構(gòu)建現(xiàn)代化首都都市圈的理論辨析與政策建議

柴浩放

(北京市社會科學院 城市問題研究所，北京 100101)

作為一個關(guān)于城市化發(fā)展階段和狀態(tài)的描述性概念，都市圈經(jīng)歷了在美國最初出現(xiàn)相關(guān)概念、引入日本并明確提出“都市圈”詞匯、引入我國并應(yīng)用于區(qū)域發(fā)展規(guī)劃等階段。黨的二十大報告指出：“以城市群、都市圈為依托，構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)?！苯?jīng)過多年的理論探討和實踐探索，“都市圈”這一概念已與中國經(jīng)驗、中國道路、中國發(fā)展緊密結(jié)合，成為我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的重要組成部分，是促進區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要理論范式和實踐范式?，F(xiàn)代化首都都市圈的構(gòu)建，既是首都高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，也是京津冀協(xié)同發(fā)展和非首都功能疏解的體系深化，這三者之間既相互獨立又緊密聯(lián)系，構(gòu)成京津冀區(qū)域格局優(yōu)化和高質(zhì)量發(fā)展的頂層設(shè)計“三駕馬車”。京津冀協(xié)同發(fā)展和非首都功能疏解已持續(xù)推進多年，現(xiàn)代化首都都市圈的建設(shè)相對滯后，因此有必要從理論辨析入手，探討構(gòu)建的本底邏輯和實踐邏輯，并基于此提出政策建議。

1 都市圈概念的引進及其本土化理論演進

最早明確提出和使用“都市圈”概念的國家是日本。1954年日本借鑒歐美提出了標準城市地區(qū)的概念，并于1975年由日本官方確立了都市圈概念及其劃定標準。在這一概念引進中國和展開理論探討的過程中，產(chǎn)生了一個龐雜的相關(guān)概念簇，如城市群、城市圈、都市帶、大都市區(qū)、大都市圈、大都市連綿區(qū)、大都市連綿帶等，這一系列概念相互交織和重疊，存在混用現(xiàn)象。在經(jīng)過一段時間的討論和沉淀之后，特別是都市圈上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略的一部分之后，在實踐價值引導(dǎo)下實現(xiàn)了概念的逐漸清晰。事實上，早在2018年9月，習近平總書記主持召開深入推進東北振興座談會時就強調(diào)，“要培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，加強重點區(qū)域和重點領(lǐng)域合作，形成東北地區(qū)協(xié)同開放合力”。學術(shù)界關(guān)于都市圈等方面的學術(shù)討論，是基于理論自覺，根植于中國的特殊國情、獨一無二的發(fā)展脈絡(luò)和卓越的發(fā)展績效，探索區(qū)域發(fā)展的中國道路的生動范例。學者們圍繞都市圈的內(nèi)涵外延、動力體系、影響因素、頂層設(shè)計、推進策略等進行了大量的學術(shù)討論，且最終均聚焦和落腳于有效市場+有為政府，區(qū)域高質(zhì)量、均衡、可持續(xù)發(fā)展，以人民為中心的發(fā)展等關(guān)鍵點之上。

作為一個引入的學術(shù)概念，眾多學者都嘗試在保留其核心意涵的基礎(chǔ)上，結(jié)合具體實際問題，給出中國語境下的新的定義。方創(chuàng)琳、傅娟認為都市圈是城市群的核心區(qū)，是一個濃縮的城市群。都市圈也在政府的相關(guān)規(guī)劃中頻繁出現(xiàn)。與學術(shù)界研究都市圈側(cè)重現(xiàn)狀的刻畫不同，實踐界研究都市圈側(cè)重規(guī)劃愿景的描述，且更加關(guān)注經(jīng)濟社會發(fā)展和指標測度。

從實踐角度看，早在1986年，中國國家計劃委員會在一份研究報告中即提及建議南京組織開展跨省經(jīng)濟圈試點工作。作為后續(xù)和回應(yīng)，國務(wù)院批復(fù)的《南京市城市總體規(guī)劃(1991—2010)》中，第一次在官方文本中提出了“南京都市圈”概念。隨后在中共中央國務(wù)院2014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》中，在國家層面提出都市圈概念。2019年2月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，對都市圈進行了比較完整界定，提出了可操作化的指導(dǎo)意見。中國各大城市的都市圈建設(shè)進入了加速培育、構(gòu)建、完善的階段。作為都市圈培育和發(fā)展的核心要件之一，全國各主要城市積極開展都市圈規(guī)劃編制工作。

2 都市圈建設(shè)的宏觀意義和首都意涵

都市圈建設(shè)是中國新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點方向，肩負著重要的使命。建設(shè)現(xiàn)代化都市圈成為推進高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵一環(huán)，對形成“城市群-都市圈-中心城市-大中小城市協(xié)同發(fā)展-特色小鎮(zhèn)-鄉(xiāng)村振興”統(tǒng)籌發(fā)展的總體戰(zhàn)略格局，具有承上啟下的重要意義。無論是區(qū)域?qū)用娴拇龠M區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城市群層面的深化和細化城市群建設(shè)，還是城鄉(xiāng)關(guān)系層面的促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和共同富裕，都市圈建設(shè)都肩負著重要的職責和使命，是重要的工具和抓手。都市圈建設(shè)還可視為構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場具體實踐的切入口。2022年4月11日發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》，要求加快建立全國統(tǒng)一的市場制度規(guī)則，打破地方保護和市場分割，打通制約經(jīng)濟循環(huán)的關(guān)鍵堵點，促進商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動。都市圈建設(shè)的重要內(nèi)容便是統(tǒng)一市場建設(shè)，為暢通國民經(jīng)濟大循環(huán)提供更堅實的微觀基礎(chǔ)。

回到北京的層面，現(xiàn)代化首都都市圈建設(shè)既是首都高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求，也是重要手段。首都的高質(zhì)量發(fā)展，既要明確都與城的辯證關(guān)系，也要跳出北京看北京，在更大的空間尺度中回看和謀劃北京。首都現(xiàn)代化都市圈建設(shè)是北京治理大城市病的有效途徑。 超大城市的治理和發(fā)展，面臨著城市病的客觀挑戰(zhàn)，通過都市圈的建設(shè)，以市場和個體的理性選擇為本底化力量，政府以基礎(chǔ)設(shè)施的改善、公共服務(wù)、營商環(huán)境的優(yōu)化為引導(dǎo)性力量，可以在更大尺度上優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、分散某些已經(jīng)處于集聚不經(jīng)濟的城市功能，進而優(yōu)化功能、提升能級。首都現(xiàn)代化都市圈的發(fā)展，是京津冀協(xié)同發(fā)展的助推器。按照魏后凱的定義，首都經(jīng)濟圈應(yīng)該屬于引領(lǐng)型都市圈，其內(nèi)部聯(lián)系緊密、分工明確、要素流動均衡，是引領(lǐng)中國經(jīng)濟社會發(fā)展的核心區(qū)域，也是重要的創(chuàng)新區(qū)域，代表了中國都市圈的全球競爭力和影響力。在高水平構(gòu)建現(xiàn)代化首都都市圈上，北京應(yīng)有更強烈的大局意識、擔當意識、發(fā)展意識和聯(lián)動意識，與京津冀發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)同發(fā)力，形成聯(lián)動，服務(wù)國家戰(zhàn)略全局。

3 國內(nèi)都市圈建設(shè)的情況及進展

都市圈的形成，是大城市和超大城市發(fā)展到一定階段，在交通、產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新等生產(chǎn)要素不斷迭代進展的經(jīng)濟技術(shù)條件下，空間再組織的自然歷史過程，具有普遍性。都市圈在區(qū)域?qū)用妫堑貐^(qū)發(fā)展的核心和動力源，而在國際層面，它已經(jīng)成為國家或地區(qū)參與國際競爭的基本地理單元。

根據(jù)已公布的各地方“十四五”規(guī)劃，全國已有23個省、自治區(qū)、直轄市提出了自己的相關(guān)都市圈建設(shè)內(nèi)容。各地為城市圈的獲批，從而晉升為“國家級都市圈”展開了新的城市競賽。據(jù)公開資料顯示，從2021年《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》成為國家批復(fù)的第一個都市圈發(fā)展規(guī)劃，到2022年12月《武漢都市圈發(fā)展規(guī)劃》獲批，目前已有七個都市圈發(fā)展規(guī)劃獲得國家批復(fù)。其他如廣佛都市圈、杭州都市圈、濟南都市圈、合肥都市圈等也都在積極籌劃。作為國內(nèi)綜合實力最強的京津冀、長三角、大灣區(qū)的核心城市，北上廣深等一線城市的都市圈規(guī)劃均還未獲批。這一方面說明官方的審慎態(tài)度，另一方面說明其重要性需要用更嚴格的標準來審視和規(guī)劃。

國家發(fā)展改革委發(fā)布的《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》(發(fā)改規(guī)劃〔2022〕371號)提出，“培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，健全省級統(tǒng)籌、中心城市牽頭、周邊城市協(xié)同的都市圈同城化推進機制”。 2022年9月，上海、江蘇、浙江三地政府聯(lián)合發(fā)布了《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》，國內(nèi)唯一以“大”命名的上海大都市圈面世，其范圍囊括了上海及周邊8個地級城市，總面積5.6萬平方千米，整體經(jīng)濟體量與國際頂尖的紐約都市圈和東京都市圈相當。上海大都市圈在新時代實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的征程中，擔負著建設(shè)卓越的全球城市區(qū)域的重要使命。與傳統(tǒng)規(guī)劃類型有所區(qū)別，《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》不是法定規(guī)劃，而更像是一個跨區(qū)域的政府間共識性文件。北京、上海等中心城市在培養(yǎng)發(fā)展現(xiàn)代化都市圈方面責無旁貸，加快首都現(xiàn)代化都市圈規(guī)劃的編制步伐是應(yīng)有之意。

4 推進現(xiàn)代化首都都市圈建設(shè)中的關(guān)鍵問題

習近平總書記指出：“建設(shè)和管理好首都，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。北京各方面的工作具有代表性、指向性，一定要有擔當精神，勇于開拓，把北京的事情辦好，努力為全國起到表率作用。”(1)中共中央黨史和文獻研究院.習近平關(guān)于城市工作論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2023：24.推進現(xiàn)代化首都都市圈建設(shè)是建設(shè)和管理好首都的必答題。但“城市地位越重要，作用越突出，我們越要保持清醒的頭腦?！?2)中共中央黨史和文獻研究院.習近平關(guān)于城市工作論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2023：28.要重視、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，正視難題，科學謀劃。

4.1 科學劃定都市圈范圍

國外對都市圈范圍的研究，是基于對現(xiàn)狀的考察和觀察而得出的“實然”，而國內(nèi)目前對都市圈范圍的劃定，更多的是基于規(guī)劃因素，為培育、促進都市圈發(fā)展的“應(yīng)然”。正因如此，在確定都市圈范圍時，更要堅持實事求是原則，尊重城市圈基本發(fā)展規(guī)律。以一小時通勤圈作為基本依據(jù)，是根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律、人口流動規(guī)律、空間演化規(guī)律而總結(jié)出的具有一定可操作性的標準。在此基礎(chǔ)上，兼顧不同類型都市圈的特殊空間、歷史等因素，妥善地予以安排。都市圈在形態(tài)上具有明顯的圈層結(jié)構(gòu)特征，我國學者在描述和界定都市圈時，多采用圈層結(jié)構(gòu)。比如路青等(2021)認為按城市區(qū)域活動的強度，可將都市圈分為核心圈、外圍圈和機會圈。而按照活動的主體和類型劃分，尤其是在現(xiàn)實規(guī)劃操作中，又有通勤圈、功能圈、產(chǎn)業(yè)圈之分。同時都市圈受地理空間等其他非均質(zhì)化因素的影響，在圈層結(jié)構(gòu)上會附加顯著的廊道特征，從而呈現(xiàn)出圈層+廊道的形態(tài)。

按照發(fā)展改革委的定義，在存在緊密經(jīng)濟聯(lián)系的情況下，一小時通勤圈是構(gòu)成都市圈的核心要件。以中心城市的核心邊緣為起點，一小時通勤圈基本上會以向外擴展50千米為限。由此可以計算出，有效而緊密型的都市圈半徑約70千米，覆蓋面積約1.5萬平方千米。一線城市的中心城區(qū)面積更大，以其核心區(qū)為半徑30千米計算，其都市圈有效總半徑以80千米為限，覆蓋的面積約2萬平方千米。如果通勤以時速100千米的市域鐵路來測算，都市圈的面積也不超3萬平方千米。從實踐來看，目前已獲國家發(fā)展改革委批復(fù)的7個都市圈規(guī)劃，其面積均大體遵循這一原則。重慶都市圈和武漢都市圈均達到或超過了3萬平方千米，南京、成都、西安、福州都市圈達到2萬平方千米以上，面積最小的長株潭都市圈也有1.89萬平方千米。

首都都市圈的構(gòu)建，面臨一些特殊情況。首先，北京作為直轄市的行政區(qū)劃面積，要大于其他中心城市，北京轄區(qū)面積1.6萬平方千米，相當于2.5個上海、8.4個深圳，或者10個倫敦、21個紐約。承擔首都核心功能的城六區(qū)(東城區(qū)、西城區(qū)、朝陽區(qū)、海淀區(qū)、石景山區(qū)、豐臺區(qū))總面積1362平方千米，相當于北京總面積的8%，承載了北京60%的人口和70%的產(chǎn)業(yè)。北京自身過“厚”，造成一小時通勤圈基本落在北京市域范圍內(nèi)。另一個劣勢是，環(huán)京一線，缺乏像環(huán)滬那樣高能級節(jié)點城市陣列，既有的環(huán)京城市體量小，自我造血能力不足，在接受北京輻射的同時，各類資源又處于被北京高度虹吸的狀態(tài)。為此，要科學劃定未來首都現(xiàn)代化都市圈的通勤圈、功能圈、產(chǎn)業(yè)圈，三圈聯(lián)動，既發(fā)揮首都的核心城市引領(lǐng)作用，又促進首都圈的融合發(fā)展。

4.2 統(tǒng)籌首都圈建設(shè)與京津冀協(xié)同發(fā)展、非首都功能疏解之間的關(guān)系

首都現(xiàn)代化都市圈的建設(shè)，具有良好的基礎(chǔ)條件，這種基礎(chǔ)條件是建立在既有非首都功用疏解和京津冀協(xié)同發(fā)展之上的。首都現(xiàn)代化都市圈建設(shè)既是一項相對獨立的工作，同時也是京津冀協(xié)同發(fā)展、非首都功能疏解等國家戰(zhàn)略的細部推進舉措。非首都功能疏解，應(yīng)注意不要為了疏解而疏解，疏解是手段而非目的。不能因盲目的疏解而造成城市功能受損，城市能級劣化、輻射帶動作用下降。在非首都功能疏解的大背景下，首都都市圈的構(gòu)建并不是不講集聚，而是要更加關(guān)注集聚，引導(dǎo)要素向副中心、雄安新區(qū)、首都平原新城及首都周邊重要節(jié)點城市(鎮(zhèn))集聚。應(yīng)積極推進首都現(xiàn)代化都市圈的規(guī)劃工作。規(guī)劃的編制極端重要，它是確保首都現(xiàn)代化都市圈沿著高質(zhì)量發(fā)展的路徑深化的體制保障，但更應(yīng)該看到，規(guī)劃的制訂和獲得國家層面的批準，并不是最終目的和終極目標，在規(guī)劃出臺前，要整理、完善非首都功能疏解及京津冀協(xié)同發(fā)展的既有政策包，查漏補缺，強鏈條、育集群、建體系，全面鋪開相關(guān)領(lǐng)域的工作，促進現(xiàn)代化首都都市圈各方面發(fā)展條件的日臻成熟。

4.3 妥善處理都市圈發(fā)展中的府際問題

囿于我國的行政區(qū)劃和財政體制現(xiàn)狀，跨行政區(qū)的經(jīng)濟合作，歷來是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的重點和難點問題。往往雷聲大雨點小，聯(lián)席會議和共識性聲明多，但實際落地少?；A(chǔ)設(shè)施、環(huán)保生態(tài)等領(lǐng)域推進較快，但產(chǎn)業(yè)一體化、創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展、公共服務(wù)均等化等領(lǐng)域推進辦法不多、效果不彰。不僅滯后于國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的整體進程，影響整體協(xié)同效應(yīng)的發(fā)揮，更阻礙了全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)，有負于社會期望。

未來的現(xiàn)代化首都都市圈建設(shè)，必定會涉及跨行政區(qū)問題，國內(nèi)已有的規(guī)劃實踐可以提供多方面的借鑒?？缡∮虻亩际腥σ?guī)劃，目前出臺并獲得國家批復(fù)的有《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》和《重慶都市圈發(fā)展規(guī)劃》。前者覆蓋了安徽省馬鞍山市、蕪湖市、滁州市、宣城市部分區(qū)域，由江蘇省人民政府和安徽省人民政府聯(lián)合發(fā)布。后者則將四川省廣安市納入其中，是在遵循《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)規(guī)劃綱要》基礎(chǔ)上編制的跨越省級行政區(qū)的都市圈規(guī)劃。即便是沒有跨出省域的都市圈，也面臨行政區(qū)劃藩籬的影響。為克服這種影響，一些政府試圖通過更高層級的行政推力來完善跨行政區(qū)的融合發(fā)展。針對成都都市圈建設(shè)，四川省成立了推進成德眉資同城化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組；陜西省建立了“推進西安—咸陽一體化發(fā)展和西安都市圈建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”，設(shè)立工作專班，強化省級統(tǒng)籌。大上海都市圈的發(fā)展，有豐富的府際合作經(jīng)驗，但更多的是市場自發(fā)的力量。首都現(xiàn)代化都市圈的建設(shè)，要和統(tǒng)一大市場建設(shè)結(jié)合起來，在充分利用行政手段打破各種藩籬的基礎(chǔ)上，更多激活市場力量。

4.4 突出交通的人本特征，打造“軌道上的都市圈”

同城化程度是都市圈生命力旺盛與否的前提，這從本質(zhì)上體現(xiàn)出都市圈內(nèi)部要素資源流動的效率和活力。便捷高效的交通系統(tǒng)，尤其是軌道交通系統(tǒng)，是打破中心城市與周邊區(qū)域物理空間區(qū)隔的最有效手段，是推進同城化效應(yīng)的利器。

姚永玲認為，交通和行政區(qū)劃成為城市功能延伸和都市圈發(fā)展的最大障礙。核心與外圍交通重要性遠大于城區(qū)內(nèi)部，提高核心城區(qū)與外圍之間的軌道交通可達性是促進都市圈形成的首要任務(wù)。陳友華提出，同城化交通是一種被理想化的通勤模式，書面上的同城效應(yīng)，只計算兩座城市間的最短時間，通常是兩座城市火車站間的最短通行時間，城際通勤優(yōu)勢被嚴重夸大，職工住在不同城市，實際上頗費周折。從優(yōu)化同城化感受的角度考慮，這對都市圈外圍圈層的交通接駁和微循環(huán)提出了更高的要求。因此，都市圈的交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)要突出人本特征，既要從大處著眼，推動中心城市與周邊節(jié)點的“硬聯(lián)通”，更要從小處著手，促進各類交通形式之間的有效銜接，尤其是不同軌道交通制式的有機融合。

都市圈交通體系的構(gòu)建，要從補足總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、互聯(lián)互通等方面著力。國務(wù)院辦公廳于2020年轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)展改革委等單位《關(guān)于推動都市圈市域(郊)鐵路加快發(fā)展的意見》(以下簡稱《意見》)，為都市圈市域(郊)鐵路發(fā)展按下了快捷鍵。《意見》提出“重點支持京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長三角、成渝、長江中游等財力有支撐、客流有基礎(chǔ)、發(fā)展有需求的地區(qū)規(guī)劃建設(shè)都市圈市域(郊)鐵路。從結(jié)構(gòu)上看，東京都市圈城際鐵路和市域鐵路總長度達3000千米，而地鐵僅368千米。以國內(nèi)的粵港澳大灣區(qū)為例，該區(qū)域擁有978千米的地鐵，而城際鐵路和市郊鐵路長度僅400余千米。根據(jù)東京的經(jīng)驗，不同軌道系統(tǒng)的互聯(lián)互通，是確保都市圈跨城通勤的關(guān)鍵。東京的多種軌道交通制式之間，無論是地鐵、高鐵還是城際列車，均可一卡通行，且不同制式的車可出現(xiàn)在同一車站的站臺上，乘坐者無須特意區(qū)分其類別。類似國內(nèi)傳統(tǒng)鐵路的商務(wù)交通，乘坐者需要容忍相對煩瑣的流程，但通勤的特點是分秒必爭，國內(nèi)傳統(tǒng)鐵路運營模式還很難做到通勤化?？紤]到首都現(xiàn)代化都市圈的空間規(guī)模，便捷的以軌道為主要支撐的立體交通網(wǎng)絡(luò)是必要的硬件支撐。2022年12月，北京市政府聯(lián)合國鐵集團發(fā)布了《北京市郊鐵路功能布局規(guī)劃(2020—2035年)》，按照該規(guī)劃，至2035年，北京市域(郊)規(guī)劃線路共計12條，874千米。力爭構(gòu)建圍繞中心城區(qū)30千米圈層的45分鐘通勤，以及圍繞中心城區(qū)、城市副中心70千米圏層的1小時交通圈。這將極大促進首都現(xiàn)代化都市圈的發(fā)展。但應(yīng)注意摒棄部門本位主義，堅持以人為本，在不同制式軌道交通的多網(wǎng)融合上狠下工夫，切實為通勤服務(wù)，提高通勤體驗。