唐紹均,王國(guó)平

自2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”以來,環(huán)境行政公益訴訟①可適用的法律依據(jù)主要為《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》)、《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《檢察公益訴訟解釋》)、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《〈行政訴訟法〉解釋》)與《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》。前述頗為原則與粗疏的框架性規(guī)定,必然導(dǎo)致“摸著石頭過河”成為環(huán)境行政公益訴訟司法實(shí)踐的常態(tài)。在此情勢(shì)下,環(huán)境行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決存在“確認(rèn)違法判項(xiàng)與履行職責(zé)判項(xiàng)錯(cuò)誤并用”、“確認(rèn)違法的期間認(rèn)定模糊”以及“確認(rèn)違法的起訴期限不明”等現(xiàn)實(shí)問題,既妨礙了確認(rèn)違法判決制度的規(guī)范適用,也破壞了環(huán)境公共利益救濟(jì)與行政法秩序穩(wěn)定性之間的平衡,疊加的實(shí)踐問題共同阻滯了檢察公益訴訟制度的推行以及環(huán)境公益訴訟制度的健全。本文以解讀環(huán)境行政公益訴訟確認(rèn)違法判決的法律淵源為基礎(chǔ),梳理其典型案例,剖析其現(xiàn)存問題,并針對(duì)前述問題提出完善建議,期冀促進(jìn)環(huán)境行政公益訴訟制度的健全與善用。

一、環(huán)境行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決的法源檢視

環(huán)境行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決②是指判決書中包含確認(rèn)違法判項(xiàng)的環(huán)境行政公益訴訟判決,既包括僅有確認(rèn)違法判項(xiàng)的判決,也包括確認(rèn)違法判項(xiàng)與其他判項(xiàng)并用的判決。由于法學(xué)以法律為主要研究對(duì)象[1],因此本文對(duì)環(huán)境行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決的研究將以梳理與剖析相關(guān)法律淵源作為切入點(diǎn)。

(一)環(huán)境行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決的法源梳理

《行政訴訟法》《檢察公益訴訟解釋》《〈行政訴訟法〉解釋》均屬于環(huán)境行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決的法律淵源,筆者將前述規(guī)定中有關(guān)確認(rèn)違法判決的主要條文梳理如下(表1)。我們不難發(fā)現(xiàn):盡管前述規(guī)定中有關(guān)確認(rèn)違法判決的五種適用情形與兩種適用樣態(tài)均規(guī)定得較為明確,但既未規(guī)定確認(rèn)違法判項(xiàng)與履行職責(zé)判項(xiàng)可以并用,也未對(duì)“檢察建議前履職期”是否納入確認(rèn)違法的期間[2]以及如何適用確認(rèn)違法的起訴期限[3]予以明確。

表1 環(huán)境行政公益訴訟確認(rèn)違法判決的法源梳理

(二)環(huán)境行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決的法源剖析

1.確認(rèn)違法判項(xiàng)與履行職責(zé)判項(xiàng)并用“于法無據(jù)”

從表1可見,《行政訴訟法》第74、76條以及《檢察公益訴訟解釋》第24、25條均為環(huán)境行政公益訴訟確認(rèn)違法判決的依據(jù)。根據(jù)前述規(guī)定,確認(rèn)違法判決具有五種法定適用情形,其中前四種情形只適用于負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)行政機(jī)關(guān)的“違法作為”,僅第五種情形適用于負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)行政機(jī)關(guān)的“違法不作為”。確認(rèn)違法判決具有兩種法定適用樣態(tài):確認(rèn)違法判項(xiàng)單獨(dú)適用、確認(rèn)違法判項(xiàng)與采取補(bǔ)救措施判項(xiàng)并用,此外并未規(guī)定其他法定適用樣態(tài)。確認(rèn)違法與履行職責(zé)分別作為環(huán)境行政公益訴訟的可能判項(xiàng),除在《行政訴訟法》、《檢察公益訴訟解釋》與《〈行政訴訟法〉解釋》中均無兩者可以并用的規(guī)定外,《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第83條也并未對(duì)此予以規(guī)定,再加之其他法律也并無相關(guān)規(guī)定,我們不難得出確認(rèn)違法判項(xiàng)與履行職責(zé)判項(xiàng)并用“于法無據(jù)”的結(jié)論。

2.“檢察建議前履職期”是否納入確認(rèn)違法的期間不明

根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款的規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)將行政機(jī)關(guān)起訴至人民法院,人民法院可依據(jù)五種法定適用情形中的任意一種對(duì)行政機(jī)關(guān)作出確認(rèn)違法判決。在作出環(huán)境行政公益訴訟的確認(rèn)違法判決前,人民法院須對(duì)行政機(jī)關(guān)未依法履行法定監(jiān)管職責(zé)的期間作出認(rèn)定,鑒于檢察建議這一訴前程序的介入,確認(rèn)違法的期間被劃分為四個(gè)階段:“檢察建議前履職期”④“檢察建議履職期”“審查起訴履職期”“訴中履職期”,對(duì)于將“檢察建議履職期”“審查起訴履職期”“訴中履職期”納入確認(rèn)違法的期間應(yīng)無爭(zhēng)議,但是否將“檢察建議前履職期”納入確認(rèn)違法的期間尚無明確依據(jù)。

3.確認(rèn)違法的起訴期限規(guī)定模糊

《行政訴訟法》《檢察公益訴訟解釋》《〈行政訴訟法〉解釋》規(guī)定了公民、法人或者其他組織等行政相對(duì)人向人民法院提起行政訴訟的起訴期限,并未就檢察機(jī)關(guān)的起訴期限作出專門規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)將行政機(jī)關(guān)起訴至人民法院,人民法院作出確認(rèn)違法判決前通常需要對(duì)檢察機(jī)關(guān)的起訴是否超過起訴期限予以認(rèn)定[4],由此引發(fā)如下爭(zhēng)議:檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟是否適用起訴期限;如果適用,能否適用行政相對(duì)人提起行政訴訟的起訴期限。

二、環(huán)境行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決的并用樣態(tài)

(一)確認(rèn)違法判項(xiàng)與履行職責(zé)判項(xiàng)的錯(cuò)誤并用

按照《行政訴訟法》與《檢察公益訴訟解釋》的規(guī)定,確認(rèn)違法判決僅有確認(rèn)違法判項(xiàng)單獨(dú)適用、確認(rèn)違法判項(xiàng)與采取補(bǔ)救措施判項(xiàng)并列適用兩種法定適用樣態(tài),但環(huán)境行政公益訴訟確認(rèn)違法判決的司法實(shí)踐卻出現(xiàn)了“第三種”適用樣態(tài)——確認(rèn)違法判項(xiàng)與履行職責(zé)判項(xiàng)并用⑤,顯然于法無據(jù),既與確認(rèn)違法判決具有補(bǔ)充性存在矛盾,也與“確認(rèn)違法”屬于履職判決的隱含前提存在沖突。首先,確認(rèn)違法判決具有補(bǔ)充性。確認(rèn)違法判決作為行政訴訟判決類型之一,從法律層面對(duì)行政行為進(jìn)行否定性評(píng)判[5],對(duì)行政機(jī)關(guān)具有一定的警示作用,但對(duì)已有的行政行為并無實(shí)質(zhì)性影響[6]。由于原告只有在不能通過給付之訴或者撤銷之訴獲得救濟(jì)的情況下,才得以提起確認(rèn)之訴[7],所以人民法院只有在無法作出撤銷判決或者給付判決時(shí),才能作出確認(rèn)違法判決。此外,根據(jù)《行政訴訟法》第74條和《檢察公益訴訟解釋》第24條的規(guī)定,當(dāng)被訴行政機(jī)關(guān)滿足表1中確認(rèn)違法判決適用情形的“情形四”或“情形五”而無法作出履職判決時(shí),人民法院才能作出確認(rèn)其不履行職責(zé)行為違法的判決,作為履職判決的補(bǔ)充[8]。與其他積極的判決類型相比,確認(rèn)違法判決沒有確切的執(zhí)行效力,無法直接強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)采取任何措施[9],更加凸顯其“補(bǔ)充性”或“后備性”特征。其次,“確認(rèn)違法”屬于履職判決的隱含前提。作為履職判決隱含前提的“確認(rèn)違法”實(shí)質(zhì)上是指法官觀念上的“確認(rèn)違法判決”,與判決書最終作出的“確認(rèn)違法判決”并不等同。詳言之,在作出判決前,法官觀念上存在一個(gè)“確認(rèn)違法判決”,即先在思維邏輯上確認(rèn)被訴行政機(jī)關(guān)違法,如果審理查明被訴行政機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)且具有履行可能性,則作出僅包含履行職責(zé)判項(xiàng)的履職判決;如果審理查明被訴行政機(jī)關(guān)已改變違法行政行為或判決履行無意義,即案件事實(shí)滿足表1中確認(rèn)違法判決適用情形的“情形四”或“情形五”,則法官觀念上的“確認(rèn)違法判決”轉(zhuǎn)化為判決書中的“確認(rèn)違法判決”[10]。

在環(huán)境行政公益訴訟確認(rèn)違法判決的司法實(shí)踐中,確認(rèn)違法判項(xiàng)與履行職責(zé)判項(xiàng)錯(cuò)誤并用問題的出現(xiàn),與人民法院將“采取補(bǔ)救措施”與“繼續(xù)履行(職責(zé))”混淆適用不無關(guān)系。即便“繼續(xù)履行(職責(zé))”與“采取補(bǔ)救措施”在《行政訴訟法》第78條第1款中被并列表述,表明了兩者并不等同且可以并用,客觀而言,“繼續(xù)履行(職責(zé))”與“采取補(bǔ)救措施”在內(nèi)容上有較大區(qū)別,“繼續(xù)履行(職責(zé))”即行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行其未履行或未全面履行的法定監(jiān)管職責(zé)[11],而“采取補(bǔ)救措施”是指采取使違法行為不失去效力的措施以及消除爭(zhēng)議、緩解矛盾的補(bǔ)救措施[12],其內(nèi)容仍應(yīng)在行政機(jī)關(guān)的職責(zé)或權(quán)限范圍內(nèi)予以確定[13]。人民法院將“采取補(bǔ)救措施”與“繼續(xù)履行(職責(zé))”混淆,既導(dǎo)致采取補(bǔ)救措施判項(xiàng)中出現(xiàn)“繼續(xù)履行(職責(zé))”的表述、履行職責(zé)判項(xiàng)中出現(xiàn)“采取補(bǔ)救措施”的表述,也造成確認(rèn)違法判項(xiàng)與履行職責(zé)判項(xiàng)的錯(cuò)誤并用。

(二)確認(rèn)違法判項(xiàng)與履行職責(zé)判項(xiàng)錯(cuò)誤并用的矯正

如前所述,在環(huán)境行政公益訴訟中,人民法院在同一判決中將確認(rèn)違法判項(xiàng)與履行職責(zé)判項(xiàng)并用,既違反法律規(guī)定,也與法理存在沖突。有鑒于此,為確保訴訟請(qǐng)求的準(zhǔn)確性與實(shí)現(xiàn)裁判規(guī)則的統(tǒng)一性,各級(jí)人民法院亟須對(duì)確認(rèn)違法判項(xiàng)與履行職責(zé)判項(xiàng)的錯(cuò)誤并用予以多維矯正。

根據(jù)《〈行政訴訟法〉解釋》第68條第3款的規(guī)定,一方面,原告發(fā)起訴訟,其在起訴時(shí)有義務(wù)正確表達(dá)訴訟請(qǐng)求;另一方面,如果原告的訴訟請(qǐng)求未能準(zhǔn)確表達(dá),那么人民法院就應(yīng)當(dāng)要求或者幫助原告明確⑥。在環(huán)境行政公益訴訟中,為確保訴訟請(qǐng)求的準(zhǔn)確性,人民法院在發(fā)現(xiàn)人民檢察院所提訴訟請(qǐng)求將“確認(rèn)違法”與“履行職責(zé)”并列時(shí),既要向檢察機(jī)關(guān)釋明“被訴行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)的違法行為存在與否,僅是人民法院判斷作為被告的行政機(jī)關(guān)是否繼續(xù)履職的事實(shí)依據(jù)和隱含前提,‘確認(rèn)違法’不能與‘履行職責(zé)’成為并列的訴訟請(qǐng)求”[14],也要向檢察機(jī)關(guān)釋明“若案件事實(shí)滿足《行政訴訟法》第74條第2款或者《檢察公益訴訟解釋》第24條的規(guī)定而不需要判決履行的情形,確認(rèn)違法才能成為單獨(dú)的訴訟請(qǐng)求”。

為了實(shí)現(xiàn)裁判規(guī)則的統(tǒng)一性,在環(huán)境行政公益訴訟中,針對(duì)檢察機(jī)關(guān)在所提訴訟請(qǐng)求中將“確認(rèn)違法”與“履行職責(zé)”并列的情況,人民法院應(yīng)分兩類情形分別作出裁判,避免在檢察機(jī)關(guān)訴訟請(qǐng)求不當(dāng)?shù)那闆r下仍追求“訴判一致”而作出不當(dāng)?shù)呐袥Q。第一,對(duì)具備繼續(xù)履行法定職責(zé)條件的案件,人民法院應(yīng)當(dāng)作出“被訴行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行法定職責(zé)”的判決,而且不能同時(shí)作出“確認(rèn)被訴行政機(jī)關(guān)違法”的判決。第二,對(duì)不具備繼續(xù)履行法定職責(zé)條件且案涉事實(shí)滿足表1中確認(rèn)違法判決之“情形四”或“情形五”的案件,人民法院應(yīng)當(dāng)作出“確認(rèn)被訴行政機(jī)關(guān)違法”的判決。此外,對(duì)于確認(rèn)違法判項(xiàng)與履行職責(zé)判項(xiàng)錯(cuò)誤并用的已生效裁判案件,人民法院亦可啟動(dòng)審判監(jiān)督程序予以再審糾錯(cuò)。與此同時(shí),最高人民法院既可通過發(fā)布司法解釋對(duì)確認(rèn)違法判項(xiàng)與其他判項(xiàng)可以并用或者不能并用的情形予以明確列舉,也可通過發(fā)布指導(dǎo)案例將一審中確認(rèn)違法判項(xiàng)與履行職責(zé)判項(xiàng)錯(cuò)誤并用但在二審中被依法改判的案例所確立的裁判要旨用以指導(dǎo)司法實(shí)踐,對(duì)確認(rèn)違法判項(xiàng)與履行職責(zé)判項(xiàng)的錯(cuò)誤并用予以全面矯正。

三、環(huán)境行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決的期間認(rèn)定

(一)“檢察建議前履職期”被不當(dāng)納入確認(rèn)違法的期間

“檢察建議前履職期”被不當(dāng)納入確認(rèn)違法的期間是指在環(huán)境行政公益訴訟確認(rèn)違法判決中,除了“檢察建議履職期”、“審查起訴履職期”與“訴中履職期”外,人民法院還將“檢察建議前履職期”納入確認(rèn)違法的期間。在普通行政訴訟中,人民法院所作出的確認(rèn)違法判決只需評(píng)價(jià)被訴行政行為是否滿足表1中確認(rèn)違法判決的五種適用情形即可,根本無須認(rèn)定被訴行政行為違法的期間[15];但在行政公益訴訟確認(rèn)違法判決中,由于訴前程序介入及其所具有的轉(zhuǎn)化功能⑦,被訴行政行為違法的期間成為人民法院在審判中亟須考量的因素,因此人民法院在作出確認(rèn)違法判決時(shí)須將被訴行政行為的違法期間作為必要審查內(nèi)容[16]。通過逐一分析被訴行政行為違法的可能期間,筆者有理由主張環(huán)境行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決所確認(rèn)的違法行為只能發(fā)生在行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后至判決作出前,即確認(rèn)違法的期間僅包含“檢察建議履職期”、“審查起訴履職期”與“訴中履職期”,而不包含“檢察建議前履職期”。

第一,確認(rèn)違法的期間包含“檢察建議履職期”。當(dāng)檢察建議被送達(dá)行政機(jī)關(guān),即意味著檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)履職的“命令”已經(jīng)發(fā)出,行政機(jī)關(guān)必須在指定期限內(nèi)履行此“命令”所設(shè)置的義務(wù)[17],如果行政機(jī)關(guān)不能按期履職并達(dá)到檢察機(jī)關(guān)的要求,則存在被起訴并被人民法院確認(rèn)違法的可能性,由此可見“檢察建議履職期”理應(yīng)被納入確認(rèn)違法的期間。

第二,確認(rèn)違法的期間包含“審查起訴履職期”。在訴前程序結(jié)束至訴訟提起前的審查起訴階段,行政機(jī)關(guān)對(duì)法定監(jiān)管職責(zé)的履行是訴前程序效力的延續(xù)[18],即其在該階段履行法定職責(zé)的義務(wù)仍然存在,故在該階段不履行法定職責(zé)的行為就應(yīng)當(dāng)被確認(rèn)違法,可見“審查起訴履職期”應(yīng)被納入確認(rèn)違法的期間。

第三,確認(rèn)違法的期間包含“訴中履職期”。在環(huán)境行政公益訴訟程序啟動(dòng)時(shí),由于行政機(jī)關(guān)不依法履職的狀態(tài)仍在持續(xù),受損公共利益未得到救濟(jì)的事實(shí)仍未改變[19],行政機(jī)關(guān)在被提起訴訟后至判決作出前這段時(shí)間內(nèi)的不履職行為就應(yīng)當(dāng)被確認(rèn)違法,由此可見“訴中履職期”理應(yīng)被納入確認(rèn)違法的期間。

第四,確認(rèn)違法的期間不包含“檢察建議前履職期”。首先,將“檢察建議前履職期”納入確認(rèn)違法的期間,既忽視了環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的轉(zhuǎn)化功能,也忽略了其獨(dú)立價(jià)值?；谠V前程序檢察建議的轉(zhuǎn)化功能,作為被告的行政機(jī)關(guān)不依法履職行為無論表現(xiàn)為何種形式,均被轉(zhuǎn)化為其履行法定職責(zé)的作為義務(wù)[20],行政機(jī)關(guān)因此取得了自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì),僅當(dāng)其未按照檢察建議的要求糾錯(cuò)并被起訴時(shí),行政機(jī)關(guān)的不糾錯(cuò)行為才能被確認(rèn)違法;基于訴前程序檢察建議的獨(dú)立價(jià)值,行政機(jī)關(guān)的不糾錯(cuò)行為最早僅可能發(fā)生于檢察建議生效之時(shí)[21]。其次,將“檢察建議前履職期”納入確認(rèn)違法的期間不能彰顯司法的謙抑性品格,不符合行政公益訴訟維護(hù)行政秩序穩(wěn)定性的內(nèi)在要求。《行政訴訟法》將檢察建議作為環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的目的在于尊重行政機(jī)關(guān)糾錯(cuò)的主動(dòng)性,既凸顯檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督,也強(qiáng)調(diào)“行政優(yōu)先”“尊重專長(zhǎng)”的原則[22],還能達(dá)到節(jié)約司法資源的目的。如果將“檢察建議前履職期”納入確認(rèn)違法的期間,勢(shì)必?cái)U(kuò)大審查行政機(jī)關(guān)不依法履職行為的范圍,既不能彰顯司法的謙抑性品格,也與行政公益訴訟維護(hù)行政秩序穩(wěn)定性的內(nèi)在要求相悖。再次,將“檢察建議前履職期”納入確認(rèn)違法的期間,無法實(shí)現(xiàn)其與行政公益訴訟制度以及訴訟法理論在邏輯上的自洽。行政機(jī)關(guān)在檢察建議發(fā)出前已經(jīng)存在的環(huán)境監(jiān)督管理方面的違法行為并不屬于檢察機(jī)關(guān)所提訴訟的審查范圍,而僅是訴訟的事實(shí)基礎(chǔ),若將“檢察建議前履職期”納入確認(rèn)違法的期間則超出了法院對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為的審查范圍[23]。最后,根據(jù)《行政訴訟法》第25條第3款以及《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第25條的規(guī)定,倘若行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后依法履行了職責(zé),檢察機(jī)關(guān)根本不會(huì)提起訴訟,更遑論人民法院會(huì)作出確認(rèn)違法判決,因此將“檢察建議前履職期”納入確認(rèn)違法的期間就意味著檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)收到檢察建議后依法履行了職責(zé)的行政機(jī)關(guān)提起訴訟,請(qǐng)求人民法院對(duì)“檢察建議前履職期”的違法行政行為作出確認(rèn)違法判決。概言之,在檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟中,人民法院所作的確認(rèn)違法判決應(yīng)將審查對(duì)象限定為檢察建議發(fā)出后的行政機(jī)關(guān)不履職行為。

(二)將“檢察建議前履職期”剔除確認(rèn)違法的期間

環(huán)境行政公益訴訟確認(rèn)違法判決中“檢察建議前履職期”被不當(dāng)納入確認(rèn)違法的期間,主要原因在于《行政訴訟法》與《檢察公益訴訟解釋》均未對(duì)確認(rèn)違法的期間作出明確規(guī)定。為進(jìn)一步明確判決中確認(rèn)違法的期間,建議通過修改法律規(guī)定或者完善司法解釋的方式明確“確認(rèn)違法的期間僅包含‘檢察建議履職期’、‘審查起訴履職期’與‘訴中履職期’”,將“檢察建議前履職期”從確認(rèn)違法的期間中剔除。

如果選擇修改法律規(guī)定的方式,則可以通過修改《行政訴訟法》,將“檢察建議前履職期”剔除確認(rèn)違法的期間。具言之,將《行政訴訟法》第25條4款修改為“……人民檢察院就檢察建議送達(dá)后行政機(jī)關(guān)的不履職行為依法向人民法院提起訴訟”,基于司法審查的有限性,人民法院只能就檢察機(jī)關(guān)起訴的“檢察建議送達(dá)后”行政機(jī)關(guān)的不履職行為進(jìn)行審查并作出裁判⑧。如果選擇完善司法解釋的方式,則可以通過修改《檢察公益訴訟解釋》將“檢察建議前履職期”剔除確認(rèn)違法的期間。具言之,對(duì)《檢察公益訴訟解釋》第24條中的“原行政行為”作進(jìn)一步解釋,明確規(guī)定“原行政行為”僅包括“檢察建議送達(dá)后至行政公益訴訟判決作出前行政機(jī)關(guān)的不履職行為”,基于司法審查的有限性,人民法院只能就“檢察建議送達(dá)后至行政公益訴訟判決作出前”行政機(jī)關(guān)的不履職行為進(jìn)行審查并作出裁判。

概言之,修改《行政訴訟法》或完善《檢察公益訴訟解釋》的方式均能達(dá)到將“檢察建議前履職期”剔除確認(rèn)違法的期間之目的,但從立法目的可實(shí)現(xiàn)性看,完善司法解釋的方式比修改法律規(guī)定的方式更具經(jīng)濟(jì)性與可行性。由于現(xiàn)行《行政訴訟法》中規(guī)定的檢察行政公益訴訟在起訴期限、確認(rèn)違法的期間等諸多方面均不足以滿足實(shí)踐需要[24],行政公益訴訟存在單獨(dú)立法的可能性⑨,但單獨(dú)立法不僅程序復(fù)雜,而且所耗費(fèi)的時(shí)間也較長(zhǎng)。在檢察公益訴訟單獨(dú)立法之前,通過完善《檢察公益訴訟解釋》的方式將“檢察建議前履職期”剔除確認(rèn)違法的期間,僅需最高審判機(jī)關(guān)的審判委員會(huì)和最高檢察機(jī)關(guān)的檢察委員會(huì)分別召開會(huì)議通過即可,不僅程序簡(jiǎn)單、可實(shí)施性強(qiáng),而且還可為將來檢察公益訴訟的專門立法留出空間。

四、環(huán)境行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決的起訴期限

(一)確認(rèn)違法判決的起訴期限適用淆亂

從司法實(shí)踐看,人民法院對(duì)于環(huán)境行政公益訴訟中確認(rèn)違法案件的起訴期限適用的裁判標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一,既有對(duì)該類案件是否適用起訴期限的分歧,也有對(duì)“若適用起訴期限能否適用行政相對(duì)人提起行政訴訟的起訴期限”的分歧。筆者將前述分歧涉及的起訴期限適用樣態(tài)、裁判理由以及對(duì)應(yīng)的代表性案例分別作如下梳理(表2)。

表2 環(huán)境行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決的起訴期限適用淆亂情況梳理

據(jù)表2可知,在環(huán)境行政公益訴訟確認(rèn)違法判決中,人民法院既對(duì)是否適用起訴期限存在分歧,也對(duì)“如果適用究竟是適用6個(gè)月的起訴期限,還是適用1年的起訴期限”存在分歧。部分法院認(rèn)為環(huán)境行政公益訴訟確認(rèn)違法判決不應(yīng)適用起訴期限,理由在于:法律法規(guī)、司法解釋對(duì)行政公益訴訟起訴期限雖未作出規(guī)定⑩,但根據(jù)《檢察公益訴訟解釋》第21條的規(guī)定,只要國(guó)家利益或社會(huì)公共利益因行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為遭受侵害的狀態(tài)存在,檢察機(jī)關(guān)就可以提起環(huán)境行政公益訴訟而不受起訴期限限制。也有部分法院認(rèn)為環(huán)境行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決應(yīng)適用起訴期限,但對(duì)究竟是適用以“知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日”為起算點(diǎn)的6個(gè)月起訴期限,還是適用以“知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日”為起算點(diǎn)的1年起訴期限存在分歧。其中,認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用6個(gè)月起訴期限的法律依據(jù)是《行政訴訟法》第46條第1款,認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用1年起訴期限的法律依據(jù)是《〈行政訴訟法〉解釋》第64條第1款。

(二)確認(rèn)違法判決起訴期限的專門設(shè)置

1.環(huán)境行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決應(yīng)當(dāng)適用起訴期限

針對(duì)前述確認(rèn)違法判決的起訴期限適用淆亂問題,筆者認(rèn)為環(huán)境行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決應(yīng)適用起訴期限,主要基于以下三方面的理由。第一,起訴期限制度具有“督促檢察機(jī)關(guān)積極提起訴訟”的功能。與普通行政訴訟中的行政相對(duì)人不同,作為我國(guó)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)并非因合法權(quán)益遭受侵害的直接利害關(guān)系人,提起行政公益訴訟是其一項(xiàng)必須履行的法定職責(zé)而非一項(xiàng)可以放棄的訴訟權(quán)利,起訴期限制度對(duì)檢察機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)所具有的“倒逼作用”有助于督促檢察機(jī)關(guān)積極提起行政公益訴訟,使得受損利益得到及時(shí)救濟(jì)[25]。第二,起訴期限制度以“維護(hù)行政法秩序穩(wěn)定”為目的[26],如果環(huán)境行政公益訴訟確認(rèn)違法判決不適用起訴期限勢(shì)必造成行政行為的效力長(zhǎng)期處于不確定狀態(tài)[27],導(dǎo)致行政法律秩序的穩(wěn)定性無法得到有效維護(hù)。第三,檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督的專門機(jī)關(guān),其辦案人員理當(dāng)熟知相關(guān)法律法規(guī),較行政相對(duì)人具有更高的法律素養(yǎng),而行政相對(duì)人向人民法院提起訴訟尚須受起訴期限限制,人民檢察院理應(yīng)不能例外。

2.環(huán)境行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決起訴期限的專門設(shè)置

如果環(huán)境行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決應(yīng)當(dāng)適用起訴期限,那么能否直接適用行政相對(duì)人向人民法院提起的行政訴訟之起訴期限呢?基于以下兩方面的理由,筆者認(rèn)為不能直接適用。第一,《行政訴訟法》以及《〈行政訴訟法〉解釋》等關(guān)于起訴期限的相關(guān)規(guī)定適用于公民、法人或者其他組織等行政相對(duì)人向人民法院提起的訴訟,其規(guī)定的起訴人不包含作為行政公益訴訟起訴人的人民檢察院。第二,《行政訴訟法》第46條規(guī)定的起訴期限是以告知直接利害關(guān)系人為起算點(diǎn),而行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的違法行為卻并不存在直接利害關(guān)系,無法確定其“知道或應(yīng)當(dāng)知道”的時(shí)間點(diǎn)[28]?；诖?筆者建議通過解釋或者修改《行政訴訟法》的方式對(duì)環(huán)境行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決的起訴期限予以專門設(shè)置,將《行政訴訟法》《〈行政訴訟法〉解釋》等規(guī)定的起訴期限涵蓋檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟,并對(duì)起訴期限的長(zhǎng)度與起算點(diǎn)予以專門規(guī)定。

首先,將《行政訴訟法》《〈行政訴訟法〉解釋》等關(guān)于起訴期限的規(guī)定涵蓋檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟。從應(yīng)然層面看,“解釋方式”與“修改方式”均可實(shí)現(xiàn)前述立法目的,所謂“解釋方式”是指將《行政訴訟法》規(guī)定的行政訴訟起訴主體中的“法人”解釋為包含檢察機(jī)關(guān),所謂“修改方式”是指將《行政訴訟法》規(guī)定的“直接向人民法院提起訴訟”的起訴主體修改為“公民、法人、檢察機(jī)關(guān)或者其他組織”。從實(shí)然層面看,“解釋方式”比“修改方式”更具可行性,原因在于:“解釋方式”雖然會(huì)造成在同一行政公益訴訟案件中,檢察機(jī)關(guān)先以“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”身份向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議,后以“法人”身份向人民法院提起訴訟,既會(huì)出現(xiàn)前后身份矛盾的情況,也與“公益訴訟起訴人”的身份不相吻合,但在司法效果能夠得到保證的前提下檢察機(jī)關(guān)的身份矛盾問題可以通過將來的檢察公益訴訟專門立法予以解決[29];“修改方式”雖然能避免前述問題的產(chǎn)生,但面對(duì)傳統(tǒng)的行政訴訟法律體系已經(jīng)無法承載檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟的境況,這一修改猶如“杯水車薪”,而司法解釋卻能夠暫時(shí)將環(huán)境行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決起訴期限的專門設(shè)置問題予以解決,并給檢察公益訴訟專門立法留出空間。

其次,就起訴期限的長(zhǎng)度而言,基于起訴期限制度在行政公益訴訟與一般行政訴訟中運(yùn)行原理的共通性[30]、環(huán)境行政公益訴訟“維護(hù)社會(huì)公共利益”的特殊性以及環(huán)境類案件本身的復(fù)雜性,建議將環(huán)境行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決的一般起訴期限設(shè)置為1年,最長(zhǎng)起訴期限設(shè)置為5年,并將“行政機(jī)關(guān)有整改意愿但受季節(jié)條件、施工條件、工期等客觀因素限制”等情形納入起訴期限扣除與延長(zhǎng)規(guī)定的適用范圍。

最后,就起訴期限的起算點(diǎn)而言,由于行政公益訴訟旨在維護(hù)公共利益且有訴前程序介入,因此《行政訴訟法》《〈行政訴訟法〉解釋》等關(guān)于起訴期限起算點(diǎn)的規(guī)定不宜直接予以適用,環(huán)境行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決起訴期限的起算點(diǎn)應(yīng)當(dāng)予以專門設(shè)置。盡管可能作為前述起訴期限起算點(diǎn)的時(shí)間點(diǎn)有以下6個(gè)(圖1),但筆者通過比選后發(fā)現(xiàn):將“檢察建議指定履職期限屆滿之日”作為環(huán)境行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決起訴期限的起算點(diǎn)更為合適。

圖1 可能作為起訴期限起算點(diǎn)的6個(gè)時(shí)間點(diǎn)

第一,“行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益遭受侵害之日”不適合作為起算點(diǎn)?；谛姓C(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為損害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的隱蔽性以及損害結(jié)果的滯后性,若將此時(shí)間點(diǎn)作為起訴期限起算點(diǎn),極有可能導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)尚未發(fā)現(xiàn)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益遭受損害而起訴期限已經(jīng)屆滿。

第二,“檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益遭受侵害之日”不適合作為起算點(diǎn)。若起訴期限起算點(diǎn)為此時(shí)間點(diǎn),將造成檢察機(jī)關(guān)的起訴期限與檢察建議指定的履職期限出現(xiàn)部分重合,因在重合期限內(nèi)檢察機(jī)關(guān)不能起訴而致使起訴期限事實(shí)上被扣減。此外,還可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)因難以舉證證明檢察機(jī)關(guān)的“發(fā)現(xiàn)日期”而無法提出起訴期限已經(jīng)過的抗辯。

第三,“檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議之日”不適合作為起算點(diǎn)。若起訴期限起算點(diǎn)為此時(shí)間點(diǎn),將導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)的起訴期限與檢察建議指定的履職期限出現(xiàn)部分重合,因在重合期限內(nèi)檢察機(jī)關(guān)不能起訴而致使起訴期限事實(shí)上被扣減。此外,如果檢察建議發(fā)出后未被送達(dá)行政機(jī)關(guān),則可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)因難以舉證證明檢察機(jī)關(guān)的檢察建議“發(fā)出日期”而無法提出起訴期限已經(jīng)過的抗辯。

第四,“行政機(jī)關(guān)收到檢察建議之日”不適合作為起算點(diǎn)。若起訴期限起算點(diǎn)為此時(shí)間點(diǎn),將導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)的起訴期限與檢察建議指定的履職期限出現(xiàn)部分重合,因在重合期限內(nèi)檢察機(jī)關(guān)不能起訴而致使起訴期限事實(shí)上被扣減。

第五,“檢察建議指定履職期限內(nèi)行政機(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議之日”不適合作為起算點(diǎn)。由于行政機(jī)關(guān)在檢察建議指定履職期限內(nèi)既可能回復(fù)檢察建議,也可能不回復(fù)檢察建議,因此行政機(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議之日將是一個(gè)不具有確定性的時(shí)間點(diǎn),將其作為起訴期限的起算點(diǎn)明顯不當(dāng)。

第六,“檢察建議指定履職期限屆滿之日”適合作為起算點(diǎn)。將此時(shí)間點(diǎn)作為起訴期限的起算點(diǎn),既能實(shí)現(xiàn)起訴期限在主觀標(biāo)準(zhǔn)與客觀標(biāo)準(zhǔn)上的統(tǒng)一,還可避免起訴期限與檢察建議指定的履職期限出現(xiàn)部分或者全部重合而導(dǎo)致起訴期限被虛置,完全消除了前述5個(gè)時(shí)間點(diǎn)作為起訴期限起算點(diǎn)所具有的弊端,具有合理性與可行性。

注釋：

① 盡管理論界不乏“授權(quán)公民、社會(huì)組織或者檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟”的學(xué)術(shù)觀點(diǎn),但從立法規(guī)定與司法實(shí)踐看,我國(guó)目前有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟的主體僅為檢察機(jī)關(guān),因此本文所稱“環(huán)境行政公益訴訟”僅指檢察機(jī)關(guān)所提起的環(huán)境行政公益訴訟。

② 在環(huán)境行政公益訴訟中,判決類型主要包括撤銷判決、變更判決、履職判決、確認(rèn)違法判決、確認(rèn)無效判決、駁回訴訟請(qǐng)求判決六種,而“判項(xiàng)”一般包括撤銷判項(xiàng)、重作判項(xiàng)、變更判項(xiàng)、履行職責(zé)判項(xiàng)、確認(rèn)違法判項(xiàng)、確認(rèn)無效判項(xiàng)、采取補(bǔ)救措施判項(xiàng)、駁回訴訟請(qǐng)求判項(xiàng)八種。參見姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》,北京:北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2018年版,第523～534頁。

③ 此處的“審查起訴履職期”僅指檢察建議履職期滿之日至檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟之日。

④ 此處的“檢察建議前履職期”僅指檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為之日至行政機(jī)關(guān)收到檢察建議書之日。

⑤ 譬如,在最高人民法院2019年發(fā)布的第137號(hào)指導(dǎo)案例“云南省劍川縣人民檢察院訴劍川縣森林公安局怠于履行法定職責(zé)環(huán)境行政公益訴訟案”中,法院作出“確認(rèn)被告怠于履行處罰決定相關(guān)內(nèi)容的行為違法”與“責(zé)令被告繼續(xù)履行法定監(jiān)管職責(zé)”的判決。

⑥ 參見最高人民法院(2018)最高法行申9011號(hào)行政裁定書。

⑦ 所謂檢察建議的轉(zhuǎn)化功能是指不論負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)損害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的“原行政行為”的形式是作為抑或不作為,訴前程序檢察建議都將這種違法行為予以轉(zhuǎn)化并賦予行政機(jī)關(guān)作為義務(wù),即履行法定職責(zé)。張旭勇又將訴前程序檢察建議的這種轉(zhuǎn)化功能總結(jié)為“清零阻斷”。參見張旭勇:《行政公益訴訟中“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定》,《浙江社會(huì)科學(xué)》2020年第1期,第71頁。

⑧ 參見最高人民法院(2019)最高法行申11574號(hào)行政裁定書。

⑨ 有學(xué)者建議將檢察公益訴訟或公益訴訟單獨(dú)立法。參見湯維建:《檢察公益訴訟實(shí)施模式研究》,《學(xué)術(shù)交流》2023年第1期,第41頁;丁亦鑫:《全國(guó)人大代表賈宇:建議適時(shí)將公益訴訟專門立法納入計(jì)劃》,人民網(wǎng),2020年5月23日,http://env.people.com.cn/n1/2020/0523/c1010-31720486.html。

⑩ 基于同樣的理由,有法院根據(jù)《檢察公益訴訟解釋》第26條的規(guī)定而認(rèn)為人民檢察院提起的行政公益訴訟應(yīng)受一般行政訴訟起訴期限制度的限制。參見四川省三臺(tái)縣人民法院(2019)川0722行初14號(hào)行政裁定書、四川省綿陽市中級(jí)人民法院(2019)川07行終104號(hào)行政裁定書。