案數(shù)據(jù)共享中心，實現(xiàn)各級各類檔案館數(shù)據(jù)資源的互聯(lián)互通，促進檔案數(shù)據(jù)在政務(wù)服務(wù)、城市治理等領(lǐng)域的應(yīng)用等。然而，當前仍缺少檔案部門參與政府數(shù)據(jù)開放行動的配套政策，在政策的數(shù)量、質(zhì)量和針對性方面均存在較大完善空間。

表2 各地政策內(nèi)容覆蓋情況

一方面，國內(nèi)檔案數(shù)據(jù)開放相關(guān)政策數(shù)量較少，法律法規(guī)的支撐較弱。雖有上位類法律法規(guī)供為參考，但由于檔案數(shù)據(jù)本身具有一定特殊性，開放的標準也應(yīng)與其他類型的數(shù)據(jù)有所不同。在開放的過程中缺乏專門的政策作為支撐，易造成檔案數(shù)據(jù)開放工作推進困難的局面。另一方面，檔案數(shù)據(jù)資源開放的針對性政策仍不充分。數(shù)據(jù)時代的來臨，促使檔案數(shù)據(jù)資源開放逐漸嵌入檔案工作的具體內(nèi)容，但目前有關(guān)檔案數(shù)據(jù)資源開放的政策規(guī)范大多基于跨部門的共享利用業(yè)務(wù)需求展開，鮮有政策立足于檔案開放利用的場景。而檔案開放利用的針對性實施辦法，除國家層面于2022年7 月發(fā)布的《國家檔案館檔案開放辦法》外，還尚未在地區(qū)層面推出，且其中的內(nèi)容并非面向檔案數(shù)據(jù)。針對性政策的欠缺不利于形成持續(xù)的檔案數(shù)據(jù)資源開放運行機制，因此為推進檔案數(shù)據(jù)開放工作日趨規(guī)范化和標準化，檔案數(shù)據(jù)資源開放的頂層設(shè)計亟待完善。

3.2 數(shù)據(jù)建設(shè)總量可觀，質(zhì)量與分布欠佳

目前我國檔案部門參與政府數(shù)據(jù)開放行動中數(shù)據(jù)基礎(chǔ)建設(shè)的總體數(shù)量較為可觀，基本的數(shù)據(jù)屬性得到了有力保障。從全面性上看，各地共開放API數(shù)量達127個，開放數(shù)據(jù)集達308個，類型主要集中在歷史領(lǐng)域，如民國、清代、新中國成立后等不同時期的歷史檔案專題數(shù)據(jù)，古籍檔案、家譜檔案、地方志檔案等特色專題檔案數(shù)據(jù)集，以及少部分檔案部門在業(yè)務(wù)活動中產(chǎn)生的管理類數(shù)據(jù)集，各數(shù)據(jù)集均提供了標題、關(guān)鍵詞、更新日期這三類基本的元數(shù)據(jù)條目。從可獲取性上看，70%的平臺在用戶注冊登錄后均可直接下載數(shù)據(jù)集，批量獲取的覆蓋率已達34%，所有開放的數(shù)據(jù)集均無需付費。從可用性上看，絕大部分地區(qū)包含了對全民無條件開放的檔案數(shù)據(jù)資源，各地平臺在數(shù)據(jù)格式上也已基本實現(xiàn)XLSX、CSV的全覆蓋，同時部分地區(qū)還提供JSON、XML、RDF等格式下載。然而，各地的檔案數(shù)據(jù)資源建設(shè)水平仍呈現(xiàn)出較大差異，在檔案數(shù)據(jù)的開放質(zhì)量、檔案數(shù)據(jù)的價值實現(xiàn)等方面仍存在問題。

一是檔案數(shù)據(jù)的開放質(zhì)量參差不齊。一方面，各平臺能夠檢索到檔案部門開放的數(shù)據(jù)集和API在數(shù)量上差距較大，在發(fā)展上具有不平衡性。另一方面，開放平臺現(xiàn)有檔案數(shù)據(jù)資源的類型仍較為單一，部分地區(qū)平臺上的檔案數(shù)據(jù)全部為歷史類，而部分地區(qū)平臺上的檔案數(shù)據(jù)全部為業(yè)務(wù)類，因此檔案數(shù)據(jù)可在主題與要素上作進一步拓展。

二是檔案數(shù)據(jù)的價值實現(xiàn)受到制約。目前檔案數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性仍有待加強，從互操作性的調(diào)查結(jié)果上看，僅有26%的平臺為數(shù)據(jù)的關(guān)鍵元素提供了唯一資源標識符（URI），要求所有參數(shù)均需進行URL編碼，同時編碼時遵守RFC1738。URI的缺失不利于檔案數(shù)據(jù)的規(guī)?；褂谩＿@與開放環(huán)境下要求的規(guī)范化和標準化仍有一定差距。同時，各平臺檔案部門開放的數(shù)據(jù)集更新頻率仍較為緩慢，從及時性上看，更新頻率一年一次的占比高達74%，每日更新的僅有重慶市、海南省、哈爾濱市、廣州市。對于需要定期更新的業(yè)務(wù)類數(shù)據(jù)，仍有部分平臺未按其承諾的更新頻率對數(shù)據(jù)集進行更新。這不利于用戶對有關(guān)數(shù)據(jù)的后續(xù)利用與跟進，在一定程度上制約了檔案數(shù)據(jù)價值的充分發(fā)揮。

3.3 數(shù)據(jù)利用硬實力強，應(yīng)用與推廣疲軟

目前我國檔案部門參與政府數(shù)據(jù)開放行動中，數(shù)據(jù)利用的技術(shù)體系較為完備。平臺上的數(shù)據(jù)集能夠獲得的平臺支持比較充足，21 個平臺為用戶提供了對政府開放數(shù)據(jù)的分析與可視化功能，其中浙江省更是推出了“數(shù)據(jù)圖譜”；數(shù)據(jù)糾錯和意見反饋渠道也已基本實現(xiàn)各地全覆蓋，這也為檔案部門所開放數(shù)據(jù)集的利用提供了良好技術(shù)支撐。然而，數(shù)據(jù)利用的“軟實力”并未得到提升，不論是對平臺功能的使用，還是對于數(shù)據(jù)集的應(yīng)用推廣，均呈現(xiàn)出疲軟態(tài)勢。

一是平臺針對檔案數(shù)據(jù)缺少互動反饋。數(shù)據(jù)糾錯板塊的設(shè)置雖具有一定的互動交流功能，但各平臺上鮮有用戶對檔案數(shù)據(jù)的糾錯或檔案部門給予的回復(fù)，使得這一功能頗似一個“空殼子”。同時現(xiàn)有平臺互動方式多為單一用戶與平臺之間的交互，針對檔案數(shù)據(jù)缺少各方的互動反饋，群體智慧發(fā)揮不足，對檔案開放數(shù)據(jù)的利用易造成限制。

二是檔案部門在平臺上所開放數(shù)據(jù)集的應(yīng)用與推廣強度較弱，且各地差異較大。浙江省拔得頭籌，其數(shù)據(jù)集的瀏覽量和下載量最高，分別為323545 和10701，但其他絕大部分地區(qū)的瀏覽量和下載量均未過萬。同時，檔案數(shù)據(jù)資源公開的優(yōu)質(zhì)應(yīng)用與推廣成果仍較為匱乏。除了浙江省使用浙江歷史名人庫開發(fā)了“游在浙江”平臺，山東省第二屆數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽中使用了山東高校生源綜合素質(zhì)評價檔案數(shù)據(jù)外，再無檔案數(shù)據(jù)集的其他應(yīng)用案例。這可能與檔案開放數(shù)據(jù)類型覆蓋面單一、檔案部門的推廣意識與能力欠佳等問題存在一定關(guān)聯(lián)，制約了檔案數(shù)據(jù)的有效盤活與應(yīng)用。

4 我國檔案部門參與政府數(shù)據(jù)開放行動的優(yōu)化策略

4.1 完善頂層設(shè)計，優(yōu)化檔案數(shù)據(jù)開放環(huán)境

在政策的制定上可參考政府數(shù)據(jù)開放的相關(guān)政策標準進行頂層設(shè)計，協(xié)同構(gòu)建檔案數(shù)據(jù)開放政策的總體目標，明確檔案數(shù)據(jù)開放的責任主體與職責權(quán)限，統(tǒng)一檔案數(shù)據(jù)開放的標準與尺度。

一是檔案部門應(yīng)與政府部門協(xié)同推進政策措施，形成多元主體間的合作模式。在權(quán)責劃分上應(yīng)找準角色定位，明確自身作為政府數(shù)據(jù)開放行動執(zhí)行者的身份，積極發(fā)揮自身專業(yè)特色，在保證檔案開放數(shù)據(jù)的真實性、可靠性、完整性、可用性等方面提供更多專業(yè)策略與方法，積極參與檔案數(shù)據(jù)開放的安全與質(zhì)量監(jiān)管、檔案數(shù)據(jù)開放的權(quán)利與保護機制等相關(guān)政策的建構(gòu)與完善。

二是檔案部門應(yīng)統(tǒng)一檔案數(shù)據(jù)開放規(guī)范并推進其標準化地工作，在檔案數(shù)據(jù)開放主體、分級分類、開放重點、開放需求等方面制定更多實施細則，通過科學(xué)的制度設(shè)計為檔案開放數(shù)據(jù)資源的規(guī)模化與標準化建設(shè)奠基，從而保障檔案數(shù)據(jù)在政府數(shù)據(jù)開放平臺上的安全有效。

4.2 深化技術(shù)賦能，強化檔案數(shù)據(jù)資源建設(shè)

各地檔案部門應(yīng)積極打造“人工智能+檔案”新標桿，夯實數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。一是加強檔案開放數(shù)據(jù)的規(guī)?；ㄔO(shè)，可以引入人工智能技術(shù)中的模式識別技術(shù)和信息抽取技術(shù)，通過基于深度學(xué)習(xí)算法的OCR技術(shù)對檔案進行文字的識別和抽取，提高紙質(zhì)檔案轉(zhuǎn)化為檔案數(shù)據(jù)的效率與準確率，批量擴充檔案開放數(shù)據(jù)的數(shù)量、豐富檔案開放數(shù)據(jù)的類型，從數(shù)據(jù)基礎(chǔ)層面為政府數(shù)據(jù)開放行動提供規(guī)?；Ｕ?。

二是加強檔案開放數(shù)據(jù)的標準化建設(shè)。檔案部門應(yīng)不斷提升對檔案開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的把控效果，同時借助多種技術(shù)手段增強檔案開放數(shù)據(jù)的可關(guān)聯(lián)性、可溯源性。［11］例如可以通過智能算法框定檔案數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，檢測檔案數(shù)據(jù)質(zhì)量。尤其對于具有較高價值的檔案數(shù)據(jù)集，檔案部門可采用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)、知識圖譜等對其進行更多探索，使檔案開放數(shù)據(jù)具有更強的可用性與互操作性，從而更好發(fā)揮檔案開放數(shù)據(jù)輔助檔案部門科學(xué)決策或開展相關(guān)工作的價值。

三是要增強檔案開放數(shù)據(jù)的可理解性。例如在檔案開放數(shù)據(jù)的互動反饋中，有用戶提及部分字段不全的問題，但經(jīng)管理員考證，未開放字段是源于檔案數(shù)據(jù)自身具有的保密性等特質(zhì)。據(jù)此，一方面可以積極采用可逆脫敏、混合脫敏等數(shù)據(jù)脫敏技術(shù)對敏感部分進行隱蔽遮擋，盡可能多地展現(xiàn)字段的內(nèi)容，以增強用戶對數(shù)據(jù)的完整性感知；另一方面，可以對檔案開放數(shù)據(jù)補充更加全面完善的解釋說明，充分考慮到社會公眾對檔案數(shù)據(jù)的認知程度，通過完善數(shù)據(jù)的背景信息增進用戶對檔案開放數(shù)據(jù)的理解與認識。

四是要提高檔案人員自身的技術(shù)意識與資源意識，深刻認識前沿技術(shù)對檔案數(shù)據(jù)資源建設(shè)的賦能效果，融入政府開放數(shù)據(jù)浪潮，充分學(xué)習(xí)人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)，拓展計算機與數(shù)據(jù)科學(xué)領(lǐng)域的知識，不斷提升深度挖掘檔案開放數(shù)據(jù)的能力，主動參與到檔案開放數(shù)據(jù)資源的建設(shè)中來。

4.3 以公眾為中心，打通檔案數(shù)據(jù)利用命脈

為促進檔案開放數(shù)據(jù)的社會化利用，一是要增強對公眾需求與用戶體驗的關(guān)注，提高檔案開放數(shù)據(jù)服務(wù)質(zhì)量。檔案部門要積極開展用戶需求調(diào)查，接受社會各方的反饋意見，了解公眾需要的檔案數(shù)據(jù)形式和內(nèi)容，從而依托評估結(jié)果，優(yōu)先開放高價值和大需求量的檔案數(shù)據(jù)，并開發(fā)出更符合利用者需求的檔案數(shù)據(jù)應(yīng)用成果，激活檔案開放數(shù)據(jù)的社會價值。同時，可以通過提供交互式檔案數(shù)據(jù)服務(wù)，實現(xiàn)公民需求與檔案部門之間的耦合互動。

二是要拓寬檔案開放數(shù)據(jù)的應(yīng)用渠道，增強對檔案數(shù)據(jù)利用的引導(dǎo)性。檔案部門可以在開放平臺上設(shè)計一些檔案數(shù)據(jù)的應(yīng)用案例進行推廣，或提供一些指導(dǎo)性的工具、手冊，闡明檔案開放數(shù)據(jù)的利用方式和可行性實踐場景。此外，可以在開放數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新競賽中運用更多檔案數(shù)據(jù)作為案例或定向數(shù)據(jù)集，對檔案開放數(shù)據(jù)資源進行推廣與宣傳，凸顯檔案數(shù)據(jù)的多元價值，創(chuàng)新檔案開放數(shù)據(jù)的利用形式。

三是要潛移默化地培養(yǎng)社會公眾的檔案數(shù)據(jù)意識，提升公眾的檔案數(shù)據(jù)素養(yǎng)?？梢酝ㄟ^定期舉辦數(shù)據(jù)素養(yǎng)教育活動倡導(dǎo)社會公眾主動學(xué)習(xí)檔案數(shù)據(jù)開放相關(guān)知識，積極宣傳檔案開放數(shù)據(jù)的價值與意義，培養(yǎng)公眾了解、搜集、評估和利用檔案開放數(shù)據(jù)的能力。