楊皖寧 梁三利

（中共江蘇省委黨校，南京 210009）

內(nèi)容提要：健全現(xiàn)代預(yù)算制度是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要保障和構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要支撐。預(yù)算作為依法規(guī)制地方政府債務(wù)發(fā)行的首要程序，具有披露反映、計(jì)劃管理、監(jiān)督保障等重要功能?，F(xiàn)代預(yù)算制度視域下，地方政府債務(wù)預(yù)算管理存在編制缺乏實(shí)質(zhì)性論證、批準(zhǔn)缺乏實(shí)質(zhì)性審查和執(zhí)行缺乏實(shí)質(zhì)性績(jī)效評(píng)價(jià)等問(wèn)題?；陬A(yù)算管理在整個(gè)財(cái)政體制運(yùn)行中的基礎(chǔ)性作用，建議以現(xiàn)代預(yù)算制度為導(dǎo)向?qū)鶆?wù)預(yù)算管理進(jìn)行改革完善。具體而言，地方政府應(yīng)當(dāng)在充分論證基礎(chǔ)上為債務(wù)預(yù)算編制建立投資項(xiàng)目規(guī)劃，強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于債務(wù)預(yù)算的審批監(jiān)督，擴(kuò)大社會(huì)公眾參與債務(wù)預(yù)算執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

黨的二十大報(bào)告從戰(zhàn)略和全局的高度，明確提出“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”。立足于新時(shí)代新征程全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的使命任務(wù)，健全現(xiàn)代預(yù)算制度是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要保障和構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要支撐。當(dāng)前，地方政府發(fā)行債務(wù)已經(jīng)成為國(guó)家宏觀調(diào)控和地方經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的有效工具。截至2022 年12 月，我國(guó)地方政府債務(wù)總體存量余額348995.38 億元，[1]在規(guī)范政府融資行為、促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)和抗擊新冠肺炎疫情中發(fā)揮出關(guān)鍵作用，對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。從世界金融發(fā)展史上看，所有經(jīng)濟(jì)危機(jī)和金融危機(jī)的本質(zhì)都是債務(wù)危機(jī)，西方國(guó)家因債臺(tái)高筑引發(fā)“財(cái)政懸崖”“債務(wù)觸頂”等影響政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的例子已不鮮見(jiàn)，歷史教訓(xùn)值得深刻警醒。黨中央、國(guó)務(wù)院一直高度重視地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防控工作，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解問(wèn)題時(shí)刻沒(méi)有放松。預(yù)算作為地方政府債務(wù)發(fā)行整體流程中的首要程序，既是地方財(cái)政分配關(guān)系的集中體現(xiàn)，也是從根本上防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的第一道關(guān)卡，預(yù)算質(zhì)量高低將直接決定后續(xù)債務(wù)融資、流轉(zhuǎn)、交易、使用和償還等環(huán)節(jié)的成敗。堅(jiān)持現(xiàn)代預(yù)算制度導(dǎo)向?qū)Φ胤秸畟鶆?wù)預(yù)算管理進(jìn)行檢視完善，對(duì)于有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)、守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線和推進(jìn)實(shí)現(xiàn)依法治債具有重大的引領(lǐng)作用和現(xiàn)實(shí)意義。

一、地方政府債務(wù)預(yù)算管理應(yīng)當(dāng)遵循現(xiàn)代預(yù)算制度導(dǎo)向

按照黨中央統(tǒng)一部署，現(xiàn)代預(yù)算制度以堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想為基本原則，以預(yù)算編制完整科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范高效、預(yù)算監(jiān)督嚴(yán)格有力為發(fā)展目標(biāo)，涵蓋預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督全過(guò)程，以綜合統(tǒng)籌、規(guī)范透明、約束有力、講求績(jī)效、持續(xù)安全為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。[2]健全現(xiàn)代預(yù)算制度作為新時(shí)代財(cái)政預(yù)算工作的根本遵循，內(nèi)在要求預(yù)算管理更加充分發(fā)揮對(duì)于財(cái)政運(yùn)行披露反映、計(jì)劃管理、監(jiān)督保障的關(guān)鍵作用，為構(gòu)建新發(fā)展格局提供重要支撐。盡管地方政府債務(wù)發(fā)行并不必然導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生，但是金融風(fēng)險(xiǎn)卻是伴隨著債務(wù)無(wú)序擴(kuò)張而演化。長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府債務(wù)資金運(yùn)行存在重收入輕支出、重分配輕管理、重使用輕效益等問(wèn)題，[3]債務(wù)發(fā)行計(jì)劃和投資不盡科學(xué)合理導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)累積，與新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)高效益、高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的要求不相符合。其中，既有經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下地方政府財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任不相匹配的特殊矛盾，也源于債務(wù)預(yù)算的統(tǒng)籌力度、約束強(qiáng)度和績(jī)效水平不足的現(xiàn)實(shí)困境。地方政府債務(wù)發(fā)行整體業(yè)務(wù)流程長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多、操作復(fù)雜，作為政府制定的公共財(cái)力配置計(jì)劃，債務(wù)預(yù)算管理承擔(dān)財(cái)務(wù)控制、政策貫徹、規(guī)劃管理、民主參與等基本職能，實(shí)現(xiàn)依法治債緊密依托于透明度高、約束力強(qiáng)的預(yù)算管理，根本而言需要以現(xiàn)代預(yù)算制度為改革導(dǎo)向。

政府負(fù)債是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的普遍現(xiàn)象，允許地方政府發(fā)債融資是世界上絕大多數(shù)國(guó)家的通行做法，而且一般都要依托于法定程序建立債務(wù)管理體制和風(fēng)險(xiǎn)防控體系。從立法思路來(lái)看，《預(yù)算法》在近十年來(lái)歷經(jīng)兩次修訂，體現(xiàn)出由“幫政府管錢(qián)”的管理法向“規(guī)范政府用錢(qián)”的控權(quán)法轉(zhuǎn)變的鮮明特征。作為政府活動(dòng)的基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)政策指南，預(yù)算也是延續(xù)過(guò)去決策和規(guī)劃未來(lái)的一個(gè)過(guò)程。隨著地方政府融資需求漸成剛性，發(fā)行債務(wù)已經(jīng)成為一項(xiàng)長(zhǎng)期財(cái)政政策，債務(wù)預(yù)算作為發(fā)債融資的首要程序，好比一個(gè)觀察哨，從中可以透視出地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)和政府投資導(dǎo)向，是財(cái)政資源實(shí)現(xiàn)有效配置的源頭。與此同時(shí)，如果在預(yù)算管理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，就需要及時(shí)分析成因并采取相應(yīng)的措施。有效的預(yù)算管理約束是確保政府債務(wù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)科學(xué)、合理、適當(dāng)?shù)闹贫缺Ｕ希七M(jìn)地方政府債務(wù)發(fā)行科學(xué)化、法治化和市場(chǎng)化改革依托于健全現(xiàn)代預(yù)算制度，遵循現(xiàn)代預(yù)算制度導(dǎo)向強(qiáng)化債務(wù)預(yù)算管理是約束不當(dāng)舉債行為最強(qiáng)有力的防線。

以健全現(xiàn)代預(yù)算制度為基礎(chǔ)深化債務(wù)預(yù)算管理改革，可以更好發(fā)揮預(yù)算制度的約束性和功能性作用，推動(dòng)債務(wù)發(fā)行在依法合規(guī)基礎(chǔ)上優(yōu)化績(jī)效，實(shí)現(xiàn)合理配置財(cái)政資源、提高公共服務(wù)供給能力和水平、最大程度保證債務(wù)融資的社會(huì)效益。由此，遵循現(xiàn)代預(yù)算制度深化地方政府債務(wù)預(yù)算管理改革，強(qiáng)化債務(wù)預(yù)算管理過(guò)程中的編制論證、審查監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)，提升債務(wù)發(fā)展可持續(xù)性以防范化解風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為新的時(shí)代課題。

二、現(xiàn)代預(yù)算制度視域下地方政府債務(wù)預(yù)算管理的問(wèn)題檢視

現(xiàn)代預(yù)算制度視域下，地方政府債務(wù)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程應(yīng)當(dāng)更加公開(kāi)透明、科學(xué)規(guī)范。當(dāng)前，由于我國(guó)地方政府債務(wù)發(fā)行制度初步建立，《預(yù)算法》及其實(shí)施條例尚未對(duì)債務(wù)預(yù)算明確規(guī)定特殊要求。地方政府債務(wù)發(fā)行額度與其他財(cái)政指標(biāo)有所不同，其自身具有非常鮮明的特點(diǎn)。對(duì)標(biāo)于“綜合統(tǒng)籌、規(guī)范透明、約束有力、講求績(jī)效、持續(xù)安全”的現(xiàn)代預(yù)算制度標(biāo)準(zhǔn)，債務(wù)預(yù)算管理仍然存在編制缺乏實(shí)質(zhì)性論證、批準(zhǔn)缺乏實(shí)質(zhì)性審查和執(zhí)行缺乏實(shí)質(zhì)性績(jī)效評(píng)價(jià)等問(wèn)題。

（一）債務(wù)預(yù)算編制缺乏實(shí)質(zhì)性論證

預(yù)算編制完整科學(xué)是現(xiàn)代預(yù)算制度的首要特征?！额A(yù)算法》已經(jīng)明確規(guī)定政府債務(wù)發(fā)行資金只能用于資本性支出、不能用于經(jīng)常性支出的“黃金原則”，2016 年中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》也明確要求政府資金只允許投向市場(chǎng)不能有效配置資源的公共領(lǐng)域，因之地方政府債務(wù)融資必須用于公共領(lǐng)域的項(xiàng)目建設(shè)。債務(wù)預(yù)算目的在于保障債務(wù)審慎發(fā)行，既不能突破上級(jí)政府確定的限額，同時(shí)要著重考慮需要支持建設(shè)項(xiàng)目的具體情況。更進(jìn)一步，要認(rèn)真考察債務(wù)融資所要支持的項(xiàng)目建設(shè)是否具有足夠的必要性與可行性，是否符合國(guó)家的政策取向和經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，是否必須通過(guò)政府發(fā)債形式來(lái)解決或者補(bǔ)充資金來(lái)源。即使是在滿足前面三個(gè)條件基礎(chǔ)上，面對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中一系列需要支持建設(shè)的公益項(xiàng)目，哪個(gè)或者哪些最具有發(fā)債融資的緊迫性需要優(yōu)先解決等，這些都是債務(wù)預(yù)算編制過(guò)程中必須仔細(xì)權(quán)衡、審慎論證決定的問(wèn)題。財(cái)政收支存在矛盾是絕對(duì)的，實(shí)現(xiàn)平衡是相對(duì)的，絕對(duì)的財(cái)政收支矛盾在一定條件作用下可能轉(zhuǎn)化為相對(duì)平衡，但這是一個(gè)動(dòng)態(tài)長(zhǎng)期的過(guò)程，[4]預(yù)算編制的價(jià)值也在于注重協(xié)調(diào)好并盡可能實(shí)現(xiàn)整體平衡與部分平衡的關(guān)系?；诖?，政府債務(wù)預(yù)算編制就不能是按照一般經(jīng)濟(jì)指標(biāo)做簡(jiǎn)單的比例預(yù)測(cè)，而是必須根據(jù)具體項(xiàng)目所需融資規(guī)模進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃計(jì)量。

現(xiàn)實(shí)中，部分地區(qū)由于預(yù)算不善導(dǎo)致較為嚴(yán)重的發(fā)債融資緩慢和債務(wù)資金閑置問(wèn)題仍然存在。比如，2018 年國(guó)務(wù)院確定地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)發(fā)行指標(biāo)為1.35 萬(wàn)億元，然而前7 個(gè)月只完成了1502.72億元。[5]再如，根據(jù)2019 年第三季度審計(jì)署針對(duì)國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果，抽查發(fā)現(xiàn)有5 個(gè)省總計(jì)9.83 億元政府債務(wù)資金未及時(shí)盤(pán)活或調(diào)整使用等。[6]根據(jù)相關(guān)調(diào)查，地方政府對(duì)項(xiàng)目前期工作準(zhǔn)備不充分不扎實(shí)，項(xiàng)目不夠成熟導(dǎo)致難以推進(jìn)是一個(gè)重要原因。[7]為防止耗費(fèi)投資卻無(wú)益于民生的項(xiàng)目“帶病上馬”，亟待在債務(wù)預(yù)算編制之前組織充分論證以介入前置監(jiān)督。如果沒(méi)有明確對(duì)擬進(jìn)行發(fā)債融資支持項(xiàng)目進(jìn)入預(yù)算前進(jìn)行必要性和合理性論證的具體程序，很難保證地方政府自發(fā)對(duì)債務(wù)發(fā)行資金使用進(jìn)行充分科學(xué)有效的審慎論證，可能造成發(fā)債決策和預(yù)算編制出現(xiàn)失誤。

（二）債務(wù)預(yù)算批準(zhǔn)缺乏實(shí)質(zhì)性審查

強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制是現(xiàn)代預(yù)算制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。預(yù)算就其本質(zhì)而言也是在資源稀缺條件下確立出優(yōu)先性的安排，即在財(cái)政支出對(duì)象的“可負(fù)擔(dān)性標(biāo)準(zhǔn)”與“物有所值標(biāo)準(zhǔn)”之間權(quán)衡取舍后作出優(yōu)先性選擇。[8]地方政府債務(wù)預(yù)算包含于財(cái)政預(yù)算之中，由同級(jí)人大進(jìn)行審查和批準(zhǔn)，人大依法對(duì)政府預(yù)算開(kāi)展全口徑審查和全過(guò)程監(jiān)管?！额A(yù)算法》第48 條已經(jīng)規(guī)定地方人大對(duì)預(yù)算草案及其報(bào)告的審查重點(diǎn)，尤其是明確了對(duì)政府債務(wù)預(yù)算進(jìn)行合法性和合理性審查的要求。預(yù)算經(jīng)由權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)是地方政府債務(wù)發(fā)行的前提，發(fā)債過(guò)度會(huì)造成資金浪費(fèi)并積累金融風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)融資不足可能導(dǎo)致所支持項(xiàng)目不能產(chǎn)生應(yīng)有效益，也必然會(huì)影響到債務(wù)清償。因此，預(yù)算批準(zhǔn)要達(dá)到合法性和合理性的雙重標(biāo)準(zhǔn)，就要體現(xiàn)“合法”和“適度”的審查原則。

現(xiàn)實(shí)中，合法性相對(duì)而言比較容易審查，主要以本地區(qū)政府不超過(guò)債務(wù)發(fā)行限額為依據(jù)，然而，在合理性審查的實(shí)現(xiàn)上就相對(duì)缺乏程序性保障。如果地方人大對(duì)于政府債務(wù)預(yù)算監(jiān)督不夠，政府重大投資決策失誤就很難得以糾正。由于當(dāng)前政府編制財(cái)政預(yù)算草案及其報(bào)告不能完整地體現(xiàn)對(duì)擬發(fā)債支持建設(shè)項(xiàng)目的詳盡信息，無(wú)法讓人大代表乃至社會(huì)公眾全面掌握政府債務(wù)資金使用流向的具體情況。人大代表來(lái)自不同行業(yè)，要提出各自領(lǐng)域的議案建議，對(duì)于發(fā)債背后支持的項(xiàng)目未必熟悉又無(wú)法進(jìn)行實(shí)地考察，加之地方人民代表大會(huì)召開(kāi)會(huì)議的時(shí)間一般三到五天，會(huì)上需要進(jìn)行選舉或者審議表決的事項(xiàng)眾多，也很難專(zhuān)門(mén)對(duì)政府發(fā)債的具體問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)門(mén)討論。如果不能通過(guò)預(yù)算程序?qū)φ畟鶆?wù)發(fā)行進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的約束，那么人大對(duì)于政府債務(wù)預(yù)算審批就僅僅相當(dāng)于是加蓋了一個(gè)名義的公章，[9]能否在獨(dú)立審查基礎(chǔ)上作出合法和合理的有效判斷成為當(dāng)前人大對(duì)政府舉債監(jiān)督的重大考驗(yàn)。[10]客觀而言，地方人大對(duì)債務(wù)預(yù)算進(jìn)行合理性審查的法定要求在很大程度上未能充分落實(shí)。

（三）債務(wù)預(yù)算執(zhí)行缺乏實(shí)質(zhì)性績(jī)效評(píng)價(jià)

現(xiàn)代預(yù)算制度視域下，財(cái)政資金要提升使用效益和政策效能，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)能力，債務(wù)預(yù)算管理注重控制約束也要注重功能績(jī)效。政府投資是典型的公共投資，對(duì)社會(huì)投資走向具有重要的引領(lǐng)帶動(dòng)作用。然而，當(dāng)前對(duì)地方政府債務(wù)投資有效性的評(píng)判仍然缺乏清晰導(dǎo)向。地方政府通過(guò)發(fā)債融資支持進(jìn)行公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，即使資金投入到項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)中也并不意味著實(shí)現(xiàn)了真正意義上的落地和有效。據(jù)相關(guān)報(bào)道，一些地區(qū)出現(xiàn)債務(wù)發(fā)行資金投入農(nóng)村公路后村民卻又要整體搬遷，道路鋪設(shè)一半停工形成“斷頭路”，建好養(yǎng)老院、文化書(shū)屋長(zhǎng)期空置無(wú)法運(yùn)營(yíng)等現(xiàn)象，很多社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施投資和城市公共設(shè)施建設(shè)出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、利用率低，甚至過(guò)幾年被拆除的現(xiàn)象已是屢見(jiàn)不鮮。[11]《預(yù)算法》明確將“講求績(jī)效”確定為一項(xiàng)基本原則，但是債務(wù)預(yù)算執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)還欠缺考察衡量的具體操作規(guī)程。客觀而言，地方政府債務(wù)融資投向是否形成優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)是預(yù)算執(zhí)行績(jī)效的集中體現(xiàn)，必須解決的問(wèn)題是通過(guò)實(shí)質(zhì)性監(jiān)督和評(píng)價(jià)，避免無(wú)效投資和重復(fù)建設(shè)的項(xiàng)目進(jìn)入預(yù)算。依法落實(shí)“舉債必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”以強(qiáng)化監(jiān)督，是防止地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)劇增的治本之策。提升債務(wù)資金績(jī)效，既應(yīng)當(dāng)逐步對(duì)績(jī)效目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)加以完善，也需要拓寬預(yù)算執(zhí)行績(jī)效的監(jiān)督渠道，構(gòu)建債務(wù)預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)格有效和發(fā)債投融資機(jī)制良性運(yùn)轉(zhuǎn)的制度架構(gòu)。

綜上所述，在地方政府債務(wù)預(yù)算編制、審批和執(zhí)行程序上都還存在具體的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，如果預(yù)算編制、審批和執(zhí)行不能對(duì)政府發(fā)債形成實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，就可能成為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集聚及投資失效的制度誘因。因此，需要以現(xiàn)代預(yù)算制度為導(dǎo)向強(qiáng)化政府債務(wù)預(yù)算管理改革。

三、現(xiàn)代預(yù)算制度視域下地方政府債務(wù)預(yù)算管理的完善路徑

黨的二十大報(bào)告指出：高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)。按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，現(xiàn)代預(yù)算制度視域下地方政府債務(wù)預(yù)算管理應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一、財(cái)政分權(quán)與政治架構(gòu)相統(tǒng)一、法治性和穩(wěn)定性相統(tǒng)一為價(jià)值依歸，以公共利益為導(dǎo)向提升債務(wù)預(yù)算管理約束力，促進(jìn)債務(wù)治理可持續(xù)發(fā)展。

（一）以充分論證為基礎(chǔ)編制投資項(xiàng)目規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“綜合統(tǒng)籌、規(guī)范透明”

政府存在債務(wù)不等于具有風(fēng)險(xiǎn)，真正的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源于債務(wù)資金使用的低效率。建設(shè)性債務(wù)如果形成高質(zhì)量資產(chǎn)，不僅具有償還能力控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而且會(huì)造福社會(huì)。近年來(lái)，國(guó)務(wù)院制定的《預(yù)算法實(shí)施條例》《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2021〕5 號(hào)）陸續(xù)出臺(tái)，強(qiáng)化財(cái)政資源統(tǒng)籌能力和可持續(xù)性成為現(xiàn)代預(yù)算制度改革的鮮明標(biāo)志，預(yù)算管理防范化解財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)隱患的作用更加突出。[12]因此，強(qiáng)化預(yù)算管理控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)短期要控制增量，在債務(wù)增長(zhǎng)與償債能力增強(qiáng)之間做好平衡，從長(zhǎng)期來(lái)看要提高債務(wù)發(fā)行資金使用效益，使債務(wù)增長(zhǎng)與承債能力之間形成良性循環(huán)。合理編制地方投融資項(xiàng)目總體規(guī)劃，是實(shí)現(xiàn)融資精準(zhǔn)科學(xué)、防范化解風(fēng)險(xiǎn)的重要前提?？陀^而言，出于各方面原因地方政府預(yù)算編制時(shí)間比較緊迫，如果沒(méi)有前期的充分準(zhǔn)備作為基礎(chǔ)，債務(wù)預(yù)算編制難免會(huì)因缺乏統(tǒng)籌導(dǎo)致倉(cāng)促形成。地方政府債務(wù)的社會(huì)關(guān)注度日益提高，預(yù)算編制更需要精細(xì)慎重，做到合法有序、科學(xué)高效。

確保地方政府債務(wù)發(fā)行投資的有效性，不能只有一個(gè)經(jīng)濟(jì)利益最大化標(biāo)準(zhǔn)，而是應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)視角、社會(huì)視角、生態(tài)視角、空間視角等多重維度綜合過(guò)程中，結(jié)合創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，遵循現(xiàn)代預(yù)算制度導(dǎo)向，使債務(wù)預(yù)算編制能夠最大化符合社會(huì)公共利益，形成激勵(lì)相容的財(cái)政制度效果。為解決預(yù)算編制過(guò)程中對(duì)政府發(fā)債支持項(xiàng)目缺乏實(shí)質(zhì)性論證的問(wèn)題，地方政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，對(duì)需要政府投資擬開(kāi)展建設(shè)的公益性項(xiàng)目提前組織進(jìn)行可行性論證、專(zhuān)家評(píng)估、環(huán)境評(píng)價(jià)等程序，確定每個(gè)項(xiàng)目的重要性、緊急程度并納入地方政府項(xiàng)目庫(kù)中，對(duì)于產(chǎn)能過(guò)剩、投資回報(bào)率低、不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目及時(shí)予以排除。以充分論證為基礎(chǔ)，可以有效增強(qiáng)存量與增量資源統(tǒng)籌，推進(jìn)科學(xué)合理選擇投資項(xiàng)目?jī)?yōu)化債務(wù)資金使用效益和政策效能，提升債務(wù)預(yù)算計(jì)劃保障水平。同時(shí)，債務(wù)預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)秉持依法適度原則，沒(méi)有必要如一般地區(qū)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)一樣追求連年增長(zhǎng)。地方政府基于擬投資興建的公益性項(xiàng)目做好統(tǒng)籌謀劃，區(qū)分好優(yōu)先次序，預(yù)算編制啟動(dòng)就可以根據(jù)實(shí)際獲得的債務(wù)發(fā)行額度進(jìn)行精準(zhǔn)分配。即使由于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)等各方面原因上級(jí)分配的發(fā)債實(shí)際限額出現(xiàn)增減變化，也可以靈活進(jìn)行準(zhǔn)確有效應(yīng)對(duì)安排，在確保債務(wù)預(yù)算編制合法性的基礎(chǔ)上優(yōu)化提升合理性。

（二）強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)債務(wù)預(yù)算審批監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)“約束有力”

債務(wù)預(yù)算在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中舉足輕重，是包含和涉及權(quán)力與文化不斷沖突和協(xié)商的過(guò)程。預(yù)算不僅是政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理目標(biāo)的主要工具，而且經(jīng)過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)之后具有一定的法律效力。預(yù)算審批以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督能力、監(jiān)督行為和監(jiān)督效能的有機(jī)統(tǒng)一為價(jià)值依歸，[13]必須著力提升地方人大在預(yù)算審查批準(zhǔn)程序中的主觀能動(dòng)性和監(jiān)督有效性。相對(duì)于其他類(lèi)型的權(quán)力監(jiān)督來(lái)講，我國(guó)人大監(jiān)督權(quán)地位最高、效力最強(qiáng)，最具有權(quán)威性。審查批準(zhǔn)預(yù)算是法律賦予地方人大的重要職權(quán)，地方人大監(jiān)督政府債務(wù)不僅是法定義務(wù)，更是政治責(zé)任，加強(qiáng)債務(wù)預(yù)算審批監(jiān)督猶如抓住一條紅線，可以起到綱舉目張的作用。

1.地方政府債務(wù)預(yù)算提交人大審議應(yīng)有專(zhuān)門(mén)說(shuō)明

完整的預(yù)算體制不允許政府在預(yù)算之外形成大筆收入，否則不僅會(huì)擾亂財(cái)政收支活動(dòng)的行為規(guī)范，同時(shí)也會(huì)成為滋生腐敗的土壤。就地方政府債務(wù)預(yù)算提交人大審批程序進(jìn)行監(jiān)督而言，需要重點(diǎn)加強(qiáng)地方人大及其常委會(huì)預(yù)算審批監(jiān)督的權(quán)力和能力。由于地方人大代表從事的職業(yè)和關(guān)注領(lǐng)域各不相同，如果呈遞審查的預(yù)算草案中僅有債務(wù)發(fā)行規(guī)模，沒(méi)有附帶發(fā)債資金計(jì)劃用途以及擬支持項(xiàng)目的必要性和可行性相關(guān)證明，僅審查發(fā)債存量和預(yù)算規(guī)模數(shù)字，很難實(shí)現(xiàn)《預(yù)算法》中明確規(guī)定人大代表對(duì)政府債務(wù)預(yù)算進(jìn)行合法性和合理性雙重角度實(shí)質(zhì)性監(jiān)督的要求。強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)地方政府發(fā)債的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)以立法方式規(guī)定地方政府提請(qǐng)同級(jí)人大審議的財(cái)政預(yù)算中對(duì)債務(wù)預(yù)算作出專(zhuān)門(mén)說(shuō)明，或由地方政府形成專(zhuān)門(mén)報(bào)告提請(qǐng)人大審議。

現(xiàn)代預(yù)算制度視域下的人大預(yù)算監(jiān)督是全過(guò)程監(jiān)督，需要健全人大代表有效履職制度，不斷提高預(yù)算審批的有效性和嚴(yán)肅性。[14]強(qiáng)化人大代表對(duì)債務(wù)預(yù)算監(jiān)督質(zhì)效，地方政府提交人大審議的預(yù)算報(bào)告和預(yù)算草案都不應(yīng)只是一份僅僅呈現(xiàn)指標(biāo)數(shù)據(jù)的孤立文件，而應(yīng)當(dāng)是內(nèi)容、體例完善并附有佐證資料，由系列文件組成的報(bào)告體系。從長(zhǎng)期來(lái)看，各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政部《政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法（試行）》要求，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為會(huì)計(jì)基礎(chǔ)，遵循統(tǒng)一編制方法，統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)口徑，區(qū)分企業(yè)債務(wù)與政府債務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格限制隱性擔(dān)保等形式的或有債務(wù)出現(xiàn)，對(duì)所有類(lèi)型的政府債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)、核算和披露。地方政府通過(guò)遵照預(yù)算會(huì)計(jì)科目確保政府債務(wù)得以合理歸類(lèi)和準(zhǔn)確計(jì)量，以政府資產(chǎn)負(fù)債表為基礎(chǔ)形成地方政府債務(wù)報(bào)告，提請(qǐng)地方人大以備案和審查，推動(dòng)人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展改革，促進(jìn)地方政府債務(wù)實(shí)現(xiàn)全面規(guī)范、公開(kāi)透明，有效強(qiáng)化法律規(guī)制效力并防范化解風(fēng)險(xiǎn)。地方人大應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揚(yáng)民主，按照民主集中制的原則，在集體行使權(quán)力和決定問(wèn)題過(guò)程中集思廣益，比如，在債務(wù)預(yù)算審查程序中增加人大代表質(zhì)詢、問(wèn)詢和論辯等過(guò)程，允許人大代表對(duì)債務(wù)預(yù)算細(xì)節(jié)質(zhì)疑和發(fā)表見(jiàn)解，可以通過(guò)新聞媒體實(shí)時(shí)公開(kāi)。通過(guò)健全地方人大對(duì)債務(wù)預(yù)算監(jiān)督的信息來(lái)源和對(duì)話機(jī)制，促進(jìn)人大代表和社會(huì)公眾對(duì)政府資本性支出、發(fā)行債務(wù)使用去向、結(jié)構(gòu)規(guī)模和償債來(lái)源的了解、評(píng)估和控制。[15]與此同時(shí)，各級(jí)地方政府必須嚴(yán)格落實(shí)《預(yù)算法》第44 條規(guī)定的在本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議召開(kāi)的三十日前，將預(yù)算草案初步方案提交給本級(jí)人大各有關(guān)部門(mén)審查的要求，確保地方人大進(jìn)行具有充分的時(shí)間保障審查預(yù)算合理性和可行性。

2.賦予權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)地方政府債務(wù)預(yù)算草案的修正權(quán)力

根據(jù)《憲法》和《預(yù)算法》規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)同級(jí)政府預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告是一項(xiàng)法定權(quán)力。地方人大具有批準(zhǔn)權(quán)自然可以在審查之后決定行使批準(zhǔn)通過(guò)或者不通過(guò)的權(quán)力，然而在全盤(pán)肯定或者否定之間還存在折中情況。比如，預(yù)算草案整體上沒(méi)有嚴(yán)重問(wèn)題，但是存在債務(wù)預(yù)算需要調(diào)整。在權(quán)力機(jī)關(guān)不具有預(yù)算修正權(quán)的情況下，如果通過(guò)預(yù)算草案就違背了實(shí)質(zhì)性監(jiān)督原則，如果令政府重新編制預(yù)算草案再次呈遞，又面臨人大會(huì)議時(shí)間有限等問(wèn)題，現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)出現(xiàn)地方人大對(duì)預(yù)算草案中個(gè)別項(xiàng)目進(jìn)行否決的實(shí)例，如2003 年1 月武漢市第十一屆人大一次會(huì)議召開(kāi)期間，計(jì)劃預(yù)算審查委員會(huì)在審查基本建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金中的“市旅游咨詢投訴中心”項(xiàng)目時(shí)認(rèn)為，該項(xiàng)目建設(shè)與中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神不符，計(jì)劃預(yù)算審查委員會(huì)全體委員對(duì)含有要求該項(xiàng)目予以調(diào)整的審查報(bào)告進(jìn)行表決并獲全票通過(guò)，隨后獲得大會(huì)主席團(tuán)通過(guò)。[16]

地方政府債務(wù)預(yù)算具有完全依托于公益項(xiàng)目建設(shè)的特點(diǎn)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，地方人大通過(guò)審批預(yù)算強(qiáng)化實(shí)質(zhì)性監(jiān)督過(guò)程中，區(qū)別于對(duì)預(yù)算整體否決的個(gè)別項(xiàng)目否決情況可能大量出現(xiàn)。如果在法律上不能承認(rèn)預(yù)算修正權(quán)，立法機(jī)關(guān)對(duì)于預(yù)算草案的審查結(jié)果只有整體通過(guò)或者整體否決兩種選擇，沒(méi)有回旋的空間和余地存在。顯然，預(yù)算草案被整體否決所造成的后果往往極其嚴(yán)重，不僅影響政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的財(cái)政資金，而且可能由于立法權(quán)和行政權(quán)形成對(duì)峙而陷入政治僵局。[17]從世界范圍看，各個(gè)國(guó)家的公共預(yù)算體系對(duì)財(cái)政的計(jì)劃、管理、控制的過(guò)程大致相近，不同的預(yù)算體系的側(cè)重點(diǎn)各有特色，[18]預(yù)算修正權(quán)也已經(jīng)廣泛存在但是表現(xiàn)形式并不相同。比如，美國(guó)議會(huì)既可以改變政府預(yù)算資金用途，又可以改變政府預(yù)算的總體數(shù)額；澳大利亞和英國(guó)議會(huì)可以改變預(yù)算資金構(gòu)成，不可以改變資金總數(shù)。[19]我國(guó)地方人大審查監(jiān)督權(quán)范圍應(yīng)當(dāng)涵蓋債務(wù)預(yù)算的全過(guò)程和全方位，為防止預(yù)算監(jiān)督權(quán)缺位或流于形式，需要運(yùn)用法治方式明確劃定審查監(jiān)督權(quán)范圍。[20]以法律形式確定各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算草案修正權(quán)，有利于調(diào)和立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的財(cái)政收支預(yù)算分歧。應(yīng)當(dāng)適時(shí)完善相關(guān)立法，賦予地方人大對(duì)同級(jí)政府預(yù)算草案和報(bào)告以局部修正的權(quán)力，促進(jìn)監(jiān)督權(quán)合理配置，提高地方人大監(jiān)督債務(wù)預(yù)算持續(xù)性、針對(duì)性和有效性。

（三）擴(kuò)大社會(huì)公眾參與債務(wù)預(yù)算執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)“講求績(jī)效、持續(xù)安全”

政府發(fā)債的最終目的是提供公共服務(wù)，遵循現(xiàn)代預(yù)算制度，債務(wù)預(yù)算獲得批準(zhǔn)之后應(yīng)當(dāng)持續(xù)加強(qiáng)執(zhí)行過(guò)程管理，增強(qiáng)預(yù)算約束力，提高支出績(jī)效水平。社會(huì)公眾最有切身體會(huì)也最有資格評(píng)判投資建設(shè)實(shí)際效果和水平質(zhì)量。通過(guò)擴(kuò)大公眾廣泛參與債務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，踐行全過(guò)程人民民主，突出“結(jié)果導(dǎo)向”強(qiáng)化預(yù)算治理，不但有助于政府決策及時(shí)采納公眾意見(jiàn)，而且能夠促進(jìn)公民對(duì)政府財(cái)政行為有效監(jiān)督，提升地方政府施政效能。

1.公眾參與債務(wù)預(yù)算執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

國(guó)家財(cái)政匯公眾之財(cái)辦眾人之事，地方政府債務(wù)預(yù)算具有受托決策性，實(shí)質(zhì)上是一種由法定公益信托和自益信托相結(jié)合而形成的混合信托。社會(huì)公眾與政府之間是一種信托關(guān)系，如同委托人和受益人之于受托人的關(guān)系，公民作為信托資金（財(cái)政資金）的來(lái)源者，既是預(yù)算信托的委托人和受益人，也是預(yù)算信托實(shí)施結(jié)果的最終承擔(dān)者。[21]其中應(yīng)然的邏輯就是社會(huì)公眾應(yīng)當(dāng)是地方政府債務(wù)預(yù)算的知情人，是預(yù)算過(guò)程的參與人并具有預(yù)算執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)的最高話語(yǔ)權(quán)，政府自然應(yīng)當(dāng)對(duì)人民及其選舉代表機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，及時(shí)報(bào)告?zhèn)鶆?wù)預(yù)算運(yùn)行有關(guān)情況。因此，現(xiàn)代預(yù)算制度視域下，地方政府應(yīng)當(dāng)更多地問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民，以協(xié)商民主加強(qiáng)政治對(duì)話和溝通程序，突出公共利益，通過(guò)對(duì)政治意愿辨別之后支持具有集體約束力和追求公共利益的政策，實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)預(yù)算決策由人民參與、執(zhí)行績(jī)效由人民評(píng)價(jià)，以多元主體參與形成多元共治和各方善治?；诂F(xiàn)代預(yù)算制度精神，踐行以人民為中心的發(fā)展思想也內(nèi)在地要求將公共利益導(dǎo)向貫徹在債務(wù)預(yù)算執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)之中。

《預(yù)算法》第45 條對(duì)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府組織參與預(yù)算作出原則性規(guī)定，我國(guó)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表均為選民直接選舉產(chǎn)生，與選民之間更為熟悉，具有群眾基礎(chǔ)便于傾聽(tīng)反映民聲、體察民情。從基層政府開(kāi)始拓展公眾參與預(yù)算實(shí)踐也最具有操作性，既可以擴(kuò)大公眾參與，也有利于推動(dòng)人大代表積極履職盡責(zé)?！额A(yù)算法》第91 條作出公民和單位對(duì)違法行為進(jìn)行檢舉、控告的規(guī)定，在落實(shí)《憲法》賦予公民控告、檢舉的基本權(quán)利的基礎(chǔ)上，也體現(xiàn)出立法對(duì)社會(huì)監(jiān)督的肯定和支持。雖然《預(yù)算法》在確認(rèn)公眾參與預(yù)算程序上已經(jīng)體現(xiàn)出一定的立法進(jìn)步，但是尚未有具體實(shí)施細(xì)則出臺(tái)加以保障，僅由一些地方政府自主推動(dòng)作出嘗試，總體缺乏制度支撐，需要將實(shí)踐中成熟經(jīng)驗(yàn)做法系統(tǒng)總結(jié)之后，形成制度經(jīng)驗(yàn)加以推廣。地方政府債務(wù)預(yù)算是備受社會(huì)關(guān)注、與民生關(guān)聯(lián)緊密的領(lǐng)域，可以作為全面實(shí)施公眾參與預(yù)算的一個(gè)突破口予以先行試點(diǎn)推進(jìn)。通過(guò)試驗(yàn)和總結(jié)，使公民可參與、可監(jiān)督、可審查債務(wù)預(yù)算逐步實(shí)現(xiàn)制度化和常態(tài)化，并在實(shí)踐過(guò)程中構(gòu)建具有現(xiàn)實(shí)意義的公眾參與和表達(dá)意見(jiàn)的具體途徑，以培育公民公共精神，推進(jìn)地方政府治理能力現(xiàn)代化。

2.公眾參與預(yù)算債務(wù)執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)的主要方式

對(duì)債務(wù)預(yù)算執(zhí)行效果的績(jī)效評(píng)價(jià)擴(kuò)大社會(huì)公眾參與是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要多元主體協(xié)調(diào)配合，在反復(fù)論證和實(shí)踐基礎(chǔ)上循序漸進(jìn)。中央主管部門(mén)和各省立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)出臺(tái)公眾參與債務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的具體實(shí)施辦法作為規(guī)則指引，健全公眾參與債務(wù)預(yù)算管理程序的流程規(guī)范作為銜接配合，形成完整全面的制度體系作為保障。從國(guó)外的一些實(shí)踐來(lái)看，在沒(méi)有法律和政策支持的情況下推動(dòng)，極有可能會(huì)因?yàn)榕c原有權(quán)力格局沖突而事與愿違。比如，巴西阿雷格里市設(shè)計(jì)參與式預(yù)算項(xiàng)目制度創(chuàng)新，在缺乏明確法律明確支持的情況下，在程序設(shè)置、爭(zhēng)端解決、公眾參與議事機(jī)構(gòu)與傳統(tǒng)議會(huì)之間關(guān)系處理上面臨著極大的操作困難從而舉步維艱。[22]所以，中央主管部門(mén)適時(shí)出臺(tái)部門(mén)規(guī)章或以省級(jí)立法機(jī)關(guān)出臺(tái)地方性法規(guī)明確公眾參與政府債務(wù)預(yù)算的具體形式和程序，是推動(dòng)參與式預(yù)算落實(shí)的基礎(chǔ)。

通過(guò)完善制度設(shè)計(jì)盡可能多地充分引入地方政府債務(wù)預(yù)算聽(tīng)證、論證、民意調(diào)查、電子政務(wù)、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政等多重手段，以推動(dòng)地方政府建立良好的公眾對(duì)債務(wù)預(yù)算參與和表達(dá)意見(jiàn)的對(duì)話協(xié)商機(jī)制。如果僅僅是依靠政府自身來(lái)評(píng)估財(cái)政投資形成的結(jié)果，在缺乏公眾參與的情況下很難真實(shí)反映出政策落實(shí)和治理績(jī)效的真實(shí)情況。[23]為改善公眾在債務(wù)預(yù)算執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)中受到的限制，應(yīng)當(dāng)廣泛設(shè)計(jì)有效運(yùn)用程序的機(jī)會(huì)。尤其是互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展的今天，依托大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)，公眾有機(jī)會(huì)借助先進(jìn)科技手段評(píng)價(jià)債務(wù)預(yù)算執(zhí)行績(jī)效。通過(guò)擴(kuò)大預(yù)算審查、執(zhí)行和監(jiān)督過(guò)程中的民主參與，以提升制度的回應(yīng)性。地方政府應(yīng)當(dāng)著力構(gòu)建公眾參與債務(wù)預(yù)算評(píng)價(jià)的權(quán)利保障機(jī)制，比如，建立債務(wù)預(yù)算聽(tīng)證、公民提案、舉報(bào)、投訴、服務(wù)滿意度調(diào)查和公民論壇等方式，讓公眾參與債務(wù)預(yù)算的決策、執(zhí)行、評(píng)價(jià)和監(jiān)督，發(fā)揮公眾參與債務(wù)預(yù)算執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)作用，以公開(kāi)透明促進(jìn)績(jī)效提升，嚴(yán)格封閉不必要乃至違規(guī)發(fā)債融資的閘門(mén)。

綜上所述，健全現(xiàn)代預(yù)算制度作為新時(shí)代推進(jìn)拓展中國(guó)式現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有利于健全民生領(lǐng)域投入保障機(jī)制，促進(jìn)全體人民共同富裕，推動(dòng)現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民。堅(jiān)持現(xiàn)代預(yù)算制度的公共利益導(dǎo)向和實(shí)質(zhì)性監(jiān)督原則，地方政府債務(wù)預(yù)算管理既要體現(xiàn)從嚴(yán)控制地方政府發(fā)債規(guī)模，又要優(yōu)化提升債務(wù)資金使用效益以更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，以增強(qiáng)地方財(cái)政可持續(xù)能力，筑牢風(fēng)險(xiǎn)防范制度機(jī)制，促進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)與防風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期均衡。依托于健全現(xiàn)代預(yù)算制度改革進(jìn)程，著力增強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)審慎監(jiān)管，有助于從根本上提升地方政府債務(wù)融資多元效益，改善地方政府的公共施政水平和債務(wù)治理能力，以防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)，更好地促進(jìn)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。